張濤

晚清東游官紳的警察觀淺析

張濤

晚清一些官員、商人、文人出于不同的政治、經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)東渡日本游歷考察。這些赴日官紳留下的筆記、報(bào)告、日記等多種文獻(xiàn)中，有大量對(duì)日本近代的警政的描述。這些文獻(xiàn)反映了當(dāng)時(shí)中國(guó)士大夫階層的警政觀念，同時(shí)對(duì)清末警政改革產(chǎn)生一定影響。

日本政法考察記 晚清警政改革 警察史

晚清是中國(guó)社會(huì)的大變革時(shí)期。1871年中日建交，清朝政府派遣官員赴日充任駐日使節(jié)。1886年明治政府接受中國(guó)官紳考察游歷，以傅云龍、顧厚焜為首的游歷使東渡日本進(jìn)行全面?zhèn)刹椤Ｖ腥占孜鐟?zhàn)爭(zhēng)使得中國(guó)對(duì)近代日本刮目相看，清朝政府開(kāi)始鼓勵(lì)士大夫考察日本政法，加之有勢(shì)力的中央、地方官紳的推動(dòng)，東渡熱潮逐漸形成。

1898年，赴日官員黃遵憲在湖南推動(dòng)產(chǎn)生了中國(guó)首個(gè)警政系統(tǒng)：湖南保衛(wèi)局（戊戌變法失敗后即被廢止）。其后八國(guó)聯(lián)軍侵華，清朝政府在內(nèi)憂外患之下被迫推行新政，改變固有的保甲系統(tǒng)，對(duì)警政進(jìn)行改革。警政改革在清朝中央政府的號(hào)召下，在各地得以推行，由于改革的力度、地方官員的態(tài)度以及地方鄉(xiāng)紳的支持和經(jīng)費(fèi)等原因，各地的警政改革成效差距較大。

1905年，清朝政府設(shè)立巡警部，其后又改為民政部，警察系統(tǒng)逐漸西化。同時(shí)清朝政府還通過(guò)聘請(qǐng)外教、設(shè)立警政學(xué)堂以及選用警政留學(xué)生等手段開(kāi)始推動(dòng)中國(guó)近代的警察制度變遷。1905年五大臣奉命出洋考察政治，其后回國(guó)上奏實(shí)行憲政的優(yōu)勢(shì)，因此清朝政府預(yù)備立憲。其后，中央和地方出于政治上的需要，派遣官員東渡日本全面考察學(xué)習(xí)日本仿效西方進(jìn)行明治維新改革后的政法成果，大批的官紳文人通過(guò)公費(fèi)或自費(fèi)赴日游歷考察，留下了數(shù)量豐富的考察著述。這些著述有報(bào)告、日記、筆記等，經(jīng)過(guò)學(xué)者的研究和定義，將之統(tǒng)一稱(chēng)為東游日記。這些東游日記中有很多關(guān)于政法類(lèi)的記述，被統(tǒng)稱(chēng)之為政法考察記，其中記載了大量日本警政的信息。這些政法考察記從以下方面反映了晚清官紳對(duì)西方警察制度的認(rèn)識(shí)。

一、警察和軍隊(duì)分離

中國(guó)自古地方治安系統(tǒng)便與軍隊(duì)一體化，清朝綠營(yíng)軍的部分職責(zé)與近代警察相似，同時(shí)各地通過(guò)衙門(mén)、保甲和民間組織共同構(gòu)成了地方治安維護(hù)系統(tǒng)，但是組織渙散。近代警察是保障社會(huì)安定和維護(hù)社會(huì)秩序的組織。東渡官紳在記載中都明確指出，警察是保護(hù)社會(huì)安寧的政府機(jī)構(gòu)。1906年，受巡警部派遣的雷廷壽在《日本警察調(diào)查提綱》開(kāi)篇便對(duì)警察作了定義：“警察者，所以限制個(gè)人之野蠻自由而維持公眾之安寧秩序也”①雷廷壽：《日本警察調(diào)查提綱》，載王寶平主編，劉雨珍、孫雪梅編：《日本政法考察記》，上海古籍出版社2002年版，第253頁(yè)。。

“中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的治安制度，由地方駐軍、捕快、保甲、團(tuán)練等維系著地方安寧，以‘軍警合一’與‘民間自辦’為主要特征，與近代警察制度由政府主辦、歸屬行政系統(tǒng)的性質(zhì)截然不同”。②彭學(xué)芹：《近代中國(guó)早期警察觀念探析》，《河南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2009年第6期。日本軍隊(duì)與警察是對(duì)外、對(duì)內(nèi)的兩個(gè)系統(tǒng)，警察與軍隊(duì)是分離的。在1886年考外國(guó)游歷使顧厚焜的《日本新政考》中便記載了日本的警視廳、警保局。作者在卷二《官署考》中記載警保局屬于內(nèi)務(wù)省管轄，在《官制考》中記載“七年七月二十八日制定司法警察規(guī)則，十月四日以警視事務(wù)委任警視廳”③顧厚焜：《日本新政考》，載王寶平主編，劉雨珍、孫雪梅編：《日本政法考察記》，上海古籍出版社2002年版，第26頁(yè)。。在這一時(shí)期，顧厚焜只是將日本的警政作了數(shù)據(jù)上的介紹，也可以看到警視廳隸屬于內(nèi)務(wù)省，而陸軍省、海軍省與內(nèi)務(wù)省平級(jí)。警視廳屬于內(nèi)務(wù)省管轄，警政系統(tǒng)從中央到地方都有明確的層級(jí)劃分，警視廳、警察署、分署、巡查、派出所、駐在所，根據(jù)日本的地方行政體系府、郡、町、村進(jìn)行相應(yīng)的劃分；保安警察和行政警察屬于內(nèi)務(wù)省，而三司法警察屬于司法省管轄。1905年，東渡的直隸鹽山縣知縣段獻(xiàn)增在《三島雪鴻》中記述：“日本東京設(shè)警視廳，各府縣屬均有警察署……警察署內(nèi)各有警部，然須因地制宜，若小小村落，則只有警兵保衛(wèi)而已”④段獻(xiàn)增：《三島雪鴻》，載王寶平主編，劉雨珍、孫雪梅編：《日本政法考察記》，上海古籍出版社2002年版，第86頁(yè)。。警察和軍隊(duì)是兩個(gè)政治系統(tǒng)，互不妨礙。警察和軍隊(duì)之間有憲兵，作為軍人觸犯社會(huì)管理法律法規(guī)的懲戒組織。

二、警察法律法規(guī)明確

東游官紳的記載中，首先強(qiáng)調(diào)的是警察系統(tǒng)的執(zhí)法依據(jù)。日本的警政首先注重的是法律法規(guī)的完善，不僅憲法、刑法、刑事訴訟法、民事訴訟法等有相關(guān)立法，還對(duì)警察工作規(guī)章、消防員工作守則、警察的獎(jiǎng)懲細(xì)則等都有嚴(yán)密規(guī)定，使得日本的警政法制化、規(guī)范化。1905年考察日本政治的直隸正定府欒城縣知縣劉瑞璘在《東游考政錄》便記述：“日本警察章程完密”⑤劉瑞璘：《東游考政錄》，載王寶平主編，劉雨珍、孫雪梅編：《日本政法考察記》，上海古籍出版社2002年版，第117頁(yè)。。

在大部分的政法考察記中都對(duì)日本的法律法規(guī)有所記載，同時(shí)也有對(duì)警察規(guī)章制度的介紹。日本實(shí)行的是君主立憲制，天皇擁有部分實(shí)權(quán)，但同時(shí)憲法為國(guó)家的根本大法，此外還有刑法、民法、工商法等法律法規(guī)，社會(huì)的正常運(yùn)行都以法律法規(guī)為基準(zhǔn)，警察執(zhí)法以法律法規(guī)為依據(jù)，對(duì)警察的具體工作要求也有相應(yīng)規(guī)定，前提便是不與法律相抵觸。1906年考察日本警政的舒鴻儀在《東瀛警察筆記》中卷一《講録》中記載了所知的警察執(zhí)法的法律法規(guī)，包括外交、內(nèi)政、刑事以及消防規(guī)則，在內(nèi)政中對(duì)結(jié)社集會(huì)、交通規(guī)則、衛(wèi)生法、建筑法、公共娛樂(lè)、森林礦藏保護(hù)等都有明確的法律法規(guī)細(xì)則；在卷二《問(wèn)答》中，日本警察學(xué)專(zhuān)家對(duì)作者所提出的警察問(wèn)題都用明治政府所設(shè)的敕令進(jìn)行解讀。日本警政系統(tǒng)的法制化，與中國(guó)傳統(tǒng)的人治明顯不同，使得日本警政系統(tǒng)得以良好運(yùn)行，社會(huì)秩序穩(wěn)定，居民安全得以保證。

三、警察的選拔程序嚴(yán)格

日本警察系統(tǒng)受到東游官紳的贊賞，其中很多人都對(duì)日本警察嚴(yán)于律己和一絲不茍的工作作風(fēng)感到驚嘆。日本警察在各種場(chǎng)合下能夠保證社會(huì)秩序的安定，其中很重要的一點(diǎn)便是警察的選拔標(biāo)準(zhǔn)和人員的選派。《東游考政錄》中記載：“日本欲為巡查，必先考試，如憲法、行政法、刑法、刑事訴訟法、裁判所構(gòu)成法及關(guān)于警察諸法規(guī)，須通其大意，考取后，再入巡查教習(xí)所，警部為師以課之，教以柔術(shù)、擊劍、步兵操法，三月畢業(yè)，其優(yōu)者擢任警部，警部人員亦先考試”。①劉瑞璘：《東游考政錄》，載王寶平主編，劉雨珍、孫雪梅編：《日本政法考察記》，上海古籍出版社2002年版，第117頁(yè)。

日本的警政系統(tǒng)嚴(yán)密，對(duì)于用人選拔有一整套規(guī)章制度，警察人員的任用首先要接受相應(yīng)的警政學(xué)習(xí)，包括體能和法律知識(shí)的進(jìn)修，有相應(yīng)學(xué)歷者在經(jīng)過(guò)警政系統(tǒng)的考察、考試進(jìn)行錄用選拔，其后錄取人員還要有擔(dān)保人，同時(shí)必須再次接受警察部門(mén)的培訓(xùn)和有資歷的警察人員的引導(dǎo)才能真正上崗。

《日本警察調(diào)查提綱》對(duì)于人員的選拔記載詳細(xì)，包括敕任官、奏任官、判任官的任用標(biāo)準(zhǔn)，要有一定的文憑，其次要有一定的素養(yǎng)。如，判任官需要“一品行方正、二勤務(wù)勉勵(lì)、三事務(wù)熟悉、四奉職滿三年以上”②雷廷壽：《日本警察調(diào)查提綱》，載王寶平主編，劉雨珍、孫雪梅編：《日本政法考察記》，上海古籍出版社2002年版，第264頁(yè)。。警視采用試驗(yàn)法，巡查采用試驗(yàn)法分體格試驗(yàn)和學(xué)術(shù)試驗(yàn)。學(xué)術(shù)試驗(yàn)包括“一通刑法、刑事訴訟法及警察法規(guī)之大要者，二通本邦歷史及地理之大略者，三能作片假名之論文及普通往復(fù)文者，四能加減乘除之算術(shù)者，五能寫(xiě)普通楷書(shū)及行書(shū)者”③雷廷壽：《日本警察調(diào)查提綱》，載王寶平主編，劉雨珍、孫雪梅編：《日本政法考察記》，上海古籍出版社2002年版，第264頁(yè)。，合格者要簽署誓書(shū)即協(xié)議書(shū)，此后接受巡查學(xué)習(xí)課程，包括刑法、刑事訴訟法、警察法規(guī)、實(shí)務(wù)練習(xí)，畢業(yè)時(shí)要經(jīng)過(guò)考試。

雷廷壽指出應(yīng)用人才和儲(chǔ)備人才的重要性，“按人存政舉古今通義，凡辦一事必兼有應(yīng)用之人才與儲(chǔ)備之人才，而后可蓋無(wú)應(yīng)用之人才，則草創(chuàng)經(jīng)營(yíng)智慮短淺必至棼如亂絲略無(wú)條理，然應(yīng)用有人而不造就以后之人才，則立法雖善轉(zhuǎn)瞬老成凋謝，新進(jìn)者昏懵童騃不知因革損益于其間”④雷廷壽：《日本警察調(diào)查提綱》，載王寶平主編，劉雨珍、孫雪梅編：《日本政法考察記》，上海古籍出版社2002年版，第265頁(yè)。。

日本警察系統(tǒng)選拔體系之完密，相對(duì)于中國(guó)推行警政初期時(shí)用人混亂、內(nèi)部魚(yú)龍混雜、地痞流氓經(jīng)?；烊胙膊橹?、經(jīng)常造成警民沖突等形成鮮明的對(duì)比。

四、警察與地方緊密聯(lián)合

警察作為維護(hù)社會(huì)秩序的機(jī)構(gòu)組織，在日本社會(huì)的正常運(yùn)作中發(fā)揮著重要的作用。而警察制度與地方的聯(lián)系是緊密的，地方臣民的安全需要警察保護(hù)，自然或人為災(zāi)害需要警察的救援，同時(shí)警察機(jī)構(gòu)的運(yùn)行也離不開(kāi)地方臣民的資金，在《東游考政錄》中，作者記述了警察的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，“經(jīng)費(fèi)，東京警視歸東京市籌欸，不足，國(guó)家助十分之四，府縣警察歸地方籌欸，不足，國(guó)家助六分之一”⑤劉瑞璘：《東游考政錄》，載王寶平主編，劉雨珍、孫雪梅編：《日本政法考察記》，上海古籍出版社2002年版，第105頁(yè)。。警察的經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要是來(lái)自日本臣民，而臣民的日常安全和救助也需要依靠警察，這是一種雙向的依靠，因此日本警政具有市民化傾向，根據(jù)臣民的多少安排相應(yīng)的警察人員。《東游考政錄》中介紹：“明治五年辦起，七年設(shè)警視廳，二十九年定章，府縣町村戶口三百至八百，派警察一人，市街戶口一千至兩千派警察一人”①劉瑞璘：《東游考政錄》，載王寶平主編，劉雨珍、孫雪梅編：《日本政法考察記》，上海古籍出版社2002年版，第105頁(yè)。。按照地方人員的多少，安排相應(yīng)的警察人員以維護(hù)地方治安，有效地加強(qiáng)了警察與社會(huì)的直接聯(lián)系。

巡查是警察系統(tǒng)中重要的一環(huán)，也是與市民有直接聯(lián)系的一環(huán)。清朝政府在大力推行近代警政之時(shí)，地方以直隸為首便加強(qiáng)了巡查的建制，加深警察與社會(huì)之間的直接聯(lián)系。留日學(xué)生劉庭春等人在《日本各政治機(jī)關(guān)參觀詳記》中記載：“巡查在警察中，占最下級(jí)，因其與人民有直接之關(guān)系，故國(guó)家亦以判任官待遇之”②劉庭春等人：《日本各政治機(jī)關(guān)詳記》，載王寶平主編，劉雨珍、孫雪梅編：《日本政法考察記》，上海古籍出版社2002年版，第304頁(yè)。，可見(jiàn)巡查的重要性。巡查更加強(qiáng)了警察與社會(huì)的聯(lián)系，保證臣民的基本權(quán)利。1907年自備斧資東渡日本的趙詠清在《東游紀(jì)略》中記載：“國(guó)家之有警察為保個(gè)人之自由權(quán)利起見(jiàn)，消患于未萌，防害于無(wú)形，冀公共之安寧，公私利益均賴(lài)其保持，以廣義言之，行政司法保安衛(wèi)生鐵路森林礦山皆警察之要政，以狹義言之，則修一坦途，置一路燈，拘一人，探一事，皆警察之義務(wù)，實(shí)一總機(jī)關(guān)也”。③趙詠清：《東游紀(jì)略》，載王寶平主編，劉雨珍、孫雪梅編：《日本政法考察記》，上海古籍出版社2002年版，第284頁(yè)。警察事無(wú)巨細(xì)，與社會(huì)之聯(lián)系密切相關(guān)。而中國(guó)的保甲制度只在保護(hù)社會(huì)安寧秩序，只屬于警察之一部分。這種具體繁瑣的工作需要也恰恰體現(xiàn)了警察與地方社會(huì)的直接聯(lián)系，他們也是政府與臣民連接的橋梁。

五、警察與民權(quán)的伸張

警察一方面保證社會(huì)秩序的穩(wěn)定和居民的安全，另一方面也顯示了警察為民權(quán)的體現(xiàn)。中國(guó)傳統(tǒng)的地方維護(hù)系統(tǒng)主要是政府對(duì)地方的控制，臣民基本處于被控制被制約的地位，沒(méi)有發(fā)言權(quán)。近代的警察制度主要保障民權(quán)，臣民的權(quán)利由警察保障和監(jiān)督，同時(shí)警察受臣民的監(jiān)督。

憲法是日本國(guó)家的更本大法?！度毡揪煺{(diào)查提綱中》指出憲法為“眾法之母”，憲法的目的是“以養(yǎng)成社會(huì)法律之自由，則人民程度漸高，而憲政之基礎(chǔ)以立日本者同洲同種同文之國(guó)也”④雷廷壽：《日本警察調(diào)查提綱》，載王寶平主編，劉雨珍、孫雪梅編：《日本政法考察記》，上海古籍出版社2002年版，第253頁(yè)。。日本憲法規(guī)定：日本臣民之要件皆依法律之所定；日本臣民于法律范圍內(nèi)有居住及轉(zhuǎn)移自由；日本臣民不受不依法律之逮捕監(jiān)禁及審問(wèn)處罰，此條為保證人民之人身自由；日本臣民除定于法律之場(chǎng)合外未經(jīng)許諾不得侵入或搜索其住所；日本臣民除定于法律場(chǎng)合外不得侵其書(shū)信之秘密；日本臣民不得侵其所有權(quán)，若因公益有必要之處分須依法律之所定為之；日本臣民以不妨安寧秩序不背臣民義務(wù)為限有信教之自由；日本臣民于法律范圍內(nèi)有言論著作出版及集會(huì)結(jié)社之自由。憲法對(duì)臣民的基本人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利做了規(guī)定。而警察為行政機(jī)關(guān)，就必須保障臣民的基本權(quán)利，依法行政。

在日本，臣民對(duì)警察有監(jiān)督權(quán)。1908年，東渡的直隸永平府盧龍縣舉人王三譲在《游東日記》記載：“警察之不可無(wú)權(quán)力也，固也，尚使漫無(wú)限制而濫用權(quán)力，恐防害者轉(zhuǎn)至為害矣，于是設(shè)救濟(jì)之法，使人于處分違法之事，得提起訴訟于行政裁判所”。⑤王三譲：《游東日記》，載王寶平主編，劉雨珍、孫雪梅編：《日本政法考察記》，上海古籍出版社2002年版，第392頁(yè)。對(duì)于警察越權(quán)的行為可以提起訴訟，防止警察濫用權(quán)利?！度毡揪煺{(diào)查提綱》記載：“按官吏當(dāng)執(zhí)行職務(wù)時(shí)，越其權(quán)限而對(duì)于一私人或一般人之財(cái)產(chǎn)若有損害，則生賠償之責(zé)任”。①雷廷壽：《日本警察調(diào)查提綱》，載王寶平主編，劉雨珍、孫雪梅編：《日本政法考察記》，上海古籍出版社2002年版，第274頁(yè)。相對(duì)于中國(guó)社會(huì)百姓對(duì)政府機(jī)關(guān)的弱勢(shì)地位，近代警察制度恰恰是民權(quán)保障的體現(xiàn)，對(duì)于警察權(quán)力的監(jiān)督使得日本臣民和警察的關(guān)系更加公開(kāi)化，警察成為社會(huì)公共事業(yè)不可或缺的要素。

六、防火救助追捕迅速

警察出于保障社會(huì)安定的需要，出警速度往往是克敵制勝的要素。日本警察的行動(dòng)的準(zhǔn)則便是快速有效。通訊上的便捷為警察提供了便利。1906年，直隸巨鹿縣縣知縣涂福田在《東瀛見(jiàn)知録》中記載：“從前用字碼，現(xiàn)改用音，到耳便知，東京二十四區(qū)，遠(yuǎn)者只四五分鐘，已達(dá)調(diào)集至易，電話亦然，又有非常報(bào)知機(jī)，較電信電話尤速，人人能用，如某處有劇盜或逸犯，只二分時(shí)，東京全境皆知，無(wú)論該犯如何手叚無(wú)弗獲也”。②涂福田：《東瀛見(jiàn)知錄》，載王寶平主編，劉雨珍、孫雪梅編：《日本政法考察記》，上海古籍出版社2002年版，第132頁(yè)。

救助工具的先進(jìn)為消防署工作的高效提供了有力的保障。消防機(jī)構(gòu)是近代警政的重要分支，對(duì)于保障地方的安全、及時(shí)消除安全威脅和隱患具有重要的作用。而日本的消防署其顯著的特點(diǎn)便是行動(dòng)迅捷，對(duì)消防員的日常管理和訓(xùn)練保證了這些救援機(jī)構(gòu)的及時(shí)高效，如有火災(zāi)便在最短的時(shí)間趕到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行救災(zāi)工作。《東瀛警察筆記》記載：“署旁有消防分署，外置望火臺(tái)，樓梯五級(jí)，以鐵為之，消防手上下梯，均以十五秒鐘為率，救火馬車(chē)約三分鐘即須齊備”。③舒鴻儀：《東瀛警察筆記》，載王寶平主編，劉雨珍、孫雪梅編：《日本政法考察記》，上海古籍出版社2002年版，第241頁(yè)。消防署的設(shè)備大部分引用西方的成果，有些機(jī)械都是直接進(jìn)口西方。其工作理念也如此，只有高效迅捷才能保證第一時(shí)間對(duì)居民人身財(cái)產(chǎn)的救護(hù)。

七、結(jié)語(yǔ)

晚清東游官紳的警察觀較為深入，這些官員、商人、文人出于不同的政治、經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)東渡日本游歷考察，對(duì)日本近代的警政系統(tǒng)大加贊賞，字里行間都流露出羨慕之情，同時(shí)不忘其中對(duì)本土的借鑒意義。當(dāng)時(shí)的清政府出于維護(hù)統(tǒng)治的需要也積極學(xué)習(xí)西方，1901年實(shí)行新政，開(kāi)始在各地實(shí)行巡警制，雖然各地組織渙散，但是仍是中國(guó)近代警政的起步，同中國(guó)傳統(tǒng)的地方治安系統(tǒng)有明顯的區(qū)別。這些東游官紳的觀念反映了西方近代的警察理念，雖然對(duì)中國(guó)的警政變革不能產(chǎn)生直接的推動(dòng)作用，但也反映了社會(huì)的思想潮流對(duì)近代中國(guó)警政變革的產(chǎn)生了一定的影響，“從某種意義上說(shuō)正是由于各界人士的強(qiáng)烈呼吁和熱心推促，才使得清末警政得以迅速發(fā)展并逐步臻于完善”④韓延龍、蘇亦工等：《中國(guó)近代警察史》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第57頁(yè)。。

[責(zé)任編輯：尹 瑾]

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2013-08-11

張濤（1989-），男，江蘇寶應(yīng)縣人，漢族， 蘇州大學(xué)社會(huì)學(xué)院2011級(jí)專(zhuān)門(mén)史研究生，主要研究區(qū)域文化，江蘇蘇州，215021。