謝永霞

（東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 211189）

一、引言

所謂行政法的基本原則，是指其效力貫穿于全部行政法規(guī)范之中，能夠集中體現(xiàn)行政法的根本價(jià)值和行政法的主要矛盾，并反映現(xiàn)代民主法治國(guó)家的憲政精神，對(duì)行政法規(guī)范的制定與實(shí)施具有普遍指導(dǎo)意義的基礎(chǔ)性或本源性的法律準(zhǔn)則。根據(jù)上述關(guān)于行政法基本原則的界定，行政法基本原則作為一種法的 “基本”原則，主要來(lái)源于它是行政法根本價(jià)值的體現(xiàn)；作為行政法的“特殊”原則，則主要來(lái)源于它是行政法基本矛盾的反映。所以，確立行政法基本原則，應(yīng)當(dāng)以行政法的根本價(jià)值和基本矛盾為內(nèi)在根據(jù)或標(biāo)準(zhǔn)。[1]（p61）從法律價(jià)值承載來(lái)看，行政效益原則承載了人類(lèi)理性?xún)r(jià)值，從行政法的特殊性來(lái)看，行政法效益原則又體現(xiàn)了行政的科學(xué)性和效益精神，因此。行政效益原則，應(yīng)該成為行政法的一項(xiàng)基本原則。

二、組織理論引入的新視野

（一）行政與組織高度關(guān)聯(lián)。

隨著人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展，與行政相關(guān)的研究?jī)?nèi)容大幅擴(kuò)展，行政現(xiàn)已被認(rèn)為不只是國(guó)家這種組織所獨(dú)有的活動(dòng)，任何其他組織，如企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體乃至私人組織，其組織活動(dòng)都被認(rèn)為是行政活動(dòng)。這種非國(guó)家行政即所謂的私行政，而國(guó)家行政則被認(rèn)為是公行政。但隨著社會(huì)學(xué)的發(fā)展，公行政已是不僅僅指國(guó)家行政，它還包括其他非國(guó)家的公共組織的行政，如公共社團(tuán)（律師協(xié)會(huì)、醫(yī)生協(xié)會(huì)等）、公共企事業(yè)單位（國(guó)有企業(yè)、科研院所等）的行政活動(dòng)。[2]（p1）由此可見(jiàn)，行政是組織的一種職能，任何組織（包括國(guó)家），其要生存和發(fā)展，都必須有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人員行使執(zhí)行和管理職能（行政職能）。[2]（p1）因此，行政可以用“組織執(zhí)行”、“組織管理”予以注釋。

“執(zhí)行”和“管理”并沒(méi)有截然的不同，而是同一活動(dòng)的不同方面。“執(zhí)行”是針對(duì)上一級(jí)組織而言，是指貫徹實(shí)施上一級(jí)組織的命令、任務(wù)的活動(dòng)。“管理”是針對(duì)下一級(jí)組織而言，是指組織為保障上級(jí)的命令、任務(wù)完成，對(duì)下級(jí)組織進(jìn)行規(guī)劃、指揮、組織、協(xié)調(diào)、控制的活動(dòng)。比如，國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)的憲法的貫徹實(shí)施的活動(dòng)，對(duì)于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，是“執(zhí)行”行為，而這一活動(dòng)對(duì)于社會(huì)，是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的規(guī)劃、指揮、組織、協(xié)調(diào)、控制的活動(dòng)，是“管理”行為。

在我國(guó)行政法學(xué)上，行政通常限定為 “國(guó)家的組織活動(dòng)”，但國(guó)家組織被賦予了廣義的概念。國(guó)家組織，除了包括國(guó)家機(jī)關(guān)外，還包括經(jīng)國(guó)家組織授權(quán)獲得一定行政權(quán)能的非國(guó)家組織。依據(jù)活動(dòng)的不同施行主體，行政法學(xué)之行政被劃分為公行政和私行政。行政法學(xué)研究的行政只涉及公行政而不涉及私行政。[2]（p1）

（二）基于組織理論的宏觀行政和微觀行政劃分。

除此公、私行政的劃分方法之外，基于組織理論視角，根據(jù)不同的研究客體——組織性質(zhì)，行政可以被劃分為宏觀行政和微觀行政。宏觀行政，以國(guó)家——作為一個(gè)整體組織系統(tǒng)，為研究客體；微觀行政，以整體國(guó)家包含的其他組織或者國(guó)家組成部門(mén)為研究客體，比如，公司組織、社團(tuán)組織、司法組織等。依此劃分基礎(chǔ)，行政法學(xué)研究的行政是指宏觀行政，而微觀行政則是指通常意義上行政學(xué)研究的行政。

（三）行政法研究之宏觀行政——社會(huì)組織系統(tǒng)之國(guó)家。

系統(tǒng)地看，社會(huì)組織分為3層，中央級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)（1級(jí)）、地方各級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)（2級(jí)）和基層自治機(jī)構(gòu)（包括公司和家庭）（3級(jí)）。政府組織是社會(huì)組織系統(tǒng)中國(guó)家機(jī)構(gòu)系統(tǒng)下的一個(gè)子系統(tǒng)。政府組織，由于其規(guī)模龐大，一般都采用直線(xiàn)職能式科層制結(jié)構(gòu)。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》（1949年9月27日中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議通過(guò)），《中華人民共和國(guó)憲法》（1982年12月4日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)，1988年4月12日第七屆全國(guó)人民代表第一次會(huì)議第一次修正，1993年3月29日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議第二次修正，1999年3月15日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議第三次修正，2004年3月14日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議第四次修正），《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人大和地方人民政府組織法》（1979年7月1日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)，1982年12月10日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議第一次修正，1986年12月2日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議第二次修正，1995年2月28日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議第三次修正，2004年10月27日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議第四次修正）的規(guī)定，中國(guó)現(xiàn)行行政機(jī)關(guān)的體系，實(shí)行5層分級(jí)的直線(xiàn)職能制的結(jié)構(gòu)形式。 中央（1 級(jí)）、?。? 級(jí)）、市（3 級(jí)）、縣（4 級(jí)）、鄉(xiāng)（5 級(jí)）。

整個(gè)社會(huì)就是一個(gè)組織化的系統(tǒng)，國(guó)家機(jī)構(gòu)、公司、家庭共同組成了這樣一個(gè)共同體。通常的組織理論認(rèn)為，組織結(jié)構(gòu)系統(tǒng)要素，包括部門(mén)、崗位、人員，但事實(shí)上，除了有形的、能被察覺(jué)到的三要素以外，組織結(jié)構(gòu)要素還應(yīng)該包括無(wú)形的、不易察覺(jué)的制度設(shè)計(jì)形成的文件。國(guó)家政府組織形成的制度文件，往往是以明示的方式公布，這就是行政法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等。

三、基于組織理論的行政法概念

在行政法概念爭(zhēng)論頗多的情勢(shì)下，在研究行政法基本原則之前，為行政法的概念明確界定，顯得很是必要。當(dāng)下行政法學(xué)對(duì)行政法概念的界定主要有三種論說(shuō)：控權(quán)論說(shuō)、管理論說(shuō)、平衡論說(shuō)。[1]（p82）

（一）行政法概念的三種主要論說(shuō)的組織理論評(píng)價(jià)。

1.控權(quán)論說(shuō)的組織理論評(píng)價(jià)。

該論主要流行于英美法系國(guó)家，并影響到改革開(kāi)放后我國(guó)的行政法學(xué)界?？貦?quán)論者認(rèn)為，行政法是控制政府權(quán)力的法。控權(quán)行政法由三部分構(gòu)成，第一，有關(guān)行政機(jī)關(guān)權(quán)力的法律，主要解決行政機(jī)關(guān)可以被賦予什么權(quán)力，這些權(quán)力有什么限度的問(wèn)題；第二，有關(guān)行使行政權(quán)力的法定要件的法律，主要解決行政機(jī)關(guān)行使其權(quán)力應(yīng)符合什么樣的法定要件才是有效的、才不至于侵害相對(duì)人的合法權(quán)益的問(wèn)題；第三，有關(guān)行政權(quán)力補(bǔ)救的法律，即行政權(quán)力的行使萬(wàn)一造成相對(duì)人的侵害應(yīng)給予何種救濟(jì)——“行政救濟(jì)”。[1]（p88-90）

控權(quán)論行政法，引發(fā)了權(quán)利讓渡邊界問(wèn)題。社會(huì)組織成員將自己一部分權(quán)利讓渡于組織，以獲得生產(chǎn)勞作的更高效益。公民將自己一部分權(quán)利讓渡給國(guó)家，以獲得社會(huì)勞作的協(xié)同與高效益。那么，這些讓渡的邊界何在？組成成員和公民讓渡出的是何種權(quán)利，保留的又是何種權(quán)利呢？組織權(quán)力損害成員的何種權(quán)利時(shí)應(yīng)該受到限制？國(guó)家行政權(quán)力侵入公民的何種權(quán)益時(shí)就應(yīng)當(dāng)受到限制呢？

2.管理論說(shuō)的組織理論評(píng)價(jià)。

該論主要流行于原蘇聯(lián)和東歐各國(guó)，并影響到我國(guó)的早期行政法學(xué)界。管理論者認(rèn)為，行政法就是國(guó)家管理法。行政法調(diào)整的對(duì)象，是行政管理關(guān)系，即在國(guó)家行政管理中所發(fā)生的各種社會(huì)關(guān)系。[1]（p82）

早期管理論者認(rèn)為，行政法的作用主要在于保障行政機(jī)關(guān)順利、有效地實(shí)施行政管理，實(shí)現(xiàn)國(guó)家管理的目標(biāo)和任務(wù)。但現(xiàn)代管理學(xué)認(rèn)為，根據(jù)效益原則，在科層組織之中，上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)具有命令的權(quán)力，下層組織和組織低層成員對(duì)上層組織和組織高層成員同時(shí)也具有監(jiān)督的權(quán)力，這種監(jiān)督也是最有效的。現(xiàn)代管理是一種雙向管理思想，強(qiáng)調(diào)上級(jí)對(duì)下級(jí)的命令和監(jiān)督，同時(shí)注重下級(jí)對(duì)上級(jí)的反饋和監(jiān)督。這也可以說(shuō)是一種群眾路線(xiàn)，我們相信群眾的眼睛是雪亮的。因?yàn)榕c自身利益直接相關(guān)，所以群眾的監(jiān)督熱情也較高，并且監(jiān)督成本較低，沒(méi)有必要再增加監(jiān)督系統(tǒng)的運(yùn)行資源。

伴隨著現(xiàn)代管理的思想影響，我國(guó)行政法學(xué)者在20世紀(jì)80年代末期和90年代初期，先后提出了基于現(xiàn)代雙向管理思想的新管理論行政法概念。張尚鷟提出，“現(xiàn)在行政法，既是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理的法，又是管理行政機(jī)關(guān)的法?！敝?fù)生提出，“行政法就是管理者進(jìn)行管理的法，又是管理管理者的法，是融管理管理者和管理者進(jìn)行管理為一體之法”。應(yīng)松年和朱維究提出，管理行政法包括行政組織法（行政機(jī)關(guān)組織法和行政工作人員法）、行政行為法（行政活動(dòng)法）和行政監(jiān)督法三部分。[1]（p84）

3.平衡論說(shuō)的組織理論評(píng)價(jià)。

我國(guó)以羅豪才教授為代表的一些行政法學(xué)者提出，現(xiàn)代行政法既不是管理法，也不是控權(quán)法，而是保護(hù)行政權(quán)與公民權(quán)處于平衡狀態(tài)的平衡法。行政法調(diào)整的對(duì)象，是行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系。行政法既要保護(hù)行政權(quán)的合法行使，又要控制行政權(quán)超越法定的范圍。基于上述認(rèn)識(shí)，該論認(rèn)為，行政法的概念應(yīng)界定為“調(diào)整行政關(guān)系和基于此而產(chǎn)生的監(jiān)督關(guān)系的原則和法律規(guī)則的體系。 ”[1]（p90-92）

平衡論者認(rèn)為，行政法調(diào)整的對(duì)象，是行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系。行政法既要保護(hù)行政權(quán)的合法行使，又要控制行政權(quán)超越法定的范圍。事實(shí)上，根據(jù)現(xiàn)代組織系統(tǒng)控制理論，在一個(gè)組織系統(tǒng)中，有一個(gè)執(zhí)行行為系統(tǒng)，就需要有一個(gè)控制系統(tǒng)或者說(shuō)監(jiān)督系統(tǒng)存在。通過(guò)控制系統(tǒng)或者監(jiān)督系統(tǒng)對(duì)執(zhí)行行為系統(tǒng)的執(zhí)行行為及時(shí)糾偏，才能保證組織系統(tǒng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)有序高效運(yùn)行。因此，在一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)系統(tǒng)及其組成部門(mén)中，同樣需要存在這樣的監(jiān)督系統(tǒng)。通過(guò)監(jiān)督行政系統(tǒng)對(duì)行政權(quán)執(zhí)行中超越法定范圍的行為及時(shí)糾偏，來(lái)保證國(guó)家組織系統(tǒng)較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)的有序高效運(yùn)行。

（二）基于組織理論的行政法管理論概念。

本文是基于組織理論的研究視角，自是傾向于采用管理論說(shuō)。同時(shí)，以公、私行政劃分為基礎(chǔ)的行政法研究，是一種公、私對(duì)立的研究思路，若認(rèn)為行政權(quán)是以公行政為基礎(chǔ)，進(jìn)而行政法尋求私人領(lǐng)域支撐，則會(huì)引起司法權(quán)、行政權(quán)對(duì)立觀念，必然導(dǎo)致控權(quán)論行政法概念。而以宏觀、微觀行政劃分為基礎(chǔ)的行政法研究，則使司法權(quán)、行政權(quán)的對(duì)立在國(guó)家組織中獲得了統(tǒng)一，控權(quán)論行政法概念顯得已不適宜。本文研究思路，基于宏觀、微觀劃分基礎(chǔ)，因而就更加傾向于排除控權(quán)論。

所以，我們認(rèn)為，所謂行政法就是規(guī)定公共行政管理活動(dòng)，調(diào)整行政關(guān)系的法律規(guī)范（包括規(guī)則和原則）的總稱(chēng)。[1]（p2）行政法意義上的公共行政（或宏觀行政），是指國(guó)家對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的協(xié)調(diào)和管理活動(dòng)。

這是基于一種法調(diào)整關(guān)系論的概念。馬克思主義者認(rèn)為，人是一種類(lèi)，是具有共同特質(zhì)的自然中的一部分，也可以說(shuō)人是一種特殊的物質(zhì)形式。這種作為類(lèi)的人的社會(huì)性是從其與社會(huì)的關(guān)系中反映出來(lái)的。因此，馬克思主義定義的人，是一種反映，一種關(guān)系反映，是各種社會(huì)關(guān)系的聚合網(wǎng)狀關(guān)系反映。人這一個(gè)類(lèi)，雖然說(shuō)可以細(xì)分劃別，但不可細(xì)分到單個(gè)人，因?yàn)閱蝹€(gè)人是不能反映關(guān)系的。這樣的對(duì)人類(lèi)的細(xì)分劃別，就對(duì)應(yīng)了社會(huì)中的人群，形成社會(huì)集團(tuán)概念，即階級(jí)。因而，這樣的理論體系更關(guān)注整個(gè)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)的整體平衡與協(xié)調(diào)。

構(gòu)成人類(lèi)社會(huì)的人群反映出的各種關(guān)系，其性質(zhì)種類(lèi)不盡相同，比如經(jīng)濟(jì)關(guān)系、政治關(guān)系、藝術(shù)關(guān)系就是不同性質(zhì)種類(lèi)的社會(huì)關(guān)系。根據(jù)社會(huì)關(guān)系的性質(zhì)不同，可以把社會(huì)關(guān)系分為物質(zhì)形式的社會(huì)關(guān)系和意識(shí)形式的社會(huì)關(guān)系。物質(zhì)形式的關(guān)系包括經(jīng)濟(jì)關(guān)系、政治關(guān)系。意識(shí)形式的關(guān)系包括宗教關(guān)系、倫理關(guān)系、藝術(shù)認(rèn)識(shí)關(guān)系。馬克思主義者認(rèn)為物質(zhì)形式的關(guān)系是社會(huì)關(guān)系的本體，是最基礎(chǔ)的關(guān)系，其他不同性質(zhì)的關(guān)系都是物質(zhì)形式關(guān)系的衍生。

行政法就是調(diào)整這種社會(huì)關(guān)系網(wǎng)中的一種社會(huì)關(guān)系的平衡與協(xié)調(diào)的部門(mén)法，行政法調(diào)整的是由公共行政行為引發(fā)的行政關(guān)系。行政法公共利益本位論認(rèn)為，法的基礎(chǔ)是利益（經(jīng)濟(jì)）關(guān)系，行政法的基礎(chǔ)是一定層次的公共利益與個(gè)人利益關(guān)系。公共利益追求社會(huì)公正，個(gè)人利益要求免受限制和干擾，于是個(gè)人利益與公共利益形成沖突和對(duì)立。[1]（p95-96）調(diào)整這些沖突和對(duì)立的法即為行政法。

四、行政效益原則的提出——基于組織理論

若以組織理論為視角，行政（政府）組織，是國(guó)家協(xié)調(diào)社會(huì)或民族活動(dòng)的主要組織力量，政府組織的組織價(jià)值體現(xiàn)為追求社會(huì)效益。政府（行政）組織激發(fā)成員（包括其他非政府組織和自然人）行為的機(jī)制或制度規(guī)范，就是行政法、行政法規(guī)及行政規(guī)章、行政文件等。因此，行政效益原則是行政法的內(nèi)在要求，行政效益原則必然是一項(xiàng)根本的行政法原則。

（一）行政法效益原則的概念界定。

那么，何為行政法的效益原則呢？目前，有幾種不同的看法，薛剛凌在其發(fā)表的文章《行政法基本原則研究》中指出，行政效益原則，又稱(chēng)效率原則，是指行政法律制度以及管理行為要以較小的經(jīng)濟(jì)耗費(fèi)獲取最大的社會(huì)效果。[3]王蘭玉在其發(fā)表的文章《行政法基本原則探究》持以上的相同觀點(diǎn)。[4]章劍生在其文章《現(xiàn)代行政法基本原則之重構(gòu)》中，并沒(méi)有就行政法的效益原則下定義，但他提出，有效行政原則包含行政效力推定原則、行政自由裁量原則、司法審查有限原則。[5]王成棟在其文章《論行政法的效率原則》中，以一種新的視角定義了行政法的效率原則。他指出，行政法的效率原則，是指以最小的行政法的制定、實(shí)施成本獲得最大的行政主體行政活動(dòng)以及行政相對(duì)人行為的成果，即以最小的行政法的制定、實(shí)施的成本盡可能地促進(jìn)行政主體行政活動(dòng)的效率與行政相對(duì)人行為效率的提高。[6]應(yīng)松年和薛剛凌在其合著的文章《行政組織法基本原則之探討》中指出，組織行政，要以最小的投入獲取最大的效益。[7]

綜合以上幾種觀點(diǎn)，我們認(rèn)為，行政法的效益原則，是指行政法律制度體系，要能夠?qū)崿F(xiàn)減小社會(huì)成本，增進(jìn)社會(huì)公共福祉，實(shí)現(xiàn)社會(huì)均衡發(fā)展的目標(biāo)，并在社會(huì)公共目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中盡可能滿(mǎn)足社會(huì)成員的個(gè)人利益最大化。

（二）行政法效益原則的概念展開(kāi)。

第一，行政法律制度體系，要能夠?qū)崿F(xiàn)減小社會(huì)成本的目標(biāo)。R.H.科斯在1937年發(fā)表的論文《公司的性質(zhì)》中認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的人們需要進(jìn)行社會(huì)交換活動(dòng)，而進(jìn)行交易是要產(chǎn)生成本的，社會(huì)交易成本過(guò)高會(huì)導(dǎo)致社會(huì)交換方式轉(zhuǎn)變，社會(huì)交換會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)楣緝?nèi)部行政指令的方式，行政指令的方式可以降低社會(huì)交易成本，但這種降低并不是必然結(jié)果，有時(shí)，行政指令反而可能增加了社會(huì)交換成本。當(dāng)行政指令的交換成本大于社會(huì)交易成本時(shí)，公司規(guī)模會(huì)減小直至行政指令交換成本等于或小于社會(huì)交易成本。

R.H.科斯在1960年發(fā)表了另外一篇關(guān)于社會(huì)成本的長(zhǎng)論文《社會(huì)成本問(wèn)題》，是關(guān)于國(guó)家法律制度社會(huì)成本問(wèn)題的經(jīng)典典范。在此文中科斯認(rèn)為，在存在交易成本的現(xiàn)實(shí)情況下，國(guó)家法律對(duì)獲得損害合法權(quán)利的初始性制度安排，會(huì)影響到社會(huì)資源的優(yōu)化配置，失當(dāng)?shù)膿p害權(quán)利界定將使最佳的資源配置不能實(shí)現(xiàn)。也就是說(shuō)，失當(dāng)?shù)膿p害權(quán)利界定將增大社會(huì)成本，并影響到社會(huì)資源的優(yōu)化配置。科斯在論文最后指出，只有得大于失的行為才是人們所追求的。[8]（p50）即只有將損害權(quán)利給于比其他權(quán)利安排產(chǎn)生更多產(chǎn)值的公司，才是法律制度應(yīng)當(dāng)?shù)膿p害糾紛處理方法。

科斯在《社會(huì)成本問(wèn)題》一文中還指出，政府實(shí)際上是一個(gè)超級(jí)公司（但不是一種非常特殊的公司），因?yàn)樗芡ㄟ^(guò)行政決定影響生產(chǎn)要素的使用……政府如果需要的話(huà)，就能完全避開(kāi)市場(chǎng)，而公司卻做不到?！m然，政府有能力以低于私人組織的成本（或以設(shè)有特別的政府力量存在的任何一定比例的成本）進(jìn)行某些活動(dòng)，但政府行政機(jī)制本身并非沒(méi)有成本。[8]（p22）

實(shí)際上，政府不僅僅可以通過(guò)發(fā)布行政指令減少市場(chǎng)交易來(lái)降低社會(huì)成本。通過(guò)上面的論述，我們發(fā)現(xiàn)政府還可以通過(guò)執(zhí)行國(guó)家法律制度引起社會(huì)成本的變化。另外，政府還可以通過(guò)行使排他性管理權(quán)形成自然壟斷來(lái)降低社會(huì)成本。這里需要引入一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念，自然壟斷。早期的自然壟斷概念與資源條件的集中有關(guān)，主要是指由于資源條件的分布集中而無(wú)法競(jìng)爭(zhēng)和不適宜競(jìng)爭(zhēng)所形成的壟斷。后來(lái)，自然壟斷的概念發(fā)展受到規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論的影響，指一個(gè)公司能以低于兩個(gè)或者更多的公司成本為整個(gè)市場(chǎng)供給一種產(chǎn)品或者勞務(wù)時(shí)，產(chǎn)生的壟斷市場(chǎng)生產(chǎn)的情形。其后，自然壟斷的概念發(fā)展受到范圍經(jīng)濟(jì)理論的影響，指一個(gè)公司生產(chǎn)多種產(chǎn)品的成本低于幾個(gè)公司分別生產(chǎn)它們的成本，就會(huì)自然形成壟斷市場(chǎng)的局面?，F(xiàn)代法學(xué)一般認(rèn)為，自然壟斷是指由于市場(chǎng)的自然條件而產(chǎn)生的壟斷，經(jīng)營(yíng)這些部門(mén)如果進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，則可能導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi)或者市場(chǎng)秩序的混亂。可見(jiàn)，自然壟斷是指由單一組織壟斷承擔(dān)系統(tǒng)某項(xiàng)或某些功能時(shí)，可實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)（或服務(wù)）社會(huì)總體成本和社會(huì)邊際成本最小。政府壟斷承擔(dān)社會(huì)系統(tǒng)的一項(xiàng)或多項(xiàng)功能，有時(shí)可形成自然壟斷。這樣的壟斷市場(chǎng)行為是合乎自然法的正義行為，被系統(tǒng)制度認(rèn)可，并可能上升為法律。

第二，行政法律制度體系，要能夠增進(jìn)社會(huì)公共福祉。英國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古認(rèn)為福祉是對(duì)享受或滿(mǎn)足的心理反應(yīng)，福祉有社會(huì)福祉和經(jīng)濟(jì)福祉之分，社會(huì)福祉中只有能夠用貨幣衡量的部分才是經(jīng)濟(jì)福祉。庇古是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)體系的創(chuàng)立者。他認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)學(xué)研究應(yīng)是以增進(jìn)世界或一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)福祉為對(duì)象的研究，并提出兩個(gè)基本的經(jīng)濟(jì)福祉命題：國(guó)民收入總量愈大，社會(huì)經(jīng)濟(jì)福祉就愈大；國(guó)民收入分配愈是均等化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)福祉就愈大。

庇古從第一個(gè)基本福祉命題出發(fā)，提出社會(huì)生產(chǎn)資源最優(yōu)配置的問(wèn)題。他認(rèn)為，要增加國(guó)民收入，就必須增加社會(huì)產(chǎn)量。而要增加社會(huì)產(chǎn)量，就必須實(shí)現(xiàn)社會(huì)生產(chǎn)資源的最優(yōu)配置。庇古從第二個(gè)基本福祉命題出發(fā)，提出收入分配均等化的問(wèn)題。他認(rèn)為,要增大社會(huì)經(jīng)濟(jì)福祉，必須實(shí)現(xiàn)收入均等化。通過(guò)以上對(duì)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的介紹，我們發(fā)現(xiàn)，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為政府通過(guò)稅收調(diào)節(jié)，可以實(shí)現(xiàn)在既定約束下的社會(huì)經(jīng)濟(jì)福祉增大。

第三，行政法律制度體系，要能夠促進(jìn)社會(huì)的均衡發(fā)展。人類(lèi)社會(huì)從蒙昧?xí)r代發(fā)展到現(xiàn)在，按照馬克思主義者的觀點(diǎn)，已經(jīng)經(jīng)歷了原始社會(huì)、奴隸社會(huì)、封建社會(huì)、資本主義社會(huì)和社會(huì)主義社會(huì)幾種發(fā)展形態(tài)，在此過(guò)程中人類(lèi)文明有了巨大發(fā)展，人的生存越來(lái)越不再過(guò)度地依賴(lài)自然條件。特別是在資本主義社會(huì)和社會(huì)主義社會(huì)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)出現(xiàn)以后，人類(lèi)技術(shù)文明達(dá)到的空前高速發(fā)展的時(shí)代。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展興起的二、三百年中，人類(lèi)科學(xué)技術(shù)水平超過(guò)了所有社會(huì)近五千年的共同發(fā)展，并且越來(lái)越可以自由安排生產(chǎn)的時(shí)間，機(jī)器的出現(xiàn)使人們的勞動(dòng)生產(chǎn)率大幅快速提高，人們的最低日工作小時(shí)，已經(jīng)從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之初的14-16小時(shí)，下降到了6-7小時(shí)。也許最低日平均工作6-7小時(shí)，也是低估了當(dāng)前的人類(lèi)勞動(dòng)生產(chǎn)率。同時(shí)，信息技術(shù)出現(xiàn)并飛速發(fā)展，人類(lèi)精神文明發(fā)展具有了更寬廣的發(fā)展平臺(tái)。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得如此巨大成就之時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中也暴露出了很多問(wèn)題。最為明顯的問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的波動(dòng)性和自然環(huán)境在過(guò)度發(fā)展中遭到了嚴(yán)重破壞。人們開(kāi)始懷疑專(zhuān)注于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)發(fā)展模式（市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)）的科學(xué)性和合理性。實(shí)際上，英國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古也認(rèn)為人類(lèi)福祉有社會(huì)福祉和經(jīng)濟(jì)福祉之分，人類(lèi)福祉并不僅僅指能夠用貨幣衡量的經(jīng)濟(jì)福祉。政府通過(guò)提供教育福祉、文化福祉、藝術(shù)福祉等精神性公共產(chǎn)品，同樣可以實(shí)現(xiàn)增大社會(huì)福祉的目的。但對(duì)于精神性公共產(chǎn)品的福祉度量，是一個(gè)非常困難的事情。或許可以從提供的精神性公共產(chǎn)品的數(shù)量和服務(wù)的人次上來(lái)考慮，但無(wú)論如何是不適合用貨幣來(lái)衡量的。

第四，行政法律制度體系，要盡可能滿(mǎn)足社會(huì)成員的個(gè)人利益最大化。國(guó)家行政在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共目標(biāo)的過(guò)程中，如果能夠?qū)崿F(xiàn)公共目標(biāo)和個(gè)人利益目標(biāo)的結(jié)合，將會(huì)比較容易高效實(shí)現(xiàn)。國(guó)家行政的一個(gè)重要任務(wù)就是通過(guò)行政法律和行政行為來(lái)協(xié)調(diào)公民行動(dòng)，使公民個(gè)人行動(dòng)和私人組織行動(dòng)更符合社會(huì)公共目標(biāo)。從另一方面來(lái)講，國(guó)家的公共目標(biāo)的根本目的也是實(shí)現(xiàn)當(dāng)前和將來(lái)的公民個(gè)人福祉最大化，所以，公共目標(biāo)和個(gè)人利益最大化在一定程度上是相統(tǒng)一的。

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[8][美]科斯，阿爾欽，等.財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集[C].劉守英，等.譯.上海：上海三聯(lián)書(shū)店，1994.