歐陽慶芳

(1.武漢大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430072；2.三峽大學(xué) 法學(xué)院，湖北 宜昌 443002)

黨的十八大報告對法制教育分別提出了兩個層次的目標(biāo)要求。一是對全社會或全體公民的要求，即要求通過法制教育，弘揚社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念，增強全社會學(xué)法尊法守法用法意識；二是對領(lǐng)導(dǎo)干部的要求，即通過法制教育，弘揚社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念，提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力。這是黨的十八大對法制教育目標(biāo)要求的新發(fā)展。深入學(xué)習(xí)和研究黨的十八大對法制教育目標(biāo)要求的新發(fā)展，對于在實踐中加強和改進全社會和領(lǐng)導(dǎo)干部中的法制教育具有重要的指導(dǎo)意義，對于觀察和把握當(dāng)代中國法制教育和法治建設(shè)進程具有重要的理論價值。

一、改革開放以來中國共產(chǎn)黨對法制教育的探索與要求

法治，是現(xiàn)代文明社會的一個重要標(biāo)志。新中國成立后尤其是改革開放以來,中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民在探索建設(shè)中國特色社會主義法治國家的道路上不斷前行，取得了舉世矚目的成就。1997年9月，黨的十五大報告明確提出“實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”，從此將“依法治國”確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。1999年3月，第九屆全國人大二次會議將“依法治國”寫入憲法，把“依法治國”正式從黨的意志上升為國家意志。2002年,黨的十六大將“依法治國基本方略得到全面落實”確定為全面建設(shè)小康社會的重要目標(biāo)。2007年,黨的十七大對“加快建設(shè)社會主義法治國家”作出了新的部署。2012年10月，黨的十八大又再次強調(diào)法治是治國理政的基本方式，到2020年全面建成小康社會時，實現(xiàn)“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實尊重和保障”的法治新目標(biāo)。

法制教育是法治建設(shè)的基礎(chǔ)性工程，在中國這個人口眾多、政治、經(jīng)濟、文化和社會發(fā)展不平衡又缺乏法制傳統(tǒng)的國家，要想最終實現(xiàn)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的偉大目標(biāo)，必須高度重視法制教育。所謂法制教育，是一定國家、一定階級為使人們遵循其法律制度和法律條文, 按法律行事和生活, 并使法律轉(zhuǎn)化為人們的內(nèi)心信念而進行的一種有目的、有計劃的系統(tǒng)的法律教育活動。[1]鄭成良教授指出，法治固然取決于一系列復(fù)雜的條件，然而就其最直接的條件而言，必須存在一種與之相適應(yīng)的社會思想方式，即只有當(dāng)人們能夠自覺地而不是被動地、經(jīng)常地而不是偶然地按照法治的理念來思考問題時，才會有與法治理念相一致的普遍行為方式。[2]中國法治的推進以及法律的運行需要用法制宣傳教育的方法, 來增強全體公民的法律意識和法制觀念。1985 年 11月5日，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了中宣部、司法部《關(guān)于向全體公民基本普及法律常識的五年規(guī)劃》，同月，全國人大常委會作出《關(guān)于在公民中基本普及法律常識的決議》，“普及法律常識”簡稱“普法”，由此拉開了五年一輪的法制宣傳教育活動的序幕。中國是一個法制基礎(chǔ)比較薄弱的國家，這場面向全民普及法律知識、培養(yǎng)法治意識的活動已經(jīng)走過了整整27年，在潛移默化之中逐步改變著人們的思維方式和行為方式，不啻為一場法律思想啟蒙運動，推動著中國社會從人治向法治不斷邁進。

基于法制教育在社會主義法治國家建設(shè)中的重要地位，中國共產(chǎn)黨對法制教育的要求也不斷提升，這在近些年的黨的全國代表大會報告中得到充分體現(xiàn)。黨的十五大報告提出：“深入持久地開展以為人民服務(wù)為核心、集體主義為原則的社會主義道德教育，加強民主法制教育和紀(jì)律教育，引導(dǎo)人們樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀?！边@里把民主教育、法制教育和紀(jì)律教育放在一起，雖然沒有突出法制教育的專門性，但其作為德育的一個重要的組成部分，旨在引導(dǎo)人們樹立正確的“三觀”。

黨的十六大報告要求:“加強法制宣傳教育，提高全民法律素質(zhì)，尤其要增強公職人員的法制觀念和依法辦事能力。黨員和干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要成為遵守憲法和法律的模范?！边@次黨代會，將法制宣傳教育單獨列出，是黨的法制教育思想上的一個跨越，同時明確法制教育的目標(biāo)在于提高全民法律素質(zhì)，并將公職人員、黨員干部作為法制教育的重點對象，這對于公民法律意識的培養(yǎng)起到了重要的指導(dǎo)和推進作用。在此基礎(chǔ)上，黨的十七大報告明確提出：“深入開展法制宣傳教育，弘揚法治精神，形成自覺學(xué)法守法用法的社會氛圍。”從“加強法制宣傳教育”到“深入開展法制宣傳教育”，乃至要求全社會形成學(xué)法守法用法的法治氛圍，進一步體現(xiàn)了黨對開展法制教育的重要性和持續(xù)性的強調(diào)。如今，黨的十八大報告又再次強調(diào)要“深入開展法制宣傳教育，弘揚社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念，增強全社會學(xué)法尊法守法用法意識。提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力。”

十八大報告在十六大報告“提高全民法律素質(zhì)”的目標(biāo)上，進一步要求通過法制教育，“弘揚社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念，增強全社會學(xué)法尊法守法用法意識”，將法治作為一種精神來弘揚，并要求在全社會樹立社會主義法治理念，既深化了法制教育的目標(biāo)任務(wù)，又拓展了法制教育的內(nèi)容。報告中尤其提到要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”，對比十六大報告中要求的“增強公職人員的法制觀念和依法辦事能力”顯然更進一步?！胺ㄖ嗡季S”和“法治方式”在執(zhí)政黨報告中的首次出現(xiàn)也引起了社會各界的高度關(guān)注和廣泛討論。有學(xué)者認(rèn)為：“法治思維和法治方式”這一提法從價值觀和方法論上,對新時期各級領(lǐng)導(dǎo)干部如何治國理政提出了新標(biāo)準(zhǔn)、新要求,具有很強的現(xiàn)實性、針對性和指導(dǎo)性。[3]法治實質(zhì)上是一種思維方式，這也揭示在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成的今天，法制教育中不可忽視的就是要通過各種教育培訓(xùn)，把領(lǐng)導(dǎo)干部已習(xí)慣的人治思維、行政思維、管理思維逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ嗡季S，使運用法治思維和法治方式成為各級領(lǐng)導(dǎo)干部“依法執(zhí)政”和管理社會的基本功，進而帶動、提升全體公民的法律思維水平。法治思維的培養(yǎng)，比普及法律知識、提高法律素質(zhì)層次更高，它深入到法制教育的核心在于觀念和思想的轉(zhuǎn)變。黨的十八大報告中的這一新要求，既是對過去法制教育經(jīng)驗的總結(jié)，也是當(dāng)前化解社會矛盾、保持國家長治久安的需要，更是全面建成小康社會進程中對人們法治理想的期待，對于推進依法治國，構(gòu)筑中國特色社會主義法治體系具有強烈的現(xiàn)實意義。

二、法治思維的要義

關(guān)于“法治思維”，學(xué)者們觀點不一。有的學(xué)者認(rèn)為，“法治思維是指執(zhí)政者在法治理念的基礎(chǔ)上，運用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到或所要處理的問題進行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、決定人的思想認(rèn)識活動與過程”[4]，也有學(xué)者認(rèn)為“法治思維是按照法治的邏輯來觀察、分析和解決社會問題的思維方式，它是將法律規(guī)定、法律知識、法治理念付諸實施的認(rèn)識過程，直接關(guān)系到依法行政、依法辦事的效果?！盵5]還有學(xué)者揭示“法治思維是以合法性為判斷起點而以公平正義為判斷重點的一種邏輯推理方式。其包含四方面內(nèi)容并要相統(tǒng)一：‘合法性思維’、‘程序思維’、‘權(quán)利義務(wù)思維’、‘公平正義思維’”。[6]無論是哪一種定義，我們看到，法治思維都是建立在對法治或者法治理念正確理解的基礎(chǔ)上的，它是運用法律知識、法律原則、法律精神進行判斷推理的思維過程，是法律意識與法治理念在人們大腦中的運動過程。法治思維的要義在于強調(diào)“法律主治”、“法律至上”、“制約權(quán)力”、“保障權(quán)利”的價值、原則和精神，這也是社會主義核心價值觀的重要內(nèi)容。

“法律至上”意味著法律是社會規(guī)范體系的價值標(biāo)準(zhǔn)，是評判人們行為的最高準(zhǔn)則，強調(diào)的是要樹立法律權(quán)威。法律權(quán)威是國家穩(wěn)定的堅實基礎(chǔ)，對于建設(shè)社會主義法治國家、實現(xiàn)國家長治久安具有重要意義。承認(rèn)法律至高無上的權(quán)威，是對凌駕于法律之上的特權(quán)或個人意志的否定，有著內(nèi)在的合理性和科學(xué)性。當(dāng)國家的最高權(quán)威是領(lǐng)導(dǎo)者，隨著領(lǐng)導(dǎo)者個人的更迭，國家政局的穩(wěn)定和興衰就將寄托于領(lǐng)導(dǎo)者個人身上，就有可能大起大落，政策與法律也會頻繁變動。而當(dāng)國家的最高權(quán)威是法律時，由于法律是一種超越于個人之上的普遍性規(guī)則，具有穩(wěn)定性和連續(xù)性，盡管領(lǐng)導(dǎo)者會不斷流動和更換，但政治統(tǒng)治與社會秩序仍將會保持相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性和連續(xù)性。真正的法治社會中，法律是人民意志的集中體現(xiàn)，主張法律至上即是主張人民意志至上。黨的十八大報告強調(diào)：“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動?！秉h必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，充分體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)與法律至上的統(tǒng)一，這也是我們黨的一貫主張。當(dāng)然，法律至上并不排斥其他行為規(guī)范和社會準(zhǔn)則，它只是體現(xiàn)對法律的尊重和敬畏，我們不能孤立地看待法律權(quán)威問題。

“法律主治”簡單講，就是社會應(yīng)當(dāng)主要由法律來治理，它與“人治”相對。現(xiàn)代社會之所以必須主要經(jīng)由法律治理，是因為法律規(guī)范與其他社會規(guī)范或治理途徑比較，有一系列社會穩(wěn)定和發(fā)展所必需的優(yōu)勢。法律是由國家制定并依靠國家強制力保障實施的行為規(guī)范，作為明確、肯定、普遍的規(guī)范，要求全社會一體遵行不得違反，這就為社會秩序的建立和維護提供了保障。相對于其他的治理手段，它不僅能夠調(diào)整個人行為，而且具有調(diào)整階級關(guān)系，使統(tǒng)治秩序合法化、固定化，并且能夠負(fù)擔(dān)巨大的政治、經(jīng)濟、文化的組織任務(wù)，這是其他任何社會調(diào)控方式不能比擬的。法律主治要求領(lǐng)導(dǎo)干部在治理社會過程中，處處要以法律為判斷標(biāo)準(zhǔn)，要維護公平正義，講權(quán)利義務(wù)，要從程序出發(fā)，講法律證據(jù)。

法治思維還要求正確認(rèn)識權(quán)力和權(quán)利的關(guān)系。就法治的最初意義而言，制約和監(jiān)督國家機關(guān)及其工作人員的權(quán)力是法治的精髓。制約權(quán)力，才能保障權(quán)利。意味著領(lǐng)導(dǎo)干部想問題、作決策、辦事情,必須時刻牢記權(quán)力來源于人民授權(quán)和職權(quán)法定的原則,做到目的合法、職權(quán)法定、行使權(quán)力的內(nèi)容和手段合法、嚴(yán)格遵循法律規(guī)則和法定程序,才能切實保護人民權(quán)利和尊重保障人權(quán),實現(xiàn)自由、平等、公正、法治的價值追求。

三、在法制教育中養(yǎng)成法治思維

法治思維并非與生俱來，其包含的法治觀念和法律意識可以通過后天的培養(yǎng)逐漸養(yǎng)成。江澤民曾經(jīng)說過“一種觀念的樹立, 一種意識的培養(yǎng), 需要一個相當(dāng)長的過程, 要充分認(rèn)識法制宣傳教育的長期性、艱巨性, 并逐步使之制度化、規(guī)范化?！盵7]108通過科學(xué)的系統(tǒng)化的法制教育，可以首先使領(lǐng)導(dǎo)干部養(yǎng)成從法律的角度考慮分析和解決問題，形成依法辦事的思維習(xí)慣和思維方式，繼而擴展到全體公民，為社會主義法治國家的建成打下堅實的思想基礎(chǔ)。根據(jù)前述黨的十八大報告中的新要求，當(dāng)前法制教育的著力點可以從各級領(lǐng)導(dǎo)干部著手，通過在思想認(rèn)識上不斷強化法治思維的重要性，知識儲備上深刻領(lǐng)會社會主義法治理念以及實踐中加強運用法治方式等幾方面來逐步養(yǎng)成法治思維。

第一，通過法制教育，在思想上不斷增強領(lǐng)導(dǎo)干部養(yǎng)成法治思維的自覺性和主動性。法治思維蘊含著法律原則、法律價值和方法，因而對人們的世界觀、人生觀、也會發(fā)生影響。法治思維是一種觀念,觀念的改變必然是一場思想的革命。養(yǎng)成合理的“法治思維”，首先就要從思想上認(rèn)識到依法治國、依法行政對于中國的重要性。通過各種宣傳教育手段，從正面灌輸法治思維在新形勢下的迫切性和重要性，使各級領(lǐng)導(dǎo)干部增強建設(shè)法治政府、法治社會的責(zé)任感和使命感。通過各種法制宣傳教育手段，也從反面揭示過去一些領(lǐng)導(dǎo)干部頭腦中長期存在的重權(quán)力輕權(quán)利、重治民輕治官、重管理輕服務(wù)等傳統(tǒng)思維誤區(qū)，改變一些領(lǐng)導(dǎo)干部頭腦中根深蒂固的超越憲法和法律的特權(quán)思想,鏟除以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法等悖離法治精神等現(xiàn)象滋生的土壤。通過在全社會倡導(dǎo)法治思維,就是要使每一個領(lǐng)導(dǎo)干部在思想上自覺摒棄人治傳統(tǒng)與特權(quán)觀念，進而在處理各種社會問題時有一種法律規(guī)則意識，能夠自覺堅持法律至上，堅持公平、公正、公開等法治精神和原則。領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法、遵法、守法、用法, 切實保障人民享有更廣泛的權(quán)利和自由，同時自覺在憲法和法律范圍內(nèi)活動, 自覺地維護國家法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，自覺地接受人民群眾的監(jiān)督，也必將對社會其他公民的法制教育起到良好的示范作用。

第二，通過法制教育，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部豐富法律知識，掌握法律方法，樹立法治理念。要提高國家公職人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法律手段治國理政的能力，首先就要加強對他們的法治教育、培訓(xùn)，不斷增強他們的社會主義法治理念。法治理念是形成法治思維的根基，一個對法治內(nèi)涵和要素不甚了解的執(zhí)政者，不可能有什么法治思維，不可能主動、自覺和善于運用法律手段。關(guān)于社會主義法治理念內(nèi)涵的五個方面，即依法治國、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)，五個方面相輔相成，體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國的有機統(tǒng)一。深厚的法律知識素養(yǎng)，是法治思維的基礎(chǔ)。法律精神、法律原理和法律規(guī)范知識作為材料和工具，是培養(yǎng)法治思維的前提。一個對法律知識一無所知的人，不可能形成法律思維方式。法律知識通常包括法律、法規(guī)方面的知識和法律原理方面的知識，這兩部分法律知識對于培養(yǎng)法律思維方式都很重要。只有既了解法律、法規(guī)在某個問題上的具體規(guī)定，又了解法律的原理、原則，才能更好地領(lǐng)會法律精神，養(yǎng)成法律思維，并運用法律思維思考和處理各種法律問題。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)該掌握一些基本的法律方法。法律方法是人們從法律角度思考、分析和解決法律問題的方法。法律方法構(gòu)成法律思維的基本要素，法律思維的過程就是運用法律方法思考、分析和解決法律問題的過程。我們要培養(yǎng)法律思維方式，必須掌握法律方法。法律工作者使用的法律方法有法律解釋的方法、法律推理的方法、填補法律漏洞的方法、認(rèn)定事實的方法等。每一種基本方法又包括一系列的具體方法，有必要了解和掌握一些基本的法律方法。

第三，將法制教育與法治實踐結(jié)合，在社會管理和工作生活實踐中訓(xùn)練法治思維。教育不能脫離社會現(xiàn)實，法律思維方式的培養(yǎng)必須植根于社會實踐。法治思維是一種在法律實踐中訓(xùn)練、培養(yǎng)和應(yīng)用的思維方式，脫離具體的法律生活和法律實踐，不可能養(yǎng)成法律思維方式。隨著社會主義法治國家建設(shè)進程的不斷推進，法律對社會生活的調(diào)整范圍越來越廣泛，人們面臨的法律事務(wù)必然會越來越多。這既對培養(yǎng)法律思維方式提出了迫切要求，也為培養(yǎng)法律思維方式提供了良好條件。一次良好的法治實踐本身就是一次有效的法制宣傳教育，其實際效果大大優(yōu)于內(nèi)容空洞的說教。新形勢下，國家公務(wù)人員主動、自覺和善于運用法治思維和法律手段處理和解決社會、經(jīng)濟問題和社會矛盾，是黨在新時期對各級領(lǐng)導(dǎo)干部基本素質(zhì)提出的新要求,理應(yīng)成為各級領(lǐng)導(dǎo)干部思想建設(shè)、能力建設(shè)的重要組成部分。

另外，法治思維的養(yǎng)成是個系統(tǒng)工程，單單依靠法制教育不可能實現(xiàn)，還需改善法治環(huán)境，通過外部制度環(huán)境影響和促進公權(quán)力行使者的法治思維。法治環(huán)境與法治思維以及法律手段的運用是辯證互動的關(guān)系。法治思維增強，必然促進法律手段的運用；法律手段運用有效，自然會改善法治環(huán)境，而法治環(huán)境的改善，反過來又會影響和促進公權(quán)力執(zhí)掌者的法治思維。法治的良性循環(huán)，還有兩個方面的關(guān)鍵點：一是改革領(lǐng)導(dǎo)干部選拔、任用制度。在公務(wù)員的晉升過程中，將其法治意識、運用法治方式解決問題的能力考察作為選拔任用的重要標(biāo)準(zhǔn)。只有將“法治狀況”引入領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核和選拔任用標(biāo)準(zhǔn)之中，并且分量夠大，才能讓法治思維成為領(lǐng)導(dǎo)干部主動自覺的慣性思維方式。二是加強輿論環(huán)境的引導(dǎo)。通過輿論宣傳，推廣正反典型經(jīng)驗,不斷引導(dǎo)和激勵領(lǐng)導(dǎo)干部主動、自覺和善于運用法治思維和法治方式治國理政。

習(xí)近平總書記在2012年12月4日首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話中再一次明確提出,“各級領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力,努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境,在法治軌道上推動各項工作”。[8]當(dāng)然，法治思維的養(yǎng)成，除了依靠法律知識的教育與灌輸，依靠法治文化的積淀與培育，依靠法治手段的監(jiān)督與制約外，關(guān)鍵在于法治原則、法律規(guī)范、法制體制和法治程序等法治方式的落地生根與自覺運用，這是一個任重道遠，需要全社會一起努力的過程。

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