王國(guó)紅，馬 瑞

地方政府公信力是地方政府行政能力的客觀結(jié)果，體現(xiàn)了人民群眾對(duì)地方政府的評(píng)價(jià)，反映了人民群眾對(duì)地方政府的滿意度和信任度。用一個(gè)公式來(lái)表示，就是：政府公信力=政府行政能力×公眾滿意度。①隨著國(guó)內(nèi)民主政治進(jìn)程的加快，政府公信力已成為衡量地方政府行政能力和公眾滿意度的綜合性指標(biāo)，也是地方政府軟實(shí)力的核心指標(biāo)。當(dāng)前，公眾對(duì)自身利益的期望同地方政府有效滿足人們?cè)V求之間的矛盾日益突出，地方政府公信力不斷流失，并有陷入“塔西佗陷阱”②的危險(xiǎn)。不僅如此，地方政府公信力的弱化還可以擴(kuò)散到整個(gè)社會(huì)信用體系，對(duì)社會(huì)的方方面面產(chǎn)生不可忽視的消極影響。黨的十八大報(bào)告指出，要?jiǎng)?chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績(jī)效管理。③從多元協(xié)同治理的視角來(lái)看，重塑地方政府公信力，不僅要審視并解決地方政府自身存在的問(wèn)題，更需要考慮地方政府與公眾之間的互動(dòng)關(guān)系。

一、地方政府公信力流失的表現(xiàn)

根據(jù)2012年8月發(fā)布的《2011—2012年中國(guó)信用小康指數(shù)》報(bào)告，我國(guó)政府公信力指數(shù)2011～2012年為67.8分。④綜合近五年的政府公信力指數(shù)分析，絕大多數(shù)受訪者表示相信中央政府，但對(duì)地方政府的信任度較低?！度嗣裾搲非藛?wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)也顯示，71%的受訪者認(rèn)為當(dāng)前基層政權(quán)“面臨諸多問(wèn)題，正日趨弱化”。⑤湖南師范大學(xué)“提升執(zhí)政黨公信力與夯實(shí)執(zhí)政社會(huì)基礎(chǔ)研究”課題組實(shí)證調(diào)查顯示，95.6%的老百姓對(duì)中央領(lǐng)導(dǎo)表示“信任”或“比較信任”，民眾對(duì)基層黨組織的認(rèn)同度并不高，對(duì)黨的基層組織表示“信任”或“比較信任”的只有59.4%。⑥鑒于我黨的執(zhí)政地位和黨政關(guān)系現(xiàn)狀，黨的公信力往往也意味著政府公信力。由此可見(jiàn)，地方政府公信力流失已成為十分突出的問(wèn)題。

1.地方政府整體公信力流失

首先，地方政府公共服務(wù)信用流失。地方政府不能履行政府的功能，諸如確保公共安全、提供公共服務(wù)、保障社會(huì)正義公正等，存在公共服務(wù)能力不足、職責(zé)不明確、供給方式落后等問(wèn)題。特別是地方政府的公共服務(wù)方式主要以壟斷為主，過(guò)多依賴行政手段，忽視使用經(jīng)濟(jì)、法律手段，致使公共服務(wù)綜合績(jī)效不高。更有甚者，一些地方政府自己還侵占公共服務(wù)資源。以社會(huì)公眾較為關(guān)注的保障房為例，陜西省山陽(yáng)縣在900多名經(jīng)濟(jì)適用房申請(qǐng)人公示名單中有鄉(xiāng)科級(jí)或相當(dāng)職務(wù)者達(dá)100多人。浙江蒼南縣規(guī)定限價(jià)房銷(xiāo)售對(duì)象主要為蒼南縣黨政機(jī)關(guān)和其他全額撥款事業(yè)單位的在職干部、職工，850套限價(jià)房成了當(dāng)?shù)乜h鄉(xiāng)干部的“保障房”。⑦地方政府如此“保障”公共產(chǎn)品，必然削弱政府公信力。其次，地方政府信息信用流失。信息公開(kāi)透明是政府公信力的生命線。雖然國(guó)內(nèi)各級(jí)政府都在建立政府信息公開(kāi)網(wǎng)站，但其信息更新緩慢，而且對(duì)有關(guān)官員財(cái)產(chǎn)公示、“三公”消費(fèi)細(xì)目公開(kāi)等諱莫如深。地方政府在網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)方面，也缺乏相關(guān)機(jī)制，難以在第一時(shí)間把握信息先機(jī)，往往只能被動(dòng)應(yīng)對(duì)。諸如陜西“表哥”事件、廣東“房叔”事件，當(dāng)?shù)卣谋憩F(xiàn)就均不盡如人意。與此同時(shí)，一些地方政府又特別善于通過(guò)“宣傳”夸大政績(jī)，報(bào)喜不報(bào)憂，在面臨重大安全事故時(shí)，甚至經(jīng)常歪曲事實(shí)，瞞報(bào)謊報(bào)。最后，地方政府政策信用流失。一些地方政府在政策制定過(guò)程中，不經(jīng)科學(xué)論證和民主程序，導(dǎo)致政策缺乏合理性、連續(xù)性和穩(wěn)定性。如莫言獲得諾貝爾文學(xué)獎(jiǎng)后，其老家高密市計(jì)劃將莫言舊居附近打造成“莫言文化體驗(yàn)區(qū)，紅高粱文化休閑區(qū)，紅高粱影視作品展示區(qū)，膠河沿岸景觀帶，以及鄉(xiāng)村度假區(qū)和愛(ài)國(guó)主義教育基地”。⑧該項(xiàng)目預(yù)計(jì)投資6.7億元，政府計(jì)劃一年補(bǔ)貼一千萬(wàn)種出萬(wàn)畝紅高粱地，以實(shí)現(xiàn)其旅游功能。我們暫且不論項(xiàng)目本身的價(jià)值，但其決策過(guò)程沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分的論證，沒(méi)有與當(dāng)?shù)卮迕襁_(dá)成廣泛共識(shí)，這種決策根本不具備現(xiàn)實(shí)合理性，也很難有連續(xù)性和穩(wěn)定性。

2.地方官員群體公信力流失

首先，地方官員道德信用流失。一方面，地方官員的腐敗現(xiàn)象仍然嚴(yán)重，據(jù)中央紀(jì)委、監(jiān)察部披露，僅2011年，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案13.78萬(wàn)件，結(jié)案13.66萬(wàn)件，有14.29萬(wàn)人受到不同程度的處分，其中絕大部分是地方黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。⑨另一方面，一些地方官員的道德素質(zhì)低下，甚至經(jīng)常出現(xiàn)強(qiáng)權(quán)壓人、打人、性丑聞事件，出現(xiàn)違背基本社會(huì)道德風(fēng)尚的事件，致使官員形象更為不良。其次，地方官員行政信用流失。部分地方官員有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，“潛規(guī)則”大行其道，法治觀念淡薄。如屢屢上演的“釣魚(yú)執(zhí)法”鬧劇就曾在全國(guó)范圍內(nèi)產(chǎn)生強(qiáng)烈反響。更有甚者，為了照顧少數(shù)人，一些地方官員已經(jīng)不惜動(dòng)用公共資源，大肆破壞現(xiàn)有制度和社會(huì)公平。如浙江溫州公路管理處9年來(lái)廣招領(lǐng)導(dǎo)親屬，存在量身定制的蘿卜招聘現(xiàn)象，在經(jīng)查證的15名關(guān)系戶中，有7名是2007年實(shí)行公開(kāi)招聘制度后進(jìn)來(lái)的。⑩最后，地方官員能力信用流失。地方官員普遍存在政績(jī)沖動(dòng)和焦慮，進(jìn)一步強(qiáng)化了GDP指揮棒。很多地方亂上項(xiàng)目，盲目投資，經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題層出不窮。以目前方興未艾的云計(jì)劃投資為例，在地方政府的強(qiáng)力推動(dòng)下，我國(guó)云計(jì)算應(yīng)用將以政府、電信、教育、醫(yī)療、金融、石油石化和電力等行業(yè)為重點(diǎn)，市場(chǎng)規(guī)模將從2010年的167億元增長(zhǎng)到2013年的1174億元，年均復(fù)合增長(zhǎng)率達(dá)到91.5%。然而，不少地方政府雖然將云計(jì)算定義為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，但依然是采用原始的征地、蓋房子和招商引資，將云計(jì)算搞成第二個(gè)房地產(chǎn)。[11]與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)密切相關(guān)的，就是國(guó)內(nèi)因征地拆遷引發(fā)的暴力事件明顯增多。近年來(lái)，因暴力拆遷而導(dǎo)致的殘疾居民翁彪自焚事件、唐福珍自焚事件、鐘如奎家3人自焚重傷事件等都成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。凡此種種，地方官員特別是基層官員已成為眾矢之的，受到了廣泛批評(píng)和質(zhì)疑。

3.公眾對(duì)地方政府“不信任感”增強(qiáng)

羅素·哈丁曾說(shuō)：“由于典型的公民與政府或絕大多數(shù)的政府官員之間可能沒(méi)有適當(dāng)?shù)穆?lián)系使我們能信任政府這樣一個(gè)簡(jiǎn)單的原因，我們不應(yīng)該一般地信任政府?！盵12]地方政府自身公信力的流失正是證明公民對(duì)政府的態(tài)度首先是不信任而不是信任的觀點(diǎn)。當(dāng)前，對(duì)于聚焦社會(huì)輿論的熱點(diǎn)事件，地方政府表態(tài)，公眾不信；專(zhuān)家解釋?zhuān)姴恍?；官方媒體報(bào)道，還是不信。曾經(jīng)的“官方聲音”，因?yàn)椴恢挂淮蔚摹昂鲇啤鄙鐣?huì)公眾，致使許多人如今是將信將疑。而公眾“被代表”、“被幸?！?、“被增長(zhǎng)”等網(wǎng)絡(luò)流行語(yǔ)，正是公眾對(duì)官方不信任情緒的投射?？v觀近年來(lái)網(wǎng)絡(luò)熱點(diǎn)事件，只要是涉官、涉權(quán)的都會(huì)出現(xiàn)“心理預(yù)先設(shè)定懷疑”的規(guī)律，無(wú)論官方如何澄清，無(wú)論專(zhuān)家如何解釋?zhuān)瑹o(wú)論權(quán)威話語(yǔ)如何表態(tài)，社會(huì)公眾都對(duì)其客觀性和真實(shí)性予以懷疑，對(duì)官方表態(tài)予以排斥，老百姓已成了“老不信”。與此同時(shí)，公眾對(duì)官方的“不信任”，又導(dǎo)致非理性行為大量增加。如在群體性事件中，因?yàn)榈胤秸摹笆拧毙袨?，群眾認(rèn)為通過(guò)正當(dāng)途徑無(wú)法實(shí)現(xiàn)自身訴求。基于此，“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”已經(jīng)成為部分公眾與地方政府交涉的信條，或者認(rèn)為只有通過(guò)越級(jí)訪、集體訪，甚至群體性鬧訪，才能給當(dāng)?shù)卣虿块T(mén)施加壓力，并最終解決問(wèn)題。

二、地方政府公信力流失的原因

關(guān)于政府信用的影響因素，“中國(guó)信用小康指數(shù)”調(diào)查顯示：53.5%的受訪者認(rèn)為“政府行為透明度不高”對(duì)政府信用影響最大，其次為“官員和公務(wù)員的腐敗行為”（44.6%）、“弄虛作假”（34.2%）、“政策缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性”（31.0%）、“官員和公務(wù)員責(zé)任意識(shí)淡漠”（25.4%）等。[13]調(diào)查數(shù)據(jù)顯示了影響政府公信力的一些主要外在因素，然而透過(guò)現(xiàn)象分析，筆者認(rèn)為，地方政府公信力流失的深層次原因主要有兩個(gè)方面。

1.地方政府職能建設(shè)滯后于社會(huì)發(fā)展

轉(zhuǎn)變政府職能是經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，是建設(shè)服務(wù)型政府、推動(dòng)行政管理體制改革、加大第三部門(mén)發(fā)展力度和啟動(dòng)事業(yè)單位改革的共同基礎(chǔ)。抓住了轉(zhuǎn)變政府職能這個(gè)關(guān)鍵，就會(huì)對(duì)提高政府公信力特別是地方政府公信力產(chǎn)生積極的作用。然而，在政府職能轉(zhuǎn)變方面，地方政府既落后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的步伐，也不及中央政府到位的程度。[14]在此背景下，地方政府職能現(xiàn)狀與社會(huì)發(fā)展的需要是相矛盾的。一是“職責(zé)同構(gòu)”機(jī)制固化?！奥氊?zé)同構(gòu)”是指不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一和一致。“職責(zé)同構(gòu)”是對(duì)中國(guó)政府間關(guān)系總特征的一個(gè)理論概括，是地方政府職能轉(zhuǎn)變不到位、條塊矛盾突出等一系列重要問(wèn)題難以解決的主要體制性原因。[15]二是行政決策體制不科學(xué)。地方黨政系統(tǒng)決策和執(zhí)行權(quán)力的職責(zé)及范圍劃分不清，決策的制定者往往又是執(zhí)行者。同時(shí)缺乏科學(xué)民主的決策機(jī)制，決策咨詢機(jī)構(gòu)數(shù)量不足，專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)。三是信用保障制度不健全。我國(guó)尚未建立完善的行政責(zé)任追究賠償制度，對(duì)行政人員的責(zé)任追究不徹底，對(duì)不當(dāng)行政的受害者賠償數(shù)額有限，導(dǎo)致了地方政府信用的不斷走低。四是監(jiān)督制度不完善。行政行為的公共權(quán)力監(jiān)控體系和非公共權(quán)力監(jiān)控體系不完善。部分省市政府對(duì)下級(jí)政府行政行為的監(jiān)督停留在表面，難以掌握真實(shí)情況，地方同級(jí)人大和政協(xié)也沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。專(zhuān)門(mén)的監(jiān)察部門(mén)在現(xiàn)行體制下受制過(guò)多，難以獨(dú)立承擔(dān)監(jiān)察任務(wù)。五是政績(jī)考評(píng)制度不合理。地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系忽視經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然環(huán)境的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，缺乏科學(xué)的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，重顯性政績(jī)考核，輕隱性政績(jī)考核；重上級(jí)單向考核，輕社會(huì)多元評(píng)價(jià)；重?cái)?shù)據(jù)報(bào)表匯報(bào)，輕實(shí)際工作成效；重GDP標(biāo)準(zhǔn)，輕社會(huì)全面發(fā)展。這種壓力型的政績(jī)考核體系，“倒逼”地方干部為其“政治前程”，只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)而不對(duì)民眾負(fù)責(zé)，嚴(yán)重削弱了地方政府的信用程度。

2.地方政府與社會(huì)合作互動(dòng)模式不成熟

地方政府公信力本質(zhì)上是一種公眾對(duì)地方政府合理期待以及地方政府對(duì)公眾積極回應(yīng)的互動(dòng)合作關(guān)系。然而，就目前而言，地方政府與民間、公共部門(mén)與私人部門(mén)之間的互動(dòng)模式還不成熟，地方政府、公民和社會(huì)的關(guān)系出現(xiàn)了某種程度的斷裂。首先，公民意識(shí)滯后于民主政治發(fā)展要求。地方政府與公眾合作互動(dòng)有賴于現(xiàn)代公民意識(shí)的培養(yǎng)。現(xiàn)階段，社會(huì)公眾的現(xiàn)代公民意識(shí)整體上相對(duì)薄弱，參與型、建設(shè)型的行政文化缺乏。社會(huì)公眾雖然具有較強(qiáng)的參與意愿，然而其政治行為不是在獨(dú)立思考與判斷后進(jìn)行的，而是受即時(shí)情景產(chǎn)生的感性或非理性因素所支配，這種盲動(dòng)會(huì)使公眾走向認(rèn)識(shí)和行為誤區(qū)，導(dǎo)致公民在評(píng)價(jià)地方政府時(shí)傾向于將焦點(diǎn)放在政府的負(fù)面新聞上，傾向于將個(gè)人利益置于公共利益之前。其次，公民政治參與渠道相對(duì)短缺。公民政治參與渠道有效供給不足與社會(huì)公眾的政治參與需求形成的現(xiàn)實(shí)矛盾，提高了公民政治參與成本，使得公民認(rèn)為政治參與不能給自己帶來(lái)直接的收益，導(dǎo)致公民政治參與熱情不高以及公眾與地方政府間的合作動(dòng)力不足。最后，社會(huì)團(tuán)體參與地方治理缺乏規(guī)范。我國(guó)公民團(tuán)體大多掛靠于黨政機(jī)關(guān)，主體性和獨(dú)立性不足，制約了其參與地方治理的能力，不利于與地方政府進(jìn)行理性的合作互動(dòng)。社會(huì)團(tuán)體與地方政府的對(duì)等性不足，地方政府從人事、財(cái)政等多方面干預(yù)其內(nèi)部事務(wù)，使其大多成為虛設(shè)的組織或政府附屬物，難以發(fā)揮其參與地方治理的主體作用。社會(huì)團(tuán)體發(fā)育過(guò)程中自身的一些局限性如管理體制混亂、資金籌措緊張、工作效率低下等也嚴(yán)重制約了其治理功能的發(fā)揮。而離開(kāi)了公民與社會(huì)團(tuán)體的合作治理，地方政府不僅難以勝任治理工作，同時(shí)還不得不獨(dú)自承擔(dān)治理失效的責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)，包括自身公信力的流失。

三、地方政府公信力的重塑路徑：多元協(xié)同治理

黨的十八大報(bào)告指出，社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式，要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。[16]多元協(xié)同治理，是創(chuàng)新社會(huì)主義協(xié)商民主，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代治理的具體路徑之一?，F(xiàn)代治理是依靠合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威而非僅限于政府的權(quán)威，政府部門(mén)和非政府組織都可以成為治理主體。盡管?chē)?guó)內(nèi)“公民社會(huì)發(fā)展剛剛起步，社會(huì)結(jié)構(gòu)和階層分化極不平衡，并未形成多元主體平等協(xié)商的博弈環(huán)境”[17]，然而縱觀人類(lèi)政治史，政治變革與創(chuàng)新與其社會(huì)環(huán)境發(fā)育程度在歷史趨勢(shì)上總體一致，在具體的時(shí)間段中往往不完全一致。“中國(guó)改革開(kāi)放三十多年來(lái)政府改革的過(guò)程，本身就是一個(gè)從全能型政府向發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、培育公民社會(huì)的現(xiàn)代法治政府、服務(wù)政府轉(zhuǎn)型的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程總體上并沒(méi)有背離現(xiàn)代政府治理的一般規(guī)律?！盵18]近年來(lái)地方政治實(shí)踐也證明了這一點(diǎn)，從入圍歷屆中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的139個(gè)項(xiàng)目來(lái)看，體現(xiàn)協(xié)同治理的項(xiàng)目達(dá)92項(xiàng)，約占總量的66%。[19]地方政府（尤其是縣、鄉(xiāng)層級(jí)）距離社會(huì)公眾較近，多元協(xié)同治理可以大大拓寬民間組織和公眾參與公共管理和決策的渠道，從而強(qiáng)化政府與社會(huì)之間的合作、溝通和反饋，有利于提升社會(huì)公眾對(duì)地方政府的滿意度和信任度。與此同時(shí)，社會(huì)公眾和民間組織自主參與治理全過(guò)程，地方政府的一切活動(dòng)都展現(xiàn)在公眾監(jiān)督之下，從而有利于彼此之間的尊重和信任。因此，發(fā)揮好各個(gè)治理主體在地方公共事務(wù)管理中的優(yōu)勢(shì)和作用，走多元協(xié)同治理之路，是重塑地方政府公信力的治本之策。

1.明晰地方政府與社會(huì)的關(guān)系，培育多元治理主體

政府的“元治理”和多元治理主體的政治參與是相互補(bǔ)充的，政府、市場(chǎng)、公眾都是公共事務(wù)的治理主體和共同責(zé)任承擔(dān)者。要實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的良好治理，應(yīng)該在提升政府對(duì)其自身的治理，保證政府權(quán)責(zé)和運(yùn)行的正當(dāng)性的基礎(chǔ)上，“明晰政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)之間的權(quán)利邊界，在法律框架內(nèi)與之進(jìn)行平等協(xié)商與合作”[20]。一是理順地方政府與非政府組織之間的關(guān)系。要把雙方依附與被依附、管理與被管理的單向隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)服務(wù)、相互監(jiān)督的雙向合作關(guān)系，保證非政府組織的相對(duì)獨(dú)立性。特別是非政府組織應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)地方政府“外包”出來(lái)的社會(huì)管理職能，發(fā)揮其在政府與社會(huì)之間“調(diào)節(jié)器”和“減壓閥”的功能。二是理順地方政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。政府與市場(chǎng)不是誰(shuí)取代誰(shuí)的問(wèn)題，而是如何配合和協(xié)調(diào)的問(wèn)題。在發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用前提下，必須發(fā)揮地方政府的調(diào)控作用，努力彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷。要根據(jù)具體情況處理好二者的關(guān)系：東部沿海地區(qū)市場(chǎng)發(fā)育相對(duì)完善，地方政府的宏觀調(diào)控職能可以“有所放寬”，甚至可以將大部分職能“歸還于”市場(chǎng)；后發(fā)展地區(qū)市場(chǎng)機(jī)制不完善，地方政府則需要“適當(dāng)介入”，加強(qiáng)引導(dǎo)，特別是在面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展重大挑戰(zhàn)和危機(jī)時(shí)，地方政府的積極性、主動(dòng)性更應(yīng)該加強(qiáng)，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)。三是理順地方政府與社會(huì)公眾之間的關(guān)系。要改變以官主民從、官高民卑為特征的地方政府與公民的單向統(tǒng)御關(guān)系，形成地方政府與公民的雙向互動(dòng)關(guān)系，即地方政府與公民之間的獨(dú)立平等性和可溝通理解性。總之，只有培育多元治理主體，構(gòu)建立體式、網(wǎng)絡(luò)化的地方治理體系，充分尊重和發(fā)揮社會(huì)各治理主體的地位和作用，才能在提升地方治理整體績(jī)效的同時(shí)，不斷增強(qiáng)地方政府的公信力。

2.拓寬政治參與渠道，健全公民治理機(jī)制

治理“既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排”[21]。實(shí)現(xiàn)多元協(xié)同治理，提升地方政府公信力，必須健全公民治理機(jī)制。一是健全公民政治參與的制度性機(jī)制。制度性參與機(jī)制主要是地方政府主導(dǎo)的公民參與方式，包括地方人民代表大會(huì)制度、聽(tīng)證咨詢制度、信訪制度等。對(duì)于地方人民代表大會(huì)制度而言，應(yīng)該有步驟地實(shí)施人大代表直接選舉，擴(kuò)大差額選舉的比例，改進(jìn)候選人選舉程序及方式，使選民在有比較的基礎(chǔ)上投票。應(yīng)完善基層聽(tīng)證制度，讓來(lái)自基層社會(huì)各階層的利益相關(guān)者充分表達(dá)意見(jiàn)，積極影響地方政府決策。應(yīng)完善信訪立法，明確信訪機(jī)構(gòu)職能，形成信訪與行政和司法救濟(jì)的有機(jī)結(jié)合。值得一提是，在地方政府公信力的評(píng)價(jià)方面，要建立參與評(píng)價(jià)機(jī)制，促進(jìn)“民眾參與政府公信力評(píng)估的制度化與規(guī)范化”[22]。當(dāng)然，制度性的參與機(jī)制還離不開(kāi)現(xiàn)代公民意識(shí)的培育。地方政府，特別是教育部門(mén)要培養(yǎng)公眾權(quán)利意識(shí)，公共理性，法治精神，參與、表達(dá)、合作、包容意識(shí)等，全面促進(jìn)合作治理與合作型信任的成長(zhǎng)。二是規(guī)范公民政治參與的非制度性機(jī)制。非制度性政治參與，其特點(diǎn)是參與行為突破現(xiàn)存參與制度規(guī)范，發(fā)生在社會(huì)正常的政治參與渠道之外，是解決制度供給不足的被動(dòng)性補(bǔ)救措施。網(wǎng)絡(luò)政治是當(dāng)前公民政治參與的重要非制度性機(jī)制。越來(lái)越多的信息通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行交流和傳播，公民在網(wǎng)絡(luò)上不斷交流自己掌握的信息，提出自己的看法，征求他人見(jiàn)解，構(gòu)成對(duì)地方政府決策的影響。群體性事件也是當(dāng)前比較普遍的公民非制度性政治參與形式。在正常利益表達(dá)渠道之外，公民群體常常選擇聚集起來(lái)以群體的方式，諸如散步游行、發(fā)表集體聲明等形式影響地方政府的決策和行為，表達(dá)和維護(hù)自己的正當(dāng)利益要求?！懊裰髡蔚膶?shí)現(xiàn)程度取決于群體心態(tài)的狀態(tài)：持續(xù)的時(shí)間、參與的人數(shù)、激烈的程度和行為的方式。而其中任何一個(gè)因素都將程度不同地改變民主政治發(fā)展的方向和進(jìn)程。”[23]如果地方政府能夠規(guī)范公民政治參與的非制度性機(jī)制，幫助公民有序表達(dá)其利益訴求，不僅可以最大限度減少非制度性政治參與帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)，而且能夠發(fā)揮其政治安全閥的功能，起到規(guī)制地方政府行政權(quán)力、提升地方政府公信力的作用。

3.加強(qiáng)地方政府治理與公民治理合作互動(dòng)，提升多元治理的協(xié)同有效性

加強(qiáng)地方政府治理與公民治理的合作互動(dòng)，必須還政于民，變“單邊主義”為“雙向互動(dòng)”。這種合作互動(dòng)方式既要明確雙方的權(quán)責(zé)邊界，又要不斷增強(qiáng)多元協(xié)同治理的有效性，從而使地方政府獲得穩(wěn)定的支持和極高的公信力。一是實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)共治。地方政府在公共事務(wù)中應(yīng)該扮演“元”治理角色，側(cè)重于建立穩(wěn)定的地方政治秩序，確保公民享有民主政治權(quán)利。公民團(tuán)體應(yīng)該成為公民參與公共事務(wù)的有效途徑，成為表達(dá)公眾利益訴求、制約地方政府行為和參與公共事務(wù)治理的重要力量。如在深化行政審批制度改革中，地方政府可以將部分行政審批權(quán)力還給公民和社會(huì)，充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體自治的作用。地方政府也可以允許部分社團(tuán)組織進(jìn)駐政務(wù)大廳，以便其行使被賦予的行政審批權(quán)。又如在公共治理中，有些事務(wù)是不便由地方政府來(lái)直接承擔(dān)的，交給民間組織既便于做而且能夠做好。公民團(tuán)體以公共利益為目標(biāo)參與公共事務(wù)治理，還可以對(duì)地方政府決策等行為進(jìn)行監(jiān)督，從而起到制約權(quán)力的作用。二是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)共擔(dān)。服務(wù)性是公民團(tuán)體的主要特征，也是其存在發(fā)展的主要手段和憑借。地方政府與公民團(tuán)體在公共服務(wù)方面可以采取委托經(jīng)營(yíng)或購(gòu)買(mǎi)的合作模式。要“將不該由政府承擔(dān)的那些組織職能亦即不該管、管不了也管不好的職能和事務(wù)剝離出去，通過(guò)‘政府購(gòu)買(mǎi)’或者‘委托管理’的方式轉(zhuǎn)交給官辦的或非官辦的專(zhuān)業(yè)非營(yíng)利社會(huì)機(jī)構(gòu)，徹底解決政府在社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)保障等事務(wù)上的‘越位’問(wèn)題?！盵24]就地方政府而言，要在社區(qū)服務(wù)、行業(yè)性服務(wù)和行政事務(wù)與管理類(lèi)服務(wù)等方面改變長(zhǎng)期包攬一切的狀態(tài)，讓社會(huì)各類(lèi)主體和組織共同合作提供公共物品和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)不同提供機(jī)制的結(jié)合，全面滿足當(dāng)?shù)孛癖姷墓卜?wù)需求，從而不斷提升地方政府的公眾滿意度和自身公信力。

注 釋

①唐鐵漢：《提高政府公信力建設(shè)信用政府》，《中國(guó)行政管理》2005年第3期。

②“塔西佗陷阱”得名于古羅馬時(shí)期歷史學(xué)家塔西佗，主要指當(dāng)政府部門(mén)失去公信力時(shí)，無(wú)論說(shuō)真話還是假話，無(wú)論做好事還是壞事，都會(huì)被公眾認(rèn)定為說(shuō)假話、做壞事。

③[16]胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗》，《人民日?qǐng)?bào)》2012年11月9日。

④[13]鄂璠：《中國(guó)信用指數(shù)調(diào)查》，中國(guó)小康網(wǎng)，http：//www.chinaxiaokang.com/content.aspx?id=249695890909。

⑤人民論壇千人問(wèn)卷調(diào)查組：《關(guān)于“靠什么支撐基層政權(quán)”的調(diào)查》，《人民論壇》2010年第1期。

⑥盧愛(ài)國(guó)：《中國(guó)共產(chǎn)黨公信力建設(shè)：?jiǎn)栴}管窺、影響因素與提升策略》，《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第5期。

⑦王煒：《保障房，公平分配更要“?！薄罚度嗣袢?qǐng)?bào)》2011年7月21日。

⑧《莫言家鄉(xiāng)擬種萬(wàn)畝紅高粱》，《成都晚報(bào)》2012年10月19日。

⑨中紀(jì)委：《做好打持久戰(zhàn)準(zhǔn)備》，中國(guó)廣播網(wǎng)，http：//china.cnr.cn/yaowen/201201/t20120107_509026638.shtml。

⑩劉志權(quán)：《世襲招聘體現(xiàn)官員法治觀念淡薄》，人民網(wǎng)，http：//legal.people.com.cn/GB/14767702.html。

[11]苗圩：《云計(jì)算壁壘需打破，地方政府盲目性凸顯》，《南方都市報(bào)》2012年3月21日。

[12]（美）馬克·沃倫：《民主與信任》，北京：華夏出版社，2004年，第22頁(yè)。

[14]朱光磊、周望：《在轉(zhuǎn)變政府職能的過(guò)程中提高政府公信力》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第3期。

[15]朱光磊、張志紅：《“職責(zé)同構(gòu)”批判》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2005年第1期。

[17]唐娟：《政府治理論》，北京：社會(huì)科學(xué)出版社，2006年，第32頁(yè)。

[18]王國(guó)紅、翟磊：《縣域治理研究述評(píng)》，《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第6期。

[19]宋暉：《多元協(xié)同治理促進(jìn)政府創(chuàng)新》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2012年7月13日。

[20]吳家慶、王毅：《中國(guó)與西方治理理論之比較》，《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第2期。

[21]全球治理委員會(huì)：《我們的全球伙伴關(guān)系》，牛津：牛津大學(xué)出版社，1995年，第23頁(yè)。

[22]楊暢：《績(jī)效提升視角的當(dāng)代中國(guó)政府公信力評(píng)估實(shí)施方略》，《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第3期。

[23]黃建鋼：《政治民主與群體心態(tài)》，北京：中信出版社，2003年，第73頁(yè)。

[24]王麗慧：《縣級(jí)政府管理困境與管理方式創(chuàng)新》，《中國(guó)行政管理》2009年第5期。