胡曙東

(西南政法大學(xué)，重慶 401147)

一、我國未成年人*兒童是一個法律上的概念。從各國立法看，有關(guān)兒童年齡的界定并未有統(tǒng)一的規(guī)定，但大多以年滿18 歲為上限。我國《未成年人保護(hù)法》第2條規(guī)定：“本法所稱未成年人是指未滿18 周歲的公民。因此本文中未成年人與兒童是同一概念的不同表述。保護(hù)面臨的問題

(一)案例引入

2012年10月24日，@將講090080在微博里發(fā)了一張照片，引來眾多網(wǎng)友瘋轉(zhuǎn)。照片里，女老師一臉微笑，兩只手分別揪著一名男童的左右耳朵，將男童雙腳提離地面約10厘米，耳朵被扯得變形，男童因劇痛張著嘴巴哇哇大哭。@將講090080稱，照片是女老師本人通過微信發(fā)給一位家長的，她還稱自己在溫嶺牛津幼兒園當(dāng)老師。溫嶺市教育局很快介入調(diào)查并給出處理決定：責(zé)成城西街道藍(lán)孔雀幼兒園作出深刻檢查，及時整改并立即辭退相關(guān)教師。同時，教育部門已向公安部門報告，如有違法，由公安部門作出處理?！皽貛X公安”微博稱：對于溫嶺市城西街道一幼兒園發(fā)生女教師虐待幼童的案件，經(jīng)我局專案組連夜調(diào)查，十月二十五日中午依法對兩名涉案女教師作出處理，顏某因涉嫌尋釁滋事犯罪，現(xiàn)已對其予以刑事拘留，另一名參與拍照的女教師童某，因?qū)め呑淌乱驯晃揖肿鞒鲂姓辛羝呷盏奶幜P。公安局于2012年10月29日將此案提請溫嶺市人民檢察院批準(zhǔn)逮捕。但檢察院審查后認(rèn)為該案需補(bǔ)充偵查，未對顏艷紅作出逮捕或不逮捕的決定，同時其家屬要求進(jìn)行司法鑒定，11月5日公安局依法向檢察機(jī)關(guān)撤回案件，繼續(xù)偵查。2012年11月16日22:37，溫嶺公安官方微博稱：“溫嶺城西街道藍(lán)孔雀幼兒園女教師虐童事件經(jīng)警方深入偵查，根據(jù)罪刑法定原則，認(rèn)為涉案當(dāng)事人顏艷紅不構(gòu)成犯罪，現(xiàn)依法撤銷刑事案件，對其作出行政拘留十五日的處罰，羈押期限折抵行政拘留。今天，溫嶺警方依法釋放顏艷紅?！钡W(wǎng)友認(rèn)為僅如此處理不夠，十多萬條轉(zhuǎn)發(fā)評論表達(dá)著網(wǎng)友的憤怒：“如此無良，如何能做老師？”

事實(shí)上，溫嶺事件并不是第一起出現(xiàn)在公眾視野中的虐童事件。

2012年7月8日在全國第一個“反家庭暴力法建言聯(lián)盟暨維權(quán)聯(lián)盟”于濟(jì)南成立的當(dāng)天，因不堪長期家庭暴力傷害，青島13歲女中學(xué)生孫正雯從七樓跳下，提前結(jié)束自己年輕生命。在其所留遺書中，她向父母詰問道：“我真的是你們親生的嗎？你們究竟有沒有拿我當(dāng)人看？”

2012年6月30日，作為汽修廠的學(xué)徒，13歲的山東男孩杜傳旺在當(dāng)?shù)啬称嚺浼痰觊T前修理汽車時，被兩位工友用充氣泵從肛門充氣，險些喪命。

(二)未成年人侵害現(xiàn)狀及分類

當(dāng)然，兒童面臨的問題遠(yuǎn)不止上述這些，分析兒童權(quán)益受侵害的原因,主要來自三個方面：

首先家庭，兒童在入學(xué)前以及入學(xué)以后的校外時間里主要由家長看護(hù)。美國人類學(xué)家萊溫森認(rèn)為,家庭暴力存在于人的生命周期中的各個階段,而嬰兒期和兒童期則更為明顯[1]?？梢哉f兒童遭受家庭暴力是人類社會的一種普遍現(xiàn)象，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，這種矛盾表現(xiàn)的更為突出。另外我國長久以來的父權(quán)思想、男尊女卑思想，以及教育觀念滯后，也是兒童遭受家暴的原因之一。

其次來自幼兒園或?qū)W校，入學(xué)后兒童大部分的時間都在校園內(nèi)度過，教師成為兒童最主要的看護(hù)人。如若教師職業(yè)素養(yǎng)不高、校方監(jiān)督不到位，則教師就成為最容易侵害兒童的主體。且這種侵害具有隱蔽性，以上溫嶺虐童案中，顏艷紅長期的虐童行為就一直未被發(fā)現(xiàn)。教師對學(xué)生的辱罵、體罰以及性侵犯等行為屢見報端，校園安全已成為社會各界積極關(guān)注的一個領(lǐng)域。

最后則是來自社會，這部分案例主要有拐賣兒童、殘害兒童以及控制兒童并組織利用兒童進(jìn)行乞討等犯罪活動，雇傭童工、“童?！钡壬鐣^度消費(fèi)兒童現(xiàn)象，色情網(wǎng)站對兒童精神毒害現(xiàn)象，以及交通事故等，都對兒童的生存和發(fā)展構(gòu)成了極大威脅。另外留守兒童，作為社會發(fā)展不可避免的產(chǎn)物，其生存環(huán)境也令人堪憂。

二、未成年人屢受侵害的原因——未成年保護(hù)法法律缺位，實(shí)效無法發(fā)揮

我國現(xiàn)行保護(hù)兒童的法律規(guī)定內(nèi)容豐富但過于繁雜，立法形式分散且立法層次不高，實(shí)效性難以保障?！秲和瘷?quán)利公約》(以下稱CRC)于1989年11月20日由聯(lián)合國大會通過，是迄今為止內(nèi)容最全面、最廣泛的規(guī)范兒童權(quán)利的國際公約，我國政府于1991年批準(zhǔn)加入該公約，積極履行該公約保護(hù)兒童權(quán)利。我國憲法第46條規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展”。第49條明確規(guī)定：“婚姻、家庭、母親和兒童受國家的保護(hù)。父母有撫養(yǎng)教育未成年子女的義務(wù)，禁止虐待老人、婦女和兒童”。憲法位于法律層次的最頂端，為我國兒童權(quán)利保護(hù)提供了堅實(shí)的法律依據(jù)。另外，目前我國專門性兒童保護(hù)法律有三部，1991年制定的《未成年人保護(hù)法》(2006年修訂)、1999年制定的《預(yù)防未成年人犯罪法》以及1986年制定的《義務(wù)教育法》(2006年修訂)。另外還有四部行政法規(guī)或部門規(guī)章對未成年人權(quán)利保護(hù)做具體規(guī)定：《幼兒園管理?xiàng)l例》、《禁止使用童工規(guī)定》、《未成年工特殊保護(hù)規(guī)定》、《未成年犯管教所管理規(guī)定》。還有許多涉及兒童權(quán)利的規(guī)范非常零散地分布在《刑法》、《刑事訴訟法》、《民法通則》、《婚姻法》、《繼承法》等法律法規(guī)中。由此可見，我國現(xiàn)存法律法規(guī)中對未成年人保護(hù)的內(nèi)容很豐富，但過于龐雜且無體系，導(dǎo)致實(shí)效性欠缺。

此次溫嶺虐童案，雖然《未成年人保護(hù)法》明確規(guī)定，不能對未成年人實(shí)施體罰、變相體罰或者其他侮辱人格尊嚴(yán)的行為，但對顏艷紅的處罰，遍尋《未成年人保護(hù)法》卻沒有找到合適的法律條文予以適用。檢察院雖嚴(yán)格遵守法律規(guī)定，將顏艷紅無罪釋放，但卻公憤難平。《未成年人保護(hù)法》被譽(yù)為我國兒童權(quán)利保護(hù)的憲章，卻難以滿足當(dāng)前國內(nèi)兒童權(quán)利保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求，《未成年人保護(hù)法》改革勢在必行。因此接下來本文將主要分析《未成年人保護(hù)法》存在的缺陷以及完善措施。

三、未成年保護(hù)法存在的缺陷

(一)立法道德化，不具有操作性

《未成年人保護(hù)法》頒布以后，社會各界對其寄予厚望，但該法中沒有規(guī)定行之有效的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、處罰手段不明確，在司法實(shí)踐中，難以找到合適條款予以適用，來保障未成年人的各項(xiàng)權(quán)利。2006年《未成年人保護(hù)法》進(jìn)行修訂，但其可操作性問題仍然沒有多少改善。首先，在法條中存在立法用語不精準(zhǔn)的現(xiàn)象，如法條中“有關(guān)人員”“有關(guān)單位”“有關(guān)部門”等沒有配套的規(guī)章規(guī)定其具體的指向?qū)ο螅渌珊头ㄒ?guī)中也沒有明確規(guī)定，結(jié)果導(dǎo)致相關(guān)條款虛化、不可操作。其次，我國《未成年人保護(hù)法》僅僅規(guī)定了禁止行為，但沒有制定對違反該法的人的處罰措施?！胺韶?zé)任”一章共有9條，全部是對其他法律法規(guī)的重復(fù)。中華全國律師協(xié)會未成年人保護(hù)專業(yè)委員會主任佟麗華認(rèn)為：“法律一旦沒有了處罰措施，執(zhí)行與否就要依賴人們的自覺，那么法律的作用就等同于道德?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》更象是一種道德宣言，在表明一種態(tài)度?！盵1]49-51法律與道德的本質(zhì)區(qū)別即法律具有強(qiáng)制執(zhí)行力，這也是法律最根本的特征，違反法律必將受到處罰，而違反道德則更多的是受到輿論的譴責(zé)。對民眾而言“法不禁止皆自由”，沒有法律明文規(guī)定，任何人不得被處罰。缺乏罰則的《未成年人保護(hù)法》不具有可操作性，使法律形同虛設(shè)，客觀上容忍了人們藐視法律，最終使未成年人保護(hù)更加邊緣化。

(二)立法技術(shù)粗糙[2]135-144

《未成年人保護(hù)法》在立法技術(shù)上存在嚴(yán)重的不足，無法達(dá)致立法目的。第一，某些法律概念的外延未明確界定就加以使用，概念使用混亂。如“嬰兒”、“幼兒”、“嬰幼兒”、“兒童”、“未成年人”、“少年”、“青少年”等概念的使用，這些概念的內(nèi)涵交叉，除未成年人含義明確外，其他概念在法律上尚未加以確定。第二，法條用語含義不清，可操作性差。如《未成年人保護(hù)法》第3條第一款規(guī)定：“未成年人享有生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利，國家根據(jù)未成年人身心發(fā)展特點(diǎn)給予特殊、優(yōu)先保護(hù)，保障未成年人的合法權(quán)益不受侵犯。”此處的“生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)、參與權(quán)”等用語模糊而不精準(zhǔn)，難以明確具體包括哪些權(quán)利。第三，為更好的實(shí)施《未成年人保護(hù)法》，全國各地31個省、市、自治區(qū)相繼出臺了“未成年人保護(hù)條例”，但大都照搬照抄《未成年人保護(hù)法》，造成重復(fù)立法，導(dǎo)致立法資源浪費(fèi)。

(三)兒童福利的立法空白

兒童福利機(jī)制對保護(hù)兒童最基本的生存和發(fā)展權(quán)有重要意義，尤其對家庭不能提供有效監(jiān)護(hù)的未成年人而言，福利機(jī)制可以為其提供相應(yīng)的救助和保護(hù)措施?！?012中國兒童福利政策報告》2012年6月1日在京發(fā)布。報告指出，我國的兒童福利建設(shè)現(xiàn)在還面臨三大嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：第一，對現(xiàn)代的兒童福利，國人還缺乏基本常識；第二，我國雖然有《未成年人保護(hù)法》，但我國在兒童福利領(lǐng)域的法律和條例還是空白；第三，我國還缺乏基本的兒童福利行政系統(tǒng)。

我國尚未制定專門的兒童福利法，雖然有大量針對兒童衛(wèi)生、醫(yī)療保健和教育等內(nèi)容的法律法規(guī)，但這些立法過于分散，甚至分布于不同法律體系。沒有專門的法律對兒童福利的宗旨、原則和兒童健康、教育、生存環(huán)境等基本生活條件予以規(guī)定[3]433，在實(shí)踐中，貧困家庭兒童、單親或失去雙親家庭兒童、殘疾兒童以及流浪兒童等弱勢兒童群體仍然難以獲得全面系統(tǒng)的救助。

(四)政府保護(hù)職責(zé)不明確

《兒童權(quán)利公約》的核心價值和基本要求是締約國要承擔(dān)起保護(hù)未成年人實(shí)現(xiàn)各種權(quán)利的責(zé)任。國家責(zé)任的最主要體現(xiàn)形式就是政府責(zé)任。而我國現(xiàn)行《未成年人保護(hù)法》主要把對未成年人的保護(hù)分為家庭保護(hù)、學(xué)校保護(hù)、社會保護(hù)和司法保護(hù)，卻沒有政府責(zé)任這一項(xiàng)。在最初的《未成年人保護(hù)法》修訂的草案中，曾有專家提出了五個保護(hù)的理念，除了現(xiàn)行的家庭、學(xué)校、社會、司法保護(hù)之外，還有一項(xiàng)政府保護(hù)，但是最終定案中，政府保護(hù)的有關(guān)條款融入了“社會保護(hù)”中，“政府保護(hù)”并沒有單獨(dú)設(shè)章，這種體例劃分以及條款設(shè)定使政府責(zé)任弱化，淡化了政府在未成年人保護(hù)中的作用。實(shí)際上，在未成年人教育、流浪、醫(yī)療、監(jiān)護(hù)、法律援助等各個領(lǐng)域，只有明確規(guī)定政府的責(zé)任，才能有效實(shí)現(xiàn)對陷于困境中的未成年人的保護(hù)。

(五)未明確專門的責(zé)任主體

目前我國的未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)存在設(shè)置虛化或多頭管理的問題，有限的資源不能形成合力。如李思思案件[注]2007年2月《信息時報》首先報道，廣州女童李思思父母都是移民，住在白云區(qū)同和鎮(zhèn)鶴邊村，鄰居發(fā)現(xiàn)三歲女童受到母親虐待，數(shù)次向村委會報告，村委會調(diào)節(jié)未果，直到07年2月，虐待嚴(yán)重，才通過110報警，警察把思思帶到醫(yī)院進(jìn)行簡單治療，孩子傷勢嚴(yán)重，但其家長拒絕了醫(yī)生對思思進(jìn)一步檢查治療的建議，由警察護(hù)送孩子和母親回家。中，思思常年受母親虐待，鄰居想報告卻苦于不知道找哪個部門，直至村委會調(diào)解無果，虐待情況嚴(yán)重才最終向公安報警。出現(xiàn)這種情況究其原因就在于《未成年人保護(hù)法》中并未明確規(guī)定未成年保護(hù)的責(zé)任主體。我國目前主要的未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)有：一是婦女兒童工作委員會和未成年人保護(hù)委員會。婦女兒童工作委員會從國務(wù)院到縣一級都有設(shè)立，依托在婦聯(lián)。未成年人保護(hù)委員會則在省級以下設(shè)置，大都依托共青團(tuán)。這兩個組織依托群眾組織，屬于議事協(xié)調(diào)部門，不具有行政權(quán)能，主體地位不明確，難以作為責(zé)任主體，在未成年人保護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮的作用非常有限。二是與未成年人保護(hù)有關(guān)的政府職能部門，如民政、公安等，這些部門各司其職，未成年人保護(hù)只是其所有工作職責(zé)中的一部分，不僅不能為未成年人保護(hù)提供體系化管理，而且遇到問題相互推諉，拒絕承擔(dān)責(zé)任。當(dāng)一個孩子遭受家庭暴力時，涉及公安、民政、衛(wèi)生、教育、社區(qū)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等多個部門，卻沒有一個明確的主管部門出來承擔(dān)責(zé)任。

(六)內(nèi)容上的不完善使其難以為下位法的制定提供合法性支持

根據(jù)《中華人民共和國立法法》第八條的規(guī)定：對于犯罪和刑罰、對公民限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、民事基本制度、訴訟和仲裁制度等制度都要由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律給以規(guī)范。而對監(jiān)護(hù)人的處罰制度、國家監(jiān)護(hù)制度、流浪未成年人救助制度、對受到性侵害未成年人的精神損害賠償制度、對未成年人違法犯罪的非刑事處罰制度、對涉嫌犯罪未成年人的偵查、審查起訴、審判制度等關(guān)系到未成年人具體權(quán)利保護(hù)的眾多法律制度，《未成年人保護(hù)法》都缺乏具體規(guī)定。雖然地方立法、兩高的司法解釋、各個部委的規(guī)章都力圖作出規(guī)定，但由于上位法的缺失，在內(nèi)容上都難有實(shí)質(zhì)性的突破，顯得力不從心。

四、西方的未成年人保護(hù)機(jī)制

對于虐待未成年人，西方國家都有一套成熟的法律和政策保護(hù)體系。如在英國，家庭暴力危險性高的家庭會被社工隨時監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)兒童虐待，社工會及時與警方取得聯(lián)系將孩子帶離并妥善安置。在新西蘭也有政府組織的專門救助兒童的福利機(jī)構(gòu)。我國臺灣和香港地區(qū)也仿效英美國家建立了兒童虐待的法律保護(hù)體系。美國在兒童保護(hù)方面發(fā)展出了一套成熟完整的兒童虐待法律保護(hù)體系，包括強(qiáng)制報告制度、調(diào)查處理程序以及替代性監(jiān)護(hù)制度。

(一)強(qiáng)制報告制度

1963年,美國聯(lián)邦政府兒童局率先制訂通報法范例。而后至1967年，各州政府先后依此制訂受虐兒童通報法。在早期的通報法范例中,僅相關(guān)的專業(yè)醫(yī)務(wù)人員具有通報責(zé)任，之后一些與兒童接觸密切的行業(yè)人士也逐漸被納入通報責(zé)任的范圍[4]40-43，如幼教、中小學(xué)學(xué)校工作人員、警察、社會服務(wù)人員等。對于知情不報者，從法律上規(guī)定罰則，強(qiáng)制相關(guān)人員報告虐童案件。在擴(kuò)大強(qiáng)制報告責(zé)任范圍的同時，為了鼓勵報告，法律從多個方面保障報告人的合法權(quán)益。首先，接受匿名通報并且對于善意的誤報者豁免法律責(zé)任，尤其為使其免受行業(yè)性的保密責(zé)任的制約(如醫(yī)護(hù)人員對于病人的保密責(zé)任，律師對于當(dāng)事人的保密責(zé)任等)，報告者的職業(yè)身份也嚴(yán)格保密。其次，對阻撓其雇員報告兒童虐待的雇主，法律上也有相應(yīng)的罰則，免除雇員的心理顧慮。再次，醫(yī)護(hù)人員也被賦予特殊權(quán)利，即在必要時可以不經(jīng)父母的同意而直接報告。[5]1-7甚至在一些州的法律上規(guī)定：事后要對報告者的處境進(jìn)行調(diào)查，更好地保護(hù)報告者，提高了報告率。

(二)調(diào)查處理程序[6]63-64

在美國，除了上述相關(guān)行業(yè)從業(yè)人員，任何一個公民都可通過報告事件的方式向地方法律執(zhí)行機(jī)構(gòu)或社會服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)起對兒童虐待或忽視的調(diào)查。一般社會服務(wù)機(jī)構(gòu)是主要的調(diào)查機(jī)構(gòu)。在很多州,社會服務(wù)機(jī)構(gòu)被要求在通知的24工作小時內(nèi)開展調(diào)查，然后根據(jù)懷疑虐待的嚴(yán)重程度處理。如果存在進(jìn)一步虐待或忽視的實(shí)質(zhì)性危險，則社會服務(wù)機(jī)構(gòu)會采取保護(hù)性監(jiān)護(hù)措施，將受虐兒童從家庭遷出，安置到緊急監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)，一般為兒童庇護(hù)所或者事先批準(zhǔn)的緊急收養(yǎng)家庭。保護(hù)性監(jiān)護(hù)實(shí)施后，通常官員或社會服務(wù)機(jī)構(gòu)會立刻通知父母或監(jiān)護(hù)人。在大多數(shù)州，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)并沒有將兒童送到保護(hù)性監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立權(quán)利，他們往往需要得到法院的命令或者依據(jù)法律執(zhí)行部門的要求。當(dāng)然，對受虐兒童采取保護(hù)性監(jiān)護(hù)往往是最后的方法，在大多數(shù)案件中，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)認(rèn)為兒童在當(dāng)前并沒有危險，則會將兒童放回家庭，由社會工作者決定是否向法院提起訴訟。如果社會工作者選擇不將案件提交法院，則要求監(jiān)護(hù)人簽署家庭維護(hù)協(xié)議同意社會服務(wù)機(jī)構(gòu)提出的條件，比如參加一些課程或計劃。如果監(jiān)護(hù)人在規(guī)定時期內(nèi)遵守協(xié)議，就沒有進(jìn)一步的措施了；但是如果發(fā)現(xiàn)孩子又被虐待或忽視，或父母違背了維護(hù)協(xié)議，則兒童會從家庭遷出，并且由青少年法庭接受訴訟。

(三)替代性監(jiān)護(hù)制度

兒童遭受虐待被報告后，社會工作者會對受虐兒童的家庭環(huán)境進(jìn)行評估，對于低危險的家庭，政府要為家長提供教育、咨詢服務(wù)等，施虐的父母可以自愿決定是否參加。但對于高危險的家庭，且父母又不愿參加教育咨詢服務(wù)時，社會工作者在提起兒童虐待和遺棄的訴訟的同時，還要為受虐兒童采取臨時安置措施，通常是為兒童提供寄養(yǎng)家庭服務(wù)，即替代性監(jiān)護(hù)制度。寄養(yǎng)家庭的選擇必須適合受虐兒童的年齡、性別和特殊需要空間，并在盡量不至于讓兒童生活產(chǎn)生太大波折的基礎(chǔ)上選擇。如果父母沒有滿足社會服務(wù)機(jī)構(gòu)提出的條件，法官可決定將兒童永久性安置在收養(yǎng)家庭或允許兒童離開父母獨(dú)立生活。父母被剝奪了法律和生理上對孩子監(jiān)護(hù)的權(quán)利，自然也不會有探望孩子的權(quán)利。替代性監(jiān)護(hù)制度最終目的仍是為了確保孩子安全權(quán)利。

五、我國未成年保護(hù)法的完善

(一)《未成年人保護(hù)法》內(nèi)容上，以下幾方面需要改進(jìn)

1.在《未成年人保護(hù)法》中規(guī)定具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和罰則，包括對監(jiān)護(hù)人的處罰制度、國家監(jiān)護(hù)責(zé)任制度、受到性侵害未成年人的精神損害賠償制度等，在為下位法制定執(zhí)行性法規(guī)范文件提供正當(dāng)性支持的同時，也明確了法律責(zé)任，使此法成為一部實(shí)體與程序并重的、能實(shí)際為未成年人提供保護(hù)的綜合性法律。

2.應(yīng)在法條中設(shè)專章明確政府責(zé)任。我國保護(hù)未成年人組織較多且分散，很多與未成年人保護(hù)相關(guān)的政府部門處于同一效力層級上，政府必須從中協(xié)調(diào)，統(tǒng)一指揮相關(guān)部門。而且，未成年人保護(hù)法具體實(shí)施效果的監(jiān)督與檢測也離不開政府的參與。

3.我國未成年人社會保護(hù)組織形式多樣卻非專業(yè)化，反而使未成年人權(quán)益保護(hù)缺乏高效、暢通的反映渠道和及時、有效、系統(tǒng)的求助機(jī)制。在該法律中應(yīng)指定一個專門負(fù)責(zé)保護(hù)未成年人權(quán)益的組織機(jī)構(gòu)，鑒于現(xiàn)實(shí)生活中此類機(jī)構(gòu)已經(jīng)很多，所以這一機(jī)構(gòu)無須重新設(shè)立，只需在原有基礎(chǔ)上稍加整合，并用法律的形式將其固定下來即可，這樣的話，受虐的未成年人和知情者就明白應(yīng)向誰尋求救濟(jì)，并且一旦相關(guān)部門保護(hù)未成年人不力，承擔(dān)責(zé)任的主體也明確，也便于民眾對其工作進(jìn)行監(jiān)督。

4.福利機(jī)制有助于未成年人保護(hù)領(lǐng)域其他難題的解決，也是針對未成年人犯罪、未成年人流浪乞討、童工、未成年人被虐待等問題的最有效、最科學(xué)的預(yù)防和應(yīng)對機(jī)制?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》作為保護(hù)未成年人權(quán)益的基礎(chǔ)性法律，應(yīng)對兒童福利立法的宗旨、原則以及兒童生存、健康以及受教育狀況的基本條件作出指導(dǎo)性規(guī)定。具體內(nèi)容適宜由專門的《兒童福利法》規(guī)定，主要內(nèi)容有建立防患于未然的早期社區(qū)服務(wù)機(jī)制、及時有效的行政支持和干預(yù)機(jī)制以及明確具有可操作性的司法干預(yù)機(jī)制。[1]49-51

5.我國法律體系中缺少對于兒童虐待案件的強(qiáng)制報告制度。受虐兒童或不知道或因自身生理上的弱勢而無法向社會救助機(jī)構(gòu)提起救濟(jì)。兒童虐待案件又具有很大的隱蔽性，實(shí)際生活中往往在兒童受虐過于嚴(yán)重、報告者出于義憤并在新聞媒體參與后才可獲得救助。因此，建立強(qiáng)制報告制度對受虐兒童權(quán)益保護(hù)就具有了極為重要的意義。而且強(qiáng)制報告制度作為我國未成年人保護(hù)領(lǐng)域特有的制度，《未成年人保護(hù)法》作為未成年人保護(hù)的專門性法律，理應(yīng)將此制度納入其中。除了借鑒美國作法，將與兒童接觸密切的相關(guān)行業(yè)人員如醫(yī)務(wù)工作人員、幼兒園和中小學(xué)工作人員、社會工作者等納入強(qiáng)制報告制度外，還應(yīng)考慮我國家庭模式的特殊性，將親屬和鄰居也一概納入，并對知情不報者設(shè)定一定罰則。與強(qiáng)制報告制度相互配合起作用的調(diào)查處理程序也應(yīng)加入《未成年保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定中，這樣才能保證民眾的報告落到實(shí)處，強(qiáng)化強(qiáng)制報告制度的實(shí)行。

6.在立法技術(shù)上，首先應(yīng)統(tǒng)一法律概念的定義和適用范圍，盡量減少模糊用語，避免出現(xiàn)法律制定中的硬傷。

(二)其他配套制度的完善

未成年人保護(hù)法要想最大限度的發(fā)揮其在對未成年人權(quán)益保護(hù)職能，只靠自身的完善遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要相關(guān)配套制度同行，形成一套完整的法律保護(hù)體系。

首先，完善未成年保護(hù)法律體系。修正法律體系中互相沖突之處。比如虐待罪，是刑法中少數(shù)可以適用于施虐家長的一條罪名，但是這條罪名卻很難發(fā)揮作用。原因在于根據(jù)我國《刑法》及司法解釋，虐待罪屬于自訴案件范圍，由受害者一方主動提起訴訟，否則司法機(jī)關(guān)不得主動加以干預(yù)，除非虐待導(dǎo)致了重傷或死亡的后果，檢察機(jī)關(guān)才能介入，啟動國家公訴程序。但是，與此條相沖突的是我國《民事訴訟法》中明確規(guī)定，無訴訟行為能力人由其監(jiān)護(hù)人即父母作為法定代理人代為提起訴訟，如此一來，導(dǎo)致了未成年人如果遭受父母的虐待，則無法提起訴訟，司法作為法律爭議最終的解決途徑將形同虛設(shè)，這無疑要求我們對民訴法中監(jiān)護(hù)人制度的規(guī)定作必要的修正。

其次，未成年人法律保護(hù)體系重復(fù)立法現(xiàn)象嚴(yán)重，如前所述全國各地制定的“未成年人保護(hù)條例”幾乎照搬《未成年人保護(hù)法》，造成了立法資源的極大浪費(fèi)，對《未成年人保護(hù)法》的具體貫徹實(shí)施也沒有起到應(yīng)有的作用。

再次，轉(zhuǎn)變家長、社會民眾的觀念。民眾認(rèn)為“教育孩子是別人家務(wù)事”不會貿(mào)然報告，使很大一部分虐待案件成為隱形案件。由于傳統(tǒng)觀念作祟，或者教育理念的落后，“打是親，罵是愛”、“棍棒之下出孝子”等觀念在我國很多地方依然盛行，甚至有家長認(rèn)為孩子就是自己的私有財產(chǎn)，父母教育子女是家庭私事，打罵是父母的天生權(quán)利，體罰是教育子女的最佳手段。要使《未成年人保護(hù)法》順利推行，家長和社會民眾的這種觀念必須扭轉(zhuǎn)。

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