余 茜

(北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京100871)

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度是指依法由村民選舉產(chǎn)生的代表組成委員會(huì)，專門對(duì)村民主決策、村民主理財(cái)、村務(wù)公開等村級(jí)自治事務(wù)和村級(jí)黨組織、村委等相關(guān)組織及其成員依法履職情況進(jìn)行監(jiān)督的制度，是為了促進(jìn)基層民主監(jiān)督，完善村民自治的一項(xiàng)制度安排和創(chuàng)新。2010年10月28日，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》經(jīng)第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議修訂發(fā)布，其中第三十二條明確規(guī)定，“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)村民民主理財(cái)，監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實(shí)，其成員由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議在村民中推選產(chǎn)生，其中應(yīng)有具備財(cái)會(huì)、管理知識(shí)的人員。村民委員會(huì)成員及其近親屬不得擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員。村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員向村民會(huì)議和村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)，可以列席村民委員會(huì)會(huì)議?！保?］本文將以山東省壽光市村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)為例，從新制度主義關(guān)于制度創(chuàng)新的視角來(lái)對(duì)壽光市以“雙否決終審制”為重點(diǎn)的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度進(jìn)行理論解析，力求為更好地發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)、實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的目標(biāo)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

一、壽光市村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度創(chuàng)新的動(dòng)力分析

根據(jù)新制度主義的觀點(diǎn)，制度創(chuàng)新是指:“改進(jìn)現(xiàn)有制度安排或引入一種全新制度以提高制度效率及其合理性的一類活動(dòng)。”［2］從總體上看，制度創(chuàng)新理論是這樣一個(gè)基本分析框架:“分析自然環(huán)境、技術(shù)水平、人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)、道德文化、意識(shí)形態(tài)等方面的變化如何向人們提供新的獲利機(jī)會(huì)，從而提供變革舊制度、創(chuàng)造新制度的動(dòng)力;為了獲得更大的收益或節(jié)約某些交易成本，人們進(jìn)行制度創(chuàng)新;當(dāng)新制度所能提供的邊際收益等于舊制度進(jìn)行所需付出的邊際成本時(shí)，制度變遷就會(huì)暫時(shí)停止，制度結(jié)構(gòu)就達(dá)到了某種“均衡”;只有當(dāng)環(huán)境改變時(shí)，才會(huì)又發(fā)生對(duì)更新制度的需求或供給”［3］新制度主義沿著需求線索與供給線索平行發(fā)展，用“需求—供給”這一微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本分析框架來(lái)分析制度創(chuàng)新。認(rèn)為制度創(chuàng)新主體被分為三個(gè)層次:政府、團(tuán)體、個(gè)人。由于政府作為創(chuàng)新主體的諸多優(yōu)點(diǎn):強(qiáng)制性、組織性、低成本、高效率，故處于核心地位。從我國(guó)的實(shí)際來(lái)看，政府在整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主導(dǎo)作用是非常明顯的，另外，其對(duì)于市場(chǎng)偏好、公民偏好的塑造也起著非常重要的作用，故以政府為主體的創(chuàng)新行為依然構(gòu)成了我國(guó)微觀最重要的制度創(chuàng)新?！笆聦?shí)上，隨著放權(quán)讓利改革戰(zhàn)略和財(cái)政分灶吃飯?bào)w制的推行，地方政府具有了獨(dú)立的行為目標(biāo)和行為模式，從而在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的漸進(jìn)過(guò)渡中扮演著主動(dòng)謀取潛在制度凈收益的‘第一行動(dòng)集團(tuán)’的角色?！保?］在壽光市村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的建立過(guò)程中，山東省各級(jí)政府和壽光市紀(jì)委扮演的是制度供給者的角色，起著支持和推動(dòng)作用。政府愿意且能夠提供該制度是源于以下多層面對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的需求。

首先，新時(shí)期的“鄉(xiāng)政”民主化改革需要重新整合基層權(quán)力關(guān)系。要擺脫基層不規(guī)范的行政行為，消除合法性的潛在危機(jī)，關(guān)鍵要在基層社會(huì)開辟制度創(chuàng)新的新渠道，即要重新調(diào)整和整合基層權(quán)力結(jié)構(gòu)，真正地?cái)U(kuò)大農(nóng)民政治參與的權(quán)力和自由，構(gòu)建多元的、參與式鄉(xiāng)村政治，建立一種民主合作與民主監(jiān)督的關(guān)系，而不是政治單方面控制或吸納社會(huì)的關(guān)系。

其次，當(dāng)前村民自治面臨的困境需要制度安排的創(chuàng)新。各地實(shí)現(xiàn)村民自治進(jìn)程中依然存在各種問(wèn)題。如有不少地方根本沒(méi)有落實(shí)《村民委員委會(huì)組織法》，村干部在當(dāng)選后較少傾聽村民意見的表達(dá)，“村民自治”往往變質(zhì)為“村干部自治”;村委會(huì)與村黨支部這兩駕馬車不協(xié)調(diào)的因素越來(lái)越突出，一旦面臨權(quán)力和利益的爭(zhēng)奪，可能產(chǎn)生矛盾和沖突，嚴(yán)重的甚至影響農(nóng)村工作的開展和農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

第三，村務(wù)公開與民主管理工作的有效開展需要強(qiáng)有力的組織保障。當(dāng)前村務(wù)公開與民主管理仍面臨著一系列短期內(nèi)難以克服的問(wèn)題:如思想認(rèn)知上基層領(lǐng)導(dǎo)干部因擔(dān)心權(quán)力削弱或喪失而對(duì)政務(wù)公開存抵觸情緒，村民采取觀望、猶疑姿態(tài);領(lǐng)導(dǎo)體制上缺乏村務(wù)公開的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu);具體工作中，政務(wù)公開內(nèi)容的真實(shí)性和全面性往往被忽視;監(jiān)督保障上，存在監(jiān)督主體缺位、監(jiān)督手段軟弱乏力、監(jiān)督職責(zé)不清等問(wèn)題。

為了應(yīng)對(duì)上述基層民主治理中的問(wèn)題，2011年6月，山東省委、省政府出臺(tái)了《關(guān)于在全省農(nóng)村實(shí)行村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的意見》，明確提出“將村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的推行納入村民委員會(huì)換屆選舉整體工作中，年底前在全省所有建制村建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)。”［5］按照中央、省、濰坊市有關(guān)部署要求，壽光市制定了《壽光市村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)選舉工作實(shí)施方案》，開始了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)工作。2011年4月6日，壽光市第一個(gè)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在文家街道菜都社區(qū)正式掛牌成立。村監(jiān)委會(huì)職數(shù)按照精簡(jiǎn)、高效的原則確定，一般由3—7名成員組成，其中設(shè)主任一名，村監(jiān)委會(huì)成員實(shí)行任職回避制度，村黨組織、村民委員會(huì)成員及其近親屬、村會(huì)計(jì)、村報(bào)賬員不得擔(dān)任村監(jiān)委會(huì)的成員。截至2012年6月，壽光市975個(gè)村選舉建立了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，建成率達(dá)100%。共選舉產(chǎn)生3205名監(jiān)委會(huì)成員，支部委員兼職的350名，平均年齡54歲。為保障監(jiān)委會(huì)職能的有效發(fā)揮，壽光市按照“一最六有”的標(biāo)準(zhǔn)大力推進(jìn)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的規(guī)范化建設(shè):“一最”就是使村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的作用發(fā)揮到最大化?！傲小敝赣袌?chǎng)所，有制度，有牌子，有公章，有檔案，有待遇，從而為開展監(jiān)督工作奠定了良好基礎(chǔ)。

二、以“雙否決終審制”為重點(diǎn)的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的機(jī)制創(chuàng)新

規(guī)范性行為準(zhǔn)則、憲法秩序和制度安排是制度的三個(gè)不同層面，而村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的創(chuàng)新是制度安排層面的創(chuàng)新，制度安排的創(chuàng)新往往伴隨著運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新，運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新是為了更好地夯實(shí)制度創(chuàng)新的績(jī)效成果，并保障制度創(chuàng)新目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。針對(duì)目前其他省市地方在建立村監(jiān)督委員會(huì)制度過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，壽光市積極探索創(chuàng)新，健全制度規(guī)范，全面推行以“雙否決終審制”為重點(diǎn)的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作運(yùn)行機(jī)制，并積極開展一年四季集中監(jiān)督活動(dòng)來(lái)保障機(jī)制的順利運(yùn)行。

(一)“雙否決終審制”機(jī)制創(chuàng)新保障制度創(chuàng)新目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

要充分發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的作用，必須從制度建設(shè)入手，確保其設(shè)置科學(xué)、定位準(zhǔn)確、職能明晰，走規(guī)范化、制度化之路?；谶@一認(rèn)識(shí)，壽光市首先對(duì)“雙否決終審制”進(jìn)行了明確程序、規(guī)范議事。村監(jiān)委就村級(jí)監(jiān)督事項(xiàng)，按雙否決加終審的流程最終決定。其規(guī)范程序是這樣的:首先，村監(jiān)委會(huì)主任召集全體成員會(huì)議，對(duì)監(jiān)督事項(xiàng)進(jìn)行研究表決，可實(shí)行首次否決，并由村監(jiān)委主任向村“兩委”說(shuō)明否決原因，書面提出整改意見或合理化建議，確定整改時(shí)限;然后，針對(duì)村“兩委”修改完善的首次否決事項(xiàng)，村監(jiān)委認(rèn)為仍然不符合法律法規(guī)或村民利益的，可給予二次否決;之后，由鎮(zhèn)(街道)村級(jí)事務(wù)決策領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)村監(jiān)委兩次否決的事項(xiàng)集體研究，確定該事項(xiàng)的終審意見，并出具《村級(jí)事務(wù)決策領(lǐng)導(dǎo)小組終審意見書》，在村內(nèi)予以公示，嚴(yán)格監(jiān)督落實(shí)。同時(shí)，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，壽光市制定了《村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督規(guī)程》，印制了《村監(jiān)委工作指導(dǎo)手冊(cè)》，就村監(jiān)委如何對(duì)村務(wù)決策、黨務(wù)村務(wù)公開、集體“三資”等八項(xiàng)內(nèi)容開展監(jiān)督進(jìn)行規(guī)范，明確了工作程序。

在調(diào)研中，我們得知壽光市化龍鎮(zhèn)崔家村運(yùn)用“雙否決終審制度”來(lái)保障村民利益，促進(jìn)村級(jí)公益事業(yè)發(fā)展的這樣一個(gè)案例。崔家村具備發(fā)展大型農(nóng)業(yè)園區(qū)的良好優(yōu)勢(shì)，制定一整套科學(xué)、完善、切合實(shí)際的土地流轉(zhuǎn)方案是該鎮(zhèn)的頭等大事。由于在2008年剛完成新一輪的土地調(diào)整工作，各戶的地籍檔案非常清楚明確。所以村委出臺(tái)的土地流轉(zhuǎn)方案中規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用以各戶地籍檔案面積為基數(shù)，將路、溝等公共用地作為集體用地，承包費(fèi)用作為集體收入。村監(jiān)委對(duì)該方案進(jìn)行了調(diào)研走訪，認(rèn)為村民在實(shí)際耕種過(guò)程中，由于開荒等方面的原因，將作為公用地的生產(chǎn)路、溝、渠等現(xiàn)象占為己有，應(yīng)該以村民耕種地的實(shí)際面積作為兌付承包費(fèi)的土地基數(shù)。為此對(duì)方案進(jìn)行了首次否決。針對(duì)這次否決，村“兩委”在認(rèn)真分析村監(jiān)委意見后認(rèn)為，村級(jí)公用地為村民共同財(cái)產(chǎn)，承包費(fèi)應(yīng)作為集體收入，仍堅(jiān)持執(zhí)行第一種方案。村監(jiān)委給予了二次否決，將方案提交到鎮(zhèn)村級(jí)事務(wù)決策領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行終審。領(lǐng)導(dǎo)小組集體研究認(rèn)為，村內(nèi)集體設(shè)施承包收入應(yīng)當(dāng)歸集體所有，所承包的收入應(yīng)優(yōu)先用于民生社會(huì)事業(yè)支出。這樣既有效保證了村級(jí)資產(chǎn)的保值增值，而且有益于村級(jí)公益事業(yè)發(fā)展。

(二)開展“一年四季集中監(jiān)督活動(dòng)”保障“雙否決終審制”的順利運(yùn)行

為了配合村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)“雙否決終審制”的順利推進(jìn)，壽光市同時(shí)開展了“一年四季集中監(jiān)督”活動(dòng)，把村級(jí)監(jiān)督事項(xiàng)全部納入“雙否決終審制”運(yùn)作，圍繞村務(wù)決策、黨務(wù)村務(wù)財(cái)務(wù)公開、重大事項(xiàng)聽證質(zhì)詢和村干部民主評(píng)議等，每季度開展一次集中監(jiān)督:第一季度集中承諾，村“兩委”決策前征求民意，決策中接受監(jiān)督，決策后作出承諾，保障村民的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。第二季度集中公開，黨務(wù)村務(wù)財(cái)務(wù)進(jìn)行公開公示，接受群眾監(jiān)督，保障群眾知情權(quán)。第三季度集中質(zhì)詢，圍繞重大事項(xiàng)及熱點(diǎn)問(wèn)題，公開組織質(zhì)詢，保障村民的聽證、質(zhì)詢權(quán)。第四季度集中評(píng)議，圍繞群干部勤政廉政，開展集中評(píng)議活動(dòng)，對(duì)村“兩委”班子和村干部進(jìn)行評(píng)議打分。結(jié)合開展“一年四季集中監(jiān)督”活動(dòng)，對(duì)執(zhí)行“雙否決終審制”情況實(shí)行百分制考核，依據(jù)考核成績(jī)?cè)u(píng)先樹優(yōu)，活動(dòng)效果差的單位通報(bào)批評(píng)。

三、以“雙否決終審制”為重點(diǎn)的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的創(chuàng)新績(jī)效

(一)促進(jìn)村級(jí)公共權(quán)力監(jiān)督制衡體系的完善

“不受任何制約和監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗和濫用權(quán)力，這是一條萬(wàn)古不變的真理，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到有界限的地方方能休止?！保?］權(quán)力與權(quán)力之間會(huì)形成競(jìng)爭(zhēng)、沖突和妥協(xié)的關(guān)系，即權(quán)力之間的相互制約，這種相互制約就能將任何一種權(quán)力的行使劃定了界限，同時(shí)也推動(dòng)了社會(huì)和諧秩序的形成，并有利于這種穩(wěn)定秩序的鞏固與發(fā)展。

權(quán)力制約以分權(quán)為主要前提。以“雙否決終審制”為重點(diǎn)的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度，正是在分權(quán)的基礎(chǔ)上形成了村“兩委”與村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)之間權(quán)力制衡的局面。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)作為監(jiān)督權(quán)的代表，與村黨委、村委會(huì)等權(quán)力之間是一種制約關(guān)系。這種制約是社會(huì)力量的制約，是農(nóng)村社會(huì)中監(jiān)督權(quán)制約決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的體現(xiàn)。它可以有效平衡村黨支部與村委會(huì)之間不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，同時(shí)使村“兩委”及村監(jiān)委成員的權(quán)力均得到有效監(jiān)督。這種全面的村級(jí)公共權(quán)力監(jiān)督制衡體系的深遠(yuǎn)意義還在于:通過(guò)權(quán)力構(gòu)架的創(chuàng)新，將村兩委的內(nèi)部制約轉(zhuǎn)化為外部制約，從而能夠解決現(xiàn)行體制內(nèi)權(quán)力難以受到制約的問(wèn)題。在村級(jí)決策環(huán)節(jié)，逐步形成了以“村黨組織實(shí)施決策組織權(quán)、村民(代表)會(huì)議實(shí)施決策表決權(quán)、村民委員會(huì)實(shí)施決策執(zhí)行權(quán)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)實(shí)施決策監(jiān)督權(quán)”為主要內(nèi)容的村級(jí)組織“四權(quán)”決策機(jī)制，保證了決策的科學(xué)性、民主性和公開性。在執(zhí)行環(huán)節(jié)，村監(jiān)委會(huì)作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，對(duì)村務(wù)管理特別是村級(jí)財(cái)務(wù)、工程建設(shè)等進(jìn)行事前、事中、事后的全程監(jiān)督，有效地推進(jìn)了村級(jí)民主治理的協(xié)調(diào)運(yùn)行。

(二)促進(jìn)基層民主監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)新，助推廉政建設(shè)

當(dāng)前，加強(qiáng)民主監(jiān)督已經(jīng)成為農(nóng)村基層民主的內(nèi)在要求和重要生長(zhǎng)點(diǎn)。加強(qiáng)民主監(jiān)督，對(duì)防止基層權(quán)力腐敗，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)治理有極其重要的意義?！氨O(jiān)督是把共產(chǎn)主義社會(huì)第一階段調(diào)整好，使它能正確地進(jìn)行工作所必需的主要條件?！保?］“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”是村民自治的核心內(nèi)容，只有加強(qiáng)民主監(jiān)督，才能保障農(nóng)村的民主選舉、民主決策和民主管理。當(dāng)前農(nóng)村的民主監(jiān)督還很薄弱，無(wú)法達(dá)到理想效果，“如果追求形式上的民主，結(jié)果既實(shí)現(xiàn)不了民主，經(jīng)濟(jì)也得不到發(fā)展，只會(huì)出現(xiàn)國(guó)家混亂、人心渙散的局面?！保?］村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的設(shè)立，豐富了農(nóng)村民主監(jiān)督的形式、增強(qiáng)了民主監(jiān)督的力度，進(jìn)而促進(jìn)了基層民主監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)新，有效助推廉政建設(shè)。

首先，監(jiān)督制度必須通過(guò)監(jiān)督組織運(yùn)行。民主監(jiān)督的組織創(chuàng)新主要表現(xiàn)為監(jiān)督機(jī)構(gòu)的多元化，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的普遍推行，就是為了履行對(duì)村“兩委”的監(jiān)督職責(zé)，這樣就使得農(nóng)村社會(huì)的日常性監(jiān)督有了具體的組織依托和載體。同時(shí)，現(xiàn)行的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)實(shí)施意見對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的工作職責(zé)、產(chǎn)生程序及要求、權(quán)利與責(zé)任都進(jìn)行了規(guī)定，如《關(guān)于在濰坊市農(nóng)村建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的實(shí)施意見》中就規(guī)定:“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是村級(jí)民主監(jiān)督組織，在鎮(zhèn)(街道)紀(jì)(工)委指導(dǎo)和村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)村級(jí)事務(wù)實(shí)施監(jiān)督，對(duì)村民會(huì)議和村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)。對(duì)原村務(wù)公開監(jiān)督小組和村級(jí)民主理財(cái)小組進(jìn)行整合，職能劃歸村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)。”并規(guī)定“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)依法依規(guī)對(duì)村務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，享有以下權(quán)利:知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、審核權(quán)、建議權(quán)?！边@樣就有效保障了農(nóng)民的監(jiān)督權(quán)，形成了以農(nóng)民群眾為主體的民主監(jiān)督體系，進(jìn)而就使基層監(jiān)督的范圍、方式、力度等都得到大大的改善。根據(jù)我們的調(diào)研，2011年全年，壽光市村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)共參與監(jiān)督重大事項(xiàng)2628次，反映意見建議1771個(gè)，開展詢問(wèn)質(zhì)詢1393次，協(xié)助處理信訪問(wèn)題272次，審核集體收支資金15479．6萬(wàn)元。可見，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在民主監(jiān)督層面的績(jī)效，是促使民主監(jiān)督在農(nóng)村不斷創(chuàng)新和發(fā)展的動(dòng)力。

(三)為基層民主建設(shè)提供了強(qiáng)有力的組織和制度保障

作為村民自組織中的一部分，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)能夠提高村民的民主政治意識(shí)和實(shí)踐能力，在推進(jìn)基層民主政治建設(shè)方面發(fā)揮了它應(yīng)有的組織功能。首先，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是農(nóng)民親身實(shí)踐民主政治活動(dòng)的制度保障?！罢螀⑴c要求接受一般的特殊的信息，那些獲得這種信息的人，即在效應(yīng)和心理上更多介入的人，就更有可能參與政治。”［9］有了制度保障，農(nóng)民的民主實(shí)踐能力就能得到鍛煉，就更有可能參與到基層民主政治中來(lái)。其次，在農(nóng)村的政治博弈過(guò)程中，村務(wù)監(jiān)督委員有助于促進(jìn)基層民主政治的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論告訴我們，最為合理并符合大多數(shù)人利益的政策，就是在多次重復(fù)的博弈過(guò)程中產(chǎn)生出來(lái)的。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)與農(nóng)村各個(gè)組織的博弈主要體現(xiàn)在它與村委會(huì)的關(guān)系上。在博弈的過(guò)程中，這兩個(gè)村民自治組織能夠彼此相互促進(jìn)和提高。每個(gè)組織都會(huì)盡力提高其管理能力，提高權(quán)力運(yùn)作的公開度和透明度，完善組織的功能和提高組織效率，以便獲得民意的認(rèn)同和支持。作為制度創(chuàng)新的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，要想獲得生存并持續(xù)發(fā)展下去，就必須能夠代表并組織村民與村委會(huì)進(jìn)行政治博弈，對(duì)村委會(huì)施加壓力來(lái)保障民意的暢通表達(dá)和實(shí)現(xiàn)。這樣既實(shí)現(xiàn)了民主政治的實(shí)踐又獲得了民主政治的社會(huì)效益。

(四)促進(jìn)了農(nóng)村民意表達(dá)制度的完善與創(chuàng)新

馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，人們奮斗的一切，都同利益有關(guān)。為了維護(hù)自身的利益，公民和組織會(huì)向政治系統(tǒng)提出利益訴求和愿望，并為實(shí)現(xiàn)利益需求而從事相應(yīng)的政治活動(dòng)，這個(gè)過(guò)程就是利益表達(dá)的過(guò)程。盡管村委會(huì)是農(nóng)民利益表達(dá)的重要渠道，但在“維穩(wěn)”思維下，村委會(huì)的行政化傾向日趨嚴(yán)重，職能異化，村干部難以樹立起維護(hù)群眾利益的堅(jiān)定信念，農(nóng)民通過(guò)村委會(huì)來(lái)表達(dá)自身利益的這條渠道就受阻了。正當(dāng)利益不能順暢表達(dá)，可能助長(zhǎng)社會(huì)基礎(chǔ)秩序的失范，影響社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定。這時(shí)就需要新的組織載體，既能制約和監(jiān)督村“兩委”，又能有利于農(nóng)民的利益表達(dá)。因此，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的設(shè)立初衷，不是為了成為村委會(huì)的對(duì)立面，而是希望借由一個(gè)組織載體來(lái)監(jiān)督與制約權(quán)力，達(dá)到代表并維護(hù)農(nóng)民利益的目的。在調(diào)研中，我們獲知壽光市推行村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度所蘊(yùn)含的一個(gè)設(shè)想和理念是:暢通農(nóng)民民意表達(dá)渠道，讓農(nóng)民有個(gè)表達(dá)意見的場(chǎng)所，這也是民生建設(shè)的一個(gè)重要方面，而且是“快樂(lè)民生”。因?yàn)榇鍎?wù)監(jiān)督委員會(huì)的工作任務(wù)就是要與農(nóng)村的各類社會(huì)問(wèn)題和沖突進(jìn)行零距離接觸，在監(jiān)督村務(wù)的過(guò)程中讓農(nóng)民充分地表達(dá)利益訴求，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并提出建設(shè)性的意見。

(五)改善基層干群關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)村穩(wěn)定與社會(huì)和諧

以“雙否決終審制”為重點(diǎn)的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度對(duì)密切干群關(guān)系的作用，主要體現(xiàn)在以下幾方面:一是有利于基層黨組織及時(shí)了解民情、民意，使黨和政府決策更加民主科學(xué);二是有利于黨委、政府化解糾紛在基層，化解糾紛在萌芽狀態(tài)?！半p否決終審制”是一個(gè)多重制約機(jī)制，雙否決是村監(jiān)委對(duì)村“兩委”的監(jiān)督制約，終審制是鎮(zhèn)(街區(qū))黨(工)委對(duì)村監(jiān)委、村“兩委”的監(jiān)督制約，有效解決了村監(jiān)委在村級(jí)事務(wù)管理中職能發(fā)揮不到位問(wèn)題，村級(jí)事物矛盾糾紛基本能在村級(jí)或鎮(zhèn)級(jí)解決，促進(jìn)了農(nóng)村和諧穩(wěn)定，能騰出更多精力抓發(fā)展。

四、思考與啟示

制度創(chuàng)新是一個(gè)國(guó)家、一個(gè)地區(qū)、一個(gè)企業(yè)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等持續(xù)發(fā)展的基本前提。制度創(chuàng)新通過(guò)調(diào)整制度安排和協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，有效刺激與規(guī)范社會(huì)主體的行為，為社會(huì)持續(xù)發(fā)展不斷注入新的活力。從壽光市“雙否決終審制”為重點(diǎn)的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度建立與推行的實(shí)踐過(guò)程中，我們可以上升到理論層面，思考以下問(wèn)題:

首先，新制度主義側(cè)重從制度需求一端分析制度創(chuàng)新的動(dòng)力，但這一理論在中國(guó)是需要接受挑戰(zhàn)的。因?yàn)閷?shí)踐中我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，盡管在某一歷史時(shí)期，存在著大量的制度需求并存在著明顯的效益，但制度創(chuàng)新并沒(méi)有發(fā)生。這一悖論引導(dǎo)著我們?nèi)タ疾炖碚摦a(chǎn)生的深層次背景問(wèn)題:新制度主義的產(chǎn)生是基于經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的。在市場(chǎng)交易中，消費(fèi)者與產(chǎn)品提供商之間是平等的經(jīng)濟(jì)地位。但放在政治領(lǐng)域，情況就大為不同了。正如諾思所言，制度創(chuàng)新“將出自統(tǒng)治者，而不是出自國(guó)家成員，因?yàn)楹笳呖偯媾R搭便車的問(wèn)題?！保?0］尤其在中國(guó)，“強(qiáng)政府－弱社會(huì)”的國(guó)家社會(huì)關(guān)系架構(gòu)下，并無(wú)獨(dú)立的社會(huì)空間，因此從中央到地方的各級(jí)政府，就天然地成為了政治制度供給的壟斷者，而且因其壟斷地位，它總是能提供有差別的制度產(chǎn)品。因此，這一事實(shí)再次印證了:制度需求僅僅是制度變遷的前提條件，是“誘致性”因素，不能將誘致性制度創(chuàng)新作為新制度安排的唯一來(lái)源。政府在制度創(chuàng)新中具有強(qiáng)制優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)、效率優(yōu)勢(shì)，必須考慮政府在制度創(chuàng)新中的重要作用。

其次，“在中國(guó)漸進(jìn)式改革的初始階段，權(quán)力中心是改革的倡導(dǎo)者和組織者，權(quán)力中心的制度創(chuàng)新能力和意愿是決定制度變遷方向的主導(dǎo)因素。這樣一種供給主導(dǎo)型制度變遷方式具有縱向推進(jìn)、增量改革、試點(diǎn)推廣、用已有組織資源推進(jìn)改革等特征，它在以較低的摩擦成本啟動(dòng)市場(chǎng)化改革方面發(fā)揮了重要的作用。但由于這種制度變遷方式的內(nèi)在規(guī)定性，因此從理論上說(shuō)，它在完成向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡方面存在一系列難以逾越的障礙?！保?1］其障礙之一就是制度創(chuàng)新很可能會(huì)被非規(guī)范性所掩蓋，非規(guī)范性所帶來(lái)的破壞性，嚴(yán)重的可能會(huì)吞噬制度創(chuàng)新的成果。因此地方政府在引導(dǎo)和推進(jìn)制度創(chuàng)新時(shí)，一定要注意制度化、規(guī)范化。

最后，在實(shí)踐中，制度設(shè)計(jì)必須能為參與各方增進(jìn)利益，營(yíng)造共贏的博弈結(jié)局，在具備這樣的前提下，制度創(chuàng)新才能被接受并得以順利推廣。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)就是能平衡各方利益，最終求得共贏博弈格局的這樣一種制度設(shè)計(jì)。同時(shí)，任何制度安排都必須與當(dāng)?shù)氐闹贫拳h(huán)境相匹配才能發(fā)揮效用。因此各地在進(jìn)行制度創(chuàng)新過(guò)程中，需要結(jié)合本地情況，對(duì)創(chuàng)新性的制度安排進(jìn)行深度挖掘，不斷在操作層面探索更具可行性和操作性的運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新。壽光市以“雙否決終審制”為重點(diǎn)的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度，就是對(duì)以這種分權(quán)制衡取向的制度創(chuàng)新的深度創(chuàng)新，它有效地改善了基層干群關(guān)系，解決了基層民主監(jiān)督難題，完善了村級(jí)公共權(quán)力監(jiān)督制衡體系，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，其經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)和推廣。

注:本文系北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心課題《壽光市村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的理論與實(shí)踐研究》階段性成果。

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