范鐵中

（上海大學(xué) 社會科學(xué)學(xué)院，上海 200444）

現(xiàn)階段的中國，正處于社會轉(zhuǎn)型時期，原有的利益格局被打破，新的利益均衡機(jī)制尚不健全，在經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會生活等各個領(lǐng)域發(fā)生深刻變化的同時，各種錯綜復(fù)雜的社會矛盾也日益增加和激化，這些社會矛盾問題一旦遇到“導(dǎo)火索”，就容易爆發(fā)較大規(guī)模的群體性事件。尤其是隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村群體性事件增長迅速，成為影響社會發(fā)展穩(wěn)定的突出問題。因此。深入分析社會轉(zhuǎn)型期農(nóng)村群體性事件的原因，從而積極探索預(yù)防和處置農(nóng)村群體性事件的具體路徑，對于維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定具有重要意義。

一、社會轉(zhuǎn)型期農(nóng)村群體性事件的原因分析

（一）土地征用問題，讓矛盾激烈爆發(fā)。

改革開放以來，伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加速，“土地城市化”快于“人口城市化”的問題比較突出，在土地增值成為地方財(cái)政收入重要來源的刺激下，“土地置換”形成熱潮。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國的耕地面積從1997年的19．49億畝減少到2010 年的 18．26 億畝，[1]在 14 年時間里減少了 1．23 億畝。 這樣就導(dǎo)致大量的農(nóng)村土地被征用，農(nóng)民失地的速度不斷加快，失地農(nóng)民的規(guī)模也不斷擴(kuò)大。由于農(nóng)民擁有的土地權(quán)利有限，這導(dǎo)致我國現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度對被征地農(nóng)民的補(bǔ)償過少、安置辦法單一、善后制度不健全，這些都直接對農(nóng)民失地后的生產(chǎn)生活產(chǎn)生直接的沖擊。在征地過程中，一些農(nóng)民不愿意土地被征用，也有一些農(nóng)民希望得到應(yīng)有的補(bǔ)償，但在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中農(nóng)民的利益無法得到有效保護(hù)，同時征地過程中亂征亂占和各種“尋租”現(xiàn)象也較為突出，失地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有的各種權(quán)利很多無法兌現(xiàn)，這就進(jìn)一步導(dǎo)致失地農(nóng)民與村委會關(guān)系緊張，很多失地農(nóng)民往往采取上訪、暴力沖突等方式來捍衛(wèi)自己的權(quán)利，與之相對應(yīng)，有些地方政府會采用回避、拖延，甚至動用警力來加以制止，當(dāng)前很多群體性事件都源于此。例如，2011年廣東“烏坎事件”，“據(jù)了解，早在土改時期，烏坎村因?yàn)槿硕啵惬@得了大量土地，總面積3萬畝左右，加上文革時期填海造田，幾年下來，填出面積近千畝的良田，這使得烏坎的耕地面積達(dá)到了 6000畝。 ”[2]（p62）“從 1993年烏坎大量賣地，至今被賣近2萬畝，除了殯葬區(qū)，其他差不多都賣了?？纱迕穸紱]看到賣地錢。唯一的兩次領(lǐng)錢是1993年前，每位村民在1990年與1993年曾分兩次因國家征地修路領(lǐng)到共計(jì)550元，此后至今再無分紅，且沒有解決就業(yè)?！盵3]《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規(guī)定：涉及村民利益的事項(xiàng)，比如，從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用，土地承包經(jīng)營方案，征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案，以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財(cái)產(chǎn)等，需經(jīng)村民會議討論決定方可辦理。隨著權(quán)利意識的興起和土地增值空間的增加，各地失地農(nóng)民主張權(quán)利的抗?fàn)幮孕袆痈鼮槠毡?，甚至可以說，因?yàn)檎鞯?，地方政府、村干部、開發(fā)商與失地農(nóng)民之間的沖突已經(jīng)開始出現(xiàn)常態(tài)化的傾向。

（二）村民自治流于形式，民主選舉不公開透明。

我國的基層民主政治，是廣大人民群眾在基層經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會事務(wù)領(lǐng)域，直接行使當(dāng)家作主民主權(quán)利的制度建設(shè)和實(shí)踐活動。改革開放以來，我國基層民主政治制度不斷完善，實(shí)踐日益廣泛，成效愈益顯著，構(gòu)成我國社會主義民主政治建設(shè)的重要組成部分。在廣大農(nóng)村，億萬農(nóng)民群眾通過直接的、無記名投票的方式直選產(chǎn)生了數(shù)十萬村委會領(lǐng)導(dǎo)班子，“海選”等選舉方式被人民群眾創(chuàng)造出來，并得到不同程度的推廣。村民會議、村民代表會議、村兩委聯(lián)席會議、村務(wù)公開等形式的決策活動激發(fā)著村民的參政熱情。民主測評、民主評議村委會的工作報(bào)告，村務(wù)公開的形式、內(nèi)容、程序正在不斷規(guī)范，各地農(nóng)村村規(guī)民約和村民自治章程的修改和完善正在極大地提高著村民的民主管理水平。

但當(dāng)前基層民主仍存在諸多問題，村民自治部分流于形式，有的是一些農(nóng)村特有的矛盾和問題，有的是帶有普遍性的矛盾和問題。在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等各環(huán)節(jié)中都出現(xiàn)過，例如民主選舉，在選舉過程中存在許多違法操作的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對選舉的干涉，不召開村民選舉大會，達(dá)不到法定人數(shù)，暗箱操作，不當(dāng)場唱票，選舉結(jié)果不公開透明，個別村委會干部連選連任，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出任職年限，拉幫結(jié)派，村霸控制選舉，宗族勢力對選舉的操控，賄賂選民現(xiàn)象時有發(fā)生。部分地方由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提名或指定村兩委領(lǐng)導(dǎo)，不通過村民同意和認(rèn)可，以行政命令的手段強(qiáng)行任命，由此引發(fā)大規(guī)模上訪和群體性事件?！耙詮V東烏坎村2011年2月的村委換屆選舉為例，當(dāng)時的選舉并沒有召開村民會議或者村民代表會議，只是由村原兩委干部、村民小組組長、會計(jì)、企業(yè)代表等50人舉行會議產(chǎn)生。這位村里的黨支書已經(jīng)連續(xù)任職41年，這幾十年來，烏坎村從來沒有舉行過一次全村選舉，但每次村干部都是高票當(dāng)選。”[3]“由此憤怒的村民開始對沒有投票的村民進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，整個烏坎村有投票權(quán)的共有6768人，我們收到了4000多個手印，他是怎么當(dāng)選的？ ”[2]（p61）由此可見，村民自治流于形式，民主選舉不公開透明的情況比較普遍。

（三）村民合理利益訴求未受地方政府重視。

在快速變遷的當(dāng)代中國社會，隨著改革開放的不斷深入，由于急劇的社會結(jié)構(gòu)變遷和體制轉(zhuǎn)軌，原有的利益格局被打破，新的利益格局在逐步構(gòu)建當(dāng)中，社會成員的利益關(guān)系與利益結(jié)構(gòu)也正在經(jīng)歷前所未有的大調(diào)整，由此導(dǎo)致利益矛盾更加突出，利益沖突更加頻發(fā)。這種利益的日益分化，帶來了利益群體的分化，同時也引發(fā)了各種各樣的社會矛盾，從而使得利益協(xié)調(diào)的任務(wù)更加艱巨?？v觀當(dāng)代中國社會，很多社會沖突確實(shí)是由于利益糾紛引起的，很多群體性事件的背后都有利益關(guān)系處理不當(dāng)?shù)脑?。改革開放以來，在增進(jìn)總體利益的同時，也確實(shí)引發(fā)了利益關(guān)系的大調(diào)整、大變動。社會階層和群體的深刻變化意味著打破原有的社會資源分配格局，并形成新的利益分配局面。一些人獲益較多，一些人獲益較少，還有一部分人利益相對受損，甚至遭受了絕對剝奪，這種利益獲取的不均衡是社會沖突和社會緊張的深層原因。

20世紀(jì)90年代以來，數(shù)量日益增多、規(guī)模日益擴(kuò)大的農(nóng)民群體性事件，大多數(shù)是直接起因于利益糾紛和沖突。地方政府在預(yù)防和處置農(nóng)民群體性事件中，扮演著十分重要的角色，地方政府對待群體性事件的基本態(tài)度是盡量避免其發(fā)生，而當(dāng)群體性事件發(fā)生時，則盡量降低其影響，大事化小，小事化了，地方政府的這種態(tài)度會鼓勵農(nóng)民采取體制外集體行動的方式，從而在一定程度上使得農(nóng)民群體性事件的數(shù)量不斷增加。改革開放初期，農(nóng)民群體性事件主要源于權(quán)利和資源紛爭、農(nóng)民負(fù)擔(dān)、干部腐敗等方面，以農(nóng)民內(nèi)部沖突和農(nóng)民與政府官員的沖突為主。近年來，在征地、環(huán)境污染、村民選舉等方面引發(fā)的農(nóng)民群體性事件不斷增多，農(nóng)民與地方政府之間的沖突成為主要內(nèi)容。有的是地方政府在某一方面決策的失當(dāng)而引發(fā)的，有的是歷史遺留問題長期積累而引發(fā)的，有的是政府工作人員工作粗暴、態(tài)度惡劣而引發(fā)的?？偟目磥?，村民合理訴求未受到地方政府重視，是引發(fā)農(nóng)民群體性事件的主要因素。

二、社會轉(zhuǎn)型期農(nóng)村群體性事件的處置路徑

（一）加快征地制度改革，進(jìn)行合理征地補(bǔ)償。

目前，我國土地征用補(bǔ)償遵守的規(guī)則是《土地管理法》的規(guī)定：征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。按照法律規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，主要?dú)w集體所有，因?yàn)橥恋氐乃袡?quán)是集體的；安置補(bǔ)助費(fèi)用于被征用土地的農(nóng)業(yè)人口安置，需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。如果不需要安置這項(xiàng)費(fèi)用就沒有，如果需要安置這個費(fèi)用主要用于勞動力的安置；完全歸農(nóng)民個人所有的只有地上附著物及青苗的補(bǔ)償費(fèi)；以上補(bǔ)償費(fèi)用確定標(biāo)準(zhǔn)都是按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，也就是說是以農(nóng)業(yè)用地上前三年產(chǎn)值的平均值為基礎(chǔ)來確定，一般補(bǔ)償總和不超過平均產(chǎn)值的30倍。目前農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)低迷，所以這個基數(shù)一般都比較低，按法定標(biāo)準(zhǔn)算出來的征地補(bǔ)償總額也不會太高。

加快征地制度改革，進(jìn)行合理征地補(bǔ)償，可以考慮從外部的制度創(chuàng)新和自身的自主行動等方面，提高失地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。首先，征地補(bǔ)償除了要考慮土地被征用前的價值之外，還應(yīng)考慮土地的區(qū)位、土地市場供求狀況、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及政府的宏觀政策等因素。實(shí)現(xiàn)同地同價，讓農(nóng)民分享一份土地增值的收益。這就需要改革現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度，不再堅(jiān)持按農(nóng)地價格來補(bǔ)償農(nóng)民，而根據(jù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的具體用途和收益多少來補(bǔ)償農(nóng)民，保障農(nóng)民可以分得一定比例的土地利用途徑變更所產(chǎn)生的溢值。其次，考慮土地入股，讓農(nóng)民擁有一份可預(yù)期的財(cái)產(chǎn)性收入。這項(xiàng)改革目前在部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，即以農(nóng)民所擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)地預(yù)期收益作為股份，讓農(nóng)民入股公司成為股東，公司獲得土地后，土地升值和利用土地經(jīng)營所得按股份進(jìn)行分紅。這種土地入股的做法讓農(nóng)民與公司利益休戚與共，使土地潛在的利用價值及土地資源供求關(guān)系得到充分發(fā)揮，最大的好處是直接增加了農(nóng)民所持有的股票、股份份額和紅利等財(cái)產(chǎn)性收入，而且這些財(cái)產(chǎn)性收入具有自動升值的潛力，值得有條件的地區(qū)借鑒和推廣。再次，要改革現(xiàn)行的地方稅費(fèi)制度。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府應(yīng)通過設(shè)立不動產(chǎn)稅、增收土地增值稅等途徑獲取土地收益，而不應(yīng)直接在土地征用中通過收取各種名義的費(fèi)用來獲取收益。最后，土地?fù)Q身份，為城市化進(jìn)程中的農(nóng)民構(gòu)建一個基本的生存底線。這項(xiàng)改革在發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)較為普遍，它保證失地農(nóng)民在獲得征地補(bǔ)償金的同時，獲得城市人的身份，享有城市人的待遇，政府、企業(yè)和失地農(nóng)民共同建立起一套較為完整的失地農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療等保障制度。長期以來，我國農(nóng)村土地承載著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)民社會保障的雙重功能，而且隨著人口的增加，正在呈現(xiàn)出“保障重于生產(chǎn)”的特點(diǎn)。征地制度改革，就要探索建立健全社會保障體系，將失地農(nóng)民納入社會保障范圍，以解決被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民基本生活。

（二）加強(qiáng)基層自治，建立健全科學(xué)民主的選舉制度體系。

十八大報(bào)告指出：“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，以擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開、加強(qiáng)議事協(xié)商、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督為重點(diǎn)，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利?！盵4]（p27）加強(qiáng)基層自治的過程中，在推進(jìn)基層事務(wù)公開、建立健全協(xié)商制度、完善決策程序、完善民主監(jiān)督制度、改革和完善權(quán)利保障機(jī)制的基礎(chǔ)上，要改進(jìn)候選人提名制度和選舉方式。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，由村民直接選舉或罷免村民委員會成員，在選舉過程中，村民委員會成員候選人由村民直接提名和參加投票選舉，當(dāng)場公布選舉結(jié)果，做到公正、公開、公平。選舉制度是基層民主的關(guān)鍵性制度，目前，推進(jìn)基層民主的一項(xiàng)極為重要的工作就是改革和完善基層選舉制度，建立健全科學(xué)、民主的選舉制度體系，使這種選舉制度最大限度地保障和實(shí)現(xiàn)廣大選舉人的意愿。首先，改進(jìn)候選人提名制度。候選人的提名確定是選舉過程中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)之一，在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上改進(jìn)候選人的提名程序，候選人的產(chǎn)生要透明和公開，候選人提名方法要以候選人自愿為前提。而且要特別重視候選人與選民之間的互動，增加選民對候選人的了解，這樣才能夠保證產(chǎn)生更加符合民意的候選人。我們應(yīng)該在黨內(nèi)基層選舉中，將現(xiàn)行的組織提名改為由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結(jié)合的辦法，即上級黨委提名、黨代會代表聯(lián)合提名、黨員群眾推薦以及黨員個人自薦競選提名有機(jī)結(jié)合，建立自下而上和自上而下相結(jié)合的提名制度。只有這樣，才能讓廣大黨員群眾參加到基層黨組織候選人的提名過程中來。其次，逐步擴(kuò)大基層組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉的層級和范圍。目前，基層黨組織，除農(nóng)村黨支部之外，大多由黨代表選舉產(chǎn)生，在黨代會上，黨代表先選委員，委員再選書記。因此，我們建議，把基層黨組織改兩次選舉為一次選舉，也就是說，由選舉人直接選舉產(chǎn)生書記、副書記和委員。特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委選舉過程中，應(yīng)修改《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》，明確規(guī)定基層黨組織的書記、副書記、委員由黨員直接選舉產(chǎn)生。在基層組織選舉中，推進(jìn)并完善黨內(nèi)的差額選舉制度，逐步將差額原則貫穿于推薦、考察、票決等選舉工作的全過程，要擴(kuò)大差額選舉的范圍和比例，保障黨員充分行使選舉權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)。再次，建立健全黨內(nèi)選舉監(jiān)督機(jī)制。建立專門的監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)，健全黨內(nèi)選舉監(jiān)督機(jī)制，完善黨內(nèi)選舉公示制度和質(zhì)詢制度，探索黨內(nèi)選舉罷免制度，切實(shí)執(zhí)行選舉法律法規(guī)，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的重要性。

（三）地方政府一定要認(rèn)真回應(yīng)和解決村民合理利益訴求。

隨著地方政府執(zhí)政能力的增強(qiáng)，在對待群體性事件的態(tài)度上逐漸理性化，改變了過去對群體性事件要么全盤肯定、要么全盤否定的習(xí)慣做法。地方政府開始認(rèn)識到在社會轉(zhuǎn)型的過程中，出現(xiàn)一定形式的群體性事件是不可避免的，不能把所有的群體性事件都視為洪水猛獸，也不能采取傳統(tǒng)的堵塞辦法與打擊手段，因?yàn)橐l(fā)群體性事件的原因是錯綜復(fù)雜的，有些恰恰是地方政府的責(zé)任，多數(shù)農(nóng)村群體性事件的發(fā)生只是農(nóng)民對自己權(quán)利的非常規(guī)行使和對自己利益訴求的極端表達(dá)而已，地方政府應(yīng)該一方面反思自身工作存在的問題，另一方面要與農(nóng)民在和平的溝通中解決問題。從農(nóng)民的角度來說，地方政府與他們的利益息息相關(guān)，而且掌握著最為重要的權(quán)力資源，因此最有可能解決沖突的方式依然是訴諸政府。農(nóng)村群體性事件發(fā)生后，地方政府應(yīng)該對事件進(jìn)行及時處理，無論農(nóng)民通過何種渠道、何種形式來表達(dá)他們的意見和訴求，地方政府都要對農(nóng)民的利益訴求作出回應(yīng)，不同的回應(yīng)也會進(jìn)一步對農(nóng)民的行為選擇產(chǎn)生影響。當(dāng)然，農(nóng)民的訴求能否實(shí)現(xiàn)還依賴于許多其他因素，如利益沖突解決的難易程度、事件所牽涉人員的利益關(guān)系等。不過，只要政府對群體性事件作出反應(yīng)，不論結(jié)果是否對農(nóng)民有利，這都意味著農(nóng)民通過自己的行動能夠引起地方政府的注意，并使得自己的利益訴求進(jìn)入政府過程。就此而言，地方政府的回應(yīng)總會在一定程度上引導(dǎo)農(nóng)民理性表達(dá)自己的意見，從而減少農(nóng)村群體性事件的發(fā)生。廣東“烏坎事件”的處置過程中，地方政府最初失誤在于，沒有正視村民合理的利益訴求，讓理性的上訪升級為過激的行動。省工作組以“最大決心、最大誠意、最大努力”解決群眾合理訴求的堅(jiān)定承諾，化解了激烈的情緒，為問題的徹底解決，創(chuàng)造了基本條件。工作組具體要做到五個堅(jiān)持：第一，堅(jiān)持民意為重，以最大決心、最大誠意、最大努力解決群眾的合理訴求。第二，堅(jiān)持群眾為先，依靠群眾解決烏坎問題。第三，堅(jiān)持以人為本，全力做好死者家屬的安撫優(yōu)恤工作。第四，堅(jiān)持陽光透明，及時公布調(diào)查處置工作進(jìn)展情況。第五，堅(jiān)持法律為上，依法依規(guī)、講情講理，妥善解決問題。[5]正是由于廣東省委、省政府高度重視和關(guān)心烏坎村群眾的利益訴求，認(rèn)真回應(yīng)和解決了村民的合理利益訴求，嚴(yán)肅查處了違法腐敗行為，才迅速平息了“烏坎事件”，使烏坎村重新恢復(fù)了生產(chǎn)生活和社會秩序。因此，地方政府認(rèn)真回應(yīng)和解決村民的合理利益訴求，是解決農(nóng)村群體性事件的重要舉措。

[1]國家統(tǒng)計(jì)局．2010年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[R]．國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，2011-02-28．

[2]黎廣.烏坎事件調(diào)查[J]．中國新聞周刊，2012，（1）．

[3]龍飛.烏坎事件非創(chuàng)新 村民自治路漫漫[N]．中國經(jīng)營報(bào)，2012-04-02．

[4]胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報(bào)告[M]．北京：人民出版社，2012．

[5]林潔.廣東省工作組進(jìn)村處置烏坎事件[N]．中國青年報(bào)，2011-12-22．