葉曉晨

合理性司法審查在行政拆遷裁決中的適用研究
——以法院服務社會管理創(chuàng)新為視角

葉曉晨＊

社會管理創(chuàng)新是因應我國轉(zhuǎn)型中矛盾凸顯、沖突加劇、群體性事件頻發(fā)，而舊的社會管理結構不能有效回應、新的社會治理結構又未能生成的現(xiàn)實而提出的。現(xiàn)今的生態(tài)城市不僅強調(diào)低能耗、低污染、低排放，更是強調(diào)一種在生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境等綜合平衡制約下的全新的城市發(fā)展模式。每一個區(qū)都有自己的發(fā)展戰(zhàn)略：如崇明是上海的戰(zhàn)略發(fā)展空間，發(fā)展定位是生態(tài)島等。在此背景下，我院針對徐匯區(qū)建設基地眾多、拆遷任務繁重的現(xiàn)實壓力，積極探索、大力推進，發(fā)揮司法審判職能，服務社會創(chuàng)新管理，協(xié)助區(qū)政府順利執(zhí)結寰宇基地、“陸家堰”基地、12號線大木橋路站基地、羅漢松基地等重要涉民生重點項目拆遷基地，加強城市土地利用和公共交通的協(xié)調(diào)發(fā)展，有力地推動建設一流經(jīng)濟、生態(tài)強區(qū)，為區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)代化建設提供強有力的司法保障和法律服務。

司法審判職能 社會管理創(chuàng)新 行政拆遷

2011年1月《國有土地上房屋征收和補償條例》（下稱《補償條例》）代替《城市房屋拆遷管理條例》后，行政機關的裁決行為將受到法院更加嚴格的審查，因此法院如何確立合法性和合理性并重的審查原則體系，以及兩部分審查比例何如劃分，都值得深入研究和探討，進而更好地為政府決策、改革發(fā)展、經(jīng)濟增長、社會穩(wěn)定發(fā)揮司法服務社會管理創(chuàng)新的作用，具有一定的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、疑問：行政司法審查合理性之惑

行政審判是遵循“合法性審查”還是“合理性審查”一直是橫亙在學者和法律工作者面前的難題。行政主體的自由裁量行為一旦逾越了合理性邊界，其正當性已不復存在，這時該行為在性質(zhì)上已經(jīng)不只是不合理的問題，而且涉及到該行為的合法性問題。既然涉及到合法性問題，那么根據(jù)合法性審查的原則，法院應該有權審查。但是，這種“合理性問題”是不是合理性問題？換言之，合理性問題和合法性問題的區(qū)分在這里是否還真實存在？實際上，關于行政行為是否逾越合理性界限的問題在本質(zhì)上的確屬于合法性問題，但是在技術上將其作為“合理性問題”進行處理，仍然有其意義和價值。這是因為，對于行政行為是否超出合理界限問題的審查，主要是一種價值判斷，是一種合目的性的審查，法院需要綜合案件具體情況，結合立法目的、 行政法的基本原則等做出判斷；在司法審查的力度上，對于合法性問題法院均應進行審查，而對于合理性問題，法院只對行政行為是否超出合理性界限進行審查，對于尚未超出該界限，僅是對該界限之內(nèi)何種方案更為合理的問題，專屬于行政權，法院無權審查。

此外，嚴格依照適用法律解決糾紛的“規(guī)則之治”并不能完全適應我國國情。中國的傳統(tǒng)規(guī)范體系有一定的多元性和對社會的開放性，特別是由于民間的情理習俗與作為國家意識形態(tài)的儒家哲學之間互相貫通，行政機關對公權力的適當進行合理性審查在實踐中是存在的，這也與行政機關的自由裁量權相對應。從歷史沿革來看，對行政行為的司法審查已從單一合法性審查向兼顧合法性與合理性轉(zhuǎn)變，合理性審查作為合法性審查的發(fā)展和補充對行政主體提出了更高的要求，并且已被大多數(shù)法治國家接受和運用。

二、解析：拆遷裁決中適用合理性審查之透視

（一）合理性審查的必要性解析

作為城市改造、城市發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，拆遷工作涉及面廣、難度大，涉及居民人數(shù)眾多，利益關系錯綜復雜。拆遷糾紛成為社會的敏感問題，是難點亦是熱點，處置不當極易引起矛盾激化，影響穩(wěn)定大局，不利于社會管理和滿足百姓利益。對拆遷裁決進行合理性審查具有一定必要性。法院在審理中，確實發(fā)現(xiàn)合法性審查觸角難以企及的地方：如根據(jù)相關規(guī)定，評估時間點定在房地局核發(fā)拆遷許可證之日。由于房價在不斷攀升，在簽訂動遷協(xié)議或是進行拆遷裁決時，按照之前核發(fā)拆遷許可證時的評估價進行補償，往往不能反映現(xiàn)時房屋的客觀市場價值。根據(jù)拆遷規(guī)定，上海的每個區(qū)都有權確定本區(qū)內(nèi)的最低補償單價。如果被拆遷房屋的評估單價低于本區(qū)內(nèi)的最低補償單價，就要以該區(qū)的最低補償單價為基準計算補償額。有些區(qū)確定的最低補償單價幾年不作調(diào)整，不能反映當前真實的區(qū)域房地產(chǎn)市場價格，由于確定最低補償單價的行為不是具體行政行為，不屬于拆遷裁決行政案件合法性審查的范圍，法官在辦案中無法對該區(qū)的最低補償單價進行審查。

行政案件不進行合理性審查的規(guī)定對主管部門作出拆遷裁決有一定的消極影響，不利于客觀公正地解決拆遷爭議。如果僅僅駁回被拆遷人的訴訟請求，拆遷矛盾依然存在甚至升級，判決的社會效果實難體現(xiàn)。在各地的實踐中，拆遷裁決的合理性問題早就引起重視，在現(xiàn)行法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)的前提下，國務院《城市房屋拆遷管理條例》對補償幅度和安置標準未作具體規(guī)定，而由地方法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件加以明確，按此幅度和標準進行補償和安置，這就是“依法”的涵義，實際上這是一個基礎和起點。審查補償合理與否在一定程度上已轉(zhuǎn)化為拆遷主管部門應盡的義務，法院在此基礎上作審查的標準予以適度提高和調(diào)整，關系到被拆遷人的利益。

（二）合理性審查的可能性解析

對于房屋主管部門作出的拆遷裁決是作為民事案件審理還是行政案件審理向來存有爭議，直至《最高人民法院關于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復》（法復[1996]12號）“公民、法人或者其他組織對人民政府或者城市房屋主管行政機關依職權作出的有關房屋拆遷、補償、安置等問題的裁決不服，向人民法院起訴的，人民法院應當作為行政案件受理”的規(guī)定頒布以后，拆遷行政裁決的具體行政行為的地位方得以正式確立，迄今拆遷裁決作為行政案件納入行政訴訟范圍審理已成定局。

拆遷人與被拆遷人的關系是民事法律平等的關系，房屋拆遷主管部門即住房保障和房屋管理局（下稱“房管局”）與拆遷人、被拆遷人之間形成行政法律關系，以此為準拆遷法律關系具有雙重屬性。最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六十一條規(guī)定：“被告對平等主體之間的民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理?！边@一規(guī)定為徹底全面地解決拆遷糾紛提供了法律依據(jù)和廣闊空間，如果拆遷裁決違法則其效力不復存在，爭議處于懸而未決狀態(tài)；如果被拆遷人不采取復議手段而直接訴諸法院，法院審理拆遷爭議實際上等同于審理一審民事案件。如果將拆遷裁決案件視為內(nèi)含一定民事性因子，且具有一定可處分性，那么在純粹的合法性審查基準上輔之以合理性審查是具有一定可行性。

三、實證：拆遷類行政案件中合理性審查之實證分析

（一）兩件案件處理效果差異透視

通過對照上海市徐匯區(qū)法院審結的兩則案例，可以發(fā)現(xiàn)，案例一引入了合理性審查，案例二僅進行了合法性審查，案件處理的思路不同，得出的法律效果和社會效果也截然不同。

案例一，原告楊某訴被告房管局不服房屋拆遷行政裁決糾紛案。兩原告系房屋的所有權人，該房屋屬被拆遷范圍。第三人某有限公司因與原告協(xié)商不成房屋拆遷補償安置協(xié)議，向被告申請裁決。因原告不服裁決結果而向法院提起行政訴訟。經(jīng)法院審查，裁決并無違法之處，但被告裁決安置給原告的房源，與第三人在補償安置協(xié)議中提供的房源相比，地理位置過于偏遠，對當事人權益的保護存在失衡現(xiàn)象。故我院以發(fā)送“協(xié)助矛盾化解建議函”形式向被告提出“適當調(diào)整房源”的建議，被告采納我院建議后以兩原告撤訴結案。

案例二，原告陳某訴區(qū)房管局不服房屋拆遷行政裁決糾紛案。原告陳某認為被告認定的原告房屋建筑面積有誤，被告辯稱原告的私房建筑面積，系根據(jù)有關記載及規(guī)定確定，不存在錯誤的問題；原告還對評估等報告有異議。實際上，從合理性審查的角度看，被拆遷人對評估價格有異議，雖然已超過異議的申訴期限，但有關部門也應創(chuàng)造條件為復估和鑒定提供方便，對建筑面積的認定也應仔細甄別相關歷史資料或查證實際建造年份。但法院嚴格按照合法性審查的標準，駁回原告起訴。嗣后，原告不斷申訴上訪，給社會的穩(wěn)定帶來負面影響。

（二）拆遷裁決欠缺合理性之分析

法院在審理時發(fā)現(xiàn)，拆遷裁決合理性的欠缺成為拆遷糾紛頻發(fā)的原因。情況大致有以下幾種：

1.拆遷裁決低于協(xié)議，有懲罰之嫌。隨著城市建設突飛猛進，房產(chǎn)市場風起云涌，被拆遷人自我保護意識逐年增強，運用“價值規(guī)律”、“等價交換”等市場經(jīng)濟法則進行協(xié)商的愿望十分強烈，法規(guī)和規(guī)章的滯后與實際操作不相適應的情況日漸突出。法院審理時動態(tài)上的平衡必須加以考慮，否則拆遷難以順利進行。拆遷人為其本身的利益所驅(qū)動即加快拆遷進程，承諾被拆遷人在一定限期內(nèi)完成搬遷可以獲得諸如速遷獎、易地安置獎、交通補貼費等優(yōu)惠條件，這也是對法規(guī)、規(guī)章滯后的一種補救措施。對此，拆遷主管部門是認可的，對緩解拆遷矛盾有積極意義。與此同時，一旦雙方協(xié)商未果，拆遷人申請裁決，主管部門依據(jù)雖已滯后但仍在適用的法規(guī)、規(guī)章所確定的安置標準和補償幅度作出裁決，法院不能由此認定裁決違法，但裁決結果對被拆遷人是不利的。由此，就同一事實和情形協(xié)議與裁決之間存在著標準和幅度上的落差，裁決低于協(xié)議，裁決難免有“懲罰被拆遷人”之嫌，確實存在合理性問題，難以得到社會各方面的認同。

2.裁決置換房源較遠，對當事人保護存在失衡現(xiàn)象。如原告楊某訴被告房管局不服房屋拆遷行政裁決糾紛案中，裁決安置給被拆遷居民的房源與拆遷人在補償安置協(xié)議中提供的房源相比，地理位置過于偏遠，并且明顯存在懲罰性傾向。誠然，鑒于上海市房源較少等因素，將被拆遷居民安置到郊縣地區(qū)，確系城市發(fā)展進程中的客觀原因，但房屋管理部門仍應將保護被拆遷居民合法權益置于首要位置，杜絕懲罰性裁決情況的發(fā)生。在徐匯區(qū)法院操作中，有時以原房屋和置換后房屋距離20公里為標準評判置換房屋是否過遠，以及是否違反合理性要求。

3.置換的房屋不利于當事人的生活。例如拆遷糾紛中，老人腿腳不方便，理應安置在一二樓層，但置換的房屋在五樓，且無電梯等基本設備，屬不合理范疇。

4.房屋安置操作中以貨幣補償代替房屋補償。如在裁決拆遷補償150萬元，已經(jīng)置換一房屋價值總計70萬元，剩余80萬元數(shù)額較大，理應以另一房屋補償，因房屋的單價低于市場均價，屬給予當事人的福利，實踐中如裁決補償當事人貨幣，則變相損害當事人的利益。

四、路徑：進行合理性審查之思路養(yǎng)成

法院運用合理性司法審查對“不合理”的行政裁決的自由裁量行為進行矯正，建議從考察三項原則和考慮相關因素兩個方面著手。

（一）行政裁決應符合的合理性原則

1.平等原則。在行政裁量中，法律規(guī)范僅對行政行為作概括性的規(guī)定，行為的具體條件、標準、方式、順序等都由行政機關自行抉擇。此時，拆遷裁決審查的平等原則必須超越形式意義上的平等，應從動態(tài)的、實質(zhì)的觀點，對裁決的認定上具有穩(wěn)定與連貫性，即對同一地區(qū)的拆遷裁決或類似案件的認定和處理有一個相對統(tǒng)一的標準。

2.比例原則。拆遷要求被拆遷人搬遷，本身對其權益具有一定影響，因此拆遷裁決必須有法律依據(jù)，而且必須在侵害公民權利最小的范圍之內(nèi)行使，應在全面衡量公益與私益的基礎上選擇對對方侵害最小的適當方式進行。

3.利益均衡原則。利益均衡原則是指存在利益沖突的時候，行政機關要進行比較、衡量和取舍，使沖突的利益之間達成一種相對平衡。為此，行政主體必須在全面考慮立法目的、社會需求及個案事實等因素的前提下，確定利益衡量的標準和規(guī)則。

（二）行政裁決應涵攝之合理性因素

1.對建筑面積的認定應兼顧歷史和實際情況

對房屋建筑面積的認定是拆遷雙方在協(xié)商過程中的焦點問題，如果對房屋建筑面積這一事實認定不清，可能導致在復議或者訴訟時具體行政行為被撤銷、要求重做等否定性后果的發(fā)生。滬房地資拆（2001）673號文《關于貫徹執(zhí)行〈上海市城市房屋拆遷管理實施細則〉若干意見的通知》對此作出了詳細規(guī)定：“房屋建筑面積，以房地產(chǎn)權證記載的建筑面積為準。無房地產(chǎn)權證的，以相關批準文件記載的建筑面積為準，實際建筑面積小于相關批準文件記載的建筑面積的，以實際建筑面積為準。相關批準文件未記載建筑面積，或者雖無批準文件但在1981年已前已經(jīng)建造用于居住的房屋，以有資質(zhì)的房地產(chǎn)測繪機構實地丈量的建筑面積為準?！睂嵺`中，對建筑面積的認定，一般還需同時考慮以下因素：（1）法院生效判決、房屋買賣合同等合法文件上記載的建筑面積；（2）拆遷人和被拆遷人協(xié)商確定的建筑面積；（3）其他有效證據(jù)證明的。拆遷落實政策房屋，還應以人民政府作出的落實政策決定確定的面積為準。

但是，實踐中也存在一些房屋沒有任何建造憑證或者房地產(chǎn)權證，也無法查證建造的具體年份，這就為合法有效的建筑面積的認定造成了困難。對這些房屋建筑面積的認定，應進行認真調(diào)查，進行必要的走訪，查證實際建造年份等途徑，使得對其建筑面積的認定盡量有據(jù)可依；當窮盡上述多種手段仍無法查證時，則應運用合理性原則選擇對被拆遷人有利的方案對其進行安置。

2.拆遷補償應當遵循市場規(guī)律

房屋拆遷的核心是對被拆除房屋的補償。房屋貨幣補償?shù)脑u估，由有資質(zhì)的專業(yè)評估機構的專業(yè)人員，遵循價值規(guī)律和估價原則，選擇適合的估價方法，并在綜合分析被拆除房屋周邊地區(qū)類似房屋市場實際成交價等因素的基礎上，對被拆除房屋價值進行合理判定。

房地產(chǎn)市場評估是一項專業(yè)性極強的活動，按照一般居民的理解能力無法做到完全理解實屬正常，法院在審理時要做好釋明工作，尤其是一些影響評估價格的重要因素如評估時點，被評估房屋的本身質(zhì)地等，關鍵還是要監(jiān)督形成公正合理的房地產(chǎn)市場估價機制。在拆遷裁決案件辦理過程中，被拆遷人對評估價格有異議的，雖然已經(jīng)超過規(guī)定的異議的申訴期限，仍應建議拆遷管理部門創(chuàng)造必要的條件，為居民復估和鑒定提供方便，形成居民權利維護的補充機制。

3.大力保障被拆遷人的選擇權

政府職能部門需要依法辦事，不斷提高依法行政的水平，同時，行政管理的復雜性、多變性，意味著同時也要賦予行政機關一定的自由裁量權。在拆遷裁決案件審理過程中需注意以下兩方面：

（1）在安置方式的選擇上，可以適用多種安置方式時，應尊重當事人的選擇權，并給予被拆遷人最有利的安置方式。根據(jù)2001年《上海市城市房屋拆遷管理實施細則》的有關規(guī)定，城市房屋拆遷一般采取三種安置方式：貨幣補償安置、價值標準房屋調(diào)換和面積標準房屋調(diào)換。在審理時，應秉持有利于當事人的原則，選擇對當事人最為有利的方式，對當事人進行安置。

如存在基地優(yōu)惠安置方案的情形，主要適用于獎期內(nèi)達成拆遷補償安置協(xié)議的居民。拆遷雙方無法達成協(xié)議，一方申請裁決時，尤其是對于一切歷史遺留基地，由于房屋市場價格評估較早，評估價格和補償標準與案件受理時的市場實際情況已經(jīng)區(qū)別較大，在處理此類拆遷裁決案件時，辦案人員應主動與當事人溝通，爭取將基地內(nèi)的優(yōu)惠方案適用于已過安置期限卻仍未達成補償安置協(xié)議的被拆遷人，以實現(xiàn)被拆遷人利益的最大化。這樣做“事實”認定上存在些許瑕疵，但因賦予了被拆遷人更多的權益，可以提高被拆遷人對拆遷裁決案件的認可度，也容易獲得對裁決決定的認可。

（2）對當事人適用同一種安置方式時，如房屋調(diào)換方案，也應切實給予當事人兩套房源方案供當事人選擇。2001年《上海市城市房屋拆遷管理實施細則》規(guī)定：“實行房屋調(diào)換的，拆遷人應當提供兩處以上經(jīng)區(qū)縣房地局審核的安置用房，供被拆遷人、房屋承租人選擇”。這里的兩處安置用房應理解為兩套房源方案，當安置房源數(shù)量為兩套或者以上時，拆遷人也應提供兩套具有相應數(shù)量房源的安置方案供被拆遷人選擇。

4.妥善處理“回遷”、原地安置非法定安置方式

拆遷人和被拆遷人在協(xié)商中可以就拆遷補償安置進行充分協(xié)商，并可能采取不限于三種安置方式的其他方式，如有的動拆遷基地采取原地安置、回遷或者幫助居民以貨幣補償款從市場購買二手房等多種形式。只要雙方當事人自愿，未違反相關法律、法規(guī)的強制性規(guī)定，又能有效解決拆遷補償安置爭議，法院應當允許，并予以提倡。在審理過程中，如果拆遷一方提出要按照三種安置方式之外的其他方式進行安置，另一方當事人又予以認可的，可以引導雙方通過自行簽訂補償安置協(xié)議的方式。裁決實踐中，經(jīng)常有一些居民提出原地安置、回搬等要求，雖然這些要求并非法定的安置方式，但可以提醒裁決經(jīng)辦人員查清這些要求有無實現(xiàn)的可能。雖然有些基地中有原地安置的房源，但因這些房源尚未建成，無法滿足產(chǎn)權房屋調(diào)換的“已經(jīng)建成、產(chǎn)權清晰、產(chǎn)權人需為拆遷人或者拆遷實施單位”等條件要求。若確實基地仍有部分原地安置房源，應基于人性化考慮，通過申請人承諾等方式，盡量滿足居民要求。若這些要求確實無實現(xiàn)的可能，法院當及時按照事實和法律，作出最終的決定。

5.最大限度便利當事人生活

在判斷拆遷裁決是否便利當事人生活時，我院曾逐漸形成一套標準，即“高度”和“距離”標準，可作為相關案件審查的參考。具體而言，距離標準是指如果安置地點附近沒有公交、地鐵，且距離市區(qū)較遠，交通極為不便，則屬安置不合理。高度標準是指老年人宜安置在較低的樓層，方便其行動；如果安排的樓層較高且無電梯，則屬不合理。除了高度和距離以外，附近是否有學校、醫(yī)院等公共基礎設施也是重要的考量因素。當然，審查這些公共基礎設施的因素時，可酌情考慮相關安置配套的遠景規(guī)劃及其現(xiàn)實可能性。

*葉曉晨，上海市徐匯區(qū)人民法院。