余賀偉

(河南司法警官職業(yè)學(xué)院，河南鄭州450011)

國(guó)際人權(quán)法上的個(gè)人申訴制度，也叫個(gè)人來文制度，是國(guó)際人權(quán)法治化發(fā)展的產(chǎn)物。隨著國(guó)際人權(quán)法的發(fā)展，國(guó)際上逐漸形成了以《人權(quán)憲章》為核心的國(guó)際人權(quán)法體系，并產(chǎn)生了以保護(hù)個(gè)人權(quán)利為重點(diǎn)的8個(gè)核心國(guó)際人權(quán)條約。依據(jù)這些條約或其任擇議定書，國(guó)際社會(huì)迄今為止建立了7個(gè)允許個(gè)人在權(quán)利受到侵害時(shí)向聯(lián)合國(guó)負(fù)責(zé)人權(quán)保護(hù)的專門委員會(huì)提出申訴的機(jī)制，它們分別是消除種族歧視委員會(huì)下的個(gè)人申訴機(jī)制(依據(jù)《消除一切形式種族歧視國(guó)際公約》第14條建立)和人權(quán)事務(wù)委員會(huì)下的個(gè)人來文機(jī)制(依據(jù)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約第一任擇議定書》建立)、禁止酷刑委員會(huì)下的個(gè)人來文機(jī)制(依據(jù)《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》第22條建立)、消除對(duì)婦女歧視委員會(huì)下的個(gè)人申訴機(jī)制(依據(jù)《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約任擇議定書》建立)、保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利委員會(huì)下的個(gè)人申訴機(jī)制(依據(jù)《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利公約》第77條建立)、殘疾人權(quán)利委員會(huì)下的個(gè)人申訴機(jī)制(依據(jù)《殘疾人權(quán)利公約議定書》建立)和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利委員會(huì)下的個(gè)人申訴機(jī)制(依據(jù)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約任擇議定書》建立)。這些申訴機(jī)制，在國(guó)際人權(quán)保護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮著越來越重要的作用。當(dāng)前，我國(guó)正積極準(zhǔn)備批準(zhǔn)加入各項(xiàng)國(guó)際人權(quán)條約之際，深入分析這些個(gè)人申訴機(jī)制的特征，對(duì)我國(guó)人權(quán)事業(yè)的發(fā)展應(yīng)有一定的意義，本文試作一些探討。

一、國(guó)際人權(quán)法上的個(gè)人申訴機(jī)制是國(guó)家報(bào)告制度和其他制度的有效補(bǔ)充

國(guó)際人權(quán)條約機(jī)構(gòu)實(shí)施國(guó)際人權(quán)條約的方式主要有三種，即締約國(guó)報(bào)告制度、委員會(huì)作出一般性意見制度和個(gè)人申訴審查制度。事實(shí)上，個(gè)人申訴機(jī)制是前兩個(gè)制度的必要的和有益的補(bǔ)充。

(一)報(bào)告制度與做出一般性意見制度的缺點(diǎn)與不足

人權(quán)條約機(jī)構(gòu)審查締約國(guó)報(bào)告并作出意見或作出一般性意見，存在以下不足:其一，審查締約國(guó)報(bào)告和提出一般性意見不能讓委員會(huì)就一具體問題作出裁定或評(píng)論，也無法就某一行為或不行為是否符合人權(quán)條約的規(guī)定形成有效的結(jié)論;其二，這些審查以及作出的意見是膚淺的，缺乏針對(duì)性，不具有強(qiáng)制法律效力。原因主要是:首先，委員會(huì)所掌握的材料是一般性的。舉例來說，委員會(huì)從來沒有真正研究過哪一國(guó)的憲法原本，甚至哪一項(xiàng)立法的全文。事實(shí)上，這些文件也從來沒有真正向委員會(huì)提過。第二，對(duì)某個(gè)問題的審查很少結(jié)合有關(guān)國(guó)家的現(xiàn)實(shí)情況，即使一個(gè)非政府組織向委員會(huì)提出書面材料(但極少為這種情況)，它往往也不會(huì)轉(zhuǎn)達(dá)詳細(xì)精確的資料，讓委員會(huì)能夠深入地研究某一問題。第三，委員會(huì)定期審查報(bào)告時(shí)無權(quán)向締約國(guó)要求審查某一案件。第四，一般情況下，各個(gè)人權(quán)條約專門委員會(huì)在一般性意見中能夠闡釋一些法律原理，但是由于其只提籠統(tǒng)的看法，并不能對(duì)人權(quán)條約的具體條款形成適用性的解釋，因此其也無助于人權(quán)條約具體條款的實(shí)施。

(二)個(gè)人申訴制度是國(guó)家報(bào)告和其他制度的補(bǔ)充

可以說，個(gè)人申訴制度在很大程度上彌補(bǔ)了報(bào)告制度和一般性意見制度的缺陷。與報(bào)告制度和一般性意見制度不同，首先，申訴制度針對(duì)具體問題展開程序，以求得爭(zhēng)端的解決。結(jié)果或者是當(dāng)事國(guó)與申訴方達(dá)成解決、或者是由國(guó)際監(jiān)督機(jī)構(gòu)依據(jù)有關(guān)國(guó)際文件和程序規(guī)則做出決定處理爭(zhēng)端。這些決定都具有很強(qiáng)的針對(duì)性，并且往往對(duì)當(dāng)事國(guó)是否違反有關(guān)人權(quán)義務(wù)作出評(píng)判。此外，受理申訴的機(jī)構(gòu)常常要求當(dāng)事國(guó)對(duì)申訴來文做出答辯，而且很多申訴機(jī)制也包含調(diào)查甚至質(zhì)證的程序，所以人權(quán)機(jī)構(gòu)處理申訴的信息時(shí)雙向來源，相對(duì)客觀而全面。其次，在申訴程序中，人權(quán)監(jiān)督機(jī)構(gòu)主導(dǎo)整個(gè)程序進(jìn)程，處于相對(duì)主動(dòng)的地位，當(dāng)事國(guó)則以與申訴方平等的地位參與程序，須尊重國(guó)際人權(quán)機(jī)構(gòu)的指示。人權(quán)機(jī)構(gòu)或者作為居中調(diào)解者的身份促使當(dāng)事國(guó)與申訴方達(dá)成一致，或者以裁判者的身份依據(jù)事實(shí)居中裁判爭(zhēng)端，因而是申訴程序等腰三角關(guān)系中的頂角，能有效影響申訴關(guān)系雙方的張弛程度，而人權(quán)機(jī)構(gòu)也有更多更有利的方式促使當(dāng)事國(guó)遵循程序要求和裁決確定的義務(wù)，這在下文中會(huì)有較為深入的論述。再次，申訴程序一般由人權(quán)受侵害的個(gè)人、團(tuán)體或者其他國(guó)家針對(duì)具體人權(quán)侵害的情勢(shì)提出，側(cè)重整理國(guó)內(nèi)人權(quán)環(huán)境中的微觀因素，雖然從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，它也有助于改善一個(gè)國(guó)家的整體人權(quán)環(huán)境，但申訴程序?qū)τ谌藱?quán)受害者的幫助和補(bǔ)助作用是報(bào)告制度和一般性制度不可比擬的?！?〕

二、國(guó)際人權(quán)法上的個(gè)人申訴機(jī)制具有任擇性

國(guó)際人權(quán)條約的申訴機(jī)制產(chǎn)生于20世紀(jì)60年代，是當(dāng)時(shí)國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)和文化關(guān)系發(fā)展演變的結(jié)果，是當(dāng)時(shí)東西方政治力量斗爭(zhēng)和妥協(xié)的結(jié)果，也是國(guó)際社會(huì)的民主與法治現(xiàn)實(shí)的反映。一個(gè)國(guó)家是否批準(zhǔn)或加入上述人權(quán)條約、是否接受有關(guān)人權(quán)條約的個(gè)人申訴機(jī)制，是其國(guó)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)和文化關(guān)系發(fā)展演變的結(jié)果，也是其國(guó)內(nèi)歷史文化傳統(tǒng)、民主與法治的狀況等現(xiàn)實(shí)情況的反映。因此，并不是所有國(guó)家都能在同一時(shí)間接受個(gè)人申訴制度。為了能夠在國(guó)際上建立個(gè)人申訴制度，并且考慮到各個(gè)國(guó)家的人權(quán)保護(hù)水平的現(xiàn)實(shí)性，則采取了任擇條款和任擇議定書的形式。采用任擇條款形式規(guī)定個(gè)人申訴機(jī)制的條約有三個(gè):《消除一切形式種族歧視公約》在其第14條第1款進(jìn)行了規(guī)定，該款規(guī)定:“締約國(guó)得隨時(shí)聲明承認(rèn)委員會(huì)有權(quán)接受并審查在其管轄下自稱為該締約國(guó)侵犯本公約所載任何權(quán)利行為受害者的個(gè)人或個(gè)人聯(lián)名提出的來文。來文所指為未曾發(fā)表此種聲明的締約國(guó)時(shí)，委員會(huì)不得接受?！贝送?，還有《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》在其第22條、《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國(guó)際公約》在其第77條中進(jìn)行了規(guī)定。采用任擇議定書的形式規(guī)定的有四個(gè)條約:如《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約第一任擇議定書》。該議定書序言載明:“本議定書當(dāng)事國(guó)，認(rèn)為為求進(jìn)一步達(dá)成公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約的目標(biāo)及實(shí)施其各項(xiàng)規(guī)定，允宜授權(quán)公約第四部分所設(shè)的人權(quán)事務(wù)委員會(huì)依照本議定書所定辦法，接受并審查個(gè)人聲稱因公約所載任何權(quán)利遭受侵害而為受害人的來文”。該議定書第1條規(guī)定:“成為本議定書締約國(guó)的公約締約國(guó)承認(rèn)委員會(huì)有權(quán)接受并審查該國(guó)管轄下的個(gè)人聲稱為該締約國(guó)侵害公約所載任何權(quán)利的受害者的來文。來文所涉公約締約國(guó)如非本議定書的締約國(guó)，委員會(huì)不得予以接受?！贝送?，還有《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利國(guó)際公約任擇議定書》、《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約的任擇議定書》、《殘疾人權(quán)利公約任擇議定書》。

采用任擇條款或議定書的形式具有以下好處:首先，任擇條款或議定書不隨相應(yīng)的人權(quán)公約同時(shí)對(duì)締約國(guó)生效，這就避免了因?yàn)橛行﹪?guó)家根據(jù)國(guó)內(nèi)情況不愿意接受個(gè)人申訴機(jī)制，而可以接受公約的情況下，不影響公約對(duì)該締約國(guó)的生效。既考慮了人權(quán)條約的廣泛性，也尊重了締約國(guó)的意愿。這是在沒有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)下，盡最大努力促進(jìn)人權(quán)的發(fā)展，有利于促進(jìn)國(guó)家接受人權(quán)最低標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)本國(guó)人的人權(quán)。

其缺點(diǎn)是:申訴機(jī)制的任擇性，使得國(guó)家的同意既是提起申訴的基本前提，也是申訴不被接受的第一個(gè)障礙，任何申訴機(jī)制的確立必然面對(duì)國(guó)家非常消極的合作態(tài)度。使那些不愿意改進(jìn)本國(guó)人權(quán)狀況的國(guó)家或有著不良人權(quán)記錄的國(guó)家，可以躲避該程序的監(jiān)督。因而，會(huì)使人權(quán)監(jiān)督機(jī)制的效果大打折扣。

三、國(guó)際人權(quán)法上的個(gè)人申訴機(jī)制具有獨(dú)立性和公正性

(一)國(guó)際人權(quán)法上的個(gè)人申訴機(jī)制獨(dú)立于任何締約國(guó)

國(guó)際人權(quán)條約的個(gè)人申訴機(jī)制不是一國(guó)司法體系的延伸，其獨(dú)立于締約國(guó)內(nèi)的任何訴訟或申訴體系。雖然，個(gè)人申訴程序都要求個(gè)人來文提交到委員會(huì)之前已在國(guó)內(nèi)司法或行政程序中提出并經(jīng)處理，并要求已用盡當(dāng)?shù)氐暮侠碛行У母黜?xiàng)救濟(jì)，但是委員會(huì)之前的這些程序并不能以此認(rèn)為申訴是來源于或者是國(guó)內(nèi)司法或其他程序的繼續(xù)。它們是相互獨(dú)立的。這與國(guó)內(nèi)程序有著本質(zhì)的不同，盡管委員會(huì)在其意見中闡明并要求對(duì)違反公約義務(wù)的適當(dāng)救濟(jì)，但是，它不會(huì)把來文發(fā)給一國(guó)機(jī)構(gòu)或把意見直接傳遞給一國(guó)國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)，而是把這些意見傳達(dá)給締約國(guó)本身。因此，人權(quán)條約及其議定書的規(guī)定創(chuàng)造了國(guó)家與國(guó)際系統(tǒng)的無本質(zhì)聯(lián)系，這就保證了人權(quán)條約的個(gè)人申訴機(jī)制能夠超然于締約國(guó)國(guó)內(nèi)的各種制度，而不受到締約國(guó)國(guó)內(nèi)程序的影響。

(二)人權(quán)條約的各專門委員會(huì)的委員具有公正性和獨(dú)立性

人權(quán)條約的各專門委員會(huì)的委員的公正性和獨(dú)立性是形成獨(dú)立的裁判結(jié)果的前提。這個(gè)被各個(gè)人權(quán)條約及其專業(yè)委員會(huì)多次提起。條約機(jī)構(gòu)委員會(huì)多次強(qiáng)調(diào)了人權(quán)條約的各專門委員會(huì)委員的公正性和獨(dú)立性。主要有以下幾個(gè)體現(xiàn):

其一，各委員會(huì)的委員選擇標(biāo)準(zhǔn)和程序是公正的。例如，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第28條規(guī)定，委員應(yīng)具有崇高道義地位和在人權(quán)方面有公認(rèn)的專長(zhǎng)，僅僅是建議當(dāng)事國(guó)考慮使若干具有法律經(jīng)驗(yàn)的人參加委員會(huì)的有用性，但事實(shí)上人權(quán)條約機(jī)構(gòu)委員的大部分是由在國(guó)內(nèi)從事律師、法官或檢察官的人員組成的。他們以其自身的學(xué)術(shù)、專業(yè)以及職業(yè)需求開展工作。在每年三次的每次為期三周的會(huì)議日程外，委員們一般會(huì)繼續(xù)從事他們?cè)械墓ぷ?。他們被要求以個(gè)人身份而非政府代表的身份從事工作。同時(shí)，各人權(quán)條約專家委員會(huì)的主席們都多次強(qiáng)調(diào):條約機(jī)構(gòu)成員的提名和選舉必須依照各條約的規(guī)定，而且這是各締約國(guó)的責(zé)任。締約國(guó)應(yīng)考慮到具有法律約束力的人權(quán)條約，并適當(dāng)考慮公平的地域分配，各種不同形式的文明和法律制度的代表性，兩性之間的平衡比例以及來自各專業(yè)領(lǐng)域的專家們的獨(dú)立性和能力。①參見人權(quán)條約機(jī)構(gòu)主席.人權(quán)條約機(jī)構(gòu)主席關(guān)于第二十一次主席會(huì)議的報(bào)告〔R〕.http://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=A/64/276.此外，委員會(huì)的委員由選舉和國(guó)家任命同時(shí)存在。每隔四年所有的委員都會(huì)被更新一遍。

(三)人權(quán)條約機(jī)構(gòu)的各委員會(huì)委員不得審理針對(duì)本國(guó)的來文

人權(quán)條約機(jī)構(gòu)審理個(gè)人申訴案件時(shí)具有被指控國(guó)家國(guó)籍的委員必須回避。同一些國(guó)際司法機(jī)關(guān)，例如歐洲人權(quán)法院的法官可以參與針對(duì)他們的國(guó)籍國(guó)的案件的審理不同，條約機(jī)構(gòu)，如人權(quán)事務(wù)委員會(huì)的成員不得參加針對(duì)其國(guó)籍國(guó)政府的來文的審查工作，目的是加強(qiáng)條約機(jī)構(gòu)工作的獨(dú)立性(《人權(quán)事務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》第84條第1款(a)項(xiàng))。這一點(diǎn)，人權(quán)條約機(jī)構(gòu)主席則給予了解釋，他認(rèn)為:“各條約機(jī)構(gòu)的成員不要在任何方面參與審議他們自己是國(guó)民的那些國(guó)家的報(bào)告，也不要進(jìn)行有關(guān)這些國(guó)家的聯(lián)絡(luò)或詢問，以便在實(shí)質(zhì)上和表面上保持最高標(biāo)準(zhǔn)的公正性?！雹谌藱?quán)條約機(jī)構(gòu)主持人.人權(quán)條約機(jī)構(gòu)主持人第八次會(huì)議的報(bào)告〔R〕.http://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=A/52/507.另外，根據(jù)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第39條第2款(b)項(xiàng)，如果某一委員在某一案件中存在個(gè)人利益或曾參加過該案的國(guó)內(nèi)決定，就應(yīng)當(dāng)回避。

(四)人權(quán)條約各委員會(huì)的委員的獨(dú)立性和公正性同樣體現(xiàn)在對(duì)締約國(guó)的要求上

締約國(guó)的這項(xiàng)義務(wù)主要體現(xiàn)在，“人權(quán)條約締約國(guó)不能向條約機(jī)構(gòu)任命或選舉其所履行的政治職務(wù)或所擔(dān)任職位與特定條約獨(dú)立專家的義務(wù)不容易調(diào)和的人”。并同時(shí)“考慮對(duì)條約機(jī)構(gòu)使命領(lǐng)域的專門知識(shí)的重要性，保證了被任命者在時(shí)間上隨時(shí)可以履行條約機(jī)構(gòu)專家成員的職責(zé)”。③人權(quán)條約機(jī)構(gòu)主持人.人權(quán)條約機(jī)構(gòu)主持人第八次會(huì)議的報(bào)告〔R〕.http://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=A/52/507.各人權(quán)條約機(jī)構(gòu)委員會(huì)在2009年的報(bào)告中再次申明了這一點(diǎn)。

四、國(guó)際人權(quán)法上的個(gè)人申訴機(jī)制具有準(zhǔn)司法性

所謂“準(zhǔn)司法性”，是指與現(xiàn)代法律制度中的法院(司法)相接近的其他糾紛解決方式?！皽?zhǔn)司法性”這一概念源于何時(shí)，沒有考證，但它的提出與英美法的實(shí)證主義有關(guān)。實(shí)證主義主張科學(xué)知識(shí)來源于經(jīng)驗(yàn)性資料的觀察而非來源于“思考”，即從觀察到的事實(shí)背后尋找其終極原因、意義和本質(zhì)，而盡可能不顧立法過程如何，也不考慮司法傾向或司法價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，如什么是法律的正義和非正義、法律的智慧或功效、法律的道德定義和政治定義?！皽?zhǔn)司法”與“委任立法”、“行政司法”等概念一樣，都表現(xiàn)出人們努力用比較陳舊的范疇來適應(yīng)新問題，來解釋新的現(xiàn)象?！?〕筆者認(rèn)為，準(zhǔn)司法性應(yīng)當(dāng)包括以下幾層含義:其一，它有同于司法的特點(diǎn)，這是主要的;其二，它不符合嚴(yán)格意義上的司法要求;其三，它具有司法程序一樣的解決糾紛的效果。那么，筆者就從這幾點(diǎn)上對(duì)國(guó)際人權(quán)法上的個(gè)人申訴制度的準(zhǔn)司法性進(jìn)行分析:

(一)國(guó)際人權(quán)條約的個(gè)人申訴機(jī)制具有司法性的特點(diǎn)

個(gè)人申訴機(jī)制是否具有司法性?人權(quán)事務(wù)委員會(huì)在其33號(hào)一般性意見中肯定了這種準(zhǔn)司法性，該意見中規(guī)定:“雖然人權(quán)事務(wù)委員會(huì)在審查個(gè)人來文時(shí)的職能，就其本身而言，并非司法機(jī)構(gòu)之職能，但委員會(huì)根據(jù)《任擇議定書》發(fā)表的《意見》呈現(xiàn)一項(xiàng)司法決定所具有的某些主要特點(diǎn)。這些《意見》是本著司法精神達(dá)成的，其中包括委員會(huì)成員的不偏倚性和獨(dú)立性、對(duì)《公約》語文的慎重解釋以及決定的終決性質(zhì)?！雹賲⒁娙藱?quán)事務(wù)委員會(huì).人權(quán)事務(wù)委員會(huì)第33號(hào)一般性意見〔R〕.http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno.

1.受理個(gè)人申訴的人權(quán)條約的各專門委員會(huì)具有司法性特征

人權(quán)條約的各專門委員會(huì)具有司法性特征，主要表現(xiàn)在:各專門委員會(huì)的委員具有公正性和獨(dú)立性、各專門委員會(huì)委員不得審理針對(duì)本國(guó)的來文、締約國(guó)不得干涉和影響委員以獨(dú)立身份工作等，上文已有論述，在此不再贅述。

2.委員會(huì)審理個(gè)人申訴的程序采用類似于司法的程序

第一，來文的接收。在各人權(quán)條約的個(gè)人來文程序下，一項(xiàng)新來文由受害人或其代理人提交給聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)，即在日內(nèi)瓦的聯(lián)合國(guó)人權(quán)高級(jí)專員辦公室(申訴組)，然后被轉(zhuǎn)交給各條約機(jī)構(gòu)(委員會(huì))。在《CCPR第一任擇議定書》的程序下，新來文是轉(zhuǎn)交給新來文特別報(bào)告員(人權(quán)事務(wù)委員會(huì)1989年決定增設(shè))，由他來處理委員會(huì)休會(huì)期間收到的來文。該報(bào)告員可以要求采取臨時(shí)措施，要求當(dāng)事國(guó)提供更多資料。第二，對(duì)來文是否受理的審查。來文被轉(zhuǎn)交給來文工作組后，該小組在人權(quán)事務(wù)委員會(huì)每屆屆會(huì)前一周開會(huì)，對(duì)來文進(jìn)行初步研究，再由人權(quán)事務(wù)委員會(huì)在屆會(huì)即全體會(huì)議上進(jìn)行審議。實(shí)際上，各條約機(jī)構(gòu)的來文工作大部分是有特別報(bào)告員和來文工作組進(jìn)行的。條約機(jī)構(gòu)(委員會(huì))全體會(huì)議在通常情況下對(duì)一項(xiàng)來文的可受理性或是非曲直問題做出決定前只對(duì)其審議一次。原則上，是否受理來文只能由條約機(jī)構(gòu)(委員會(huì))作出。在《CCPR第一任擇議定書》的程序下，例外地，來文工作組也可以宣布受理一項(xiàng)來文，條件是工作組須由5名委員組成并且所有委員都認(rèn)為應(yīng)當(dāng)受理。不過，不予受理的決定只能由委員會(huì)作出，沒有例外。如果條約機(jī)構(gòu)認(rèn)為來文不應(yīng)受理，無須與當(dāng)事國(guó)取得聯(lián)系。如果條約機(jī)構(gòu)認(rèn)為來文應(yīng)當(dāng)受理，也只有在當(dāng)事國(guó)收到有關(guān)來文的內(nèi)容并得到對(duì)此項(xiàng)來文發(fā)表意見的機(jī)會(huì)以后，委員會(huì)才可以宣布受理該項(xiàng)來文。第三，對(duì)來文是非曲直的審查。雖然根據(jù)《CCPR第一任擇議定書》等文書或條款的規(guī)定，條約機(jī)構(gòu)審查個(gè)人來文的程序分為兩個(gè)階段，第一階段審查來文的可受理性，第二階段審查可受理來文所提交審議的是非曲直問題。但條約機(jī)構(gòu)有時(shí)也同時(shí)決定著兩個(gè)階段的問題，甚至不將來文轉(zhuǎn)交給有關(guān)國(guó)家的政府就確定一項(xiàng)來文的不可受理。第四，對(duì)來文作出決定。關(guān)于對(duì)來文的決定，人權(quán)條約機(jī)構(gòu)的所有委員應(yīng)全部出席會(huì)議并發(fā)表意見，如果有的委員確實(shí)不能到會(huì)的話應(yīng)寫出書面的贊成或反對(duì)意見。第五，對(duì)來文審查結(jié)果的公布。人權(quán)事務(wù)委員會(huì)在其年度報(bào)告中公布其對(duì)所有個(gè)人來文案件的決定，實(shí)現(xiàn)了透明度的要求。這一程序很顯然借鑒了國(guó)內(nèi)處理個(gè)人訴訟的程序，具有很強(qiáng)的司法程序性。

3.在條約機(jī)構(gòu)審議個(gè)人申訴案件的程序中個(gè)人和國(guó)家的地位和權(quán)利平等

在人權(quán)條約機(jī)構(gòu)審議個(gè)人來文的程序中，提出申訴的個(gè)人和被指稱侵害這些個(gè)人權(quán)利的國(guó)家被置于平等的地位。每一方都有機(jī)會(huì)就對(duì)方的論點(diǎn)論據(jù)提出意見。例如，《CCPR第一任擇議定書》第4條規(guī)定:“一、除第三條規(guī)定外，委員會(huì)應(yīng)將根據(jù)本議定書所提出的任何來文提請(qǐng)被控違反公約任何規(guī)定的本議定書締約國(guó)注意。二、收到通知的國(guó)家應(yīng)于6個(gè)月內(nèi)書面向委員會(huì)提出解釋或聲明，說明原委，如該國(guó)業(yè)已采取救濟(jì)辦法，則亦應(yīng)一并說明。”根據(jù)《消除一切形式種族歧視國(guó)際公約》第14條第7款的規(guī)定，“委員會(huì)倘有任何意見或建議，應(yīng)通知關(guān)系締約國(guó)及請(qǐng)?jiān)溉恕?。?dāng)事國(guó)所作的解釋或聲明也會(huì)提交給來文提交人注意，來文提交人可以在具體案件的時(shí)限內(nèi)提交補(bǔ)充資料或評(píng)論意見。條約機(jī)構(gòu)在審議個(gè)人申訴案件中，嚴(yán)格遵守“當(dāng)事雙方手段平等”(equality of arms)原則，同樣允許雙方澄清事實(shí)和法律問題，直到對(duì)案件作決定的時(shí)機(jī)成熟為止。委員會(huì)通常將最后發(fā)表意見的機(jī)會(huì)給予來文提交人。

(二)個(gè)人申訴機(jī)制不完全同于司法機(jī)制

司法程序都要求對(duì)抗性，而國(guó)際人權(quán)條約的個(gè)人申訴機(jī)制沒有要求實(shí)質(zhì)的對(duì)抗性，它是一個(gè)平臺(tái)或框架，在這范圍內(nèi)可將某項(xiàng)政策或辦法提交給一個(gè)獨(dú)立的專家小組，根據(jù)自愿接受和明確使用的標(biāo)準(zhǔn)加以適用。

個(gè)人申訴機(jī)制受理的委員會(huì)作出的裁決不同于法院的判決。例如，《消除一切形式種族歧視國(guó)際公約》第14條第7款第4項(xiàng)把委員會(huì)的決定規(guī)定為“建議”?！禖CPR第一任擇議定書》第5條將條約機(jī)構(gòu)的決定規(guī)定為“意見”，以便與《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第42條第7款第4項(xiàng)關(guān)于國(guó)家間的來文程序的用語保持一致。意見在形式上對(duì)締約國(guó)沒有約束力。雖然在意見中可以認(rèn)定締約國(guó)對(duì)條約義務(wù)的違反以及需要的救濟(jì)，但是，委員會(huì)對(duì)于意見對(duì)締約國(guó)產(chǎn)生何種效力以及締約國(guó)采取何種救濟(jì)則保持沉默。

(三)國(guó)際人權(quán)條約的個(gè)人申訴機(jī)制的效果具有司法性

雖然個(gè)人申訴程序不屬于嚴(yán)格意義上的審判程序，各人權(quán)條約和議定書都沒有規(guī)定條約委員會(huì)做出的意見或建議具有拘束力，但是由獨(dú)立專家構(gòu)成的專業(yè)團(tuán)體通過實(shí)施條約規(guī)范和通過國(guó)家程序獨(dú)立查找假定下的事實(shí)，進(jìn)而決定一締約國(guó)違反公約并做出對(duì)違反義務(wù)適當(dāng)救濟(jì)的建議，本身就具備了具有拘束力的條件。這種拘束力和人權(quán)申訴機(jī)構(gòu)的影響力更來源于委員會(huì)的專門知識(shí)、它對(duì)問題分析的力度及其結(jié)論的說服力。①經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì).制定一項(xiàng)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際盟約議定書》〔R〕.http://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=A/CONF.157/PC/62/Add.5.8.根據(jù)人權(quán)條約機(jī)構(gòu)的立場(chǎng)，公約或議定書沒有規(guī)定人權(quán)條約機(jī)構(gòu)對(duì)個(gè)人來文的處理決定對(duì)締約國(guó)有拘束力并不意味著締約國(guó)可以自由選擇遵守或不遵守人權(quán)條約機(jī)構(gòu)的決定。締約國(guó)有義務(wù)采取人權(quán)條約機(jī)構(gòu)決定中建議當(dāng)事國(guó)采取的救濟(jì)措施，這一義務(wù)來源于有關(guān)人權(quán)條約的規(guī)定。

另一方面，從實(shí)踐情況看，委員會(huì)對(duì)事實(shí)的認(rèn)定和對(duì)法律問題所作的結(jié)論已經(jīng)具有準(zhǔn)司法的性質(zhì)。最為關(guān)鍵的不是有關(guān)文書或條款如何對(duì)條約機(jī)構(gòu)的決定的定性，而是當(dāng)事國(guó)如何對(duì)待這些決定。盡管條約機(jī)構(gòu)的個(gè)人申訴程序在公布有關(guān)機(jī)構(gòu)關(guān)于個(gè)人申訴案件的實(shí)體問題的決定后結(jié)束，但各條約機(jī)構(gòu)都會(huì)請(qǐng)求有關(guān)國(guó)家向它報(bào)告在其國(guó)內(nèi)作出的所有法律或事實(shí)上的反應(yīng)。這表明條約機(jī)構(gòu)非常關(guān)注其決定的國(guó)內(nèi)執(zhí)行情況。盡管從人權(quán)條約及有關(guān)的議定書不能直接看出當(dāng)事國(guó)向條約機(jī)構(gòu)報(bào)告有關(guān)情況的法律義務(wù)，但是許多國(guó)家都自愿地這樣做。例如，加拿大、芬蘭、毛里求斯向人權(quán)事務(wù)委員會(huì)報(bào)告了國(guó)內(nèi)法律的修改情況，烏拉圭、厄瓜多爾、馬達(dá)加斯加報(bào)告了對(duì)被監(jiān)禁人員的釋放情況等。

雖然個(gè)人申訴機(jī)制有不同于司法機(jī)制的地方，但是其具有司法性機(jī)制的重要特征，同時(shí)具有司法機(jī)制的效果。因而，個(gè)人申訴機(jī)制具有明顯的準(zhǔn)司法性。

五、國(guó)際人權(quán)法上的個(gè)人申訴機(jī)制具有廣泛的普遍性

人權(quán)具有普遍性在各國(guó)國(guó)內(nèi)和國(guó)際層面都得到承認(rèn)，但是個(gè)人申訴機(jī)制是否具有普遍性一直存在問題。學(xué)者們和實(shí)務(wù)界大部分認(rèn)為不具有普遍性，理由有二:其一是個(gè)人申訴機(jī)制具有任擇性，在其剛形成之時(shí)，很少國(guó)家參與這種程序;其二是個(gè)人申訴意見不具有法律約束，在一國(guó)國(guó)內(nèi)影響有限。筆者認(rèn)為個(gè)人申訴機(jī)制雖然沒有達(dá)到完全的普遍性，但是從其批準(zhǔn)國(guó)和來文受理的情況來看，具有廣泛的普遍性。

(一)從接受申訴機(jī)制的國(guó)家來看具有普遍性

從接受申訴機(jī)制的國(guó)家數(shù)量變化來看，個(gè)人申訴機(jī)制越來越具有普遍性。截至1997年8月1日《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》的締約國(guó)是138個(gè)，接受個(gè)人來文機(jī)制而批準(zhǔn)《第一任擇議定書》的國(guó)家是92個(gè)。②人權(quán)事務(wù)委員會(huì).人權(quán)事務(wù)委員會(huì)第五十二次會(huì)議的報(bào)告〔R〕.http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=A%2f52%2f40%5bVOL.II%5d(SUPP)＆Lang=en.而到了2010年(截至2010年7月31日)，《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》的締約國(guó)達(dá)到165個(gè)，而參加《第一任擇議定書》的國(guó)家是113個(gè)。③參見人權(quán)事務(wù)委員會(huì).人權(quán)事務(wù)委員會(huì)第六十五次會(huì)議的報(bào)告〔R〕.http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=A%2f65%2f40(VOL.II)＆Lang=en.已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了現(xiàn)有國(guó)家的一半?！断龑?duì)婦女一切形式歧視國(guó)際公約》于1999年12月10日開放簽署、批準(zhǔn)、加入。截至2000年2月4日，《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》有165個(gè)締約國(guó)，參加、批準(zhǔn)、加入《公約任擇議定書》的國(guó)家有43個(gè);截至2010年2月5日締約國(guó)的數(shù)量增加至186個(gè)，《公約任擇議定書》的締約國(guó)達(dá)到99個(gè)。截至2010年5月14日，接受《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》第22條的國(guó)家達(dá)到64個(gè)。截至2010年8月27日《消除一切形式種族歧視國(guó)際公約》的締約國(guó)是173個(gè)，接受《公約》第14條的是54個(gè);而1993年8月20日公約的締約國(guó)是137個(gè)，接受第14條的只有18個(gè)。截至2009年7月7日《殘疾人權(quán)利公約》共有59個(gè)締約國(guó)和139個(gè)簽署國(guó);任擇議定書于2007年3月30日期開放簽字，而到該日已有82個(gè)簽署國(guó)和37個(gè)締約國(guó)。①參見人權(quán)事務(wù)委員會(huì).人權(quán)事務(wù)委員會(huì)第六十四次會(huì)議的報(bào)告〔R〕.http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=A%2f64%2f40(VOL.II)(SUPP)＆Lang=en.可見個(gè)人申訴機(jī)制已有普遍性的影響。

聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)有2/3至少接受了一項(xiàng)普遍性人權(quán)條約的個(gè)人申訴機(jī)制。如果考慮到歐洲人權(quán)法院和美洲人權(quán)法院兩個(gè)區(qū)域性人權(quán)法院，考慮到非洲人民權(quán)和人權(quán)憲章的個(gè)人申訴機(jī)制，接受人權(quán)條約的個(gè)人申訴機(jī)制的國(guó)家的普遍性更高。

從接受申訴機(jī)制的國(guó)家類型來看，越來越具有普遍性。如接受《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約第一任擇議定書》的現(xiàn)有113個(gè)國(guó)家中，既有發(fā)達(dá)國(guó)家如法國(guó)、德國(guó)、希臘等國(guó)家，也有發(fā)展中國(guó)家如馬耳他、馬爾代夫等。同時(shí)包括了各種文化傳統(tǒng)的國(guó)家，如西方文化傳統(tǒng)的意大利、法國(guó)等;伊斯蘭文化傳統(tǒng)的阿拉伯利比亞民眾國(guó)等，還有東方文化傳統(tǒng)的韓國(guó)等。從這些國(guó)家所分布地域上來看遍布世界的五大洲。

(二)從申訴機(jī)制的受案數(shù)量變化上來看，申訴機(jī)制越來越具有普遍性

以《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約第一任擇議定書》為例，從1977年至1997年的20年間，人權(quán)事務(wù)委員會(huì)共登記涉及53個(gè)國(guó)家的765份來文，另有幾百份沒有登記。②參見人權(quán)事務(wù)委員會(huì).人權(quán)事務(wù)委員會(huì)第五十二次會(huì)議的報(bào)告〔R〕.http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=A%2f52%2f40%5bVOL.II%5d(SUPP)＆Lang=en.截至2010年7月31日，委員會(huì)登記的來文涉及84個(gè)國(guó)家的1960份。另外，請(qǐng)?jiān)附M還收到了需進(jìn)一步提交資料而未予登記的幾千份文件，還有委員會(huì)因顯然不屬于《公約》或《議定書》的范圍的來文而通知不予處理的又有幾千份?？梢钥闯鑫瘑T會(huì)的受案數(shù)量變化很大，也從一個(gè)側(cè)面反映出了個(gè)人申訴機(jī)制的影響。

(三)從接受委員會(huì)的意見的國(guó)家來看，申訴機(jī)制越來越具有普遍性

個(gè)人申訴機(jī)制越來越具有普遍性，還在于條約機(jī)構(gòu)下的委員會(huì)作出的意見已得到普遍的接受，只要委員會(huì)給出了違反義務(wù)的意見或提出救濟(jì)措施，締約國(guó)一般都會(huì)遵行。

結(jié)論

從國(guó)際人權(quán)法上的申訴機(jī)制所具有的特征來看，有以下幾點(diǎn)需明確:一是個(gè)人申訴機(jī)制獨(dú)立于一國(guó)之外，其審查委員亦獨(dú)立于來源國(guó)，這就保證了該機(jī)構(gòu)的運(yùn)行不受到任何一國(guó)的干涉和影響;二是委員會(huì)的審查僅僅依據(jù)人權(quán)條約及相關(guān)事實(shí)，具有公正性、獨(dú)立性，并能采用類似于司法的程序，這就保證了案件的裁決不是意識(shí)形態(tài)下的產(chǎn)物，因而不是國(guó)際上國(guó)與國(guó)斗爭(zhēng)的場(chǎng)所;三是從該機(jī)制普遍接受的程度來看，國(guó)際人權(quán)法上的個(gè)人申訴機(jī)制已經(jīng)受到世界各國(guó)的重視。而我國(guó)當(dāng)前已把人權(quán)保障規(guī)定為憲法的基本原則，并逐步實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障在具體法律中的細(xì)化和完善，同時(shí)我國(guó)也在積極準(zhǔn)備批準(zhǔn)或加入各項(xiàng)國(guó)際人權(quán)條約。作為國(guó)際人權(quán)條約實(shí)施的一種重要方式，個(gè)人申訴機(jī)制無法忽視。我國(guó)未來應(yīng)當(dāng)考慮個(gè)人申訴機(jī)制的可接受性，這是我國(guó)人權(quán)事業(yè)發(fā)展和國(guó)際人權(quán)法發(fā)展的必然趨勢(shì)。從這方面來說，加強(qiáng)對(duì)國(guó)際人權(quán)法上個(gè)人申訴機(jī)制的研究也具有現(xiàn)實(shí)意義。

〔1〕梁曉輝.經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利與國(guó)際人權(quán)申訴制度〔A〕.柳華文.經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利可訴性研究〔C〕.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2008.63 －64.

〔2〕肖建國(guó).司法、審判與準(zhǔn)司法〔Z〕.http://www.civillaw.com.cn/Article/default.asp.