田湘波

(湖南大學，湖南 長沙 410082)

政府的廉潔離不開整個國家的廉潔，離開國家的廉潔而孤立地追求一個單個政府的廉潔目標是不可能之事。從全球來看，既是國家政府廉潔或地方政府廉潔又是城市政府廉潔的最佳研究對象就是新加坡和香港，因為“除了東亞，在反腐問題上還很少有成功的經(jīng)驗，人們對這個問題鮮有研究，就連學術(shù)上的爭論也不多見?！保?］P409所以，選取這兩個城市作為廉潔政府的研究對象是非常有意義的。

一、新加坡反腐敗模式是三個成功模式之一

首先，治理腐敗有三種成功模式。治理腐敗這種“政治之癌”是非常艱難的。自從人類邁入文明時代以來，就一直在與這種“不治之癥”作斗爭。但是，幾千年過去了，目前只有三種比較成功的模式:即以權(quán)力制約權(quán)力的美國模式、設(shè)立獨立反腐敗機構(gòu)的新加坡模式和1950—1966年的毛澤東人民監(jiān)督模式(那時的中國是亞洲最廉潔的國家)。［2］這是一個新加坡學者研究的結(jié)論，已被全球所認同。這一研究結(jié)論是很符合全球廉政實際情況的。香港反腐敗模式不是一個單獨的模式，它是學習新加坡反腐敗模式的結(jié)果。筆者把香港模式與新加坡模式放在一起進行比較研究，只是為了進一步證明新加坡反腐模式的普適價值和意義。

根據(jù)透明國際發(fā)布的清廉指數(shù)，我們可以看到全球廉潔情況的概貌。從全球各國(地區(qū))的清廉指數(shù)來看,廉潔政府目標已基本實現(xiàn)的國家或地區(qū)(當然這些國家或地區(qū)的廉潔社會目標也實現(xiàn)了)主要是西歐、北美、澳大利亞及新西蘭、亞洲的日本、新加坡和中國香港地區(qū)等。北歐、西歐、北美、澳大利亞及新西蘭、亞洲的日本的廉潔目標的實現(xiàn)，實際上都是屬于美國反腐模式這一類的，而新加坡和香港地區(qū)廉潔目標的實現(xiàn)，是新加坡反腐模式的結(jié)果。雖然北歐國家和新加坡及香港都屬于廉潔國家或地區(qū)，但北歐反腐敗并沒有形成一個單獨的模式。議會監(jiān)察專員制度是瑞典人的發(fā)明，也是北歐國家政治制度的一個特點，但議會監(jiān)察專員制度只是議會制度一個組成部分，它并沒有脫離三權(quán)分立制度這個總的政治制度框架。

其次，新加坡反腐敗模式得到世界的認可。治理腐敗本來就很難，要成為一種世界所公認的成功模式就更難了。新加坡人做到了，而且是在亞洲這種裙帶關(guān)系非常濃厚的國家開辟了一條新路，確實不容易。從筆者所接觸的資料來看，全球從事比較政治研究的學者都是肯定這種模式的，發(fā)展中國家的政治家們也樂于學習這種模式。在亞非拉實行西方政治制度模式的一些國家并沒有給他們帶來經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，從而使以西方文化為背景的西方反腐模式在這些國家運行也不成功。而新加坡與亞非拉等發(fā)展中國家有共同的遭遇，所以，亞非拉等發(fā)展中國家更愿意學習新加坡的反腐模式。甚至連發(fā)達國家的廉政研究學者也非常關(guān)注新加坡反腐模式。目前，學習新加坡模式的國家或地區(qū)有馬來西亞、博茨瓦納、馬拉維、澳大利亞的新南威爾士州［3］P212、中國大陸等。土耳其的學者也提出治理土耳其的腐敗就應該學新加坡和香港的經(jīng)驗，因為土耳其雖然是歐盟成員國，但離廉潔國家這個目標還很遠，土耳其的廉政制度還很不完善，如土耳其的議員在當議員之前或之后有腐敗行為都是豁免的。［4］

香港與新加坡很相似，都是一個城市，都有相似的文化背景。這兩個地方的人也有雄心壯志，他們要把這種模式推向全世界。

二、新加坡和香港廉潔政府建設(shè)模式的主要經(jīng)驗

由于新加坡和香港廉潔政府建設(shè)的成功，所以，到新加坡和香港取經(jīng)的人很多，研究新加坡和香港反腐敗經(jīng)驗的成果也較多。從相關(guān)著作、考察報告和論文研究的結(jié)論看，新加坡和香港城市治理腐敗的經(jīng)驗不外乎以下幾點:最高領(lǐng)導人的以身作則和反腐決心、獨立的反腐機構(gòu)、高薪養(yǎng)廉、法治、有效的預防腐敗措施(包括宣傳儒家思想和廉潔教育等)及嚴格的公務員管理制度等。①加拿大反腐敗專家里克·斯塔彭赫斯特和美學者薩爾·J·龐德肯定了香港和新加坡城市廉潔建設(shè)成功的因素，并把它們與反腐失敗國家的案例進行對比，從而肯定了這種模式的普適價值，見其著作《反腐敗-國家廉政建設(shè)的模式》，經(jīng)濟科學出版社2000年，第51—64，95—113頁。南非學者克利特加德分析了新加坡和香港城市反腐敗的成功措施，見其著作《控制腐敗》，中央編譯出版社1998年，第143—146頁。美國學者蘇珊·羅斯·艾克曼在《腐敗與政府》第210—213頁中對這種模式的優(yōu)缺點也進行了分析。此外，非常關(guān)注這種模式的國外或境外比較政治研究學者還有魏尚進、墨寧、孫燕、宮婷等。

筆者承認，上述結(jié)論確實是新加坡和香港政府廉潔的經(jīng)驗總結(jié)，但是，我們還可以從比較文化的角度來分析。從比較文化角度看，這種反腐敗模式是東西文化融通的結(jié)果，是東方文化與西方文化合璧的結(jié)晶。治理腐敗很難，各民族都有治理腐敗的好經(jīng)驗。單靠從一種文化的角度去尋找治理腐敗的“藥方”是難以治好腐敗這個“頑病”的。所以，新加坡和香港廉潔政府建設(shè)的經(jīng)驗就是努力融合各民族治理腐敗的精華，從而達到廉潔政府的效果。

其一，在新加坡和香港廉潔政府建設(shè)模式中，帶有東方文化色彩的治腐經(jīng)驗主要是:領(lǐng)導人以身作則、獨立的反腐機構(gòu)、宣傳儒家思想、廉潔教育等。中華廉潔文化歷史悠久、源遠流長。新加坡廉潔文化教育內(nèi)容的一個重要方面是儒家文化。雖然儒家文化中人與人不平等的關(guān)系、注重血緣關(guān)系的思想是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，從而為腐敗的產(chǎn)生打下了文化基礎(chǔ)②楊美惠(Mayfair—Yang)在闡述她所說的“文化力經(jīng)濟”時，描述了當代中國經(jīng)濟存在的三種交易模式:政府再分配、商品經(jīng)濟和禮品經(jīng)濟—禮品經(jīng)濟是一種“關(guān)系”模式，根源于孔子儒家思想的親屬倫理。見(美國)沃爾特?W.鮑威爾(Walter W Powell)、(美國)保羅·J·迪馬吉奧(Paul J DiMaggio))主編的《組織分析的新制度主義》，上海人民出版社2008年，第281頁。，但是，儒家文化中的人生美德，包括廉潔、知廉恥等內(nèi)容［5］P202-204也在人們思想上建起了一道預防腐敗的心理防線。正是這種“廉潔”價值觀的長期導向，引領(lǐng)了亞洲“五小龍”(包括日本，筆者加)經(jīng)濟的騰飛，從而開創(chuàng)了與西方發(fā)展模式相對抗的政府主導發(fā)展模式。這是其他民族文化中所沒有的。

其二，在新加坡和香港廉潔政府建設(shè)模式中，帶有西方文化色彩的治腐經(jīng)驗主要是:議會共和制政治體制下的權(quán)力制衡機制、多黨制下的一黨獨大制、公民參與腐敗治理、高薪養(yǎng)廉、法治、嚴格的公務員管理制度、“零容忍”政策、廉潔測試、信息公開和防止公私利益沖突等。從表面看來，在東方文化主導下的治理措施好像在新加坡和香港治腐實踐中發(fā)揮了主導作用。其實不然，可以說，離開了權(quán)力對權(quán)力的制衡、離開了反對黨對執(zhí)政黨的監(jiān)督、離開了公民監(jiān)督和輿論監(jiān)督、離開了人性惡的假設(shè)、離開了完善的法和嚴格的執(zhí)法、離開了嚴格的公務員制度，新加坡和香港的廉潔政府目標同樣不能實現(xiàn)。同樣的，不發(fā)揮本民族的優(yōu)秀廉潔文化傳統(tǒng)，只學習西方文化的形式而不吸收它的精華，也同樣不能實現(xiàn)廉潔政府的目標。菲律賓和印度是最好的例子。從文化上說，印度的腐敗的原因有三:原因之一，印度政黨制度把西方政黨制度的缺點發(fā)展到了極致。在西方兩黨制或多黨制下，腐敗主要表現(xiàn)為政黨政策與利益集團的金錢相交換，這是一種公開的腐敗。這種腐敗在印度并沒有得到遏制相反更甚。在印度，政黨的權(quán)錢交易政治是明目張膽的。原因之二，印度國大黨把東方政治制度的缺點吸收到黨組織建設(shè)中。古代東方政治制度的特點是家族專制型的，而國大黨也把這種缺點帶進了黨內(nèi)。原因之三，印度政治文化的結(jié)果。印度是文明古國，但古代印度又實行等級制度。在傳統(tǒng)上，首先是效忠家庭、部落、村社和宗教的，這種種姓文化至今仍有很大的影響。在這種種姓文化影響下，執(zhí)政黨的成員或政府官員會效忠自己的家族或種姓，他們直接為自己或親友或種姓謀利。在亞洲“四小龍”騰飛之前，西方人并不看好“四小龍”，他們看好印度和巴基斯坦，因為后者實行的是西方政治制度。東亞政府主導的發(fā)展模式的特征是:發(fā)展速度快，同時腐敗也嚴重。所以，治理腐敗是東亞發(fā)展模式的必然選擇，一旦廉潔政府目標實現(xiàn)了，這種發(fā)展才是可持續(xù)的。

其三，只靠東方傳統(tǒng)制度難以治好腐敗。新加坡和香港廉潔政府建設(shè)的主要特征是最高領(lǐng)導人的廉潔承諾和以身作則、建立獨立的反腐機構(gòu)。如果不深究，就會認為新加坡和香港廉潔政府建設(shè)模式就是中國古代御史制度的翻版。實際上，這種觀點是不全面的。新加坡和香港反腐成功有學習和發(fā)揚中國古代御史制度的因素，但只靠這個傳統(tǒng)制度肯定是不會成功的。

假設(shè)有御史制度，廉潔政府目標一定會實現(xiàn)，那么，從秦朝建立以來，中國就不會有腐敗周期率，中國王朝就不會更替。中國古代的御史制度確實是對世界的一大貢獻，北歐議會監(jiān)察專員制度實際上是學習中國御史制度的結(jié)果。但是，御史制度有兩個很大的缺陷:第一，中國古代御史監(jiān)督體系屬于官僚體制的內(nèi)部調(diào)節(jié)。僅僅依靠內(nèi)控機制而完全不顧官僚集團以外的人士特別是平民百姓的意愿，很難保證行政監(jiān)督系統(tǒng)的有效性?；实蹅€人的權(quán)力對監(jiān)察系統(tǒng)的影響很大。只靠內(nèi)部監(jiān)督，不可能保證行政高效和吏治廉潔。只有行政官員和監(jiān)察官員都接受大眾的監(jiān)督，才能保證行政效率和官員的廉潔。只靠內(nèi)部監(jiān)督，還會導致監(jiān)察系統(tǒng)的人員膨脹和機構(gòu)臃腫。而且，最高統(tǒng)治者皇帝是不受監(jiān)督的，這就為皇帝濫用職權(quán)埋下了禍根。這是傳統(tǒng)行政監(jiān)督制度的一大癥結(jié)。第二，監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)容易失調(diào)。每當宦官、外戚、權(quán)臣專權(quán)之時，行政監(jiān)督的威力極度衰落。而在許多時候，監(jiān)察官員也極力擴張自己的職權(quán)范圍，這在地方監(jiān)察中尤為嚴重，從而導致行政權(quán)萎縮。如果監(jiān)察系統(tǒng)的存在導致行政系統(tǒng)功能失調(diào)，就與其存在的前提相矛盾了。這是傳統(tǒng)行政監(jiān)督的又一大癥結(jié)。

2012年，前香港行政長官曾蔭權(quán)超標住賓館之事，就是古代御史制度缺陷的一個反映。實際上，行政長官與過去皇帝不同，還是受各方制約的，行政長官超標準住賓館事件還是被公民舉報了。但是，與其他公務人員相比，對行政長官制約不夠，也是獨立反腐機構(gòu)直屬于最高領(lǐng)導者領(lǐng)導的一個弊端。曾蔭權(quán)超標住宿這種事發(fā)生后，香港下一步就得思索如何更好制約行政長官問題，也就是如何通過更好的制度設(shè)計來堵住制度漏洞的問題。雖然行政長官超標住宿沒有違法，但是，這種行為有害于廉潔政府的建立，與廉潔政府建設(shè)格格不入。

三、新加坡和香港廉潔政府建設(shè)的啟示

從新加坡和香港廉潔政府建設(shè)的經(jīng)驗，我們可以得到如下啟示:

啟示一:要建設(shè)廉潔政府必須吸收東西方好的治理腐敗經(jīng)驗。任何民族只有學習借鑒其他民族的優(yōu)秀廉潔文化成果，才能實現(xiàn)廉潔政府的目標。經(jīng)驗證據(jù)顯示，沒有哪種單一的抑制腐敗的方法可以奏效。成功的方法往往是范圍廣泛的多種策略的綜合運用，以盡可能做到相互配合發(fā)揮作用。［6］P4-5英國在引進中國的科舉制度之前，西方的人事制度是很腐敗的。在它們?nèi)耸轮贫戎校粌H有爵位繼承制度，還有官位的恩賜制。政黨制度產(chǎn)生之后，人事制度又是政黨“分肥制”。正是引進了中國的“第五大發(fā)明”——科舉制，并將其演變?yōu)楣珓諉T制度，才使西方的人事制度邁入了現(xiàn)代化，這是實現(xiàn)政府廉潔的重要條件。

啟示二:廉潔政府建設(shè)要發(fā)揚中國傳統(tǒng)文化中預防腐敗的因子。中國傳統(tǒng)文化有許多精華，如儒家文化中的勤儉、重教育、知廉恥、以身作則、注重自身修養(yǎng)等，這都是一種長期導向的價值觀，這與許多民族追求消費傾向、追求速效、重視面子等短期價值觀形成了鮮明的對比。儒家思想中既有產(chǎn)生腐敗的文化因子，如“三綱五常”、官本位、重視“圈子”等①這一點，韋伯看得很清楚，他說:在古代中國，“除了皇商和別的大商人，有官職的人是聚財機會最多的人?！薄霸谥袊磺行湃?，一切商業(yè)關(guān)系的基石明顯地建立在親戚關(guān)系或親戚關(guān)系式的純粹個人關(guān)系上面，這有十分重要的經(jīng)濟意義?！薄耙磺泄餐w行動在中國一直是被純粹個人的關(guān)系，特別是親戚關(guān)系包圍著，并以它們?yōu)榍疤帷！币?德)馬克斯·韋伯:《世界宗教的經(jīng)濟倫理:儒教與道教》，廣西師范大學出版社2008年，第176、272、277 頁。，也有培養(yǎng)廉潔行為的文化因子，如注重教育、勤勞、廉潔、耐心和有恒等［5］P220-224，所以，西方人說，亞洲是一種腐敗文化，不可能成功治理腐敗這種預言是錯誤的，新加坡和香港廉潔城市目標的實現(xiàn)就打破了這種預言。今天，受西方文化的影響，我們中國人并不了解自己的文化，特別是不了解自己的廉潔文化。好像西方什么都是好的，自己什么都不行。在廉潔政府建設(shè)中，不從本國的國情(或如霍夫斯泰德所說的文化這種心理軟件)出發(fā)，一味地學習西方的廉政建設(shè)硬件，最后還是不能成功。反過來說，我們學習西方的廉政建設(shè)硬件時，如財產(chǎn)申報制度、政府采購制度和招投標制度等，我們反思一下，我們的心理軟件是否被改造過，我們是否具備這些硬件所需要的心理軟件。印度有健全的廉政法律、有權(quán)力制約機制、有多黨制、有發(fā)達的公民社會和新聞輿論監(jiān)督等，但印度并沒有實現(xiàn)廉潔國家或廉潔政府的任務。越南和柬埔寨也有公務員財產(chǎn)申報法，但由于沒有這個制度所需要的心理軟件，所以，這兩個國家仍然很腐敗。

啟示三:廉潔政府建設(shè)要速見成效，必須建設(shè)獨立的反腐機構(gòu)。新加坡和香港廉潔政府建設(shè)的經(jīng)驗主要是從設(shè)立獨立的反腐機構(gòu)開始的，見效快，更為重要的是，它是對中國古代御史制度的繼承和發(fā)揚，明顯帶有中國制度“路徑依賴”的特征，所以，我們大陸反腐敗學這種模式比學其他模式要容易得多②事實上，中國很關(guān)注新加坡和香港的反腐敗模式。莫斯科大學亞非學院副院長安德烈·卡爾涅耶夫說，今后新加坡經(jīng)驗可能會越來越多地用于中國反腐敗斗爭和建設(shè)“服務型政府”方面，這兩項工作已被十八大列為重點。見2013年1月25日第14版《參考消息》文章:《中共對新加坡模式興趣濃厚》。。當然，在學習這種廉潔政府建設(shè)模式時，還必須同時進行其他預防腐敗因子的培養(yǎng)，［7］如法治、對權(quán)力的制約、體制外公眾的監(jiān)督、廉潔文化、零容忍政策、信息公開透明、防止公私利益沖突、政府機關(guān)要牢固樹立為民服務的價值觀等。

啟示四:廉潔政府建設(shè)首先要從公共權(quán)力部門進行。廉潔政府的建設(shè)離不開政府、企業(yè)和社會團體的共同努力，但是治理腐敗要從公共權(quán)力部門開始。今天，在中國，還有人在爭論政府腐敗與社會腐敗誰影響誰的問題，這個問題有點像“先有蛋還是先有雞”的問題。毫無疑問，政府是榜樣，政府的腐敗會影響企業(yè)和社會的腐敗，在中國這個有官本位文化的國家更是如此。當然，反過來，企業(yè)和社會的腐敗也會影響政府的腐敗。新加坡和香港治理腐敗的經(jīng)驗就是從公共權(quán)力部門尋找突破口的，然后再治理私人機構(gòu)和半官方機構(gòu)的腐敗，從而達到整個社會的廉潔。新加坡現(xiàn)行的《反貪污法》由前總理李光耀親自推動制定，這一法令的突出特點是全方位打擊腐敗:法令既適用于政府公務員，也適用于私人機構(gòu)和半官方機構(gòu)中的人員;“報酬”不僅包括金錢、禮物、有價證券等財產(chǎn)性利益，還包括職位、就業(yè)、契約等非財產(chǎn)性利益;不僅既得非法報酬是犯罪，而且企圖獲取非法報酬的行為也是犯罪;貪污賄賂犯罪的構(gòu)成無最低限額要求。［8］

腐敗問題不是一個小事情，它確實是關(guān)系到“人亡政息”的問題。高度腐敗現(xiàn)象會導致政治體制合法性的喪失。腐敗“往往也是政權(quán)岌岌可危的征兆”。［9］P155荷蘭內(nèi)閣大臣薩琳娜·達勒斯也說:“政權(quán)的興衰取決于政府是否廉潔，政府的廉潔度的降低也就意味著這個政府將失去公眾的信仰?！保?］P252中國是具有五千年文明的古老國家，在古代，中國一直領(lǐng)先于西方，只是近500年落后了。我們不能自卑，我們有信心實現(xiàn)廉潔政府的目標，也有信心實現(xiàn)廉潔國家的目標。我們的經(jīng)濟發(fā)展速度很快，只要我們把腐敗的程度降低，我們在世界上就有影響力，就有文化軟實力了。同時，經(jīng)濟發(fā)展了，廉潔的目標實現(xiàn)了，才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，才能為我們的子孫后代造福。如果某一天，中國既富裕又廉潔，那將是對人類的又一貢獻。

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