左騰宇凌憶光

檢察機(jī)關(guān)“行刑銜接”的功能演變及社會(huì)管理剖析

左騰宇＊凌憶光＊＊

行刑銜接機(jī)制是促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的一項(xiàng)重要工作，是行政權(quán)接受檢察監(jiān)督的一個(gè)平臺(tái)。檢察機(jī)關(guān)在行刑銜接制度中的職能、定位經(jīng)歷了一個(gè)逐步發(fā)展的歷程。檢察機(jī)關(guān)在行刑銜接機(jī)制中履行法律職責(zé)、行使檢察權(quán)對行政權(quán)的一般監(jiān)督，具有社會(huì)管理法治化的本質(zhì)屬性。

行刑銜接 檢察監(jiān)督 功能演變 社會(huì)管理

具有行政執(zhí)法權(quán)限的國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位，依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，在法定授權(quán)范圍內(nèi)，履行管理社會(huì)秩序、管理公共事務(wù)的行政執(zhí)法義務(wù)過程中，發(fā)現(xiàn)行政相對人或第三人的行為可能涉嫌犯罪，將該案件移交或移送刑事案件管轄機(jī)關(guān)處理而在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和刑事管轄機(jī)關(guān)之間發(fā)生的程序性事務(wù)，稱為行政執(zhí)法與刑事司法之間的銜接機(jī)制。作為社會(huì)管理創(chuàng)新的一項(xiàng)重要內(nèi)容，理論界與行政執(zhí)法、刑事司法實(shí)務(wù)界分別對兩法銜接程序機(jī)制進(jìn)行了理論探索和實(shí)踐運(yùn)作。本文從結(jié)合社會(huì)管理理論和實(shí)踐，闡述檢察機(jī)關(guān)在“行刑銜接”機(jī)制中制度價(jià)值的演變歷程，論述檢察機(jī)關(guān)作為行刑銜接制度主體，對社會(huì)有序治理所具有的功能。

一、檢察機(jī)關(guān)在“行刑銜接”機(jī)制中的功能演變

有學(xué)者認(rèn)為，行刑對接模式，先后經(jīng)歷了單一式銜接、單位聯(lián)絡(luò)式銜接、信息共享式銜接、檢察調(diào)查式銜接的過程。[1]丁軍青, 陳士力.檢察調(diào)查是行刑銜接的助推器[J].中國檢察官,2011,(4).在行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制中，作為監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察權(quán)監(jiān)督和制約行政權(quán)，其監(jiān)督具有專門性、國家性和一定的強(qiáng)制性，賦予檢察機(jī)關(guān)判斷和督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的權(quán)力是有法理根據(jù)的。[2]廖劍聰,鄔煉.檢察監(jiān)督視野下行政執(zhí)法與刑事司法銜接中的問題及其完善[J].湖南警察學(xué)院學(xué)報(bào),2011,(5).我們認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在行刑銜接程序機(jī)制中的制度價(jià)值，呈現(xiàn)從無到有、從弱化到逐步強(qiáng)化的演變過程。

1.主體演變：行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)主次的異位

2001年4月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的決定》（以下簡稱“國務(wù)院《決定》”）首次提出：“加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的銜接”，也就是與公安機(jī)關(guān)的銜接，并沒有把檢察機(jī)關(guān)列入銜接主體。同年7月又頒布了《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（以下簡稱“國務(wù)院《規(guī)定》”），要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法應(yīng)當(dāng)移送兩類涉罪案件：一類是向公安機(jī)關(guān)移送的涉嫌破壞市場經(jīng)濟(jì)秩序罪和妨害社會(huì)管理秩序罪案件，另一類是向檢察機(jī)關(guān)移送的涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權(quán)案件。該《規(guī)定》雖然把檢察機(jī)關(guān)作為銜接機(jī)制的組成部分，但銜接機(jī)制的主導(dǎo)者仍然是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，行刑能否實(shí)現(xiàn)銜接，關(guān)鍵在于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是否移送涉嫌犯罪案件。2004年3月，國務(wù)院整規(guī)辦、最高檢、公安部聯(lián)合頒布的《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和人民檢察院工作聯(lián)系的意見》（以下簡稱“三部門意見”）要求“人民檢察院應(yīng)當(dāng)向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提出檢察意見……行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)反饋落實(shí)情況”。檢察機(jī)關(guān)在行刑銜接機(jī)制中開始體現(xiàn)出監(jiān)督者的主導(dǎo)地位，對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送涉嫌犯罪案件的行為加強(qiáng)監(jiān)督。2006年1月，最高檢又會(huì)同相關(guān)部門發(fā)布了《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見》（以下簡稱“四部門意見”），進(jìn)一步明確了檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送涉嫌犯罪案件進(jìn)行監(jiān)督的具體措施，如“可以向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查詢案件情況、要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提供有關(guān)案件材料或者派員查閱案卷材料”等，并把“行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的銜接”修正為“行政執(zhí)法與刑事司法的銜接”。2011年2月，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的由國務(wù)院法制辦、中紀(jì)委、最高法、最高檢等七部門聯(lián)合制定的《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法和刑事司法銜接工作的意見》（以下簡稱“兩辦意見”），明確了檢察機(jī)關(guān)“對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)移送涉嫌犯罪案件而不移送或者公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)受理而不受理、應(yīng)當(dāng)立案而不立案的舉報(bào)”的調(diào)查處理權(quán)，同時(shí)又規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)逾期不移送案件的跟蹤監(jiān)督權(quán)、對公安機(jī)關(guān)不立案的立案監(jiān)督權(quán)以及對不移送涉嫌犯罪案件有關(guān)人員的追責(zé)權(quán)?？梢?，隨著行刑銜接機(jī)制的不斷完善，檢察機(jī)關(guān)對行刑銜接具有法律意義上的刑事程序監(jiān)督的地位。

2.參與過程演變：階段性銜接向全程性銜接的拓展

根據(jù)“國務(wù)院《決定》”第3條“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法查處違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)……涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任的，必須依照本規(guī)定向公安機(jī)關(guān)移送?！焙偷?條“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)接到公安機(jī)關(guān)不予立案的通知書后……也可以建議人民檢察院依法進(jìn)行立案監(jiān)督”的規(guī)定，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)生的違法行為是否構(gòu)成犯罪、案件是否移送均由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)決定，檢察機(jī)關(guān)能否介入案件的監(jiān)督，也由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)掌控。就是說銜接機(jī)制的法治化是從“事后銜接”起步的。正因?yàn)槿绱瞬旁斐闪藢?shí)踐中的信息溝通不暢、案件移送不及時(shí)、協(xié)作配合不規(guī)范等問題。為此，“三部門《意見》”要求建立信息共享機(jī)制、聯(lián)席會(huì)議制度、移送備案制度、重大案件通報(bào)咨詢制度、查詢案件制度。這些制度的主要目的就是要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)、人民檢察院通報(bào)執(zhí)法過程中涉及的案件查處情況。這就使銜接時(shí)機(jī)由原來的“事后”向“事中”溯及。之后的“四部門意見”、“兩辦意見”將銜接時(shí)機(jī)進(jìn)一步拓展，包含了以下五個(gè)方面內(nèi)容“一是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的銜接；二是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)移送涉嫌職務(wù)犯罪的銜接；三是檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)接受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的立案監(jiān)督；四是檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法部門不移送涉嫌犯罪案件的監(jiān)督；五是檢察機(jī)關(guān)和政府監(jiān)察部門的法律紀(jì)檢監(jiān)督與責(zé)任追究聯(lián)系機(jī)制?！边@五個(gè)方面既相互獨(dú)立又緊密聯(lián)系，充分體現(xiàn)了“行刑銜接”銜接時(shí)機(jī)的全程性。

3.行刑銜接機(jī)制價(jià)值的演變：由整頓經(jīng)濟(jì)秩序到依法治國的提升

“國務(wù)院《決定》”的標(biāo)題就是“整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序”，八個(gè)方面內(nèi)容均圍繞“整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序”來構(gòu)建銜接機(jī)制。這是“行刑銜接”機(jī)制的最初定位?！叭块T意見”增加了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督涉嫌犯罪案件的內(nèi)容，使行刑銜接具備了司法屬性，機(jī)制的定位也有了細(xì)微的變化?！八牟块T意見”進(jìn)一步擴(kuò)展了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)力，加大了檢察機(jī)關(guān)參與銜接機(jī)制的廣度和深度，使檢察機(jī)關(guān)不僅對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪的當(dāng)事人和案件是否移交公安機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，而且將移交案件情況與檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)的刑事立案監(jiān)督銜接起來，形成了既監(jiān)督行政執(zhí)法行為、又監(jiān)督行政執(zhí)法人員及公安機(jī)關(guān)立案活動(dòng)和偵查活動(dòng)的工作格局，強(qiáng)化了銜接機(jī)制的司法屬性。2011年的“兩辦意見”將構(gòu)建銜接機(jī)制的目的上升為“事關(guān)依法行政和公正司法”。至此，行刑銜接的定位，由最初的打擊經(jīng)濟(jì)犯罪，向打擊經(jīng)濟(jì)犯罪和職務(wù)犯罪、再向打擊各類犯罪的協(xié)作機(jī)制演變；由整頓市場經(jīng)濟(jì)秩序到“依法行政與依法治國”品位的提升。

4.參與方式的演變：由被動(dòng)接案式向主導(dǎo)調(diào)查式發(fā)展

在國務(wù)院《決定》出臺(tái)以前，就有了“行刑銜接”的雛形，即個(gè)案銜接。一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)為有效打擊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里的違法犯罪，主動(dòng)尋求檢察機(jī)關(guān)的支持，對一些可能涉及犯罪的個(gè)案主動(dòng)與司法機(jī)關(guān)溝通聯(lián)系，而檢察機(jī)關(guān)為解決案源問題，也樂意迎合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的需求。在這樣單純、感性的前提下，就形成了行政執(zhí)法部門與檢察機(jī)關(guān)個(gè)案的對接和聯(lián)系。隨著國家行刑銜接機(jī)制的建立和發(fā)展，銜接的方式也演變?yōu)椤皢挝宦?lián)絡(luò)式銜接”、“信息共享式銜接”。2006年3月，監(jiān)察部、最高人民檢察院、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在重大責(zé)任事故調(diào)查處理中的聯(lián)系和配合的暫行規(guī)定》，賦予檢察機(jī)關(guān)重大事故調(diào)查權(quán)，依法查辦事故背后的職務(wù)犯罪案件。最高人民檢察院2010 年9 月實(shí)施的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下懲治和預(yù)防瀆職侵權(quán)犯罪工作若干問題的決定》，要求各級檢察機(jī)關(guān)要通過查辦司法人員和其他國家機(jī)關(guān)工作人員瀆職侵權(quán)犯罪案件，注意尋找原因，建立風(fēng)險(xiǎn)防控的預(yù)警機(jī)制。中央紀(jì)委等九部門《關(guān)于加大懲治和預(yù)防瀆職侵權(quán)違法犯罪工作力度的若干意見》則要求對涉嫌濫用職權(quán)、徇私舞弊以及因徇私舞弊不移交刑事案件構(gòu)成犯罪的，由人民檢察院進(jìn)行調(diào)查。上述規(guī)定使得“行刑銜接”從書面往來變成檢察機(jī)關(guān)親身參與，由靜態(tài)的銜接發(fā)展為動(dòng)態(tài)的銜接。由單個(gè)的行政執(zhí)法案件與被動(dòng)的司法銜接拓展為面上的執(zhí)法行為、執(zhí)法現(xiàn)象與能動(dòng)的司法銜接。這種銜接方式真正達(dá)到了行政執(zhí)法與刑事司法的無縫銜接，體現(xiàn)了“行刑銜接”的終極目標(biāo)。

二、檢察機(jī)關(guān)在“行刑銜接”中應(yīng)有功能的社會(huì)管理屬性

胡錦濤總書記在十七大報(bào)告中指出“要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，健全基層社會(huì)管理體制?！鄙鐣?huì)管理是指“在一定的共同價(jià)值基礎(chǔ)上，一定的規(guī)章制度下，一定的法律框架內(nèi)，政府、社會(huì)、企業(yè)和公眾規(guī)范社會(huì)行為，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，解決社會(huì)問題，防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)?！盵1]丁元竹.社會(huì)管理發(fā)展的歷史和國際視角[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2011,(6).社會(huì)管理的主體是政府、社會(huì)、公眾，其中政府是主導(dǎo)者。各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是政府的職能機(jī)構(gòu)，行使各項(xiàng)行政職能，通過行政執(zhí)法行為，直接行使行政管理。我國檢察權(quán)屬于司法權(quán)，具有憲法監(jiān)督職能。行政執(zhí)法和刑事司法是兩個(gè)不同的執(zhí)法體系。行政執(zhí)法是指國家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、被授權(quán)或受委托的組織根據(jù)其職權(quán)對涉嫌違反行政管理法規(guī)的行為作出處罰決定并執(zhí)行的過程；刑事司法是指在檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)下的對涉嫌觸犯刑法的行為進(jìn)行追訴活動(dòng)的過程以及刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)對刑事判決進(jìn)行執(zhí)行活動(dòng)的過程。行政執(zhí)法和刑事司法在整肅社會(huì)秩序、規(guī)范國家工作人員行為和公民行為方面，都具有社會(huì)治理的功能。檢察機(jī)關(guān)在行刑銜接機(jī)制中，一方面是監(jiān)督者地位，另一方面又具有社會(huì)秩序的先導(dǎo)性作用。

1.行政處罰與刑事司法的社會(huì)管理功能

任何形式的人類社會(huì)都必須擁有一種秩序,甚至在每一個(gè)政治上有組織的社會(huì)里面,都存在著我們稱之為法律秩序的東西。[2][美]龐德.通過法律的社會(huì)控制[M].沈宗靈,譯,上海：商務(wù)印書館,1984.我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的變革，是一個(gè)漸進(jìn)性的制度變遷與社會(huì)秩序變革。在市場經(jīng)濟(jì)完善過程中，國家對社會(huì)控制的治理機(jī)制也隨之發(fā)生變化。行政權(quán)作為整肅社會(huì)秩序的主要權(quán)能，也從政策性治理變遷為法律治理，即全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ握?。依法行政是法治政府的基本要求。中國的政治改革在很大程度上就是一種治理改革。治理改革的重點(diǎn)領(lǐng)域包括生態(tài)平衡、社會(huì)公正、公共服務(wù)、社會(huì)和諧、官員廉潔、政府創(chuàng)新、黨內(nèi)民主和基層民主。[3]俞可平.中國治理變遷30年(1978—2008)[J].吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào),2008,(3).立法型制度供給完成了法治政府的本文規(guī)則的要求，但其制度績效需要不斷檢驗(yàn)。奧斯特羅姆認(rèn)為，從一種規(guī)則到另一種規(guī)則的變遷，一種政治制度到另一種政治制度的變遷，一種層次的規(guī)則到另一種層次的規(guī)則的變遷，成本是很不相同的；規(guī)則變遷在不同時(shí)期因參與者和條件的不同，成本也很不相同。任何一種制度變遷的成本是否昂貴，不是簡單地由是否創(chuàng)造了一種新的制度性協(xié)議決定的，而要取決于許多變量。[4][美]埃莉諾奧斯特羅姆.公共事務(wù)的治理之道——集體行動(dòng)制度的演進(jìn)[M].余遜達(dá)、陳旭東,譯,上海:三聯(lián)書店2000:216.伴隨社會(huì)轉(zhuǎn)型復(fù)雜過程，法治政府的行政處罰行為、行政許可行為、行政強(qiáng)制行為等具體行政行為，已經(jīng)不能滿足構(gòu)建和諧社會(huì)秩序的內(nèi)在要求?，F(xiàn)代社會(huì)治理中的諸多問題是不能夠簡單地用所謂“市場失靈”、“政府失靈”或“道德滑坡”等標(biāo)簽來加以解釋的?，F(xiàn)代社會(huì)的運(yùn)行與治理迷失在增長和物欲的陷阱中，缺乏一種社會(huì)整體治理的頂層設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)意識，尤其是缺乏一種基于敬畏自然和德性智慧的社會(huì)制衡或消解機(jī)制。[5]李建軍.現(xiàn)代社會(huì)治理危機(jī)及其化解策略[J].河北學(xué)刊,2009,(1).社會(huì)治理是社會(huì)共同體價(jià)值和行為選擇的過程，法治精神應(yīng)貫徹于秩序構(gòu)建的全部過程。我國行政處罰法規(guī)定行政處罰的種類，即警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。行政處罰的特征之一是被處罰的行為是“違反行政法律規(guī)范、尚未構(gòu)成犯罪的行為”。[6]楊海坤.中國行政法基本原理[M].南京:南京大學(xué)出版社,1992:381.當(dāng)一種違反行政處罰的行為，已經(jīng)構(gòu)成犯罪的社會(huì)危害性程度時(shí)，該行為就應(yīng)當(dāng)歸屬于刑法的調(diào)整范圍，行為人就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任而由刑法加以制裁，以保障社會(huì)秩序的和諧穩(wěn)定。在我國法律體系和法律規(guī)約社會(huì)的控制體系中，行政處罰與刑事司法都是損害社會(huì)秩序的行為，行政處罰與刑事司法具有本質(zhì)的區(qū)別，兩者是不同性質(zhì)的處罰措施，應(yīng)分別屬于不同的國家機(jī)關(guān)行使管理權(quán)和管轄權(quán)。行政執(zhí)法中的行政處罰行為，不能有效地規(guī)約社會(huì)行為人的自利行為時(shí)，刑事司法的社會(huì)控制功能就是最后的措施性選擇。

任何犯罪行為都是對社會(huì)秩序的嚴(yán)重?fù)p害，因而作為政治組織體的國家都將打擊犯罪作為維護(hù)社會(huì)的最后手段，賦予刑事法以法律體系中最為嚴(yán)厲的法律，承載著維護(hù)統(tǒng)治秩序的功能，表達(dá)立法者對秩序價(jià)值的關(guān)切。刑法規(guī)范對一切侵犯或危害國家、社會(huì)、個(gè)人利益的行為都規(guī)定了相應(yīng)的刑罰方法。該刑罰方法的規(guī)定體現(xiàn)刑法對國家、社會(huì)和個(gè)人權(quán)利的保護(hù)價(jià)值。我國刑法理論將以構(gòu)成行政違法為前提的犯罪稱為行政犯。行政犯是法定犯的一種。行政法規(guī)定的行政違法行為與行政刑法規(guī)定的犯罪在行為表現(xiàn)與罪狀表述方面具有一定程度的重復(fù)性。按照我國刑法犯罪構(gòu)成理論和刑事立法技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)，我國絕大部分法定犯都由行政違法的前行行為。如破壞環(huán)境資源罪及其經(jīng)濟(jì)型犯罪。這在一定程度上加強(qiáng)刑法對社會(huì)管理秩序的保護(hù)功能。在刑法理論上，行政處罰的行政相對人的行為構(gòu)成的犯罪，是行政犯罪。行政犯罪具有行政違法性和刑事違法性的雙重違法性。行政犯罪人受到一種處罰主要有兩種情況：一是某些行政犯罪情節(jié)輕微，人民法院免予刑事處分后，交由行政主管部門予以行政處罰。我國刑法第37條的規(guī)定，即屬于此；二是在行政處罰與行政刑罰所剝奪的根本利益的性質(zhì)或者所指向的對象物相同的情況下，采取行政刑罰吸收行政處罰的方法，行政犯罪人只受到行政刑罰的處罰。[7]黃河.行政刑法比較研究[M].北京:中國方正出版社,2001:157.在行政處罰與刑事處罰相銜接的程序機(jī)制中，遵循刑事優(yōu)先的處罰原則，國家刑罰權(quán)在整肅社會(huì)秩序過程中，呈現(xiàn)出最終的保障作用。行政處罰的具體行政行為不具有超越刑事處罰的權(quán)力。

2.檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政處罰行為的秩序管理功能

我國檢察機(jī)關(guān)基于對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)未移交涉嫌行政犯罪的行為實(shí)施檢察監(jiān)督權(quán)。1997年修訂的刑法第402條增設(shè)“徇私舞弊不移交刑事案件罪”的罪名，其規(guī)定：“行政執(zhí)法人員徇私舞弊，對依法應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的不移交，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；造成嚴(yán)重后果的，處三年以上七年以下有期徒刑?！痹O(shè)置該罪名的目的，是督促行政執(zhí)法人員將涉嫌犯罪的行政違法人員移交公安、司法機(jī)關(guān)，適用刑事訴訟程序，對涉嫌犯罪的行政違法人員追究刑事責(zé)任，以規(guī)范社會(huì)法秩序。從刑法理論上分析，該罪的行為主體是行政執(zhí)法人員，即具有執(zhí)行行政法職權(quán)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的工作人員。非行政執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員不構(gòu)成本罪?？陀^行為表現(xiàn)為，對應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的不移交。即指行政執(zhí)法人員在查處違法案件的過程中，發(fā)現(xiàn)行為構(gòu)成犯罪應(yīng)當(dāng)進(jìn)行刑事追訴，但不將案件移送司法機(jī)關(guān)處理。至于行為人是將案件作為一般違法行為處理還是不作任何處理，一般不影響本罪的成立。只要是不移交即屬于“舞弊”，而不需要其他客觀行為。該罪要求不移交刑事案件的行為屬于情節(jié)嚴(yán)重。[1]張明楷.刑法學(xué)（第三版）[M].北京:法律出版社,2007:911-912.但是刑事訴訟法并沒有從程序制度方面加以規(guī)范行政執(zhí)法移交涉嫌犯罪案件的程序機(jī)制。從2001年到2012年的十多年間，為構(gòu)建“行刑銜接”程序機(jī)制，國務(wù)院、最高人民檢察院以及地方立法機(jī)關(guān)先后頒布實(shí)施一系列的政策法規(guī)，完善行刑銜接程序機(jī)制。2013年生效實(shí)施的刑事訴訟法第52條規(guī)定：“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用?！痹摋l從證據(jù)制度方面，規(guī)范了行政執(zhí)法與刑事司法程序銜接的證據(jù)合法性問題?！靶行蹄暯印敝贫瓤冃П憩F(xiàn)為促使行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法正確行使職權(quán)，及時(shí)移送在行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)或發(fā)生的涉嫌犯罪案件。

作為國家權(quán)力的組成部分，行政權(quán)與檢察權(quán)同屬于公共權(quán)力。我國檢察權(quán)是司法權(quán)，承載著維護(hù)國家法制的統(tǒng)一，監(jiān)督國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人遵守法律、法規(guī)的憲法監(jiān)督職能，實(shí)現(xiàn)國家確定的同一的法治秩序。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在具體行政行為中，依法行政的法律根據(jù)，不僅是國家立法機(jī)關(guān)制定的法律、國務(wù)院制定的行政法規(guī)，還包括地方立法機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)、地方行政執(zhí)法機(jī)關(guān)制定的地方規(guī)章等規(guī)范性法律文件。行政執(zhí)法的法律規(guī)范性文件和行政行為具有多層次性、地域性和分散性的特點(diǎn)。為了維護(hù)法治秩序的統(tǒng)一，具有我國特色的檢察制度的監(jiān)督權(quán)包含著監(jiān)督行政執(zhí)法行為的內(nèi)容。學(xué)界稱為檢察機(jī)關(guān)對行政行為的一般監(jiān)督權(quán)。大陸法系國家如法國、德國、意大利以及繼受法國、德國影響的法典化國家如日本等國部分地賦予了檢察機(jī)關(guān)對特定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行政行為合法性予以監(jiān)督的一般監(jiān)督權(quán)。它們在一般監(jiān)督權(quán)的范圍和對象上，賦予檢察機(jī)關(guān)對特別領(lǐng)域的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行政行為的合法性予以監(jiān)督。在檢察監(jiān)督行政權(quán)方面，檢察監(jiān)督不僅監(jiān)督具體行政行為，而且監(jiān)督抽象行政行為。我國檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)目前仍然存在爭議。行刑銜接機(jī)制是我國檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)一般監(jiān)督權(quán)并通過實(shí)施一般監(jiān)督權(quán)而參與行政秩序創(chuàng)新的制度起源。

行刑銜接機(jī)制的作用范圍限于行政處罰的具體行政行為?，F(xiàn)行機(jī)制建立了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法信息的共享機(jī)制、聯(lián)席會(huì)議機(jī)制等行政處罰與刑事處罰的協(xié)調(diào)機(jī)制。該機(jī)制為我國檢察機(jī)關(guān)積極履行法律監(jiān)督的憲法義務(wù)，參與行政權(quán)的社會(huì)治理活動(dòng)提供了一個(gè)平臺(tái)，也具有創(chuàng)建和諧社會(huì)秩序的制度開拓性價(jià)值。

*左騰宇，男，法學(xué)學(xué)士，安徽省五河縣人民檢察院檢察長、四級高級檢察官。

**凌憶光，男，安徽省五河縣人民檢察院監(jiān)察科科長、四級高級檢察官。