王婷婷

（西南政法大學，重慶 401120）

一、引言

隨著金融業(yè)的快速發(fā)展和金融產(chǎn)品和服務的不斷推陳出新，金融消費正以前所未有的速度走入普通民眾的生活。金融產(chǎn)品和服務在給消費者帶來諸多便利的同時，也使得處于信息劣勢和地位弱勢的金融消費者因不了解金融商品或服務的特性而受到侵害。日常生活中，有關金融機構提供產(chǎn)品和服務的不透明、金融機構亂收費等金融消費糾紛頻繁發(fā)生，金融消費者的合法權益在不同程度上受到損害。如何及時、順利解決金融消費者與金融機構之間的糾紛，切實保障金融消費者的利益，成為各國普遍面臨的難題。

二、金融消費糾紛及其傳統(tǒng)解決方式的缺陷

金融糾紛，亦稱金融爭議，是指在金融交易過程中產(chǎn)生的各類民事糾紛。根據(jù)不同的劃分標準，金融糾紛可作下列區(qū)分：在主體上，金融糾紛既包括當事人雙方均為金融機構的糾紛，也包括一方為金融機構，另一方為其他法人或者自然人之間的金融爭議；在客體上，金融糾紛包括銀行業(yè)爭議，也包括保險業(yè)爭議、證券業(yè)爭議以及期貨業(yè)爭議；在性質上，金融爭議既包括合同糾紛，也包括侵權糾紛。[1](p1-2)本文所指稱的金融消費糾紛是從主體上對金融糾紛進行的限定，它是指金融消費者與金融機構之間產(chǎn)生的有關金融產(chǎn)品和金融服務的糾紛。需要說明的是，盡管金融消費糾紛中的任意一方都可以針對另一方提出請求，但由于在金融消費中容易遭受損害的往往是處于弱勢地位的金融消費者，所以金融消費糾紛通常是基于金融消費者對金融機構的請求權而產(chǎn)生，實踐中通常由金融消費者單方進行投訴。

根據(jù)解決方式的不同，傳統(tǒng)上金融消費糾紛可通過訴訟途徑和非訴途徑兩種方式解決。訴訟途徑是指金融消費糾紛產(chǎn)生后，由金融消費者或者金融機構通過向人民法院提起民事訴訟的方式，解決雙方的紛爭；而非訴途徑的外延相對寬泛，包括金融機構內(nèi)部處理、金融調(diào)解、行政調(diào)處以及金融仲裁等司法途徑以外的方式。金融糾紛傳統(tǒng)解決方式的多元化，不僅在程序上保障了當事人的程序選擇權，也能在實質上有助于維護當事人尤其是金融消費者的合法權益。但實踐中，由于金融消費糾紛具有當事人地位不平等、所涉內(nèi)容較為專業(yè)等特點，傳統(tǒng)糾紛解決方式在金融消費領域所發(fā)揮的功效，并不容樂觀。

（一）傳統(tǒng)糾紛解決方式的非效率性。

在金融業(yè)，效率一直是其永恒的價值追求。因此，金融消費糾紛的快速解決，不僅關系到金融消費者的合法權益能否得以及時維護，同時也關系到金融機構能否把握轉瞬即逝的發(fā)展機遇。然而，對于傳統(tǒng)糾紛解決方式而言，案件的審理需要在既定的程序制度中逐步推進，這雖然有助于確保案件實體結果的公正，但審理周期相對冗長，不利于糾紛的快速解決。事實上，在傳統(tǒng)訴訟理論看來，程序公正與訴訟效益是一種二元對立關系。換言之，在排除其他因素的前提下，“訴訟程序設置越嚴格、越規(guī)范、越完整，就意味著法官對案件事實的認定就會越清楚，對案件的處理越公正，而相應地，當事人為此付出的時間和其他成本也會越高昂，程序效益也會越低下?！盵2]顯然，傳統(tǒng)糾紛解決方式程序繁雜所帶來的低效率與與金融糾紛解決更注重效率的理念存在著天然的矛盾。

（二）傳統(tǒng)糾紛解決方式的非專業(yè)性。

在傳統(tǒng)糾紛解決方式中，司法途徑和大多數(shù)非訴方式都具有非專業(yè)性的缺陷。首先，司法人員的構成具有非專業(yè)性。在現(xiàn)代司法機關中，其工作人員大多為法律專業(yè)出身，兼具金融和法律知識的審判人員并不多見。因此，縱觀世界各國，專業(yè)化的金融糾紛審判組織為數(shù)不多，而在我國，盡管在上海、成都等部分地區(qū)開啟了專業(yè)化“金融審判庭”的試點工作，但由于缺乏兼具金融知識和法學知識的司法人員，短期內(nèi)無法滿足金融消費糾紛處理的快捷性及低成本需求。囿于以上條件限制，通過司法解決金融糾紛并非金融消費糾紛當事人的首選方式?；陬愃圃?，行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會等機構對金融消費者的保護力度也較為薄弱。以我國消費者協(xié)會為例，雖然協(xié)會數(shù)量眾多，但能夠對金融糾紛案件進行調(diào)解的卻并不多，其重要原因就在于金融糾紛不同于傳統(tǒng)類型的糾紛，要求調(diào)解者具有專業(yè)的金融知識背景和嫻熟的調(diào)解技巧。

（三）傳統(tǒng)糾紛解決方式的非權威性。

以金融消費者與金融機構雙方的協(xié)商機制為例，雖然各國金融行業(yè)在其內(nèi)部普遍設立了金融消費糾紛投訴處理機構，在金融消費糾紛發(fā)生后，消費者可通過撥打電話、網(wǎng)上申訴等方式快速與金融機構取得聯(lián)系，反映相關問題。然而，由于金融消費者往往對金融機構缺乏信任、甚至出現(xiàn)抵制情緒，以及金融機構投訴部門本身地位不高、權力不夠、服務意識不強，因此，實踐中該處理方式多應用于對金融消費者提出的相關資訊進行解答，而無法從根本上解決糾紛。類似的問題在消費者協(xié)會以及行業(yè)協(xié)會處理金融消費糾紛時也有體現(xiàn)。

（四）傳統(tǒng)糾紛解決方式的其它問題。

此外，傳統(tǒng)糾紛解決方式還存在成本高昂、不易使用等問題。在司法救濟中，舉證責任的設置加大了金融消費者維權的難度。根據(jù)民事訴訟法有關舉證責任的規(guī)定，“誰主張誰舉證”是一條普適性規(guī)則，這也是當事人平等原則的一個重要體現(xiàn)。然而，對于金融消費者而言，由于大量的金融交易記錄掌握在金融機構手中，其很難在維權時搜集到充足的證據(jù)。此外，由于欠缺專業(yè)的金融業(yè)知識，很多金融消費者即便搜集到證據(jù)，也無法對證據(jù)中記載的事項進行準確說明。而對于金融仲裁而言，盡管其具有組成人員專業(yè)化、仲裁程序規(guī)范化、爭議處理效率強、效力高以及解決過程保密性等特點，被有關學者推崇為金融糾紛的“最佳解決機制”。但需要指出的是，金融仲裁往往以雙方約定有仲裁協(xié)議為前提，而且金融仲裁所需的高額成本也非普通金融消費者所能承擔，所以，金融仲裁在金融消費糾紛解決中優(yōu)勢看似明顯，但實踐效果并不理想。而就監(jiān)管機關確立的投訴處理機制而言，該類機構設置的初衷側重于對金融機構的規(guī)范性、風險性進行監(jiān)管，在管理手段上也更多采用行政處罰的方式來處理法律主體間的權利義務關系，以公權處罰代替私權救濟，缺乏有效的民事救濟和保障，忽視了對消費者民事責任填補損害的作用，以至于忽視了對公民個人權利的保障。[3](p585)

三、金融消費糾紛專門處理機制的出臺及歷史發(fā)展

從以上分析可知，盡管金融消費糾紛的傳統(tǒng)解決方式種類很多，但實踐中由于受制于多種因素而無法發(fā)揮其應有功效。因此，為提高金融消費糾紛的解決效率，降低爭議解決成本，自上世紀開始，各國就開始在傳統(tǒng)糾紛解決途徑之外，探索新型的金融消費糾紛解決機制，在此背景下，統(tǒng)一的金融消費投訴處理機制應運而生。

（一）金融消費糾紛專門處理機制的雛形——申訴專員制度。

就歷史源流而言，金融消費糾紛專門處理機制的雛形是公評人（ombudsman，又稱為申訴專員）制度。一般而言，公評人是指獨立于立法及行政機關以外，獲得法律授權得以調(diào)查人民與政府之間的申訴案件，并以公正客觀的態(tài)度處理案件的機構。[4](p7-8)有關公評人的法律規(guī)定，最早可以追溯到1809年的瑞典憲法。根據(jù)三權分立原理，立法權、行政權與司法權是相互制衡的關系，但在當時的瑞典，行政權力不斷擴張而立法權和司法權對其制約功能卻未能有效發(fā)揮，導致民眾的權益不斷遭受侵害。為了保護民眾利益，瑞典成立了專門的議會申訴專員機構（Justitie ombudsman），試圖通過該機構對行政權進行約束。由于該機構具有“政治中立、地位獨立、不受行政機關、司法機關和各種黨派力量影響的特點”[5]，申訴專員機制得到了公眾的普遍信任，并逐漸樹立自己的權威。此后，鄰國芬蘭也開始借鑒瑞典經(jīng)驗，于1919年建立申訴專員機制。[6]由于該機制符合當時的社會環(huán)境，且具有顯著優(yōu)勢，因此不斷地被傳播到世界各地。至二十世紀五十年代，申訴專員機制在世界各國普遍建立，成為解決公眾訴求的專門制度。

隨著社會的變遷，申訴專員制度的功能也開始從原來的對行政權力的監(jiān)督拓展到社會生活的其他領域。例如，1970年，瑞典就在消費領域引進了申訴專員制度，設立了消費者監(jiān)察專員（Consumer Ombudsman）。此后，隨著申訴專員制度的發(fā)展，逐漸形成了四種功能形式：第一種是以行政機關及其工作人員的行政行為為監(jiān)督對象的類型；第二種是政府為加強社會控制，調(diào)整社會關系，而專門委派申訴專員進行協(xié)調(diào)的類型；第三種是某些社會團體、大公司、大企業(yè)為加強自身管理、自律協(xié)調(diào)而聘請申訴專員進行監(jiān)督的類型；[7](p248)第四種是某些行業(yè)為提高產(chǎn)品和服務質量，依法聘請專業(yè)人員作為申訴專員來解決該行業(yè)糾紛的類型。而本文所謂的金融消費糾紛專門處理機制正是建立在申訴專員制度的第四種功能之上。

（二）金融消費糾紛專門處理機制的發(fā)展——金融服務申訴專員制度。

在金融爭議一元化處理的歷史上，英國是各國的先驅。自上世紀八十年代起，金融業(yè)較為發(fā)達的英國開始在金融領域借鑒申訴專員的制度設計，相繼在保險業(yè)、銀行業(yè)以及投資業(yè)等八個領域設立了申訴專員組織，專門負責解決金融消費者和金融機構之間的糾紛。此后，由于金融各行業(yè)之間的業(yè)務存在交叉，而金融消費者也經(jīng)常因為金融產(chǎn)品和服務過于專業(yè)化而無法準確選擇申訴專員組織等原因，英國開始嘗試設立統(tǒng)一的金融消費申訴組織。2000年，伴隨著《金融服務與市場法》（FSMA）的頒布實施，英國成立了統(tǒng)一的金融申訴專員服務機構（FOS），專門負責金融消費投訴，率先在傳統(tǒng)的糾紛解決途徑外創(chuàng)設出一種專門的、獨立的、快捷的、低成本的，兼非正式程序與正式程序合一的金融消費者投訴處理機制，以解決日益增長的金融消費糾紛。

2005年，新加坡也開始效仿英國作法成立了金融業(yè)爭議調(diào)解中心，作為新加坡目前唯一合法的金融消費爭議解決機構。無獨有偶，包括印度、斯里蘭卡、南非、愛爾蘭、澳大利亞等國也相繼建立了與英國類似的金融消費投訴專員制度。2008年后，金融危機的爆發(fā)迫使美國不得不重新審視本國的金融監(jiān)管制度，經(jīng)過仔細審思，美國最終認定一味追求金融機構利潤最大化、忽視對金融消費者的保護是金融危機發(fā)生的重要原因。[8]因此，金融危機后，美國將改革金融監(jiān)管制度列為首要政策之一，并于2010年7月21日出臺了 《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act）， 新設消費者金融保護局（Consumer Financial Protection Bureau，以下簡稱CFPB），并內(nèi)設投訴處，由機構巡視官負責接受關于消費者金融產(chǎn)品或服務的投訴，并負責消費者和監(jiān)管機構之間的溝通聯(lián)絡，以有效地解決金融消費糾紛。而我國臺灣地區(qū)也在2011年通過了《金融消費者保護法》，成立了金融消費評議中心，設置了專門的申訴及評議處理機制。

伴隨著金融消費專業(yè)化、類型化的發(fā)展，統(tǒng)一、專門的金融消費投訴處理機制已然成為世界潮流，越來越多的國家開始設立和完善這一程序。發(fā)展至今，金融消費投訴專門處理機制在處理金融消費爭議以及保護金融消費者的合法權益上，正發(fā)揮著越來越重要的作用。

四、金融消費糾紛專門處理機制的理論基礎

盡管金融消費者的請求權也能在傳統(tǒng)的民法、銀行業(yè)法、保險業(yè)法及證券業(yè)法中找到依據(jù)，但是在這些相互分割的法律支撐下，統(tǒng)一的糾紛解決機制難以建立。而隨著現(xiàn)代金融業(yè)的不斷發(fā)展，金融消費者的地位日漸顯要，金融法制的價值追求不再局限于傳統(tǒng)的金融安全和效率，逐步向金融安全、金融效率和消費者保護“三足鼎力”的方向邁進[9]，因此，將金融消費者保護的理念逐步引入程序法設計，終結金融領域糾紛處理“各分天下”的格局，由統(tǒng)一的部門負責接受金融消費者對金融機構的投訴，成為必然選擇，而各國之所以都不約而同地選擇一元化的金融消費糾紛投訴處理機制也絕非偶然，制度的出臺植根于深厚的理論基礎。

（一）社會學依據(jù)：社會分層理論。

從社會學的角度看，對金融消費者專門設立投訴處理機制的理論依據(jù)主要在于“社會分層理論”。就“分層”的詞源看，其最初為地理學術語，是指地質構造的不同層面。社會學所謂的分層，是指“根據(jù)一定具有社會意義的屬性，一個社會成員被區(qū)分為高低有序的不同等級、層次的現(xiàn)象。”[10](p272)雖然“人人生而平等”的理念已經(jīng)傳承千年并深入人心，但不可否認的是，不同主體在社會生活中獲取和利用資源的能力和機會存在諸多差別，而這種差別也直接或間接地影響著不同群體的社會地位。就金融消費領域而言，由于金融機構和消費者在金融產(chǎn)品和服務方面的知識存在差別，在經(jīng)濟實力和金融信息均占有優(yōu)勢的金融機構容易利用其自身的優(yōu)勢地位損害消費者一方的合法權益，因此，為協(xié)調(diào)好金融機構和消費者之間存在的巨大地位差異，有必要采取相應措施平衡雙方的權利義務關系。

然而，雖然金融消費者的社會弱勢地位是客觀存在的，但不同類型消費者之間的弱勢程度亦存在區(qū)別。有學者認為，消費社會并不是要造就一個巨大的、具有相同文化素養(yǎng)的共同體，而是通過生產(chǎn)出不同的品味和嗜好，創(chuàng)造不同層次和不同類別的消費者。[11](p20)因此，將消費者一概視為無商品識別能力、缺乏維權技巧以及無法承擔糾紛解決機制的高成本，不僅是對消費者本身的誤讀，同時也不符合越來越多的金融消費者往往具有一定資金能力和理財知識的現(xiàn)實。事實上，與金融機構相比，金融消費者的弱勢地位并不主要在于資金實力的懸殊，而在于金融消費者在金融信息占有和糾紛解決能力上的欠缺，因此，金融消費投訴專門機制不宜適用于全部的金融產(chǎn)品和服務的消費者，尤其是對于其中具有長期消費某類金融產(chǎn)品和服務特征以及以投資為目的進行金融消費的群體，因其具有信息和資金優(yōu)勢，不符合金融消費投訴處理機制的創(chuàng)設理念，應將這類群體排除在外。

（二）經(jīng)濟學依據(jù)：信息不對稱理論。

從經(jīng)濟學的角度看，對金融消費者專門設立投訴處理機制的理論依據(jù)主要在于“信息不對稱”的存在。1970年，美國經(jīng)濟學者喬治·阿克洛夫（George Akerlof）在對次品市場進行分析時，認為次品就如同檸檬一樣，僅從其外觀上看，無法判斷其質量是否優(yōu)劣，以及內(nèi)部是否腐爛變質，這就是所謂的“檸檬理論”。[12](p1-18)與無法從表面上判斷檸檬質量的優(yōu)劣類似，金融商品和服務因其具有信息性、專業(yè)性和復雜性、高風險性、信用性、多次交易性、商品比價的不可控性等特征[13](p24)，給消費者筑成了較高的判斷壁壘，使消費者在金融交易中處于嚴重的信息不對稱狀態(tài)。金融市場中的信息不對稱往往會產(chǎn)生道德風險和逆向選擇的不利后果。對于處于信息優(yōu)勢的金融機構而言，其在產(chǎn)品制定、交易過程、監(jiān)督政策、風險信息等方面具有天然的優(yōu)勢，為了追求利益的最大化，往往通過片面夸大收益、回避風險、推銷產(chǎn)品等行為而損害金融消費者的利益。而對于處于信息劣勢的金融消費者而言，由于他們在知識水平、信息收集與處理能力、交涉能力、經(jīng)濟承受能力等各方面都與金融機構存在巨大的差距，很難正確有效地把握金融商品的信息和規(guī)避不適當?shù)娘L險，最終導致自身利益受到損害。

由于金融消費者與金融機構存在利益上的沖突、信息上的不對稱以及金融消費者自身的弱勢地位，將金融消費者納入法律體系并予以傾斜性保護具有充分的合理性：一是為了確保合同當事人的“地位對等性”，從而恢復消費者的自我決定能力，使得消費者一方當事人能夠基于合理判斷而締結合同；二是為了確保市場自由競爭機制的正常運行。[14]當遭遇金融糾紛時，金融消費者的維權之路異常艱辛，突出表現(xiàn)為維權成本高、耗費時間長、最終結果難以預見，因此關注金融消費者的利益訴求，重視對消費者利益的切實保護，為金融消費者糾紛提供具有特殊保障的救濟渠道應成為傾斜性保護的路徑之一。

（三）訴訟法依據(jù)：程序選擇權理論。

從訴訟法學的角度看，對金融消費者專門設立投訴處理機制的理論依據(jù)主要在于“程序選擇權理論”。程序選擇權理論最初由我國臺灣學者邱聯(lián)恭提出，他認為：“依據(jù)國民法之主體性、程序主體性原則及程序主體權等原理，紛爭、程序當事人即程序主體，亦應為參與形成、發(fā)現(xiàn)及適用‘法’之主體：應受適時審判請求權及公正程序踐行請求權之保障，伸其實體利益及程序利益不致受程序制度之運作、使用或未能予以使用所減損、消耗。因此，立法者及法官均應對于程序關系人，就關涉該人利益、地位、責任或權利義務之程序利用及程序進行，賦予相當之程序參與權及程序選擇權，籍以實現(xiàn)、保障程序關系人之實體利益及程序利益。”[15](p33)學理上，程序選擇權有廣義和狹義之分，廣義的程序選擇權是指糾紛發(fā)生后，當事人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，選擇糾紛解決方式，在糾紛解決過程中選擇有關程序及與程序有關事項的權利。[16](p121-122)因此，當事人在糾紛發(fā)生后，自主選擇訴訟、仲裁、調(diào)解以及其他方式解決雙方爭議，即在行使廣義的程序選擇權。而狹義的程序選擇權，則是指當事人在民事訴訟中對適用何種程序以及選擇哪些程序事項的權利，它包括選擇管轄法院、選擇簡易程序與普通程序、選擇訴訟程序與非訟程序、選擇判決結案與調(diào)解結案等權利。就本文而言，主要討論的是金融糾紛發(fā)生后，當事人選擇何種解決方式的權利，亦即廣義上的程序選擇權。

前文已述，盡管傳統(tǒng)上有關金融消費糾紛的解決方式呈現(xiàn)多元化的特征，但由于包括訴訟、協(xié)商以及仲裁等在內(nèi)的解決方式存在的程序繁瑣、成本較高等弊端，制約了金融糾紛當事人尤其是金融消費者對上述制度的使用。正如學者在論述審判成本時所指出的，“因為國民才是享受司法所提供服務的最大受益者，同時終究也是國民負擔著審判的成本，站在國民的角度來探求資源、程序和正義的平衡才能形成真正的成本政策。”[17](p271)因此，在為當事人提供多種糾紛解決方式的基礎上，通過完善相關的配套制度措施或者設置更加方便、快捷、成本低廉的糾紛解決機制，以保障當事人能夠更為容易地解決紛爭、維護權益。無疑，金融消費投訴處理機制的設立，一方面為當事人提供了更為多樣的金融糾紛的解決方式，另一方面，因為該機制本身具有的低成本、高效率的特點為當事人尤其是作為弱勢群體的金融消費者提供了保障。

五、金融消費糾紛專門處理機制的制度設計及特點

盡管各國的金融消費糾紛專門處理機制在名稱及具體模式上略有不同，但這些機制的目的基本一致，即將銀行、保險、證券期貨等金融服務領域的糾紛納入集中化處理的軌道，建立一個融咨詢、申訴、調(diào)處與裁決為一體的糾紛處理獨立平臺，保障金融消費糾紛投訴處理的獨立性、權威性、便捷性和低成本。在此，我們擬對各國的金融消費糾紛處理機制的制度設計及特點做簡要分析。

（一）組織機構。

組織結構上，采用專門機構統(tǒng)一處理金融消費投訴在世界各國已達成共識。2000年，英國根據(jù)《金融服務與市場法》整合了保險申訴服務局、銀行申訴服務處、個人投資申訴服務局以及信用合作社服務處等部門，成立了統(tǒng)一的金融申訴服務局（Financial Ombudsman Service Ltd，以下簡稱“FOS”），F(xiàn)OS由董事會、客戶服務部、案件工作部、申訴委員會、執(zhí)行團以及其他行政部門組成。2010年，美國通過了《金融改革法》，也以專章的形式規(guī)定了金融消費保護的專職機構——金融消費者保護局（Consumer Financial Protection Bureau，以下簡稱“CFPB”），將原來分屬于各監(jiān)管部門的消費者保護職責，由CFPB統(tǒng)一行使，具體職責為：一是實施金融消費者教育計劃；二是受理投訴，并進行調(diào)查和反饋；三是收集和公布數(shù)據(jù)；四是制定并執(zhí)行監(jiān)管規(guī)則。近年來，伴隨著《金融商品銷售法》、《金融商品交易法》的制定，日本也設置了統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構金融廳，并專門設立了銀行、保險、證券行業(yè)協(xié)會的“投訴咨詢窗口”一覽表，在接到金融消費者投訴后，直接向金融機構發(fā)出處理的指令，并視情況要求金融機構提交相應的處理報告。類似地，加拿大、澳大利亞等國也分別設立了金融消費者管理局（FCAC）、金融服務申訴服務局（FOS）等機構，專門處理金融消費糾紛投訴。

（二）適用范圍。

金融消費糾紛專門處理機制的適用范圍包括對人的適用范圍和對案件的適用范圍兩個方面。就對人的適用范圍而言，盡管各有關國家和地區(qū)的規(guī)定有所區(qū)別，但對于金融消費者一方而言，大多以經(jīng)濟、信息等條件處于弱勢情況為限，專業(yè)的消費者和投資人通常不適用該糾紛處理機制。例如，我國臺灣地區(qū)《金融消費者保護法》第四條規(guī)定：“本法所稱的金融消費者，指接受金融服務業(yè)提供金融商品或服務者。但不包括下列對象：一、專業(yè)投資機構。二、符合一定財力或專業(yè)能力的自然人或法人?！倍毡靖窃谄洹督鹑谏唐蜂N售法》中明確規(guī)定，金融消費者是指“不具備金融專業(yè)知識，在交易中處于弱勢地位，為金融需要購買、使用金融產(chǎn)品或接受金融服務的主體?！泵绹步⒘讼鄬ν晟频耐顿Y者制度，并將投資者分成未授權投資者、合格投資者、老練投資者等幾種類型，間接地將金融消費保護的對象限定為經(jīng)濟實力和抗風險能力較弱的一般金融消費者。而就案件的適用范圍而言，各國普遍規(guī)定的較為寬泛。例如，英國的FOS可以受理包括銀行、保險、抵押、養(yǎng)老金、儲蓄與投資、信用卡和賒購卡、貸款與信貸、分期付款購買與典當、轉賬、金融咨詢以及股票、股份、信托基金和債券等十余項業(yè)務。澳大利亞FOS管轄的案件范圍較為廣泛，包括信貸、保險、投資、支付服務、傳統(tǒng)信托服務以及存款服務等。在加拿大，F(xiàn)CAC可對與銀行、聯(lián)邦注冊保險公司、信托與貸款機構有關的投訴行使調(diào)查權，只不過它僅對違反聯(lián)邦消費者保護法律和規(guī)章的行為具有管轄權，而對諸如服務質量、營業(yè)政策、營業(yè)時間等“一般性服務”問題的投訴沒有強制性的處理權。

（三）處理程序。

在處理程序的設置上，各國的金融消費糾紛投訴處理也有以下相似之處：其一，程序的啟動上，強調(diào)消費者的主動性和金融機構的被動性。例如，英國的FOS的管轄方式共分為強制性管轄（Compulsory Jurisdiction）和自愿性管轄（Voluntary Jurisdiction）兩類，強制管轄適用于獲得FSMA許可的金融機構，管轄范圍是該類金融機構受規(guī)范的金融行為及未來可能受規(guī)范的金融行為。對于這些金融機構而言，一旦消費者對其向FOS提出相關投訴，F(xiàn)OS就當然具有處理雙方糾紛的權力。其二，金融消費者和金融機構雙方的先行協(xié)商是糾紛處理的前置程序。例如，澳大利亞規(guī)定，F(xiàn)OS在接到金融消費者的申訴后，將向金融機構提供一份消費者的書面申請書，要求金融機構就相關爭議問題作出書面報告，而金融機構有權在21日內(nèi)與消費者取得聯(lián)系，以求盡早解決糾紛。而英國更是將金融消費者先行向金融機構投訴作為FOS受理金融消費案件的前置程序，以爭取糾紛的協(xié)商解決，并減少進入FOS的案件數(shù)量。其三，處理模式上均強調(diào)單方約束性和強制力，以體現(xiàn)對金融消費者的傾斜保護。以英國、澳大利亞為代表的糾紛處理模式采用了“調(diào)解+仲裁”的效力型處理模式，對于FOS的最終裁決消費者可以選擇不接受并將糾紛向法院提起訴訟，但是當消費者一方接受時，金融機構必須接受，這種“單方約束力”能夠保障處理的權威。而加拿大和美國則在行政機構內(nèi)部設立統(tǒng)一的投訴機構，以行政處罰的方式制止金融機構的違法行為。事實上，建立對金融機構具有單方約束力的糾紛解決機制極為必要，因為不管是協(xié)商還是調(diào)解，傳統(tǒng)上都是以雙方同意為前提的，如果金融機構一方不愿意的話，雙方還是會陷入僵局，最終走向訴訟還是會對消費者不利。其四，程序運作的低成本。各國關于金融消費糾紛的專門處理機制都堅持由金融機構承擔絕大部分費用，金融消費者免費的原則，為消費者節(jié)約了大量的維權成本。新加坡金融業(yè)爭議解決中心將金融消費糾紛的處理分為協(xié)商解決和仲裁解決兩個階段，在協(xié)商解決階段消費者無須承擔任何費用，而在仲裁階段也只須支付50新元/件的象征性費用。最后，程序運行的高效性。投訴處理機構均受嚴格的糾紛處理周期約束，快速解決消費者的投訴。據(jù)相關數(shù)據(jù)統(tǒng)計，就英國FOS的處理效率而言，截至2009年10月，F(xiàn)OS在3個月內(nèi)處理的投訴案件比例達38%，在6個月內(nèi)處理的投訴案件比例達67%，在一年內(nèi)處理的投訴案件比例達89%。據(jù)此，大部分的投訴糾紛都能在短短幾個月內(nèi)得到解決，相比訴訟動輒數(shù)年之久的冗長周期，能夠使消費者得以快速解決糾紛，拿到賠償。

六、結語

現(xiàn)階段，我國對金融消費者的保護還存在力度不夠、層次不高、范圍不廣的特點，在金融消費爭議的解決上，更是沒有建立統(tǒng)一、規(guī)范的投訴處理途徑。因此，我國應以《消費者權益保護法》的修改為契機，將金融消費者納入消費者權益保護的框架當中，并借鑒域外統(tǒng)一保護的有益模式，特設專門機構負責維護金融消費者的合法權益，并為金融消費爭議量身打造一套專門的糾紛處理機制，以期實現(xiàn)對金融消費者一體保護的目標。

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