彭先兵

(東莞理工學(xué)院，廣東 東莞 523419)

中共十八大報告提出，在改善民生和創(chuàng)新社會管理中加強(qiáng)社會建設(shè)，引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用。我們認(rèn)為，創(chuàng)新社會管理和發(fā)展社會組織也有利于推動依法治國的實現(xiàn)。雖然我國法制建設(shè)的成就很大，“用30多年的時間完成了其他國家大約用400年到500年才完成的形成自己國家法律體系的任務(wù)，但必須清醒地看到，我國的法律體系仍有待于健全和完善，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象還在一定范圍內(nèi)存在”［1］P239。三百多年前的培根就說過，有制度不執(zhí)行，比沒有制度危害還要大。因此，依法治國不能停留在“有法”環(huán)節(jié)，還要重視“執(zhí)行”環(huán)節(jié)。然而，徒法不足以自行，法律制度的良性運轉(zhuǎn)有賴于其背后法律機(jī)制的健全。因此，破解“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”斯芬克斯之謎的關(guān)鍵是進(jìn)行法律機(jī)制建設(shè)。而中國的法治與政治不可分，法律機(jī)制在一定意義上也是一種政治機(jī)會結(jié)構(gòu)，借鑒西方的政治機(jī)會結(jié)構(gòu)理論有利于促進(jìn)我國的法律機(jī)制建設(shè)。

一、法律機(jī)制與政治機(jī)會結(jié)構(gòu)的比較分析

法律機(jī)制是指靜態(tài)的法律制度為實現(xiàn)其機(jī)能，以國家機(jī)構(gòu)和公權(quán)力相對人為主體，依據(jù)制度化方法和法定程序，在外部環(huán)境的作用下運行起來所構(gòu)成的自適應(yīng)系統(tǒng)。筆者在前不久發(fā)表一篇論文中對它的結(jié)構(gòu)要素和外部環(huán)境做了詳細(xì)分析，故不再累述。［1］P239政治機(jī)會結(jié)構(gòu)是美國學(xué)者艾辛杰(P.K.Eisinger)最早提出的概念。1973年，他用該概念表征社會運動得以發(fā)生的政治環(huán)境，研究社會主體與宏觀政治體系的關(guān)系問題，即社會運動參與群體與國家部門的互動關(guān)系，認(rèn)為政治機(jī)會結(jié)構(gòu)主要指政體的開放或封閉性質(zhì)。［2］P11-28其后的梯利(C.Tilly)和麥克亞當(dāng)(D.McAdam)對政治機(jī)會結(jié)構(gòu)做了經(jīng)典研究，認(rèn)為社會運動是政治機(jī)會、社會運動組織力量和認(rèn)知解放三個因素相互作用的結(jié)果。［3］P191-193從1980年代中期開始，關(guān)于政治機(jī)會結(jié)構(gòu)的研究越來越多。作為代表人物的泰羅(Sidney Tarrow)提出了政治機(jī)會結(jié)構(gòu)的四大要素，即政體的開放程度、政治組合的穩(wěn)定/不穩(wěn)定程度、聯(lián)盟和支持團(tuán)體的有無、精英內(nèi)部分裂或者精英對抗?fàn)幍娜萑獭⒄臎Q策能力。［4］進(jìn)入1990年代，政治機(jī)會結(jié)構(gòu)的研究繼續(xù)得到豐富，方法上由經(jīng)驗研究延伸到比較研究(跨地區(qū)和國家)、模式研究、權(quán)變研究和數(shù)理研究等，內(nèi)容上由政治因素擴(kuò)展到文化、性別、國際社會等因素。由于添枝加葉的不斷進(jìn)行，政治機(jī)會結(jié)構(gòu)成為了無所不包的“大海綿”［5］。為方便把握，可把政治機(jī)會結(jié)構(gòu)比作一個“連續(xù)統(tǒng)”:它的一端強(qiáng)調(diào)“機(jī)會”，凡有利于社會運動的因素都可納入，代表人物是甘姆森(W.A.Gamson)和邁耶爾(D.S.Meyer);另一端強(qiáng)調(diào)“政治”，主張只應(yīng)在政治層面上理解政治機(jī)會結(jié)構(gòu)，代表人物是麥克亞當(dāng);其它觀點大多介于兩端之間。

比較上述關(guān)于法律機(jī)制和政治機(jī)會結(jié)構(gòu)的分析，可以看出兩者既有重大區(qū)別，又有內(nèi)在聯(lián)系。從區(qū)別來看:法律機(jī)制的主體是國家，傳統(tǒng)上側(cè)重強(qiáng)調(diào)其內(nèi)部結(jié)構(gòu)的相互作用，后來人們?nèi)找嬲J(rèn)識到外在社會維度的重大作用，要求從國家出發(fā)溯及社會，強(qiáng)調(diào)社會組織的有無及其發(fā)展程度與法律機(jī)制能否正常運行密切相關(guān);政治機(jī)會結(jié)構(gòu)的主體是社會，一般強(qiáng)調(diào)的是圍繞政體形成的政治環(huán)境，是從社會出發(fā)看政體，即由社會指向國家，國家是否為開放政體及其開放程度有效地影響著社會運動的成功程度。從兩者的聯(lián)系來看:法律機(jī)制和政治機(jī)會結(jié)構(gòu)都把國家和社會視為系統(tǒng)與環(huán)境的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)其相互依存和相互促進(jìn)的關(guān)系，任何一方都不能脫離對方而起作用，并分別與其他要素構(gòu)成自身的復(fù)雜系統(tǒng)，存在于一定的環(huán)境之中，系統(tǒng)與環(huán)境形成互動，國家與社會是這種互動的軸心。盡管政治機(jī)會結(jié)構(gòu)的概念變得很寬泛了，但其主軸還是政體和社會。西方多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，將所有相關(guān)的有利條件全部納入“政治機(jī)會結(jié)構(gòu)”是沒有意義的，它應(yīng)有比較確定的內(nèi)涵和外延，比較一致地認(rèn)同麥克亞當(dāng)提出的四大方面:其一，政體的相對開放或封閉特征;其二，構(gòu)成政體基石的精英組合穩(wěn)定與否;其三，在精英中有無同盟;其四，國家鎮(zhèn)壓的能力與傾向。［6］泰羅則概要地指出，政治機(jī)會是指比較常規(guī)的、相對穩(wěn)定的(非永久的)、能改變?nèi)藗兩鐣\動參與度的政治環(huán)境。［3］P196-197我國也有學(xué)者總結(jié)提出，政治機(jī)會結(jié)構(gòu)是指國家所提供的外部環(huán)境會對可能影響其政治進(jìn)程的社會運動所發(fā)生的機(jī)會起到促進(jìn)或限制作用，意即主權(quán)國家可以為社會運動的實施提供某種政治背景，這種所謂的外部環(huán)境或政治背景被稱為政治機(jī)會結(jié)構(gòu)。它包含四個要素:制度化了的政治系統(tǒng)的開放或封閉程度;廣泛的政治聯(lián)盟的穩(wěn)定程度;精英是團(tuán)結(jié)的還是存在著裂隙;國家壓制社會運動的偏好。［7］可見，中外學(xué)者較一致地認(rèn)為，政治機(jī)會結(jié)構(gòu)是圍繞國家機(jī)構(gòu)和社會這一聯(lián)動軸展開的，強(qiáng)調(diào)研究社會運動所處的政治環(huán)境以及運動參與者所能獲得的外部資源。而法律機(jī)制也是圍繞國家機(jī)構(gòu)和社會這一聯(lián)動軸運行的，即法律制度有賴于國家機(jī)構(gòu)去執(zhí)行，而執(zhí)行是否正常既有賴于國家機(jī)構(gòu)的自我激勵和自我約束，有賴于公權(quán)力相對人的博弈能力，也有賴于外部社會的推動和制約。

此外，因為政治領(lǐng)域廣義地包括法治領(lǐng)域，所以政治機(jī)會結(jié)構(gòu)也廣義地包含了法律機(jī)制。這一點在中國更為明顯，因為中國的法治從屬于政治。所謂的依法治國“斯芬克斯之謎”，就是指由政治設(shè)計的硬傷所導(dǎo)致的國家機(jī)構(gòu)“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”的痼疾。因而可以說，法律機(jī)制其實是國家機(jī)構(gòu)基于一定的政治設(shè)計去推動法律制度運行的一種機(jī)制，這種機(jī)制在一定意義上就是一種政治機(jī)會結(jié)構(gòu)。

二、法律機(jī)制的根本功能及其正常運行對社會組織的依賴

1.法治優(yōu)于人治，法律機(jī)制的根本功能在于能有效地克服人治弊端和杜絕人治模式

國人已經(jīng)形成共識，法治優(yōu)于人治。但我國有著強(qiáng)大的人治傳統(tǒng)，人治手段和封建遺毒在當(dāng)今社會仍有很大影響。人治建立在古代小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，其時經(jīng)濟(jì)文化落后，社會交往不發(fā)達(dá)，民眾缺乏權(quán)利意識，宿命論盛行，因而專制與獨裁可以大行其道，甚至可以創(chuàng)造奇跡。如果說人治在古代社會有合理性的話，那么在現(xiàn)代社會則越來越喪失了歷史必然性，而法治的優(yōu)越性(在本文意義上主要通過法律機(jī)制表現(xiàn)出來)已確定無疑。首先，人治不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求。在我國的經(jīng)濟(jì)生活中，市場調(diào)節(jié)起著基礎(chǔ)性的作用，但政府調(diào)控發(fā)揮著比西方國家更強(qiáng)有力的作用。因此，強(qiáng)調(diào)市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)在我國尤其具有特別的意義。政府必須依法行政、依法調(diào)控經(jīng)濟(jì)。否則，政府帶給人們的危害會大于帶給人們的福祉。換言之，人治的政府與市場經(jīng)濟(jì)是不相容的。具體來說，人治的防錯糾錯機(jī)制不靈敏，效率低下，難以避免“一人出錯，整體出錯”的現(xiàn)象發(fā)生。盡管法治也不能完全防止錯誤的出現(xiàn)，但法治的防錯糾錯機(jī)制靈敏得多，且能有效地將錯誤降到最低程度，甚至能防患于未然。其次，人治不適應(yīng)社會主義民主政治的要求。十年文革給我們的主要教訓(xùn)之一是，民主政治絕不是無法無天的“大民主”，而是依法治國的法治民主。因此，依法治國被確立為我國的治國方略，它與“因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變”和“因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變”的人治是不相容的。法治建立在民主的基礎(chǔ)之上，強(qiáng)調(diào)法律制度的規(guī)范指引，自由裁量和權(quán)變也不能越出法治原則的范圍，因而能保證各項工作都依法進(jìn)行，逐步實現(xiàn)國家管理的制度化，從而確保政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會的有序發(fā)展。最后，人治不適應(yīng)公民社會的要求。公民社會是人人平等的社會，是權(quán)利與義務(wù)相當(dāng)?shù)纳鐣@些只有法治社會才能實現(xiàn)。而人治的基本理念是君權(quán)神授和圣人政治，體現(xiàn)的是圣人的賢能和英雄的意志，實行的是不平等原則，普通百姓的權(quán)利難以尋覓。故斯賓塞說，“在人類自由最不受重視的地方，英雄崇拜總是盛行的”。歷史已經(jīng)反復(fù)證明，人治是“王朝周期律”的根本原因所在，因為圣人和英雄是可遇而不可求的，即便僥幸碰上好的統(tǒng)治者，最后結(jié)局仍然難免人亡政息。

那么，怎樣才能克服人治和實現(xiàn)法治?為了有的放矢，先要弄清人治和法治的根本區(qū)別。二者的根本區(qū)別不在于字面上的“有法無法”和“有人無人”，而在于“人在法之上”還是“人在法之下”。人治就是“人在法之上”，用法還是不用法和怎樣用法，取決于法之上的人的想法和需要，因而主觀性、隨意性、專橫性和不可預(yù)見性是人治的特征。法治則是“人在法之下”，任何人都得依法行事，不得越法律這個雷池一步，因而客觀性、規(guī)范性、恒常性和可預(yù)見性是人治的特征。然后，我們來探討法治的實現(xiàn)問題。法律制度是一個國家或地區(qū)的所有法律和制度的總稱，它只有通過法律機(jī)制由靜態(tài)意義的法轉(zhuǎn)化為動態(tài)意義的法才能發(fā)揮作用。換言之，法律制度只是法律機(jī)制的前提性要素而已，它只有與國家機(jī)構(gòu)和公權(quán)力相對人(二者構(gòu)成法律機(jī)制的主體性要素)、制度化方法和法定程序(二者構(gòu)成法律機(jī)制的操作模型)等因素有機(jī)結(jié)合起來構(gòu)成法律機(jī)制，才能真正運轉(zhuǎn)起來。一句話，真正使法律制度發(fā)揮作用的是法律機(jī)制?；蛘哒f，法律機(jī)制就是運轉(zhuǎn)著的制度體系，是現(xiàn)實運行著的法律制度，是動態(tài)意義的法。而見諸紙面的法律制度不過是靜態(tài)意義的法而已，不建立相應(yīng)的法律機(jī)制，法律制度只能算作一種擺設(shè)。因此，要根除“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”的頑疾，關(guān)鍵是建立健全的法律機(jī)制，使法律制度在國家機(jī)構(gòu)和公權(quán)力相對人的推動下，依據(jù)一定的操作模型即遵循制度化方法和法定程序運轉(zhuǎn)起來，成為動態(tài)的法制體系。否則，“依法治國”只能是一句空話。

2.自律結(jié)合他律，法律機(jī)制的正常運行離不開外部社會組織的作用

法律機(jī)制要有效地克服人治弊端乃至杜絕人治模式，首先要求其內(nèi)部要素能正常地律動，特別是作為主體性要素的國家機(jī)構(gòu)能正常發(fā)揮作用。就是說，法制的執(zhí)行是否正常主要取決于國家機(jī)構(gòu)的主體作用及其內(nèi)部自律。但是，由于國家機(jī)構(gòu)一經(jīng)產(chǎn)生就具有相對獨立性，包括有其相對獨立的利益，因而就可能“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”。為了確保國家機(jī)構(gòu)能正常發(fā)揮作用，除了要確保國家機(jī)構(gòu)之間能分權(quán)制衡而形成一種大致均衡的博弈格局，迫使彼此不得不“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”之外，另一個方面是要確保形成相對強(qiáng)大的社會組織，以便公權(quán)力相對人能借助外部社會資源的力量，與國家機(jī)構(gòu)之間形成一種相對均衡的博弈格局，推動國家機(jī)構(gòu)不得不“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。就是說，法制的“執(zhí)行”環(huán)節(jié)是否正常離不開社會的推動和制約，離不開來自社會的他律。顯然，社會的他律作用有多大在很大程度上取決于國家政體的開放程度和社會參與法律生活的政治環(huán)境。而這種政治環(huán)境基本上取決于政治體系自身的制度化特征，影響著置身其中的社會主體的“機(jī)會”，即采取行動的可能性與效果。這也是法律機(jī)制與政治機(jī)會結(jié)構(gòu)相通的關(guān)鍵所在:政治機(jī)會結(jié)構(gòu)講的是社會主體與宏觀政治體系特征、社會運動參與群體與國家部門的互動關(guān)系，法律機(jī)制也講國家機(jī)構(gòu)與外部社會的互動關(guān)系。從社會角度看，法律機(jī)制就是公權(quán)力相對人依托被賦予的權(quán)利和能借助的社會資源，依法參與法律生活和推動國家結(jié)構(gòu)依法辦事的一種政治機(jī)會機(jī)構(gòu)。

深究造成“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”痼疾的前因后果，重要原因之一就是長期忽視社會組織的發(fā)展，公民處于原子化的分散狀態(tài)，以致依法治國長期缺乏來自社會的推動作用。盡管政學(xué)兩界都已認(rèn)識到:法律制度是社會資源與價值的最權(quán)威性分配，法治本質(zhì)上是一個政治過程。從根本上講，法律制度或法律行為所涉及的利益相關(guān)者都有參與到法治過程中的訴求，應(yīng)由不同個人、社會和國家的互動博弈來共同決定最終的法治產(chǎn)出。但中國的現(xiàn)實是，法律制度的制定與執(zhí)行總的體現(xiàn)為官本位與精英主義的特征，很大程度上排斥了社會的參與。由于法律機(jī)制內(nèi)外失衡，不能形成有利于社會參與法治的政治機(jī)會結(jié)構(gòu)，盡管現(xiàn)今中國的公民也時不時地用法律行為攪起一些漣漪，就其中的維權(quán)行為而言(下文也是就此展開論述)，所謂的維權(quán)行動往往只有原子化狀態(tài)的當(dāng)事人參加，社會組織介入的廣度和深度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如西方，不能給國家機(jī)構(gòu)以有效的推動和制約，因而“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”的現(xiàn)象屢屢上演。

三、以“國家和社會”為聯(lián)動軸建設(shè)我國的法律機(jī)制

法律機(jī)制建設(shè)千頭萬緒，絕非單打一的工作，既要統(tǒng)籌兼顧——搞好方方面面的工作，又要抓住重點——圍繞“國家和社會”的聯(lián)動軸心，著重搞好國家機(jī)構(gòu)的建設(shè)和社會組織的發(fā)展。

1.從國家角度看，法律機(jī)制建設(shè)要以深化政治體制改革為契機(jī)，構(gòu)建開放的政體，使國家機(jī)構(gòu)間及其內(nèi)部諸要素間形成大致均衡的博弈格局，推動彼此不得不“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。

政治機(jī)會結(jié)構(gòu)理論認(rèn)為，“政治機(jī)會結(jié)構(gòu)不是單一變量，而是一組變量的集合，各個變量之間的相互作用對社會運動的結(jié)果能夠產(chǎn)生決定性的影響”［8］。把機(jī)制看成是一種政治機(jī)會結(jié)構(gòu)，也要把它看成是多種因素、多種變量相互作用而構(gòu)成的系統(tǒng)，建設(shè)法律機(jī)制要有系統(tǒng)觀，要統(tǒng)籌兼顧。同時，“機(jī)會”是由制度結(jié)構(gòu)和政治環(huán)境賦予的，在各種變量中，“國家權(quán)力縱向集中程度、國家權(quán)力的橫向分割程度、政黨體制特征和直接民主程序的制度化程度”［9］P29，即以國家機(jī)構(gòu)為核心的政治體系的開放性是最重要的變量。這要求把法律機(jī)制建設(shè)看成一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在搞好頂層設(shè)計和堅持整體建設(shè)的基礎(chǔ)上，分清主次先后和輕重緩急，在深化政治體制改革的背景下以國家機(jī)構(gòu)建設(shè)為重點。法律機(jī)制的另外兩大要素即法律制度和制度化方法的建設(shè)雖然也很重要，但二者可歸之為制度性因素，而制度是要人去推動的，若作為主體性因素的國家機(jī)構(gòu)不能或非正常產(chǎn)生動力，制度性因素就可能淪為擺設(shè)或被歪曲，“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”的現(xiàn)象就必然發(fā)生。而且法律制度和制度化方法都直接由國家機(jī)構(gòu)制定，有何種國家機(jī)構(gòu)就會有何種法律制度和何種法的執(zhí)行狀況。可見，在本文意義上，法律機(jī)制建設(shè)首先要抓住國家機(jī)構(gòu)建設(shè)這個龍頭。

社會主義國家最本質(zhì)的屬性是人民當(dāng)家作主，但為實現(xiàn)人民利益而建立的國家機(jī)構(gòu)具有自己的相對獨立性，有可能脫離人民群眾，離開為人民服務(wù)的宗旨。因此，必須建立起國家機(jī)構(gòu)間及其內(nèi)部諸要素間科學(xué)合理的權(quán)力配置格局，主要包括國家機(jī)構(gòu)及其相應(yīng)職位人員的產(chǎn)生與罷免機(jī)制、分工合作與分權(quán)制衡機(jī)制、權(quán)利相關(guān)人的均衡博弈機(jī)制、利益激勵與協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)與回應(yīng)機(jī)制和權(quán)利開發(fā)與保障機(jī)制等，才能保證國家機(jī)構(gòu)正常運轉(zhuǎn)和人民充分參與到法治過程中去。但由于專制傳統(tǒng)的影響，我國的國家機(jī)構(gòu)長期不同程度地表現(xiàn)為:封閉的政治通道、嚴(yán)防“結(jié)黨”(盟友)、不愿分權(quán)、不容許分裂、重鎮(zhèn)壓輕支持。國家機(jī)構(gòu)之間其實是一種分工，而不是分權(quán)，相互之間不能實現(xiàn)有效地監(jiān)督和制衡。這是人治觀念作怪——把分權(quán)當(dāng)作掣肘，夸大分權(quán)的弊端，忽視其優(yōu)點。改革開放以來，中國的政體正加速由封閉政體向開放政體的轉(zhuǎn)型，充分重視吸收政治機(jī)會結(jié)構(gòu)理論的合理因素就有了特別重要的意義。因為中國傳統(tǒng)的政權(quán)架構(gòu)是以集權(quán)為取向的，國家的結(jié)構(gòu)形式是一種不對稱、單向運行的封閉結(jié)構(gòu)，縱向的上下級之間是一種絕對不平等關(guān)系，上級凌駕于下級之上，會因種種理由而不同程度地呈現(xiàn)不制訂或不遵守游戲規(guī)則的傾向。統(tǒng)治者金口玉律，上級官大一級壓死人，“打招呼、遞條子”比規(guī)則和制度更有效，越往權(quán)力金字塔的高層就越有絕對的權(quán)力。于是，“絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”;而橫向的同級之間也不是平等的和均衡的，每一級都有一個絕對的權(quán)力極，權(quán)力重心在行政，行政權(quán)利幾乎吞沒了其他權(quán)力?？傊?，國家結(jié)構(gòu)的縱向和橫向都不存在合理制衡和有效監(jiān)督，法律制度是否執(zhí)行和執(zhí)行到什么程度，權(quán)力大的說了算，所以容易產(chǎn)生“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”的弊病。加之中國特色的黨政關(guān)系，尤其是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位都是法定的，往往容易造成黨處于國家和法律之上的事實，進(jìn)而加大這一弊病的根治難度。因此，當(dāng)務(wù)之急是要深化政治體制改革，以發(fā)展黨內(nèi)民主和建設(shè)開放政體為重點，使不同國家機(jī)關(guān)之間和同一國家機(jī)關(guān)內(nèi)部諸要素間能形成大致均衡的對稱關(guān)系，以利于相互之間進(jìn)行均衡博弈，才能確保法律機(jī)制能通過內(nèi)部的自我激勵和自我約束而正常運轉(zhuǎn)起來。換言之，這就利于造成“開放的政治通道、具有影響力的盟友、分裂的精英”，形成有利于社會把握的“機(jī)會”，有利于公眾參與到政治法律生活中去，確保達(dá)到“群體能夠接觸權(quán)力和操控體制的程度”［10］P41-46。這種“開放的政體能為各社會階層的政治表達(dá)提供路徑，或者能對各社會階層的政治要求做出回應(yīng)。

下面具體分析幾個國家機(jī)關(guān)在法治方面的“硬傷”及其改革措施。其一，作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人大在維護(hù)公民權(quán)利方面有“硬傷”。僅從選舉權(quán)和罷免權(quán)這一公民表達(dá)和維護(hù)自身權(quán)利的最基本方式來探討原因，主要在于真正決定人大代表選舉結(jié)果的是黨委、上級，而且大多數(shù)人大代表是官員、大款和明星等，普通老百姓當(dāng)人大代表的幾乎沒有。就是說，公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)沒有真正落實，選舉不透明、不民主，“被代表了”的現(xiàn)象司空見慣。這樣一來，所謂的人大代表往往缺乏維護(hù)公民權(quán)利的動力和壓力，也就決定了人大在推動法治方面的作用相當(dāng)有限。對于人大的改革，首要的是擴(kuò)大直接選舉和真正落實普選權(quán)，通過“海選”產(chǎn)生人大代表，能有效避免人大代表官員化;讓人大代表有充足時間正常履職，實行人大代表常任制;讓人大成為真正的權(quán)力機(jī)關(guān)，賦予人大對同級黨委的質(zhì)詢權(quán)，降低人大對政府官員質(zhì)詢和罷免的條件，解決其地位邊緣化的問題。其二，作為公民維權(quán)底線的司法機(jī)關(guān)因其“硬傷”往往讓普通老百姓望而卻步。打官司不僅時間漫長，人力、物力和財力等耗費很大，而且也是對法律專業(yè)知識和社會人脈資源的比拼。在司法沒有真正獨立的現(xiàn)狀下，司法權(quán)力事實上隸屬于黨政權(quán)力，一些黨政官員往往視其為工具，抓住公民的“辮子”進(jìn)行打擊報復(fù)的現(xiàn)象屢見不鮮。顯然，成本高和效率低是現(xiàn)有司法機(jī)關(guān)的普遍特點，對其進(jìn)行改革已到了十分迫切的地步。首要的是讓司法真正獨立，提高司法通道的效能。可考慮學(xué)習(xí)西方國家的法官終身制，使法官有充分的法律保護(hù)，在職業(yè)生涯、工資待遇和人身安全等方面能脫離黨政官員的支配，同時改革司法系統(tǒng)的管理體制，實行垂直管理，改變其實際上從屬于同級黨政機(jī)關(guān)的現(xiàn)狀，以有效地降低黨政權(quán)力對司法權(quán)力的干擾;同時，切實加大對司法機(jī)關(guān)的問責(zé)制，加強(qiáng)人大、社會和公民對司法的監(jiān)督。其三，老百姓偏愛的信訪機(jī)關(guān)也有“硬傷”。信訪機(jī)關(guān)的主要工作是登記、轉(zhuǎn)送和協(xié)調(diào)信訪事宜，在本級政府及其部門間進(jìn)行上呈下達(dá)，沒有實際的辦事權(quán)和有效地監(jiān)督權(quán);由于實行屬地管理原則和分級負(fù)責(zé)制度，絕大部分信訪案件仍然會發(fā)回案發(fā)地由當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門處理，這就造成信訪人(舉報人)的權(quán)利得不到應(yīng)有的保護(hù)，反而方便了一些官員對“告狀”的公民進(jìn)行打擊報復(fù)。于是，“信訪悖論”出現(xiàn)了——信訪制度由“減壓閥變成了增壓器”。改革信訪制度已經(jīng)勢所難免?？蓪⑿旁L機(jī)關(guān)變成有一定處置權(quán)、監(jiān)督權(quán)和法律援助義務(wù)的機(jī)構(gòu)，使簡單的維權(quán)案件能在信訪機(jī)關(guān)得到解決;一旦不能解決，就由信訪機(jī)關(guān)為當(dāng)事人提供相應(yīng)的法律援助，同時督促其他國家機(jī)關(guān)依法辦事。

2.從社會角度看，在國家機(jī)構(gòu)處于絕對強(qiáng)勢地位的中國，必需大力發(fā)展社會組織，讓公權(quán)力相對人能借助社會資源與國家機(jī)構(gòu)之間形成相對均衡的博弈格局，促使國家機(jī)構(gòu)不得不“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”

西方政治機(jī)會結(jié)構(gòu)理論認(rèn)為，“機(jī)會”與社會運動之間絕不是簡單地刺激與被動的機(jī)械反應(yīng)關(guān)系，社會運動不但可以改變先前的“機(jī)會結(jié)構(gòu)”，而且能為以后的運動創(chuàng)造“機(jī)會”。也就是說，“國家與社會運動之間是一種動態(tài)與互惠的關(guān)系，政治機(jī)會結(jié)構(gòu)既是自變量，也是因變量”［11］P57?！罢螜C(jī)會所引發(fā)的社會運動本身會進(jìn)一步擴(kuò)大政治機(jī)會”［12］。這些都啟示:法律機(jī)制建設(shè)要把政治體制建設(shè)和社會建設(shè)統(tǒng)一起來。從我國“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”問題本身來看，主要是針對國家機(jī)構(gòu)不作為和非法作為而言的。國家機(jī)構(gòu)之所以如此，除了國家機(jī)構(gòu)間及其內(nèi)部間是一種非均衡的博弈格局之外，沒有形成健康的社會環(huán)境，社會組織不發(fā)達(dá)，不能給國家機(jī)構(gòu)以足夠的外部推力和壓力，也是重要原因。因此，加強(qiáng)社會建設(shè)和發(fā)展社會組織，改變公民的原子化存在狀態(tài)，是建設(shè)法律機(jī)制的另一關(guān)鍵方面。

首先，思想上要充分認(rèn)識加強(qiáng)社會建設(shè)和發(fā)展社會組織對于法治的重大意義。由于國家對公民的政治性乃至社會組織持高度謹(jǐn)慎態(tài)度，政體的開放性很有限，原子化仍是我國公民進(jìn)行政治法律生活的顯著特征。我國憲法正面規(guī)定了公民有集會、結(jié)社和游行示威的權(quán)利，但又通過特別法進(jìn)行了嚴(yán)格限制，這些權(quán)利因嚴(yán)格審批制度而很難成為現(xiàn)實。拿公民的信訪權(quán)來說，1996年《信訪條例》明文規(guī)定:多人反映共同意見、建議和要求的，一般應(yīng)當(dāng)采用書信、電話等形式提出;需要采用走訪形式的，應(yīng)當(dāng)推選代表提出，代表人數(shù)不得超過五人。2005年新《信訪條例》沿襲這一規(guī)定:多人采用走訪形式提出共同的信訪事項的，應(yīng)當(dāng)推選代表，代表人數(shù)不得超過五人。我國政府對社會力量介入公民的維權(quán)行動仍然保持警惕乃至反對的立場，各種政治法律通道“到處都樹著‘非經(jīng)同意，不得入內(nèi)’的路牌”［13］，以致社會組織和其他群體介入公民維權(quán)活動的深度和廣度都很有限。社會團(tuán)體、知識精英甚至律師若要幫助公民維權(quán)，都受到極大限制。這樣，由于公民主要是依靠個人的力量去進(jìn)行“原子化”的抗?fàn)?，而對象卻是有權(quán)有勢的人物，乃至黨政的主要領(lǐng)導(dǎo)干部，可以想見這種博弈的結(jié)局會怎樣。盡管如此，我國對社會組織介入公民的維權(quán)行動仍持十分審慎的態(tài)度，認(rèn)為這樣會威脅政治穩(wěn)定和政府權(quán)威。其實，從先發(fā)國家的做法中可以得到啟發(fā):發(fā)展社會組織，改善公民的原子化狀態(tài)，在法治方面的作用明顯。一方面，社會組織的發(fā)展可以提升公民的社會歸屬感，祛除其無助感和社會疏離感，為社會穩(wěn)定奠定政治心理和文化基礎(chǔ)。另一方面，公民有社會組織作依托，借助社會組織進(jìn)行維權(quán)，不再是原子化狀態(tài)，這就改變了與政府的絕對不對稱的博弈格局，有利于提升公民利益表達(dá)的能力和理性程度，有利于提高公民維權(quán)效能，從而最終減少公民迫不得已采取的以死抗?fàn)幍臉O端維權(quán)行為。因此，要培育公民政治，發(fā)展社會組織，改變公民長期以來的“袋中馬鈴薯”的狀態(tài)。必須深化政治體制改革，允許、鼓勵和幫助公民發(fā)展自己的社會組織，引導(dǎo)公民政治和社會組織在黨的領(lǐng)導(dǎo)下和法治的軌道上發(fā)揮維護(hù)公民權(quán)利的功能.

其次，實踐上要加快轉(zhuǎn)變政府職能和社會治理模式，用人民民主和社會組織的充分發(fā)展去破解依法治國的“斯芬克斯之謎”。［14］長期以來，在唯GDP的壓力下，各地黨政干部在很大程度上忽略了社會的進(jìn)步和人的發(fā)展，忽略了政府履行公共服務(wù)和社會管理的職能。改革的關(guān)鍵是必須改變以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主要內(nèi)容的片面考核方式，考核指標(biāo)中要切實加大公共服務(wù)和社會管理的權(quán)值。同時，必須加快財政體制改革，加大公共服務(wù)和社會管理方面的投入，使政府有能力為公民服務(wù)。然而，要從根本上改變公民權(quán)利受損的現(xiàn)狀，必須盡快發(fā)展人民民主。因為在我國，每個官員的獎懲升降主要取決于上級，難免出現(xiàn)“對上負(fù)責(zé)有余，對下負(fù)責(zé)不足”的怪圈，并形成一種官員同盟關(guān)系?？傊?，集權(quán)型治理模式下的官僚同盟是公民維權(quán)難的重要根源。因此，不論是為了公民能在政治法律生活中走出孤立無援的境地，還是為了打破中國根深蒂固的官僚主義(官僚同盟)，都要求深化政治體制改革，改變黨政官員的產(chǎn)生機(jī)制，在黨的政治領(lǐng)導(dǎo)下切實增加公民在官員選拔、任免、考核和晉升中的發(fā)言權(quán)，最終在黨政兩個領(lǐng)域都實行直選，最終摧毀官員同盟的基礎(chǔ)。人民真正當(dāng)家作主了，官員才能真正對人民負(fù)責(zé)。

同時，實踐中還要以法治本身為手段去推動社會組織的發(fā)展，依法讓公權(quán)力相對人與社會組織形成同盟去推動法治目的的實現(xiàn)。還以公民維權(quán)來說明問題，維穩(wěn)體制的人治模式既是公民維權(quán)的重要障礙，又是產(chǎn)生“越維越不穩(wěn)”怪圈的重要根源。改革開放以來，國家對公民參與政治法律生活的包容性有所增強(qiáng)，但由于法治進(jìn)程滯后，國家用自己單方面的邏輯來預(yù)定公民的政治法律活動，集會、結(jié)社、游行、示威等表意和維權(quán)的方式?jīng)]有真正向公民開放，也缺少公民與政府平等談判、達(dá)成妥協(xié)等維權(quán)平臺，還往往把公民的維權(quán)精英視為“刺頭”而嚴(yán)加防范，更不會將這些有參政和議政能力的人納進(jìn)各級政協(xié)和人大等機(jī)構(gòu)。公民自發(fā)搞起的維權(quán)組織處于公開或半公開狀態(tài)，難以獲得合法身份。這就催生部分公民的“上訪”成了無理取鬧或謀財謀利。另一方面，公民的維權(quán)行為是否合法，主要由有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員去認(rèn)定，主觀性和隨意性很大，先發(fā)國家的經(jīng)驗告訴我們，必須加快推進(jìn)和完善法治，讓公民在法治環(huán)境中結(jié)成社會組織，讓公民與各種社會組織依法結(jié)成聯(lián)盟參與法律生活，并盡快逐步落實公民的集會、結(jié)社、游行、示威等權(quán)利。如果公民能通過這些途徑表達(dá)自己的訴求，宣泄自己的情緒和不滿，就能改變公民孤立無助的絕對弱勢地位，培養(yǎng)公民的理性精神和法治意識，減少乃至杜絕暴力行為和無序行為，又能對國家機(jī)構(gòu)及其官員形成切實的外在壓力和監(jiān)督，改變所謂“法治”只是官員管制公民的做法，在官民相大致均衡的博弈中實現(xiàn)法治。

綜上所述，政治機(jī)會結(jié)構(gòu)理論關(guān)注的重點是國家機(jī)構(gòu)內(nèi)部結(jié)構(gòu)形成的政治格局及其與外部環(huán)境所形成的“機(jī)會”。它為我國克服人治弊端和杜絕人治模式提供的有益啟示是:在國家處于絕對強(qiáng)勢的當(dāng)今中國，加強(qiáng)社會建設(shè)和發(fā)展社會組織，改變公民的原子化存在狀態(tài)，是健全法律機(jī)制和推進(jìn)依法治國的關(guān)鍵所在，但社會建設(shè)和社會組織的發(fā)展又不能孤立地進(jìn)行，需要寬松的政治環(huán)境和開放的政體，這有賴于政治體制改革的持續(xù)深化。

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