劉 茜，周曉虎

(1.太原科技大學，山西 太原 030024;2.山西省人大常委會，山西 太原 030027)

一、精英吸納理論

“精英吸納”又稱為“行政吸納政治”，是指這樣一個過程:在這個過程中政府把社會中精英或精英集團所代表的政治力量，吸引進入行政決策結(jié)構(gòu)而獲得某一層次的“精英整合”。此過程賦予了政治權(quán)力以合法性，從而，一個松弛的、但整合的政治社會得以建立起來［1］。

有學者將“精英吸納”或“行政吸納政治”定義為，由行政系統(tǒng)承擔政治功能，從而抑制并消除非經(jīng)濟精英和社會大眾的政治意識和參與行動。其有三層含義:權(quán)威政府或政治精英壟斷一切政治決策;最大程度滿足包括經(jīng)濟精英和知識精英在內(nèi)的其他社會精英的經(jīng)濟利益或需求;通過“諮詢”等方式安撫或平息非精英大眾的不滿和反抗［2］。

換句話說，“行政吸納政治”中的“行政”指政府的行政決策和執(zhí)行機關(guān);“政治”則是指大眾精英的民主參與。即將社會中各行業(yè)的精英吸納到政府的決策或行政機關(guān)中去，達到政治民主參與。

最早提出這一理論觀點的是香港社會學家金耀基先生。他所特指的是香港殖民政府在沒有民選官的情況下，通過吸納社會精英進入決策結(jié)構(gòu)從而獲得某種程度上的政治整合的一種政治治理模式。

對于精英的界定，不同學者有不同的觀點。中國社會科學院“當代中國社會階層研究課題組”根據(jù)“對組織資源(政治資源)、經(jīng)濟資源、文化資源的占有情況”，把中國人分為十大社會階層。分別是:國家與社會管理者階層(擁有組織資源)、經(jīng)理人員階層(擁有文化資源或組織資源)、私營企業(yè)主階層(擁有經(jīng)濟資源)、專業(yè)技術(shù)人員階層(擁有文化資源)、辦事人員階層(擁有少量文化資源或組織資源)、個體工商戶階層(擁有少量經(jīng)濟資源)、商業(yè)服務(wù)業(yè)員工階層(擁有很少量的三種資源)、產(chǎn)業(yè)工人階層(擁有很少量的三種資源)、農(nóng)業(yè)勞動者階層(擁有很少量的三種資源)、城鄉(xiāng)無業(yè)、失業(yè)、半失業(yè)者階層(基本沒有三種資源)。該課題組指出，“現(xiàn)代社會階層結(jié)構(gòu)的主導階層應(yīng)是:國家與社會管理者階層、經(jīng)理人員階層、私營企業(yè)主階層、專業(yè)技術(shù)人員階層”［3］。本文中所指的“精英”則具體指這部分“擁有文化資源或組織資源的經(jīng)理人員階層、擁有經(jīng)濟資源的私營企業(yè)主階層、擁有文化資源的專業(yè)技術(shù)人員階層”。即人民代表大會在“精英吸納”或“行政吸納政治”戰(zhàn)略中的吸納對象。

二、我國人民代表大會在“精英吸納”戰(zhàn)略下發(fā)揮的正負效應(yīng)

2001年，江澤民在“七一”講話中指出:“改革開放以來，我國的社會階層構(gòu)成發(fā)生了新的變化，出現(xiàn)了民營科技企業(yè)人員和技術(shù)人員，受聘于外資企業(yè)的管理技術(shù)人員、個體戶和私營企業(yè)主、中介組織的從業(yè)人員、自由職業(yè)人員等社會階層。對為祖國富強貢獻力量的社會各階層人們都要團結(jié)，對他們的創(chuàng)業(yè)精神都要鼓勵，對他們的合法權(quán)益都要保護，對他們中的優(yōu)秀分子都要表彰，努力形成全體人民各盡所能、各得其所而又和諧相處的局面?！保?］這就為我國人民代表大會實行“精英吸納”做出了方向性指導，被認為是該戰(zhàn)略的依據(jù)。即經(jīng)濟精英、知識精英等社會強勢群體應(yīng)該也必須進入到我國的政治體制中，參與我國的各項政治活動。

(一)“精英吸納”戰(zhàn)略對克服人大代表行政化傾向有利

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，《憲法》規(guī)定，中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)。因此，人民代表大會制度在我國的政治生活中起到極其重要的作用。

各級人民代表大會在對代表名額進行分配時就將人大代表所代表的地區(qū)、行業(yè)和職業(yè)考慮在其中，從而涉及到社會的各個地區(qū)、各個行業(yè)、各個階層利益，是政治民主化在最高權(quán)力機關(guān)中最為典型的體現(xiàn)方式之一。但是，在我國人大的實際運行中，人大代表身份及數(shù)量在均衡性上出現(xiàn)了一定程度的問題，例如代表的行政化傾向。以全國人民代表大會為例，在第九、十屆全國人民代表大會中，行政官員名額分別為988名、968名，約占到代表總數(shù)的1/3;行政官員占全國人口數(shù)的比例不到1‰，而在全國人大代表中的比例則高達33%左右。在分配全國人大代表名額時，黨政干部進入全國人民代表大會的比例偏高。

由于行政官員代表基本上都處于各自領(lǐng)域的第一線，對社會存在的問題了解比較全面，一定程度上起到了提高全國人民代表大會工作質(zhì)量的作用。體現(xiàn)出合理性的一面。

但從另一個層面分析，由于行政官員代表受其工作性質(zhì)、身份地位等各種因素影響，所代表的多為“官方意志”，很可能會降低人民代表大會代表廣大人民群眾的有效性;同時，行政官員是國家政策法規(guī)的執(zhí)行主體，是人民代表大會的監(jiān)督對象，執(zhí)行者與監(jiān)督對象進入到人民代表大會中恰恰又充當立法主體和監(jiān)督主體，明顯是違背憲法精神與國家管理原則的。

無論從人民代表大會的制度建設(shè)上看，還是從人民代表大會發(fā)揮立法、監(jiān)督的作用上看，人大代表行政官員化都不利于我國政治民主的建設(shè)與發(fā)展，甚至起到了阻礙作用。難怪以實名制公布各級政府官員收入的提議多年來始終被人大否決，難點就在這里。因此，在現(xiàn)行的人民代表大會制度中，官員代表名額的比例，在某種程度上有悖憲法的精神和《代表法》的規(guī)定，也有悖于人民代表是人民意志的表達者的初衷。

針對人大代表行政官員化傾向的問題，胡錦濤在黨的十八大報告中指出:“人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度。要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)，加強立法工作組織協(xié)調(diào)，加強對‘一府兩院’的監(jiān)督，加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督。提高基層人大代表特別是一線工人、農(nóng)民、知識分子代表比例，降低黨政領(lǐng)導干部代表比例?！保?］

因此，從健全和完善國家的根本政治制度——人民代表大會制度入手，直接推進國家政治生活的民主化，是一種從體制內(nèi)尋求我國民主化切入口的路徑選擇?！敖∪晟迫嗣翊泶髸贫?，是建設(shè)高度社會主義民主的根本途徑?！保?］“精英吸納”或“行政吸納政治”戰(zhàn)略，有利于克服人大代表行政化傾向，可以說是一種健全和完善人民代表大會代表制度的途徑和思路之一。

(二)“精英吸納”戰(zhàn)略可促進我國法律法規(guī)的科學化

人大代表作為國家權(quán)力機關(guān)的組成人員，一般都經(jīng)過了組織的推薦和政治的把關(guān)，基本具備了作為人大代表所需要的政治素質(zhì)、文化素質(zhì)、能力素質(zhì)、道德素質(zhì)等基本條件。但是，由于現(xiàn)實中的某些因素制約，使得一些人大代表個體素質(zhì)不高、行權(quán)履職意識淡薄，不能適應(yīng)國家權(quán)力機關(guān)的工作需要，從而影響了代表作用的發(fā)揮，也導致了我國立法機關(guān)對法律法規(guī)的制定缺乏專業(yè)化、科學化。

人大代表是政策制定中的主體，直接參與國家法律法規(guī)的制定、實施、評估、監(jiān)控，能夠?qū)ι鐣r值進行權(quán)威性分配。私營企業(yè)主、國有企業(yè)高管、高等院校、科研機構(gòu)的專家學者等這些處于我國現(xiàn)階段社會階層頂層的精英，由于其接觸范圍廣、掌握信息多，具有專業(yè)優(yōu)勢和專長，在制定諸如環(huán)境保護、交通、通訊等國家許多法律法規(guī)時，各行業(yè)精英存在天然優(yōu)勢。在此政治過程中，這些精英代表在代表自身階層的同時彌補了直接決策者的職責與實際能力之間的差距。因此，將各行業(yè)的精英吸納到人民代表大會中來，通過依靠他們的文化素質(zhì)及對各行業(yè)專業(yè)知識的深入了解，可以有效規(guī)避大量由于代表素質(zhì)本身所帶來的決策失誤，是國家法律法規(guī)科學化的有力保障。

(三)“精英吸納”戰(zhàn)略加劇了對非精英階層的忽視

“精英吸納”戰(zhàn)略的實施，使精英在人民代表大會中代表比例增大。相對來說，使擁有少量文化資源或組織資源的辦事人員階層、擁有少量經(jīng)濟資源的個體工商戶階層、擁有很少量的三種資源的商業(yè)服務(wù)業(yè)員工階層、擁有很少量的三種資源的產(chǎn)業(yè)工人階層、擁有很少量的三種資源的農(nóng)業(yè)勞動者階層、尤其是基本沒有三種資源的城鄉(xiāng)無業(yè)、失業(yè)、半失業(yè)者階層代表人數(shù)的比例下降。即便在代表數(shù)量上沒有下降的情況下，由于精英階層的大量介入，勢必導致非精英群體的地位及表達效果的下降。因為每個階層都會自覺不自覺地站在本階層的利益和立場上考慮并進行意志表達。在人民代表大會中，代表的數(shù)量和比例數(shù)很容易直接作用于國家立法過程，直接輸出代表不同階層的利益結(jié)果。例如，近年來在事業(yè)單位退休制度改革中，提出與社會保險接軌的政策思路。但是由于人大代表團中知識精英代表(高校、科研單位的專家、教授)的質(zhì)疑與反對，至今這一政策思路仍處在舉步維艱的推進過程中。

人民代表大會的“精英吸納”戰(zhàn)略僅僅吸納了經(jīng)理人員階層、私營企業(yè)主階層、專業(yè)技術(shù)人員階層為主的精英，而剩余的其他階層則被“精英吸納”戰(zhàn)略排除在外。如第十一屆全國人民代表大會代表中，只有廣東省佛山市三水新明珠建陶工業(yè)有限公司成品車間副主任胡小燕1人，即全國人大代表中的農(nóng)民工與全國農(nóng)民工的總數(shù)比為1比3億。非精英階層人大代表的缺失和不足，自然導致這部分群體利益表達先天的缺失與不足。即便可以由其他階層群體(如政治精英、經(jīng)濟精英、知識精英等)代為表達，但這與自身群體代表的直接訴求而發(fā)揮的表達作用存在本質(zhì)的不同。各階層真正的聲音需要各階層自己的代表，這樣的利益表達才是最直接、最真實、最貼切的。

這正是由于“精英吸納”理論的先天缺陷——忽視了“非精英”的大眾群體所造成的。因此，人民代表大會實行“精英吸納”戰(zhàn)略，便不可避免地出現(xiàn)忽視“非精英”階層的先天不足問題了。

綜上所述，我國人民大表大會在實行“精英吸納”戰(zhàn)略過程中一定程度推動著人民代表大會制度的建設(shè)與完善，加快了我國的政治民主化進程，也有利于我國立法科學化。但是從另一個角度分析，這種政治民主化與科學化的推進僅僅是階段性的、局部的，遠沒達到對各階層、利益群體的全面吸納，忽視了廣大“非精英”大眾群體。因此，仍需學界進一步展開討論以達到完善。

［1］金耀基.行政吸納政治——香港的政治模式［M］//中國政治與文化.香港:牛津大學出版社，1997:27.

［2］吳增定.行政的歸行政，政治的歸政治［J/OL］.二十一世紀網(wǎng)絡(luò)版，2003－01－10.

［3］當代中國社會階層研究課題組.中國當代社會階層透視［N］.南方周末，2001－12－20(1).

［4］江澤民.在慶祝中國共產(chǎn)黨成立八十周年大會上的講話［M］.北京:人民日報，2001－07－02(1).

［5］胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告［R/OL］.http://www.xj.xinhuanet.com/2012 － 11/19/c_113722546.htm，2012 －11 －8.

［6］蔡定劍.中國人民代表大會制度［M］.北京:法律出版社，1998:1.