王達(dá)

前些年，一些地處城市郊區(qū)的開發(fā)區(qū)大規(guī)模圈地，集體土地征為國(guó)有后，由于政府暫時(shí)沒(méi)有納入建設(shè)計(jì)劃，國(guó)土部門將這些征為國(guó)有的土地委托給原村集體經(jīng)濟(jì)組織托管，一則不讓土地閑置，二則村集體經(jīng)濟(jì)組織還有一些收入。接受國(guó)土部門委托的村集體經(jīng)濟(jì)組織有的通過(guò)建設(shè)一些臨時(shí)建筑進(jìn)行出租，有的直接將空地、魚塘進(jìn)行出租。由于小汽車進(jìn)入百姓家庭日益普遍，人們活動(dòng)的空間增加，地處城鄉(xiāng)結(jié)合部的這些閑置土地或者臨時(shí)建筑，很容易改造成餐飲、休閑、體育、商鋪等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，而且經(jīng)營(yíng)效益普遍較好。一旦政府決定開發(fā)建設(shè)需要使用這些土地時(shí)，遇到村集體經(jīng)濟(jì)組織、承包者、經(jīng)營(yíng)者極大的阻力。這類土地的收回適用《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》、《土地管理法》還是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，缺乏明確的可操作的相關(guān)規(guī)定。本文對(duì)已征為國(guó)有的土地出租后收回的法律問(wèn)題進(jìn)行探討并以實(shí)例說(shuō)明，以供實(shí)務(wù)部門參考。

一、案例介紹

2000年，經(jīng)廣東省人民政府批準(zhǔn)，某市一地塊征為國(guó)有作為土地儲(chǔ)備之用，由于政府對(duì)該宗土地尚未確定建設(shè)，市土地儲(chǔ)備中心與該土地所在地村民委員會(huì)簽訂土地托管協(xié)議。該協(xié)議經(jīng)村民大會(huì)表決通過(guò)，協(xié)議約定托管土地期限至2017年12月31日。2003年土地儲(chǔ)備中心與村委會(huì)簽訂了《補(bǔ)充協(xié)議書》，約定“乙方對(duì)地塊進(jìn)行出租、建筑、種植等都屬于侵權(quán)行為”。后村委會(huì)將土地出租給葉某，村委會(huì)經(jīng)規(guī)劃部門批準(zhǔn)建造3050平方米臨時(shí)建筑，到期后經(jīng)規(guī)劃部門批準(zhǔn)續(xù)期到2013年7月31日，葉某承租后還建造1萬(wàn)多平方米違法建筑，出租給30多個(gè)商戶進(jìn)行商業(yè)、飯店、石材、鐵藝加工、物流、體育、休閑、廢品收購(gòu)等多種經(jīng)營(yíng)。2013年3月政府決定收回土地用于建設(shè)。該宗土地收回涉及到的補(bǔ)償、程序的法律問(wèn)題致使國(guó)土資源部門一籌莫展。

二、破解思路

該宗土地征收補(bǔ)償存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不高、政府并未實(shí)際占有等先天性缺陷，時(shí)間跨度也較長(zhǎng)，其中存在的一些租賃具有一定的合理性，一定程度上屬于歷史遺留問(wèn)題。土地使用權(quán)收回涉及較為復(fù)雜的法律關(guān)系和必須考慮的社會(huì)效果。

1.土地使用人普遍獲得較高利益

根據(jù)土地儲(chǔ)備中心與村委會(huì)簽訂的《土地委托管理協(xié)議》規(guī)定，托管期限到2017年12月31日，目前尚未到期，這是收回土地的不利因素。筆者認(rèn)為，土地儲(chǔ)備中心之所以與其簽訂這樣的協(xié)議可能存在兩個(gè)原因：一是對(duì)村委會(huì)征地補(bǔ)償內(nèi)容的一部分補(bǔ)充；二是認(rèn)為該宗土地暫時(shí)不會(huì)開發(fā)利用。村委會(huì)經(jīng)市規(guī)劃局兩次批準(zhǔn)后建設(shè)了3050平方米框架臨時(shí)建筑，有效期至2013年8月15日，該臨時(shí)規(guī)劃許可證中明確規(guī)定：“遇到國(guó)家建設(shè)需要，則無(wú)條件拆除”。

2.訴訟解決并非上策

雖然土地儲(chǔ)備中心與村委會(huì)簽訂的《補(bǔ)充協(xié)議書》約定“乙方對(duì)地塊進(jìn)行出租、建筑、種植等都屬于侵權(quán)行為”，《土地委托管理協(xié)議》經(jīng)村民大會(huì)表決通過(guò)，但是，《補(bǔ)充協(xié)議書》未經(jīng)村民大會(huì)表決，所以補(bǔ)充協(xié)議的效力待定，只有通過(guò)訴訟才能得到確認(rèn)。迫于上訪的壓力，法院對(duì)于此類案件的立案、審理、執(zhí)行通常采取諸如延長(zhǎng)審限、向上級(jí)法院請(qǐng)示等方法久拖不決，甚至做出對(duì)土地儲(chǔ)備中心不利的判決。顯然，通過(guò)訴訟解決需要漫長(zhǎng)的時(shí)間和復(fù)雜的程序，而且是否勝訴也未可知。所以，通過(guò)訴訟程序解決土地收回問(wèn)題并非上策。

3.“胡蘿卜加大棒”是收回該土地的有效路徑

臨時(shí)建筑期滿為什么沒(méi)有拆除？違法建筑為什么得不到及時(shí)處理？工商局為什么核發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照？多種原因造成收回土地困難，解決問(wèn)題的方法歸根結(jié)底還是利益博弈，具體涉及到政府、村委會(huì)、葉某以及30多戶商家等四方主體。從減少矛盾構(gòu)建和諧社會(huì)角度出發(fā)，制訂《某市人民政府關(guān)于某地塊土地使用權(quán)收回補(bǔ)償與處理方案》，妥善解決四方利益平衡。應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是關(guān)鍵，但是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)再高，總有少數(shù)被拆遷人漫天要價(jià)、破壞社會(huì)公平，所以，需要在強(qiáng)制力保障之下，才能順利實(shí)現(xiàn)收回土地目標(biāo)。而不合法的、不合程序的強(qiáng)制手段會(huì)造成群眾不滿甚至引發(fā)群體性上訪等問(wèn)題，對(duì)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展產(chǎn)生影響，對(duì)有關(guān)干部構(gòu)成威脅。所以采取合乎法律規(guī)定的、對(duì)群眾人性化的、對(duì)極少數(shù)漫天要價(jià)的“釘子戶”采取“胡蘿卜加大棒”的方法，方能破解該疑難問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)。

4.兩支隊(duì)伍相互映襯

該項(xiàng)工作需要成立兩個(gè)工作組：一是補(bǔ)償談判組，二是行政執(zhí)法組。補(bǔ)償談判組主要以土地儲(chǔ)備中心和辦事處的干部為主，補(bǔ)償談判組工作人員應(yīng)當(dāng)深入被拆遷人，做細(xì)致的思想工作，動(dòng)之以情、曉之以理，分析利弊，解讀補(bǔ)償方案的寬容和人性化，促使其簽訂補(bǔ)償協(xié)議。行政執(zhí)法組主要以規(guī)劃執(zhí)法、工商、稅務(wù)的執(zhí)法人員為主，利用經(jīng)營(yíng)者存在的違法，執(zhí)法組各自在職責(zé)范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)查取證、送達(dá)擬行政處罰決定、聽(tīng)證告知通知書等，認(rèn)認(rèn)真真走程序，制造強(qiáng)制氛圍，對(duì)被拆遷人產(chǎn)生威懾力。通過(guò)上述剛?cè)嵯酀?jì)的兩項(xiàng)工作，促使協(xié)議拆遷，順利完成土地收回任務(wù)。

附：某市人民政府關(guān)于某地塊土地使用權(quán)收回補(bǔ)償與處理方案（征求意見(jiàn)稿）

為加快城市建設(shè)發(fā)展、提升城市品位，經(jīng)市政府研究決定，收回某地塊。為妥善解決該地塊土地托管人、土地承包人、經(jīng)營(yíng)商戶經(jīng)濟(jì)損失，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，結(jié)合實(shí)際制定本方案。

一、收回土地范圍

第一條（收回范圍） 收回土地范圍為北至———— ，南至———— ，西至———— ，東至———— （以規(guī)劃紅線圖為準(zhǔn)）。

二、土地收回時(shí)間安排

第二條（征求意見(jiàn)時(shí)間） 本方案公開征求意見(jiàn)期限為2013年3月16日2013年4月26日。

第三條 宣傳動(dòng)員期限：2013年3月16日起。

第四條 （明確主體）某市人民政府負(fù)責(zé)收回土地補(bǔ)償方案制訂、指揮協(xié)調(diào)有關(guān)部門依法履行職責(zé)，市土地儲(chǔ)備中心負(fù)責(zé)補(bǔ)償，黃崗道辦事處具體負(fù)責(zé)實(shí)施。

第五條（評(píng)估公司的確定） 土地儲(chǔ)備中心選取3～5個(gè)具有房地產(chǎn)評(píng)估資質(zhì)的評(píng)估公司供被拆遷人挑選，在7日內(nèi)被拆遷人不能協(xié)商一致或者投票不超過(guò)半數(shù)意見(jiàn)的，由土地儲(chǔ)備中心在公證處現(xiàn)場(chǎng)公證下隨機(jī)抽簽確定評(píng)估公司。

評(píng)估公司可以根據(jù)土地儲(chǔ)備中心的委托對(duì)收回范圍內(nèi)具有代表性的臨時(shí)建筑物、構(gòu)筑物、附屬物、經(jīng)營(yíng)損失等進(jìn)行評(píng)估，并將評(píng)估報(bào)告公示，供被拆遷人簽訂協(xié)議前參考。

第六條（及時(shí)行使舉證權(quán)利） 工作人員入戶調(diào)查、勘察、丈量時(shí)，被拆遷人應(yīng)配合并提供租賃合同、營(yíng)業(yè)執(zhí)照、相關(guān)審批文件等對(duì)補(bǔ)償有利的各種證件材料并配合入戶調(diào)查、勘察、丈量，逾期不提供或者不配合的，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第五十九條規(guī)定，自行承擔(dān)不利的法律后果。丈量結(jié)果經(jīng)丈量組所有人員簽字確認(rèn)并進(jìn)行公示。

第七條（不配合的評(píng)估） 被拆遷人拒絕配合評(píng)估的，評(píng)估公司可以查閱復(fù)印規(guī)劃部門審批資料、拍照錄像、外圍勘察、GPS測(cè)繪后作出評(píng)估報(bào)告。

在協(xié)議拆遷期限內(nèi)，被拆遷人愿意按照本方案規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)簽訂補(bǔ)償協(xié)議的，可以不再評(píng)估。

本方案沒(méi)有規(guī)定或者雖有規(guī)定被拆遷人不接受的，評(píng)估公司應(yīng)當(dāng)作出評(píng)估報(bào)告。

第八條（協(xié)議拆遷期限） 協(xié)議拆遷期限：2013年3月16日—2013年4月16日，逾期不簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議的轉(zhuǎn)入違法建筑查處、非法經(jīng)營(yíng)調(diào)查、稅收稽查等強(qiáng)制程序。

三、補(bǔ)償

第九條（協(xié)議期間從寬對(duì)待違法建筑） 在協(xié)議拆遷期限內(nèi)，對(duì)臨時(shí)建筑、構(gòu)筑物、附屬物所有權(quán)人按照下列標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償：

（一）磚混結(jié)構(gòu)的 ———— 元/平方米；

（二）鐵架結(jié)構(gòu)的 ———— 元/平方米；

（三）塑鋼、木架結(jié)構(gòu)的 ———— 元/平方米；

（四）活動(dòng)板結(jié)構(gòu)的 ———— 元/平方米。

不服上述規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，可以按照其重置評(píng)估價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償。

第十條（對(duì)經(jīng)營(yíng)者的補(bǔ)償） 在協(xié)議拆遷期限內(nèi)，對(duì)實(shí)際經(jīng)營(yíng)者根據(jù)實(shí)際經(jīng)營(yíng)面積按照下列標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償：

（一）商鋪 ———— ～ ———— 元/平方米；

（二）飯店 ———— ～ ———— 元/平方米；

（三）文化體育經(jīng)營(yíng) ———— ～———— 元/平方米；

（四）廢品收購(gòu) ———— ～———— 元/平方米；

（五）停車場(chǎng) ———— ～———— 元/平方米；

（六）石材 ———— ～———— 元/平方米；

（七）其他 ———— ～———— 元/平方米。

對(duì)上述標(biāo)準(zhǔn)不服的，可以由評(píng)估公司評(píng)估確定。有營(yíng)業(yè)執(zhí)照的上浮20%。

第十一條（搬遷費(fèi)補(bǔ)助） 在協(xié)議拆遷期限內(nèi)，按照被拆遷建筑物面積 ———— 元/平方米向被征收人一次性支付搬遷補(bǔ)助。

第十二條（退還租金） 出租人應(yīng)當(dāng)退還承租人支付的尚未發(fā)生的租賃費(fèi)，村委會(huì)退還租金的直接損失由土地儲(chǔ)備中心據(jù)實(shí)結(jié)算進(jìn)行補(bǔ)助。

第十三條（啟動(dòng)強(qiáng)制手段） 逾期不簽訂協(xié)議并拆除的，由規(guī)劃執(zhí)法部門依法認(rèn)定為違法建筑并函告工商部門，工商部門依法注銷已經(jīng)頒發(fā)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照，繼續(xù)經(jīng)營(yíng)的，按照無(wú)照經(jīng)營(yíng)處理。

協(xié)議拆遷期限屆滿，超過(guò)期限的臨時(shí)建筑及違法建筑一律無(wú)條件拆除不予補(bǔ)償，拒不拆除的，由規(guī)劃執(zhí)法部門依法作出責(zé)令限期拆除處罰決定，逾期不自行拆除的，依法申請(qǐng)人民政府組織公安、規(guī)劃執(zhí)法、綜合執(zhí)法、辦事處等部門強(qiáng)制拆除并處罰款。

第十四條（承租權(quán)存在爭(zhēng)議的先行處理） 補(bǔ)償以戶為單位，承租權(quán)存在爭(zhēng)議的，在提存補(bǔ)償資金并經(jīng)公證處保全的前提下先行拆除，承租權(quán)依法界定后再進(jìn)行補(bǔ)償。

第十五條（三重復(fù)合獎(jiǎng)勵(lì)） 為鼓勵(lì)全體被拆遷人齊心協(xié)力，加快完成簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議工作，設(shè)立以下三項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)：

（一）簽約獎(jiǎng)。按被拆遷人簽訂補(bǔ)償協(xié)議的時(shí)間，分別按以下規(guī)定對(duì)其進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)：

1.在2013年3月26日前簽訂補(bǔ)償協(xié)議并拆除的，按被拆遷面積獎(jiǎng)勵(lì) ———— 元/平方米。

2.在2013年3月27日—2013年4月16日期間簽訂補(bǔ)償協(xié)議并拆除的，按被拆遷面積獎(jiǎng)勵(lì)？元/平方米。

3.在2013年4月17日之后簽訂補(bǔ)償協(xié)議的，沒(méi)有獎(jiǎng)勵(lì)。

（二）全部簽約完成競(jìng)賽獎(jiǎng)。按照就近和關(guān)聯(lián)原則，分4個(gè)組（詳見(jiàn)公告），按照該組全部完成簽約并拆除的時(shí)間先后次序，分別給予以下獎(jiǎng)勵(lì)：

1.第一名，按照 ———— 元/平方米對(duì)該組內(nèi)所有被拆遷人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)；

2.第二名，按照 ———— 元/平方米對(duì)該組內(nèi)所有被拆遷人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)；

3.第三名，按照 ———— 元/平方米對(duì)該組內(nèi)所有被拆遷人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

（三）項(xiàng)目簽約完成獎(jiǎng)。在2013年4月30日之前，本項(xiàng)目全部簽訂協(xié)議并拆除的，按照————元/平方米對(duì)本項(xiàng)目全部被拆遷人（含建筑物的出租人和承租人）進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

第十六條（建筑物的交付驗(yàn)收） 被拆遷人搬遷完畢后，告知拆遷工作人員組織驗(yàn)收，被拆遷人憑“交付驗(yàn)收單”領(lǐng)取拆遷補(bǔ)償金，拆除后當(dāng)日發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)。

第十七條（承諾追加） 征求意見(jiàn)期間可以簽訂協(xié)議，簽訂協(xié)議后，如果本項(xiàng)目同類情況補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高，補(bǔ)償部門對(duì)已經(jīng)簽訂協(xié)議完成拆除的被拆遷人按照提高的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行追加。

四、罰則與救濟(jì)

第十八條（違法的處理） 下列情形，公安機(jī)關(guān)依法處理直至追究刑事責(zé)任：

（一）以自焚、自殘、自殺以及對(duì)拆遷工作人員進(jìn)行毆打、威脅、恐嚇、侮辱、謾罵以妨礙依法征收的；

（二）在家存放易燃、易爆、劇毒、腐蝕、放射性物質(zhì)的；

（三）散放惡犬妨礙依法征收的；

（四）故意制造謠言、散播虛假消息的；

（五）煽動(dòng)、組織、策劃違法信訪的；

（六）采取偽造或者虛構(gòu)手段騙取拆遷補(bǔ)償?shù)模?/p>

（七）其他方式違法對(duì)抗拆遷的。

第十九條（權(quán)利救濟(jì)） 被處罰人對(duì)行政處罰決定不服的可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟。

五、附則

第二十條（協(xié)議份數(shù)） 簽訂的補(bǔ)償安置協(xié)議一式四份，具有同等法律效力。

第二十一條（送達(dá)途徑） 評(píng)估報(bào)告、行政處罰決定、強(qiáng)制拆除決定、執(zhí)行裁定等法律文書，當(dāng)事人拒絕簽收的，可以采取公證（見(jiàn)證）留置送達(dá)等方式送達(dá)。

第二十二條（安全提示） 在拆遷過(guò)程中，被拆遷人應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)安全措施防范，防止水、電、煤氣等安全事故發(fā)生，妥善保管各種證件和材料，委托他人代為辦理的，應(yīng)當(dāng)辦理委托授權(quán)手續(xù)，避免上當(dāng)受騙造成不必要的損失。

人民政府強(qiáng)制拆除決定書、人民法院執(zhí)行裁定書規(guī)定的搬遷期滿后，土地儲(chǔ)備中心可以通知自來(lái)水、電力、燃?xì)獾炔块T停止供應(yīng)，以防止造成安全事故。

第二十三條 本方案未盡事宜，市人民政府作出補(bǔ)充規(guī)定。

注：作者為法學(xué)博士，在最高人民法院從事審判工作十多年，對(duì)征收拆遷、房屋登記等房地產(chǎn)法律問(wèn)題具有深入研究，發(fā)表論文八十余篇、出版專著多部，現(xiàn)任廣州大學(xué)公法研究中心執(zhí)行副主任，兼職為政府提供依法征收策劃指導(dǎo)法律服務(wù)。作者電話：13380083168（粵），13701178064（京）；郵箱：1572943101@qq.com。

王春敏/責(zé)任編輯