白 蕾,萬芳芳,張 揚(yáng)

(國家海洋信息中心 天津 300171)

外大陸架非生物資源開發(fā)的收益分享機(jī)制研究*

白 蕾,萬芳芳,張 揚(yáng)

(國家海洋信息中心 天津 300171)

《聯(lián)合國海洋法公約》第八十二條規(guī)定,沿海國應(yīng)就其在外大陸架的開采,根據(jù)一定的時(shí)間框架和一定比例,按年度向國際海底管理局繳納 “費(fèi)用或?qū)嵨铩?管理局應(yīng)根據(jù) “公平分享”原則將前述所得分配給各締約國。這種制度安排被稱為 “收益分享機(jī)制”。根據(jù)國際海底管理局的預(yù)測,第八十二條下的資源收益最快將于2015年出現(xiàn),收益分享機(jī)制的實(shí)施之日已為時(shí)不遠(yuǎn)。文章對收益分享機(jī)制的法律淵源、基本內(nèi)容、性質(zhì)、實(shí)施路線進(jìn)行了研究,并相應(yīng)的提出我國的資源開發(fā)制度與收益分享機(jī)制的接軌問題。

外大陸架;非生物資源;收益分享機(jī)制

外大陸架的自然資源包括非生物資源和生物資源,兩者都被認(rèn)為是很有價(jià)值的,但發(fā)現(xiàn)具有潛力的非生物資源無疑是促進(jìn)各國主張外大陸架的主要動力,從全球意義上而言,外大陸架非生物資源的價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于生物資源的價(jià)值。外大陸架的非生物資源主要包括4類:油氣、建筑混凝料和砂、砂礦床中的礦物 (如鉆石、金和鈦鐵礦)以及化工材料 (如硫黃和磷酸鹽)[1]。2000年,國際海底管理局(以下簡稱“管理局”)發(fā)布了一份關(guān)于外大陸架非生物資源的商業(yè)潛力報(bào)告,結(jié)論顯示這一區(qū)域最具潛力的資源分別是:鐵錳結(jié)核、碳?xì)浠衔镆约疤烊凰衔颷2]。

外大陸架是沿海國可以圈定的最后海域,而外大陸架所蘊(yùn)含非生物資源則成為各國爭奪的主要對象,其價(jià)值隨著科技的迅猛發(fā)展而不斷提升。對于新一輪的面向外大陸架資源的藍(lán)色圈地運(yùn)動,西方國家期望繼續(xù)鞏固和擴(kuò)大在海洋資源分配和開發(fā)中的利益;新興工業(yè)國家則企圖通過外大陸架爭奪提高在海洋資源分配中的地位;而大多數(shù)發(fā)展中國家由于自身實(shí)力有限,則希望通過擴(kuò)展大陸架外部界限獲得更多的資源管轄權(quán),為未來的發(fā)展保存資源。在這樣的背景下,外大陸架非生物資源開采的法律制度——收益分享機(jī)制(revenue sharing scheme)日益體現(xiàn)出其重要性。

1 收益分享機(jī)制的法律淵源

《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱 《公約》)建立了200海里以外大陸架法律制度,主要內(nèi)容包括:一是對200海里以外大陸架的外部界限規(guī)定了明確的標(biāo)準(zhǔn) (《公約》第七十六條第5款);二是規(guī)定沿海國在確立其200海里以外大陸架的外部界限時(shí)的程序 (《公約》第七十六條第8款);三是規(guī)定200海里以外大陸架上的非生物資源的開發(fā)收益應(yīng)由國際社會分享 (《公約》第八十二條)。其中,《公約》第八十二條具體規(guī)定了外大陸架非生物資源開發(fā)收益的繳付原則、繳付形式、繳付時(shí)間、繳付比例、繳付途徑、分配原則和免除義務(wù)等,這既是在外大陸架進(jìn)行非生物資源開發(fā)的法律依據(jù),也是外大陸架非生物資源開發(fā)收益分享機(jī)制的法律淵源。

在 《公約》第八十二條的制定過程中,大部分沿海國以合法化其海底及其資源的主張為目的參與談判。其中,發(fā)展中國家認(rèn)為,習(xí)慣國際法和1958年 《大陸架公約》對大陸架制度的規(guī)定是為發(fā)達(dá)國家服務(wù)的,而第三次聯(lián)合國海洋法大會應(yīng)當(dāng)提供機(jī)會對這樣的不公平情況加以調(diào)整;內(nèi)陸國和地理不利國并不贊成擴(kuò)展200海里以外大陸架,它們認(rèn)為這樣做只會使沿海國受益,當(dāng)其反對不足以阻止相關(guān)討論的推進(jìn)時(shí),這些國家轉(zhuǎn)而要求針對開發(fā)大陸架礦產(chǎn)資源權(quán)利做出公平補(bǔ)償;其他國家則認(rèn)為,沿海國有權(quán)擁有整個大陸架,但是應(yīng)當(dāng)將其200海里以外大陸架的自然資源的一部分與國際社會分享。這些觀點(diǎn)的分歧導(dǎo)致美國在1974年第二次海底委員會會議期間提出建議:沿海國對200海里以外大陸架進(jìn)行資源開發(fā)的同時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守 “收益分享機(jī)制”。非正式司法專家組根據(jù)美國的提議進(jìn)行修改并制定了非正式工作文件,這一工作文件也構(gòu)成了日后 《公約》第八十二條最初的法律基礎(chǔ)。

經(jīng)過多次談判協(xié)商,至1975年第三次海底委員會會議,一份 “非正式單一協(xié)商案文”(informal single negotiating text,ISNT)出爐,并且就收益分享機(jī)制的基本原則達(dá)成共識:沿海國有義務(wù)對外大陸架的資源開發(fā)繳納收益直至《公約》得到通過(表1第1列)。1976年第五次海底委員會會議時(shí),各國代表就 “修改版單一協(xié)商案文”(revised single negotiating text, RSNT)達(dá)成一致,外大陸架的資源開發(fā)應(yīng)繳納費(fèi)用或?qū)嵨锏挠^點(diǎn)獲得了廣泛的支持 (表1第2列)。同時(shí),寬限期、繳納費(fèi)用的逐年上升以及以產(chǎn)值或產(chǎn)量計(jì)算收益等建議也均獲得支持。但是,對于寬限期的時(shí)間長短、繳納費(fèi)用的上限等問題仍未得到解決,尤其是后者持續(xù)存在爭議。直至1977年在第六次海底委員會會議時(shí),第一版“非正式綜合協(xié)商案文”(informal composite negotiating text,ICNT)的提出才解決了上述問題(表1第3列),這一版的 “非正式綜合協(xié)商案文”還存在一個重大變化,即沿海國由 “繳納費(fèi)用或?qū)嵨镏凉芾砭帧弊兂?“通過管理局繳納費(fèi)用或?qū)嵨铩? “通過”一詞也意味著繳付的費(fèi)用和實(shí)物并非管理局的基金,根據(jù)第八十二條分配繳付費(fèi)用和實(shí)物的規(guī)定與適用于管理局基金的規(guī)定是不同的。在 《公約》制定的最后階段,該版的案文幾乎得到了完全采納,只是稍作個別文字的變動,其內(nèi)容和精神在 《公約》第八十二條的規(guī)定中也得以完全體現(xiàn)(表1第4列)[3]。

表1 《公約》第八十二條的制定過程比較

續(xù)表

2 收益分享機(jī)制的基本內(nèi)容

《公約》第八十二條規(guī)定了外大陸架非生物資源開發(fā)的收益分享機(jī)制,沿海國應(yīng)就其在外大陸架的開采,根據(jù)一定的時(shí)間框架和一定比例,按年度通過管理局繳納費(fèi)用或?qū)嵨?管理局應(yīng)根據(jù)公平分享的原則將前述所得分配給 《公約》締約國。第八十二條包括4款具體內(nèi)容:

第1款 建立了沿海國開采外大陸架上非生物資源應(yīng)繳付費(fèi)用或?qū)嵨锏幕驹瓌t,選擇繳付 “費(fèi)用”或 “實(shí)物”由沿海國自行決定。

第2款 規(guī)定了所繳付費(fèi)用或?qū)嵨锏谋嚷屎蜁r(shí)間。某一礦址進(jìn)行第一個五年生產(chǎn)之后,應(yīng)對該礦址的全部生產(chǎn)繳付費(fèi)用和實(shí)物。從第六年到第十二年,繳付費(fèi)用或?qū)嵨锏谋嚷蕬?yīng)為礦址每年產(chǎn)值的百分之一,每年增加百分之一。第十二年之后,其比率保持為百分之七。該條規(guī)定 “產(chǎn)品不包括供開發(fā)用途的資源”,然而并未說明 “產(chǎn)品”的具體含義。

第3款 免除了部分發(fā)展中國家開采其外大陸架礦產(chǎn)資源需繳付費(fèi)用或?qū)嵨锏牧x務(wù),某一發(fā)展中國家如果是其大陸架上所生產(chǎn)的某種礦物資源的純輸入者,對該種礦物資源免繳這種費(fèi)用或?qū)嵨?。具體而言,該款的適用條件是:① 僅適用于發(fā)展中國家;② 針對特殊資源——所涉相關(guān)國家必須是有關(guān)資源的純輸入者;③僅適用于對200海里以外大陸架上礦物資源的開發(fā)。

第4款 確立了費(fèi)用或?qū)嵨?“通過”國際海底管理局繳納的方式,要求費(fèi)用或?qū)嵨飸?yīng)通過管理局繳納,并由管理局分配給 《公約》各締約國,同時(shí)規(guī)定了分配這些費(fèi)用或?qū)嵨锏钠毡闃?biāo)準(zhǔn):① 分配必須按照 “公平分享”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行;② 應(yīng)考慮發(fā)展中國家的 “利益和需要”;③ 應(yīng)特別考慮合格的發(fā)展中國家中最不發(fā)達(dá)國家和內(nèi)陸國的需要。上述規(guī)定為管理局決定如何分配這些費(fèi)用和實(shí)物以及分配給誰提供了指導(dǎo)。

也就是說,在收益分享機(jī)制下,沿海開發(fā)國的權(quán)利是對200海里以外的大陸架上的非生物資源進(jìn)行開發(fā)并獲得收益,義務(wù)是按照 《公約》規(guī)定的時(shí)間和比例繳納費(fèi)用或?qū)嵨?收益分享國的權(quán)利是分享外大陸架非生物資源開發(fā)的部分費(fèi)用或?qū)嵨?義務(wù)是讓渡外大陸架的主權(quán)權(quán)利給沿海國;而第三方管理局的權(quán)利是對費(fèi)用和實(shí)物進(jìn)行管理并將其公平分配給各締約國,義務(wù)是必須遵守公平分享的原則并考慮到發(fā)展中國家,特別是最不發(fā)達(dá)國家和內(nèi)陸國的利益和需要。

3 收益分享機(jī)制的性質(zhì)

第八十二條是 《公約》的一個獨(dú)特規(guī)定,應(yīng)當(dāng)結(jié)合第七十六條有關(guān)外大陸架的規(guī)定進(jìn)行解讀?！豆s》第八十二條和第七十六條是同步協(xié)商的,在確定外大陸架外部界限的標(biāo)準(zhǔn)之前,各國要求先就收益分享的具體方法達(dá)成一致,否則對如何確定大陸架的外部界限的探討無法進(jìn)行。由于內(nèi)陸國和地理不利國認(rèn)為,將大陸架延伸到200海里以外實(shí)質(zhì)上是減小了國際海底區(qū)域的范圍,沿海國就此同意就其外大陸架資源開采向國際社會分享部分所得,以換取各國承認(rèn)其外大陸架的主權(quán)權(quán)利。而國際社會為了確保實(shí)現(xiàn)收益的分享,特別為繳納費(fèi)用和實(shí)物設(shè)置了標(biāo)準(zhǔn),并規(guī)定了相應(yīng)的限制和條件。因此,收益分享機(jī)制是擁有廣闊大陸架的國家與希望把大陸架限制到200海里的國家相互妥協(xié)而確立的折中辦法,這一機(jī)制在實(shí)質(zhì)上確立了沿海國對外大陸架的非生物資源享有主權(quán)權(quán)利,明確了外大陸架不屬于 “人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”的國際海底區(qū)域的一部分。

外大陸架并不屬于 “人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”,其資源開發(fā)制度的設(shè)置也有別于國際海底區(qū)域的方式,體現(xiàn)出沿海國的主權(quán)管轄。盡管起初對于外大陸架資源開發(fā)制度的探討前提是基于聯(lián)合國大會關(guān)于 “國際海底區(qū)域及其資源是人類的共同繼承財(cái)產(chǎn)”的決議,并沒有將外大陸架與國際海底區(qū)域的資源分離開來,但是,由于大陸架新定義的產(chǎn)生和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度的形成,國際社會對于外大陸架和國際海底區(qū)域的關(guān)系擁有了新的認(rèn)識——沿海國為勘探大陸架和開發(fā)其自然資源的目的,對大陸架享有主權(quán)權(quán)利,外大陸架作為大陸架的延伸的一部分,沿海國自然對其擁有固有的主權(quán)權(quán)利;而國際海底區(qū)域及其資源則是 “人類共同繼承的財(cái)產(chǎn)”,任何國家不能對其任何部分或資源主張或行使主權(quán)或主權(quán)權(quán)利。由此,兩者的資源開發(fā)制度在制定過程中也逐漸顯現(xiàn)出區(qū)別。國際海底區(qū)域作為 “人類共同繼承的財(cái)產(chǎn)”,區(qū)域內(nèi)的一切權(quán)利屬于全人類,由國際海底管理局代表行使;而外大陸架的資源開發(fā)權(quán)利屬于沿海國,只是作為向外擴(kuò)展大陸架的交換條件,沿海國需要將其部分收益與國際社會分享。

因此,作為外大陸架資源開發(fā)的法律制度,收益分享機(jī)制必然與國際海底區(qū)域的資源開發(fā)制度存在本質(zhì)區(qū)別。首先,從沿海國的角度而言,何時(shí)以何種方式繳納費(fèi)用或?qū)嵨?、選擇繳納費(fèi)用還是實(shí)物均是由沿海國自己判斷和決定,并且,發(fā)展中國家如果是某種礦物資源的純輸入者,可以對該種資源免繳費(fèi)用或?qū)嵨?由于《公約》并未對如何判斷 “純輸入者”進(jìn)行規(guī)定,沿海國可以自行進(jìn)行判斷并為自己免除義務(wù)。其次,從國際海底管理局的角度而言,《公約》最終規(guī)定費(fèi)用或?qū)嵨飸?yīng) “通過管理局繳納”,取代了之前草案中費(fèi)用或?qū)嵨飸?yīng) “繳納至管理局”的表述,這就意味著沿海國繳付的費(fèi)用或?qū)嵨锊⒎枪芾砭值幕?根據(jù)第八十二條分配繳付費(fèi)用和實(shí)物的規(guī)定與適用于管理局基金的規(guī)定是不同的管理方式。同時(shí),管理局也沒有權(quán)利決定沿海國是否有繳納費(fèi)用或?qū)嵨锏牧x務(wù)或者沿海國應(yīng)當(dāng)繳納費(fèi)用或?qū)嵨锏某潭取?/p>

綜上所述,收益分享機(jī)制是只適用于外大陸架獨(dú)特的資源開發(fā)法律制度,它既不同于大陸架的資源開發(fā)制度——沿海國開發(fā)資源的主權(quán)權(quán)利,無需繳付任何費(fèi)用或?qū)嵨?也不同于國際海底區(qū)域的資源開發(fā)制度——沿海國不享有開發(fā)資源的權(quán)利,管理局負(fù)責(zé)開采的管理和收益的分配。收益分享機(jī)制將開發(fā)資源的主權(quán)權(quán)利交予沿海國,但同時(shí)應(yīng)對其資源開發(fā)繳納費(fèi)用或?qū)嵨?將分配費(fèi)用或?qū)嵨锏臋?quán)利交予管理局,但管理局不能干涉沿海國的資源開發(fā)活動。

4 收益分享機(jī)制的實(shí)施路線

由于自 《公約》生效以來各國尚未對外大陸架資源進(jìn)行商業(yè)開采,第八十二條始終沒有得到實(shí)施。根據(jù)國際海底管理局 《實(shí)施 〈聯(lián)合國海洋法公約〉第八十二條相關(guān)問題》的報(bào)告所提供的數(shù)據(jù),考慮到完成探礦和勘探從而進(jìn)入下一階段一般約需10～20年的時(shí)間,樂觀估計(jì)第八十二條下的資源收益最快將于2015年出現(xiàn),第八十二條實(shí)施之日已為時(shí)不遠(yuǎn)[4]。為了有計(jì)劃地解決各項(xiàng)問題,便于第八十二條的順利實(shí)施,管理局出臺了實(shí)施路線,以供沿海國和管理局根據(jù)以下路線開展相關(guān)工作。

第一階段:沿海國商業(yè)開采外大陸架之前。在此期間,有關(guān)企業(yè)可能已獲得沿海國的許可,開始在外大陸架探礦或勘探,但尚未進(jìn)入生產(chǎn)性的開采。這一階段,沿海國應(yīng)考慮如何建立與 《公約》規(guī)定的繳付制度相一致的國內(nèi)許可制度,以便將來能夠根據(jù)國內(nèi)制度收集到履行《公約》所需的 “費(fèi)用或?qū)嵨铩?沿海國還應(yīng)及時(shí)通知管理局其發(fā)放開發(fā)許可證的情況;管理局應(yīng)審議決定其在執(zhí)行第八十二條過程中,包括在制訂有關(guān)細(xì)則方面的各種權(quán)限、接受和管理沿海國繳付的 “費(fèi)用或?qū)嵨铩毕嚓P(guān)問題、制訂幫助各國在各國國內(nèi)實(shí)施第八十二條的指導(dǎo)手冊、確定與沿海國的聯(lián)系渠道。

第二階段:沿海國頭5年生產(chǎn)的寬限期。期間,沿海國應(yīng)考慮將來采用何種方式繳付、繳付數(shù)量的計(jì)算方法、繳付時(shí)間等各種問題,進(jìn)一步研究繳付制度對國內(nèi)現(xiàn)有合同、許可證制度的影響,建立有關(guān)收集繳付物的國內(nèi)程序和賬務(wù)處理辦法,及時(shí)通報(bào)管理局將來商業(yè)開采的有關(guān)情況,包括時(shí)間、地點(diǎn)和開采資源種類及分布狀況等;管理局應(yīng)與沿海國協(xié)商確定前述各種繳付問題,研究第八十二條所得的分配辦法,包括制訂 “公平分享”標(biāo)準(zhǔn),研究可能與沿海國就繳付具體問題達(dá)成一致的第八十二條協(xié)議范本,并與馬上進(jìn)入開采階段的沿海國達(dá)成此類協(xié)議。

第三階段:沿海國需根據(jù) 《公約》繳付 “費(fèi)用或?qū)嵨铩钡牡?年生產(chǎn)及以后。沿海國應(yīng)確定每年的 “全部生產(chǎn)”量,并據(jù)此計(jì)算需要繳付的數(shù)量,根據(jù)與管理局的協(xié)議進(jìn)行繳付,并向管理局通知各種影響繳付事件的發(fā)生情況;管理局則應(yīng)根據(jù)有關(guān)協(xié)議或安排接收并分配第八十二條所得,與沿海國和收益締約國之間保持良好的工作關(guān)系,繼續(xù)不時(shí)審查 “公平分享”標(biāo)準(zhǔn)。

5 我國的資源開發(fā)制度與收益分享機(jī)制的接軌

隨著人類開發(fā)利用海洋能力的不斷提高和發(fā)展,發(fā)達(dá)國家、新興工業(yè)國家在外大陸架資源的活動均呈現(xiàn)加強(qiáng)趨勢:發(fā)達(dá)國家以其資金和技術(shù)的優(yōu)勢引領(lǐng)外大陸架資源開發(fā)的方向;新興工業(yè)國家 (如韓國、印度)也不甘落后,加大了技術(shù)開發(fā)與資金投入力度。目前,加拿大和美國等沿海國家已經(jīng)或正在向有關(guān)企業(yè)發(fā)放允許其在有關(guān)外大陸架探礦和勘探的許可證?！豆s》第八十二條實(shí)施在即,我國應(yīng)當(dāng)對外大陸架非生物資源開發(fā)的收益分享機(jī)制進(jìn)行深入研究,并通過履行相應(yīng)義務(wù)、完善國內(nèi)立法、積極與國際制度接軌的方式,維護(hù)自身的海洋權(quán)益和戰(zhàn)略利益。

由于我國對海洋資源開發(fā)利用規(guī)模較小,又受到近海資源維權(quán)等因素的制約,使得我國目前尚缺乏專門的積極鼓勵性政策以及完善的保護(hù)性法律法規(guī),這不僅影響著我國既得利益的保護(hù),也將直接制約未來我國在外大陸架利益上的拓展。因此,在對 《公約》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行深入研究和對美國、日本等海洋強(qiáng)國的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行充分借鑒的基礎(chǔ)上,可以充分結(jié)合我國現(xiàn)階段的實(shí)際國情,通過建立國內(nèi)許可制度,實(shí)現(xiàn)國內(nèi)資源開發(fā)制度與 《公約》繳付制度的接軌,以便將來能夠根據(jù)我國國內(nèi)制度實(shí)現(xiàn)外大陸架資源開發(fā)并收集到履行 《公約》所需的“費(fèi)用或?qū)嵨铩?通過頒布保護(hù)性法律法規(guī),對我國的外大陸架資源開發(fā)活動和既得權(quán)益進(jìn)行保護(hù),對申請、開發(fā)的程序進(jìn)行規(guī)范;通過制定和實(shí)施減少稅收、放寬壟斷、出租設(shè)備、簡化發(fā)放許可證手續(xù)等鼓勵性政策,調(diào)動各企事業(yè)單位、個人、外資機(jī)構(gòu)參與外大陸架資源開發(fā)的積極性,加快我國深海開發(fā)利用的步伐。

[1] 呂文正,張海文,方銀霞,等.大陸架外部界限:科學(xué)與法律的交匯[M].北京:海洋出版社,2012:94-100.

[2] 國際海底管理局.Global non-living Resources on the extended continental shelf-prospects at the Year 2000[R].牙買加:國際海底管理局,2000.

[3] 國際海底管理局.Issues associated with the implementation of article 82 of the united nations convention on the law of the sea[R].牙買加:國際海底管理局,2009.

[4] 國際海底管理局.Non-living resources of the continental shelf beyond 200 nautical miles:speculations on the Implementation of article 82 of the united nations convention on the law of the sea[R].牙買加:國際海底管理局,2010.

國家海洋局青年科學(xué)基金項(xiàng)目 “外大陸架非生物資源開采的收益分享機(jī)制研究”(2011709).