殷仁勝，胡孝紅

(三峽大學 法學院，湖北 宜昌 443002)

一、歐盟能源政策法律一體化的動因

(一)歐盟組織發(fā)展的必然

歐盟是一個集政治實體和經(jīng)濟實體于一身、世界上規(guī)模最大、水平最高的區(qū)域一體化組織，根據(jù)《歐盟憲法條約》的規(guī)定，其終極發(fā)展目標有三項：促進和平、促進歐盟的價值和促進人民的福祉。[1]要實現(xiàn)這一目標定位，必須在歐盟內(nèi)部形成一個單一市場，通過一個標準化的法律制度及運行規(guī)則。在現(xiàn)代社會，能源集政治、經(jīng)濟和社會意義于一身，其一體化的程度直接影響歐盟終極目標的實現(xiàn)。從歐共體開始，歐盟在共同的農(nóng)業(yè)政策、統(tǒng)一大市場、關稅同盟以及統(tǒng)一貨幣聯(lián)盟等領域的合作逐步加深，并最終達到高度一體化的發(fā)展水平。然而，早在二戰(zhàn)后即啟動的能源領域的合作，雖歷經(jīng)半個多世紀的努力，其一體化的進程依然緩慢，尤其是作為當前歐盟主要能源的電力和天然氣部門，內(nèi)部市場仍極不統(tǒng)一，能源企業(yè)的活動受制于成員國的不同規(guī)則和實踐制約，對歐盟經(jīng)濟社會一體化帶來消極影響。在能源地位日益凸顯、成員國能源相互依賴及能源政策相互影響的趨勢日益明顯的背景下，在歐盟層次上制定更加統(tǒng)一的能源政策，加速能源領域一體化的進程，對歐盟組織化程度的進一步提升和發(fā)展至關重要。正是基于這樣的認識，歐盟委員會于2010年11月10日正式發(fā)布了《能源2020——尋求具有競爭性、可持續(xù)性和安全性能源》的戰(zhàn)略文件，進一步強調建立一個更加一體化、更具內(nèi)在聯(lián)系和競爭性的歐洲能源市場對歐洲民眾的重要性。

(二)能源供應安全的壓力

盡管對于能源安全的含義各國理解不盡相同，但歐盟國家把能源安全的含義理解為“供應安全”，即為居民和企業(yè)提供安全、可靠和用得起的能源。[2]然而現(xiàn)實是，由于自身資源有限，歐盟能源對外依賴度一直較高。依據(jù)2006年3月歐盟執(zhí)委會公布的《可持續(xù)、競爭和安全的歐洲能源戰(zhàn)略綠皮書》，未來20-30年內(nèi)，歐盟能源進口的依賴度將會由2005年的50%上升為70%左右，如果不能有效提高歐盟內(nèi)部的能源競爭力的話；到2030年，歐盟對外部天然氣的總進口依賴度將達到80%。[2]面對日益增長的自身能源供應不足的壓力，建設一個內(nèi)部更具開放性和競爭性且運行良好的一體化能源市場，不僅可以為消費者提供更多選擇和更低的價格，確保歐洲經(jīng)濟重要產(chǎn)業(yè)的競爭性地位，也是緩解歐盟能源安全的長遠戰(zhàn)略。[3]

(三)氣候環(huán)境問題的關切

1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和1997年《京都議定書》為發(fā)達國家締約方規(guī)定了具有法律約束力的溫室氣體定量化減排和限排指標?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》的最終目標是：“將大氣中的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險的人為干擾的水平上?！睘榱藢崿F(xiàn)這一目標，各國政府和有關的國際組織積極采取措施，制定各自的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標。在環(huán)保方面，歐盟一直率先行動。繼1993年歐盟制定了《歐盟可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》后，1999年又制定了第一個能源與環(huán)境協(xié)調的戰(zhàn)略。在2001和2002年間，歐盟執(zhí)委會還提出了若干個關于把環(huán)境關切融入能源政策的動議。2007年，歐盟委員會制定了“限制全球變化2攝氏度：2020年目標與超越”的計劃，承諾在1990年的基礎上溫室氣體排放量削減30%，同時也要求其他國家在2020年前至少削減20%。鑒于能源與環(huán)境的密切關聯(lián)性，為了實現(xiàn)減排的承諾，2008年1月，歐盟提出了一攬子氣候與能源相聯(lián)系的立法建議，強調歐盟應整合能源與環(huán)境政策，建立高效能、低碳經(jīng)濟的能源市場。

二、歐盟能源政策法律一體化的進展

(一)電力和天然氣市場的自由化改革

自由化是一體化的前提和基礎，市場的自由競爭需要政策法律的一體保障。歐盟通過持續(xù)不斷的立法，采用統(tǒng)一的技術標準和管理規(guī)則，整合歐洲能源市場，打破壟斷，將競爭機制引入能源市場，實現(xiàn)能源政策歐洲化，從而提高能源的生產(chǎn)和分配效率，并促使社會福利水平的整體提高。對于歐盟來說，由于石油部門已經(jīng)實現(xiàn)了一體化，而煤炭和原子能在整個能源結構中占比較小，一體化的進程早在二戰(zhàn)后就已經(jīng)開始，因此，歐盟能源市場一體化主要集中在電力和天然氣部門。十余年來，歐盟先后三次出臺一系列能源改革方面的綠皮書、政策文件和立法措施。

始于20世紀90年代的第一次能源改革重點是建立各國能源管理機構和成員國放開能源市場。為此，1996年，歐盟出臺了《歐洲議會和理事會關于內(nèi)部電力市場共同規(guī)則的指令》(Directive 96/92/EC)和《歐洲議會和理事會關于內(nèi)部天然氣市場共同規(guī)則的指令》(Directive 98/30/EC)，明確了建立盟內(nèi)電力和天然氣市場的通用規(guī)則。到2000年9月，盡管一些成員國強烈反對，但歐盟大部分成員國已經(jīng)實施了上述兩個指令的要求，歐盟能源市場邁上自由化之路。

然而，市場自由化改革只是一條通往能源市場一體化的途徑，并非最終目標。因此，進一步的改革成為必要。2003年3月，歐洲理事會提出在電力和天然氣領域加速自由化進程，以“最終形成一個全面起作用的具有可操作性的內(nèi)部市場”，正式拉開歐盟第二次能源改革的序幕。在隨后的三年間，歐盟通過了兩個指令和兩個條例來取代第一次改革的兩個指令，它們是《歐洲議會和理事會關于內(nèi)部電力市場共同規(guī)則及廢止指令96/92/EC的指令》(Directive 2003/54/EC)、《歐洲議會和理事會關于內(nèi)部天然氣市場共同規(guī)則及廢止指令Directive 98/30/EC的指令》(Directive 2003/55/EC)，以及《歐洲議會和理事會關于跨境電力交易網(wǎng)絡準入條件的條例》(Regulation(EC) No 1228/2003)、《歐洲議會和理事會關于天然氣輸送網(wǎng)絡準入條件的條例》(Regulation(EC) No 1775/2005)。這些條例和指令的目的是加強電力和天然氣市場的競爭和跨境貿(mào)易，使歐盟區(qū)域內(nèi)的商業(yè)或私人用戶在一個競爭性的市場上，可以自由選擇電力和天然氣供應商。

值得肯定的是，經(jīng)過兩次改革，歐盟能源市場自由化程度有所提高，但仍然存在著一些功能性障礙。加之2008年的金融危機和持續(xù)發(fā)酵的伊核危機，能源價格持續(xù)上漲。保障能源多元化供給以及防止能源生產(chǎn)對環(huán)境負面影響成為歐盟第三次能源改革的推動力。2009年正式啟動的第三次能源改革方案的核心內(nèi)容是所有權拆分，即將電力和天然氣按照生產(chǎn)和輸送兩個環(huán)節(jié)拆分成多家相互獨立的公司，打破壟斷，引入市場競爭。[4]該方案包括三個條例和兩個指令，它們分別是：《歐洲議會和委員會關于建立能源監(jiān)管合作機構的條例》(Regulation(EC) No713/2009)、《歐洲議會和委員會關于電力跨境交易網(wǎng)絡準入條件及廢止條例1228/2003的條例》(Regulation(EC) No714/2009)、《歐洲議會和委員會關于天然氣輸送網(wǎng)絡準入條件及跨境交易網(wǎng)絡準入條件及廢止條例1775/2005的條例》(Regulation(EC) No715/2009)、《歐洲議會和委員會關于內(nèi)部電力市場共同規(guī)則及廢止指令2003/54/EC的指令》(Directive2009/72/EC)、《歐洲議會和委員會關于內(nèi)部天然氣市場共同規(guī)則集廢止指令2003/55/EC的指令》(Directive2009/73/EC)。

總體上說，第三次改革方案是對前兩次改革方案成果的肯定，是前兩次改革成果的深入和延伸。減少能源一體化公司對網(wǎng)絡運營商的控制，從實質上保證網(wǎng)絡運營商的獨立性，目的依然是尋求在歐盟內(nèi)部建立一個統(tǒng)一、高效和安全的能源市場。

(二)節(jié)能環(huán)保政策

氣候變化作為正在深刻影響21世紀全球發(fā)展的一個重要國際問題，與各國的能源結構和能源使用方式直接相關。環(huán)境與氣候一直是歐洲民眾關注的重點，并希望歐盟在這方面能夠發(fā)揮積極作用。2007年，歐盟委員會公布了一份民調，該民調顯示：歐盟民眾中有大約90%的人對全球氣候變暖給人類帶來的后果深感憂慮；超過60%的歐盟居民認為在歐盟層面采取集體行動是解決氣候變化的最好辦法。[5]因此，對于歐盟來說，能源政策除了保障供給安全外，環(huán)境目標也應是其重要組成部分。歐盟認為，鼓勵可再生能源的開發(fā)利用及節(jié)能減排是實現(xiàn)能源政策中環(huán)境目標的主要措施。

1.可再生能源的開發(fā)利用方面。為了鼓勵可再生能源的開發(fā)，歐盟依據(jù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》以及《歐共體可再生能源戰(zhàn)略和行動計劃》三個規(guī)范文件，于2001年制定了《提倡電力來自可再生能源的指令》。該指令要求增加可再生能源在國內(nèi)能源消費市場中的比重，到2050年可再生能源在歐盟能源供應結構中應達到50%。在此之前，歐盟委員會于1997年12月就發(fā)表了《未來的能源：可再生能源——歐盟戰(zhàn)略與行動計劃白皮書》。該白皮書明確提出了可再生能源的消費比例從1995年的5.3%提高到2010年的12%。

2.節(jié)能減排方面。在節(jié)能減排方面，歐盟先后打出了一系列“組合拳”措施，減少二氧化碳的排放量。一是從1991年起，歐盟實施了兩期提高能效的“SAVE計劃”項目，目的是提高公眾的節(jié)能減排意識；二是2000年歐盟委員會頒布了《歐盟提高能效的行動計劃》(即“歐洲聰明能源計劃”)，把提高能效作為生產(chǎn)性活動的目標；三是2005年歐盟發(fā)表了《關于能源效率的綠皮書》，把減少能源消費作為控制溫室氣體排放的最直接手段。

不僅如此，歐盟還通過制定若干與能源相關的標準來實現(xiàn)節(jié)能目標。一是制定節(jié)能環(huán)保汽車標準。根據(jù)歐盟“21世紀汽車”標準，到2012年，在歐盟市場上銷售的新轎車，二氧化碳排放量每公里應在120克以下。二是制定家用電器節(jié)能標準。歐盟已通過“經(jīng)濟設計”指令，為家用電器制定了節(jié)能環(huán)保新標準。而“綠色照明計劃”的推行，可使每個家庭年均可節(jié)約100歐元。三是制定建筑領域節(jié)能減排標準。歐盟理事會和歐洲議會2002年通過了《歐盟建筑能源性能指令2002/91/EC》，根據(jù)該指令，歐盟從2006年起實施新的建筑能源使用標準，估計到2020年可節(jié)約大約40兆噸石油當量的能源。[3] 77

(三)共同對外能源政策

在世界范圍內(nèi)尋找供應量穩(wěn)定、價格相對較低的能源供應國是歐盟對外能源戰(zhàn)略的主要目標。要實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標，歐盟認為需要制定共同一致的對外能源政策，各成員國必須“用一個聲音說話”，表明歐盟成員集體應對共同挑戰(zhàn)的決心。近年來歐盟采取了若干措施實現(xiàn)這一目標。一是為保障能源供給的安全性和多樣化，加強了與中亞國家的關系。歐盟的石油主要來源于中東地區(qū)，由于該地區(qū)近年來政治環(huán)境的不穩(wěn)定性及索馬里海域海盜活動猖獗，歐盟將能源進口增量部分寄托于環(huán)里海五國[注]吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、土庫曼斯坦。及俄羅斯，避免外部能源供應過分集中。歐盟已在環(huán)里海國家確定了若干個關鍵性項目和供應商，并調動財力和物力，在當?shù)剡M行能源開發(fā)。二是進一步強化與既有的能源生產(chǎn)國和輸送國的關系。首先，強化與傳統(tǒng)能源供應國俄羅斯的合作。自上世紀90年代起，歐盟與俄羅斯先后進行了多次歐俄首腦對話與磋商，并在2000年10月的巴黎峰會上，雙方簽署了《俄歐戰(zhàn)略性能源伙伴關系協(xié)議》，決定在能源領域建立穩(wěn)定的雙邊伙伴關系，提高歐盟與俄羅斯在能源供應方面的相互信賴度。此外，為了加強雙方在能源領域的先進技術合作，2002年11月雙方在莫斯科成立了“俄羅斯——歐盟能源技術中心”。其次，歐盟還與歐佩克國家建立了特殊的雙邊對話關系，協(xié)調雙方在石油合作中出現(xiàn)的分歧。2005年4月，在歐盟委員會能源與交通總司的主持下，歐洲的多家能源研究機構合作完成了長達614頁的“歐盟與海灣產(chǎn)油國關于能源穩(wěn)定和可持續(xù)問題的對話”報告即為明證。再次，在歐盟委員會的參與下，烏克蘭與波蘭兩國簽署了一項石油管線協(xié)定，保障來自里海的石油通過烏克蘭安全地輸往西北歐。歐盟通過實施上述共同的能源外交措施，拓展了能源供應渠道，最大限度地保證了能源供應持續(xù)穩(wěn)定。

三、歐盟能源政策法律一體化的障礙

歐盟能源政策的制定和實行從總體上取得了較大的成效，基本上滿足了成員國獲得持續(xù)穩(wěn)定、廉價環(huán)保的能源供應，保證了經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。然而，由于諸多因素的作用，歐盟能源政策法律一體化的進程與構想相去甚遠。

(一)多重決策機制的相互制約

歐盟在一體化發(fā)展進程中形成了國家、超國家、亞國家的多重管治政體，各種政府角色都在不同層面上執(zhí)行著一定的治理職能，在能源政策的制定和執(zhí)行中產(chǎn)生了一定的制約性，遲滯了一體化的進程。從權能劃分來說，根據(jù)《歐盟憲法條約》的規(guī)定，歐盟享有專屬權能、共享權能、協(xié)調與補充權能。在共享權能方面，歐盟和成員國均可以在該領域立法和制定具有法律約束力的文件。內(nèi)部市場、環(huán)境和能源是《歐洲憲法條約》列舉的歐盟與成員國共享權能領域。[1]64-67歐盟雖與成員國共享立法權，但由于歐盟的主要立法權掌握在代表成員國利益的歐盟理事會手中，成員國各自的利益仍然是影響歐盟一體化政策制定的最強有力的因素，代表超國家利益的歐洲議會和歐盟委員會提出的任何有關能源方面的立法動議，歐盟理事會都會根據(jù)本國利益，通過多種手段進行干預。不僅如此，根據(jù)《歐盟憲法條約》的規(guī)定，對于歐盟發(fā)布的指令所要取得的結果，即便該指令對作為發(fā)布對象的所有成員國有約束力，成員國仍然可以自由的決定通過什么途徑或采取何種方法來實現(xiàn)指令所要求的結果。[1]142正因為各成員國擁有這種內(nèi)化歐盟法律的自決權，2003年歐盟議會和理事會通過的兩個指令(Directive2003/54/EC和Directive2003/55/EC)，經(jīng)過兩年多的努力，仍有包括德國和西班牙在內(nèi)的10個成員國沒有將其轉化成國內(nèi)立法。在迫不得已的情況下，歐盟委員會于2005年7月向其中5個成員國發(fā)出警告，如果它們繼續(xù)不將指令轉化為國內(nèi)立法，就向歐盟法院起訴它們。[6]國家主義對超國家組織擴權的這種抵制在2006年布魯塞爾歐盟首腦峰會上再一次盡顯無遺，本來歐盟委員會擬定的共同能源政策涵蓋廣泛，包括修訂石油和天然氣儲備法規(guī)；形成一個高效使用能源的“行動計劃”；建立一個新的歐洲級的能源管理機構；出臺與歐盟以外的能源供應國交易的共同能源政策等方面，但因歐盟大多數(shù)國家堅持認為各國政府必須擁有制定自身能源政策的權力，至無果而終。究其原因，制定共同能源政策意味著歐盟成員國將把對能源政策的控制權移交給歐盟，這是主張對本國能源企業(yè)進行保護的“經(jīng)濟民族主義”的國家決不樂意的。

(二)成員國經(jīng)濟水平與資源稟賦的差異

歐洲雖是世界上最發(fā)達的地區(qū)之一，但歐盟各成員國的經(jīng)濟社會發(fā)展水平卻相差甚遠，受歷史傳統(tǒng)和自然條件等因素的影響，歐盟內(nèi)部形成了發(fā)達的中心地帶和落后的邊緣地帶，各成員國在能源消費的結構和特征等問題上也存在巨大差異。以核能開發(fā)為例，較為富裕的北方關注的是與新能源有關的環(huán)境問題，而較為落后的南方國家的能源部門首先需要解決的是基礎設施不發(fā)達的問題，兩種觀點涇渭分明。雖然在應對溫室氣體排放的《京都議定書》中，歐盟國家作出了具體的減排標準和提高可再生能源消耗比重的承諾[注]到2020年，歐盟國家在1990年碳排放量的基礎上減少20%，可再生能源占能源消耗比例達到20%。，但在2008年的金融危機引發(fā)的歐盟經(jīng)濟整體步入衰退的情況下，堅持實現(xiàn)既定的減排目標和提高可再生能源比重，都會給成員國財政和經(jīng)濟增長帶來沉重的負擔，尤其對經(jīng)濟并不發(fā)達的南方國家來說，更將付出沉重的代價，因此他們行動并不積極。再從歐盟成員國間能源現(xiàn)實差異性來看，由于成員國間能源稟賦不均，資源相對貧乏的國家(法國、意大利等)與資源相對豐富的國家(如英國)對能源政策的取向也有很大的不同。為了保障各自的獨立性及減少自身的依賴性，每個國家都提出了自己的能源戰(zhàn)略，并根據(jù)自然資源的狀況選擇了適合各自發(fā)展需要的主要能源，如法國選擇了大量使用核能發(fā)電，英國選擇了天然氣和石油作為主要能源，德國則大量使用煤炭和天然氣。[7]由此可見，歐盟內(nèi)部各成員國在能源問題上的差異和分歧使得共同能源政策確定和執(zhí)行變得異常艱難。

(三)歐債危機的蔓延

源于2009年12月的希臘主權債務危機，迅速在葡萄牙、意大利、愛爾蘭、希臘、西班牙等5國蔓延，并拖累德國與法國等歐元區(qū)主要國家。由債務危機而導致的歐盟內(nèi)部經(jīng)濟危機和政治危機將深遠地影響歐盟能源政策法律一體化的進程。首先從經(jīng)濟角度看，不斷升級的債務危機對經(jīng)濟信心構成重創(chuàng)，導致私人消費和投資萎縮，令歐盟脆弱的經(jīng)濟復蘇失去兩個重要的增長引擎。伴隨債務危機蔓延的是各國政府財政緊縮和民眾失業(yè)率的節(jié)節(jié)攀升。根據(jù)歐盟委員會2010年5月初發(fā)布的預測，歐盟和歐元區(qū)的經(jīng)濟增長率僅為1%和0.9%；歐盟失業(yè)率則升至9.7%，歐元區(qū)失業(yè)率已升至10.1%，創(chuàng)下1998年8月以來的新高。[8]在政府和民眾都普遍缺錢的情況下，歐盟既定的各項能源發(fā)展計劃的實施勢必減緩。其次從政治角度看，債務危機加深了歐盟國家間的分歧，尤其在能源領域，反對市場自由化的成員國很多，尤以英國和北歐國家的反對聲最為強烈，它們對于市場自由化能否保障能源供應安全產(chǎn)生了質疑。更為嚴重的是，債務危機及其引發(fā)的經(jīng)濟社會危機持續(xù)發(fā)酵，令歐盟深陷信任危機。今年4月，歐盟委員會官方民調機構的調查顯示，公眾對于歐盟的信任度在過去幾年明顯下滑。歐盟大國中，德國、法國、英國、意大利、西班牙等5國均有超過一半以上的人口對歐盟持不信任態(tài)度。[8]政府間的分歧加深和民眾的信任危機蔓延必將影響歐盟未來在能源領域達成更多一致的政策法律。原因在于，在歐盟組織和成員國共享職權的能源領域，民意既是左右代表主權國家的歐盟理事會決策的基礎，也是決定代表超國家機構的歐洲議會立法的重要力量。

結語

隨著《歐洲聯(lián)盟條約》的簽訂，歐盟能源政策如同其他政策領域一樣，獲得了巨大的發(fā)展空間，歐盟通過實施電力和天然氣領域的自由化改革、協(xié)調對外共同能源政策以及實施與能源政策密切相關的環(huán)境政策等組合措施，其超國家因素正在日益提升，可以預見這一趨勢未來仍會繼續(xù)下去。但相比歐盟內(nèi)部那些代表著一體化較高程度的政策領域，能源政策的一體化水平有待進一步地提升。在當前世界經(jīng)濟疲軟的背景下，能源政策的一體化能夠切實加強歐盟各成員國在電力和天然氣部門的合作，提高運行效率，為歐洲的可持續(xù)發(fā)展提供有力的動力支撐和保障，也為世界經(jīng)濟形勢的向好發(fā)展提供有力的契機。問題的關鍵在于如何針對歐盟的多層級制度體系，實現(xiàn)歐盟統(tǒng)一決策與各成員國集體目標函數(shù)的契合，即通過制度平衡，實現(xiàn)歐盟的集體利益與各成員國的個體利益的調和。筆者認為，代表本國利益的歐盟理事會與代表集體利益的歐盟委員會之間相互配合、相互協(xié)作是實現(xiàn)利益平衡的關鍵，而超國家意識的強化和成員國主權的讓渡則至關重要。處理好兩者的關系，不僅有利于歐洲一體化進程中決策機制的完善，更能推動各成員國在能源領域的一體化進程。

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