陽信生，王習(xí)賢

(1.湖南商學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410205;2.湖南行政學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410006)

自1998年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》正式頒布以來，村黨組織和村民自治組織這兩個(gè)性質(zhì)和功能不同的組織的關(guān)系如何協(xié)調(diào)便成為理論界和實(shí)踐界討論的一大基本問題。徐勇在《中國(guó)農(nóng)村村民自治》一書中就曾指出:雖然“從理論和制度上看，村黨組織和村民自治組織的地位和關(guān)系是明確和協(xié)調(diào)的”，但在實(shí)踐中，兩者關(guān)系的協(xié)調(diào)“仍是一個(gè)尚待解決的問題，并影響著村民自治的運(yùn)作”。［1］P203-204在《現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)與村民自治的成長(zhǎng)——對(duì)中國(guó)村民自治發(fā)生與發(fā)展的一種闡釋》一文中，徐勇仍稱:“‘鄉(xiāng)村關(guān)系’和‘兩委關(guān)系’成為現(xiàn)階段村民自治進(jìn)程中的突出矛盾，也是村民自治進(jìn)程中理論上爭(zhēng)論最多、實(shí)踐中難點(diǎn)最突出的問題?！保?］P57趙樹凱在《農(nóng)民的政治》一書中亦指出“農(nóng)村黨支部和村委會(huì)的關(guān)系不協(xié)調(diào)，被認(rèn)為是影響村民自治的‘第一問題’。”當(dāng)前村兩委矛盾問題仍然是一個(gè)亟待解決的理論問題和現(xiàn)實(shí)問題，需要在全面梳理學(xué)術(shù)界相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，對(duì)實(shí)現(xiàn)村兩委關(guān)系協(xié)調(diào)的整體性制度設(shè)計(jì)開展進(jìn)一步研究，以求得村兩委矛盾問題的根本解決。

一、村支兩委矛盾的實(shí)質(zhì)與根源

關(guān)于村支兩委矛盾，或認(rèn)為是村黨支部書記與村委會(huì)主任之間的矛盾，或認(rèn)為是農(nóng)村派系矛盾，或認(rèn)為是農(nóng)村權(quán)力配置的結(jié)構(gòu)性矛盾。但是，這些矛盾只是一種表象，從實(shí)質(zhì)上看，村支兩委矛盾主要不是村黨支部書記與村委會(huì)主任個(gè)人之間的矛盾，也不單單表現(xiàn)為兩個(gè)村級(jí)組織的矛盾或派性矛盾，它涉及到村級(jí)治理中黨政關(guān)系、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村關(guān)系、行政與自治的關(guān)系等各種復(fù)雜的關(guān)系，換言之，村支兩委矛盾是當(dāng)前黨政矛盾、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村矛盾、行政權(quán)與自治權(quán)矛盾的體現(xiàn)和折射，是農(nóng)村二元結(jié)構(gòu)下的村支兩委關(guān)系的失衡、村級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)的失衡的反映，是行政權(quán)對(duì)自治權(quán)的侵蝕的顯性體現(xiàn)。徐增陽等認(rèn)為，村支部與村委會(huì)的沖突包含個(gè)人間沖突、組織間沖突和權(quán)力間沖突三個(gè)層次。村委會(huì)直選后，這三個(gè)層次的沖突都被放大。并認(rèn)為:“從某種意義上說，‘兩委’關(guān)系的實(shí)質(zhì)是國(guó)家行政權(quán)力與村民自治權(quán)力的關(guān)系，是政務(wù)與村務(wù)的關(guān)系，是國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系?！畠晌瘺_突的實(shí)質(zhì)就是行政權(quán)與自治權(quán)的沖突，政務(wù)與村務(wù)的沖突和國(guó)家與農(nóng)民緊張關(guān)系的外顯?！保?］P72佟德志亦指出，“‘黨的領(lǐng)導(dǎo)’和‘人民的首創(chuàng)精神’會(huì)在特定的時(shí)間、特定的地點(diǎn)發(fā)生沖突。而一旦出現(xiàn)沖突，就會(huì)出現(xiàn)兩者之間的緊張，甚至?xí)莼癁槊埽瑥亩纬傻木筒皇敲裰髂Ｊ街g的對(duì)接，而是民主模式之間的錯(cuò)位”，“農(nóng)村出現(xiàn)的‘兩委矛盾’就是兩者錯(cuò)位的一個(gè)表現(xiàn)”。［4］P72-73

一般而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治并沒有根本矛盾，兩者完全可以統(tǒng)一起來。從各自權(quán)力的法律規(guī)定性、組織機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生的合法性、組織運(yùn)行的合理性正當(dāng)性來說，村支兩委都有存在的制度性空間和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，也都得到了村民的認(rèn)同和支持。但是，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》、《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》以及《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》明確規(guī)定了村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，卻未對(duì)村黨支部如何發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)、支持和保障作用進(jìn)行明確規(guī)定，也沒有對(duì)村支兩委各自的職能分工進(jìn)行具體而明確規(guī)定。正是這種法律以及相關(guān)制度文件模糊性規(guī)定給村民自治的實(shí)際運(yùn)行所留下的巨大彈性空間，導(dǎo)致農(nóng)村基層黨政不分，黨權(quán)、行政權(quán)對(duì)社會(huì)自治權(quán)構(gòu)成了某種侵蝕和壓制作用，使得村支兩委矛盾長(zhǎng)期以來難以得到根本解決。

因此，可以說，兩委矛盾問題，其實(shí)就是一個(gè)黨政關(guān)系錯(cuò)位和失衡問題;協(xié)調(diào)兩委關(guān)系問題，其實(shí)是一個(gè)國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系、行政權(quán)與自治權(quán)的關(guān)系理性重構(gòu)問題，是一個(gè)政黨、國(guó)家與社會(huì)之間關(guān)系合理建構(gòu)與良性互動(dòng)格局形成的問題。

二、破解村支兩委矛盾:兩委合一，還是兩委分立

為破解村支兩委矛盾，學(xué)術(shù)界進(jìn)行了比較深入的探討，特別是各地涌現(xiàn)了獨(dú)具特色的”一肩挑”、兩票制、兩會(huì)制、“4+2”工作法、一制三化、青縣模式等經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?、引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注，但觀點(diǎn)頗多分歧，主要分歧點(diǎn)在于實(shí)行兩委合一，還是兩委分立。為協(xié)調(diào)村支兩委關(guān)系，2002年7月14日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》，明確提出“四個(gè)提倡”:“提倡把村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子成員按照規(guī)定程序推選為村民委員會(huì)成員候選人，通過選舉兼任村民委員會(huì)成員。提倡黨員通過法定程序當(dāng)選村民小組長(zhǎng)、村民代表。提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會(huì)的選舉，獲得群眾承認(rèn)以后，再推薦為黨支部書記人選;如果選不上村委會(huì)主任，就不再推薦為黨支部書記人選。提倡村民委員會(huì)中的黨員成員通過黨內(nèi)選舉，兼任村黨支部委員成員?！边@就是以黨政合一為主要特征的“一肩挑”模式。學(xué)術(shù)界對(duì)于“一肩挑”模式的評(píng)價(jià)不一。黨國(guó)英贊成“一肩挑”，并主張黨政結(jié)合，認(rèn)為實(shí)行村級(jí)“黨政結(jié)合”意義重大，能更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的民主權(quán)利，有利于加強(qiáng)和改善共產(chǎn)黨對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，為中國(guó)民主制度改革深化探索了一條新路子，是鄉(xiāng)村民主政治的重要發(fā)展。但不少學(xué)者認(rèn)為，以村級(jí)黨政結(jié)合為基礎(chǔ)的“一肩挑”存在明顯不足，整體效果欠佳。賀雪峰認(rèn)為，“一肩挑”當(dāng)然可以協(xié)調(diào)村支書與村委會(huì)主任之間的關(guān)系，因?yàn)榇逯痛逦瘯?huì)主任是同一個(gè)人。但是，“一肩挑”并不能解決村支部和村委會(huì)本身的性質(zhì)或授權(quán)關(guān)系所引出來的深層問題。［5］P62-67徐增陽等人認(rèn)為，“一肩挑”并不能真正解決“兩委”沖突，其對(duì)解決個(gè)人間沖突是有效的;對(duì)組織間沖突的解決，是以加劇村干部角色沖突為代價(jià)的，是有限的;對(duì)權(quán)力間沖突而言，它的本質(zhì)是國(guó)家行政權(quán)與自治權(quán)的沖突，是“政務(wù)”和“村務(wù)”的矛盾和沖突，是全局利益與局部利益的沖突，是村莊資源不足以滿足兩種需要的外在表現(xiàn)。簡(jiǎn)單的推行“一肩挑”，甚至“一刀切”，不僅不利于加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)，也不利于村民自治的健康成長(zhǎng)。［3］73-74景躍進(jìn)亦指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍歡迎“一肩挑”制度安排的奧秘在于:在黨政不分的體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊黨組織之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，來淡化甚或取代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。”［6］P13

不可否認(rèn)，兩委合一、黨政合一的“一肩挑”模式對(duì)于加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村工作和村民自治的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、降低治理成本、提高行政效率都產(chǎn)生了積極的作用。但村支兩委“一肩挑”、村委交叉任職的做法過于功利化、簡(jiǎn)單化，其擱置了兩委的權(quán)力范圍和職能界定這一根本問題，掩蓋或回避了村“兩委”矛盾，不治本也不治標(biāo)，還極易導(dǎo)致新的矛盾。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，實(shí)行“一肩挑”和村干部交叉任職后，由于村級(jí)權(quán)力高度集中、且缺乏有效監(jiān)督，村級(jí)自治權(quán)力異化現(xiàn)象比較嚴(yán)重，不少村出現(xiàn)了村黨支部書記“一言堂”現(xiàn)象。有村支部書記認(rèn)為“村里的事一切都應(yīng)由書記說了算”。有這種觀點(diǎn)的村黨支部書記不在少數(shù)。［7］P73可見實(shí)行“一肩挑”后，黨的領(lǐng)導(dǎo)作用當(dāng)然是強(qiáng)化了，村民自治的色彩卻更加淡薄;村支兩委關(guān)系固然“和諧”了，但卻只是掩蓋了矛盾，并不能實(shí)現(xiàn)兩委關(guān)系的真正和諧。

同時(shí)，“一肩挑”實(shí)施中的難題也不少，如若先選村主任后選村支書，當(dāng)選的村主任不是黨員便不好處理，把當(dāng)選者培養(yǎng)成黨員，固然亦無不可，但他若不愿意入黨，或者因不符合入黨條件等原因黨支部不愿意發(fā)展其入黨怎么辦?即便是黨員，也未必有把握在黨員投票中獲得多數(shù)票，又該如何處理?目前在實(shí)踐操作中，通常的做法是讓當(dāng)選后的村支書再去競(jìng)選村主任。為了達(dá)到“一肩挑”這一“預(yù)期目的”，選舉很容易走過場(chǎng)，有的地方甚至規(guī)定村支書作為村主任的等額候選人參加選舉，極大地淡化民主選舉色彩。如果無法有效保證村委會(huì)選舉和黨內(nèi)民主選舉的公正性，該模式的價(jià)值很值得懷疑。特別是如果黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治的統(tǒng)一是取消村民選舉、虛置村民自治后將村民自治選舉的機(jī)制和方法引入村黨支部選舉以解決兩委矛盾，與取消村民自治便沒有什么差別了。

因此，兩委分立是在我國(guó)當(dāng)前的政治體制格局之下理順村支兩委關(guān)系的理性選擇。關(guān)鍵問題在于如何科學(xué)合理地設(shè)計(jì)兩委分立后的兩委關(guān)系格局和村級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)體系。這要求我們?cè)诖逯晌珠_的基礎(chǔ)上，將堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、村民當(dāng)家作主和依法治村結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治的雙強(qiáng)，推動(dòng)黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治制度改革和完善，推動(dòng)村支兩委關(guān)系民主化、法制化、規(guī)范化、科學(xué)化。要解決的主要問題有:黨內(nèi)民主如何實(shí)現(xiàn)，黨的執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)方式如何真正實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變?黨的領(lǐng)導(dǎo)如何與村民自治結(jié)合起來?如何理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級(jí)組織之間關(guān)系，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村民自治的指導(dǎo)、支持和幫助?等等。

三、村支兩委和諧關(guān)系建構(gòu)的現(xiàn)實(shí)思考

任何回避矛盾或模糊村支兩委職能分工的做法都于事無補(bǔ)。破解村支兩委矛盾亟待制度創(chuàng)新。制度創(chuàng)新必須從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治的有機(jī)結(jié)合。村支兩委關(guān)系的協(xié)調(diào)，必須堅(jiān)持法制、民主、自治的原則，實(shí)行兩委分開，大力推動(dòng)黨內(nèi)民主和村民自治制度建設(shè)，以推動(dòng)村級(jí)黨組織合理放權(quán)、實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模瑖?yán)格區(qū)分并明確界定村級(jí)黨組織與村委會(huì)的職能范圍，形成村黨支部、村委會(huì)與其他農(nóng)村公共組織有效合作、良性互動(dòng)、相互制衡的現(xiàn)代村級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理格局。具體而言，要從如下幾個(gè)方面入手:

(一)堅(jiān)持和完善村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，大力推進(jìn)黨內(nèi)民主，并將黨內(nèi)民主與人民民主有機(jī)結(jié)合起來

由于革命和建設(shè)過程中黨組織不可取代的地位和作用，黨組織的權(quán)威性和民意支持率很高，至今大多數(shù)村民都認(rèn)為，農(nóng)村黨組織負(fù)責(zé)人是農(nóng)村的“一把手”。黨在農(nóng)村基層的實(shí)踐表明，黨的領(lǐng)導(dǎo)不是實(shí)現(xiàn)村民自治的障礙，而是最有力的保障，這是一個(gè)基本的前提;黨是強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的作用和功能是方向上的、政治上的、目標(biāo)上的，不是直接管理村務(wù)，不是直接代替民眾做主，村務(wù)應(yīng)該由村民通過村民委員會(huì)直接進(jìn)行有效管理。

因此，應(yīng)堅(jiān)持黨支部在農(nóng)村基層的領(lǐng)導(dǎo)地位和核心作用不能動(dòng)搖，這是推動(dòng)村民自治的基礎(chǔ)和保障。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，將黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治結(jié)合起來，既發(fā)揮好黨組織的作用，又建立有效的村民自治機(jī)制充分保證村民當(dāng)家作主，這既符合黨的宗旨，也完全符合村民的意愿，既擴(kuò)大了黨的群眾基礎(chǔ)，提高黨的民意支持率，又推動(dòng)了農(nóng)村基層民主的發(fā)展?！皟善敝啤钡拇迕裥湃纹北闶且环N非?？扇〉淖龇?，將民主的軌道從村委會(huì)鋪設(shè)到黨支部的大門，讓黨接受群眾的監(jiān)督、拷問，是將黨內(nèi)民主與人民民主有機(jī)結(jié)合、有效對(duì)接的有效探索，具有重要的創(chuàng)新意義。有學(xué)者甚至指出，作為解決農(nóng)村人民當(dāng)家作主與黨內(nèi)民主關(guān)系的新實(shí)踐，“兩票制”備受關(guān)注，也引發(fā)了人們更深層次的思考?！斑@種‘人民當(dāng)家作主’和‘黨的領(lǐng)導(dǎo)’在基層的合力效應(yīng)具有重要的是否具有示范意義這一問題的意義已經(jīng)超出了黨內(nèi)民主和村民自治本身，成為‘人民當(dāng)家作主’和‘黨的領(lǐng)導(dǎo)’能否實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合的重大實(shí)踐問題，而且，這一問題的解決甚至對(duì)世界范圍內(nèi)的政黨與民主關(guān)系都會(huì)做出重大的理論貢獻(xiàn)?！保?］P73

(二)建構(gòu)兩委分立基礎(chǔ)上的村級(jí)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)彼此分立、相互配合的村級(jí)公共權(quán)力結(jié)構(gòu)體系

實(shí)行徹底的兩委分開后，權(quán)力如何制衡?這就要求科學(xué)合理地配置村級(jí)公共權(quán)力結(jié)構(gòu)體系，實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三分，建立村級(jí)決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)相分離并相互制衡的村級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)體系。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》、《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》以及《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》的相關(guān)規(guī)定，完善黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治機(jī)制，應(yīng)通過發(fā)揮黨組織聯(lián)系群眾、團(tuán)結(jié)群眾的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，支持和保障村民通過村民大會(huì)、村民代表大會(huì)、村民委員會(huì)及其他組織行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督權(quán)利。具體而言，應(yīng)圍繞著黨的領(lǐng)導(dǎo)下村民民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等四大民主權(quán)利的有效實(shí)現(xiàn)這一基本問題，建立權(quán)責(zé)一致、分工科學(xué)合理、便于操作的村支兩委職能分工體系。

民主選舉方面，由村黨支部領(lǐng)導(dǎo)村民選舉委會(huì)的工作，村黨支部書記擔(dān)任選舉委會(huì)主席，負(fù)責(zé)組織、監(jiān)督整個(gè)村級(jí)民主選舉工作，確保選舉的程序公正和實(shí)質(zhì)公正。

民主決策方面，建立村支兩委聯(lián)席會(huì)議和綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行村黨支部和村委會(huì)共同決策制度，聯(lián)席會(huì)議由村黨支部召集，但實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)制度，采用委員會(huì)形式討論決定問題。決策動(dòng)議可以由村黨支部或村委會(huì)或村民提出，由村黨支部和村委會(huì)聯(lián)席會(huì)議商議，決定是否列入決策議程。列入決策議程后，村黨支部和村委會(huì)可以通過召開村黨員大會(huì)或代表大會(huì)等形式征求意見，召開村支兩委聯(lián)席會(huì)議擴(kuò)大會(huì)議，邀請(qǐng)部分黨員代表、村民代表等列席會(huì)議，廣泛聽取各方面意見后完善有關(guān)決策動(dòng)議，并實(shí)行集體決策，實(shí)現(xiàn)決策的制度化、規(guī)范化、科學(xué)化、民主化;由村黨支部將村支兩委聯(lián)席會(huì)議決定的事項(xiàng)提交村民代表大會(huì)或村民大會(huì)討論，通過才能正式生效。因?yàn)椋迕褡灾螚l件下，村民大會(huì)和村民代表大會(huì)是村級(jí)最高決策機(jī)構(gòu)，黨支部領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)、支持村民大會(huì)和代表大會(huì)行使最終的最高的民主決策權(quán)。具體做法由黨支部召集村民大會(huì)或代表大會(huì)，或者直接擔(dān)任村民大會(huì)主席或代表大會(huì)主席，全面負(fù)責(zé)村最高權(quán)力機(jī)關(guān)的工作，領(lǐng)導(dǎo)并支持村民行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等四大基本權(quán)利。

民主管理方面，村級(jí)事務(wù)的管理權(quán)由村民委員會(huì)行使，由村民委會(huì)實(shí)行民主管理。村民大會(huì)或代表大會(huì)成為村級(jí)最高權(quán)力機(jī)關(guān)，村民委員會(huì)是其執(zhí)行機(jī)關(guān)，具體行使村級(jí)事務(wù)的管理權(quán)，負(fù)責(zé)執(zhí)行村民大會(huì)或代表大會(huì)的決定，通過村民委員會(huì)定期向村民大會(huì)或代表大會(huì)報(bào)告工作等方式，接受村黨支部、村民大會(huì)、代表大會(huì)以及村級(jí)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)村委會(huì)執(zhí)行情況的監(jiān)督。

民主監(jiān)督方面，村民監(jiān)督的主體是村民，要確保村民民主監(jiān)督權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。為保證監(jiān)督的有效性、權(quán)威性，代表廣大人民群眾利益的村黨支部可以代表村民具體組織對(duì)村級(jí)事務(wù)執(zhí)行情況的監(jiān)督;當(dāng)然，村民也可以監(jiān)督村黨支部的工作。為了提高監(jiān)督效力和效果，應(yīng)成立專門的獨(dú)立的村民監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督農(nóng)村黨支部和村委會(huì)的工作。村民監(jiān)督委員會(huì)由村民直接選舉產(chǎn)生，直接對(duì)村民負(fù)責(zé)，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)直接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委負(fù)責(zé)，與村黨支部、村委會(huì)成為三駕馬車，并行不悖。同時(shí)，建立村務(wù)公開制度，將村委會(huì)的工作完全置于村民和村級(jí)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)督之下。

(三)將行政事務(wù)與村級(jí)事務(wù)完全分開，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級(jí)組織之間的關(guān)系，推動(dòng)村民自治模式創(chuàng)新

要解決村支兩委長(zhǎng)期存在的矛盾，讓村民真正實(shí)現(xiàn)自己的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等四大民主權(quán)利，應(yīng)將行政事務(wù)與村級(jí)事務(wù)完全分開，政務(wù)由政府行使，村務(wù)完全由村民按照法律的規(guī)定來進(jìn)行。就政務(wù)與村務(wù)的劃分問題，徐勇提出應(yīng)合理劃分政務(wù)與村務(wù)、并根據(jù)事務(wù)建立必要的組織分工機(jī)制、實(shí)現(xiàn)合理分工基礎(chǔ)上的相互融合，還提出兼顧效率和民主的管理原則，由村黨組織主要負(fù)責(zé)政務(wù)、村民自治組織參與政務(wù)的處理;村民自治組織主要負(fù)責(zé)村務(wù)，村黨組織在處理村務(wù)中發(fā)揮引導(dǎo)作用。［1］P203-217這一思路具有重要參考價(jià)值。但問題在于，在政務(wù)與村務(wù)合理劃分后，政務(wù)或村務(wù)應(yīng)由不同組織分開行使、獨(dú)立負(fù)責(zé)、接受有效監(jiān)督，否則內(nèi)在的矛盾沖突仍然難以避免。為此，應(yīng)理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村一級(jí)的關(guān)系、推動(dòng)村民自治機(jī)制創(chuàng)新。具體設(shè)想是:村委會(huì)或村公所作為基層政府的派出機(jī)構(gòu)，代表基層政府履行政務(wù)，村民自治下沉到農(nóng)村社區(qū)，由社區(qū)委員會(huì)或社區(qū)理事會(huì)管理轄區(qū)村務(wù)，實(shí)行完全意義上的社區(qū)自治。于行政事務(wù)，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或基層政權(quán)利用建立派出機(jī)構(gòu)或通過與村民自治組織或其他農(nóng)村自組織簽訂合作協(xié)議的方式來進(jìn)行，確保政令暢通、執(zhí)行有力;對(duì)于純屬村民自治事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和政府派出機(jī)構(gòu)承擔(dān)一定的指導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)作用，讓農(nóng)村社區(qū)自治組織獨(dú)立發(fā)揮作用。

(四)大力發(fā)展農(nóng)民自組織，建立各種自組織與農(nóng)村黨組織、村民自治組織之間良性合作與相互制衡關(guān)系

大力發(fā)展農(nóng)村自組織、提高農(nóng)民的組織化程度，是推動(dòng)村民自治發(fā)展的根本要求和重要支撐。村民委員會(huì)作為一個(gè)社區(qū)自治組織實(shí)際上體現(xiàn)的是社區(qū)成員間的合作伙伴關(guān)系，社區(qū)成員應(yīng)當(dāng)包括村民與由村民自愿組成的中介組織、專業(yè)合作組織等自組織，他們都是權(quán)利獨(dú)立和地位平等的自治參與者。農(nóng)村自組織的發(fā)育和成熟對(duì)于建立農(nóng)村各種組織之間的良性互動(dòng)和有效合作關(guān)系具有重要影響，同時(shí)，有利于外部對(duì)村支兩委進(jìn)行一定的制約，對(duì)于規(guī)范村支兩委的運(yùn)行、構(gòu)建和諧的村支兩委關(guān)系。有研究者便指出，基于共同經(jīng)濟(jì)生活需要建立的專業(yè)合作組織，基于公共生活需要建立的社區(qū)群體組織等，村民委員會(huì)與各種服務(wù)鄉(xiāng)村和“三農(nóng)”發(fā)展的社會(huì)組織共同合作就會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)村民直接參與鄉(xiāng)村自治，擺脫各種形式的非理性組織控制，阻止宗教、宗族、家族和幫派以及其他勢(shì)力對(duì)群眾自治隔閡鄉(xiāng)村民主事務(wù)的干預(yù)，防止鄉(xiāng)村換屆選舉陷入利益和權(quán)力爭(zhēng)奪之中，從而推進(jìn)村民自治的制度化和規(guī)范化。［8］P33

四、結(jié)論

總結(jié)本文的研究，可以形成如下基本結(jié)論:

第一，村支兩委矛盾問題的實(shí)質(zhì)是黨政關(guān)系錯(cuò)位和失衡問題，是一個(gè)國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系、行政權(quán)與自治權(quán)的關(guān)系理性重構(gòu)的問題。

第二，在我國(guó)當(dāng)前的政治體制格局之下，將堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、村民當(dāng)家作主和依法治村結(jié)合起來，實(shí)行兩委分立，推動(dòng)黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治的法制化、科學(xué)化、規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治的雙強(qiáng)，是協(xié)調(diào)村支兩委關(guān)系的根本之道。

第三，具體而言，協(xié)調(diào)村支兩委關(guān)系，應(yīng)在兩委分立基礎(chǔ)上，圍繞著黨的領(lǐng)導(dǎo)下村民民主權(quán)利的有效實(shí)現(xiàn)這一基本問題，建立權(quán)責(zé)一致、分工明確、科學(xué)合理、相互協(xié)調(diào)、便于操作的村支兩委職能分工體系;建立村級(jí)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相分離并相互制衡的村級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)體系;形成農(nóng)村黨組織、村民自治組織和農(nóng)民自組織的多中心合作、良性互動(dòng)的治理格局。

［1］徐勇.中國(guó)農(nóng)村村民自治［M］.武漢:華中師范大學(xué)出版社.1997.

［2］徐勇.現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)與村民自治的成長(zhǎng)——對(duì)中國(guó)村民自治發(fā)生與發(fā)展的一種闡釋［J］.學(xué)習(xí)與探索，2006，(6).

［3］徐增陽等.一肩挑”真能解決“兩委”沖突嗎——村支部與村委會(huì)沖突的三種類型及解決思路［J］.中國(guó)農(nóng)村觀察，2001，(1).

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