馬 敏

（1. 上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072；2. 上海市國(guó)土資源調(diào)查研究院，上海200072）

作為建設(shè)項(xiàng)目審查的重要前置程序，國(guó)土資源管理部門(mén)在建設(shè)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案階段，依法對(duì)建設(shè)項(xiàng)目涉及的土地利用事項(xiàng)進(jìn)行的審查即建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審，是實(shí)施土地利用總體規(guī)劃、落實(shí)土地用途管制、控制建設(shè)用地總量的重要措施，同時(shí)也是從源頭上控制和引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目用地的重要手段。為實(shí)現(xiàn)上海市土地資源的精細(xì)化管理和集約節(jié)約利用，有必要對(duì)用地預(yù)審的審核內(nèi)容、操作流程、重點(diǎn)難點(diǎn)進(jìn)行深入分析，對(duì)相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估并提出完善建議，以進(jìn)一步提高本市建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審的工作能級(jí)。

1 用地預(yù)審的相關(guān)分析

1.1 作用分析

近年提出的土地政策參與宏觀調(diào)控，其中很重要的手段是規(guī)劃、計(jì)劃和預(yù)審。目前我國(guó)土地利用規(guī)劃實(shí)施管理制度主要由三項(xiàng)基本制度構(gòu)成：一是年度計(jì)劃。它是總量的控制，包括用地結(jié)構(gòu)的控制和用地區(qū)域布局的控制。但是具體到土地利用項(xiàng)目的控制，主要靠第二項(xiàng)制度，即用地預(yù)審。它主要關(guān)系到對(duì)具體項(xiàng)目是否符合規(guī)劃、是否符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、是否符合用地標(biāo)準(zhǔn)等的審核。三是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批的規(guī)劃審查，主要是審核預(yù)審意見(jiàn)是否落實(shí)。因此，預(yù)審是在具體項(xiàng)目這個(gè)微觀層面，從落實(shí)土地用途管制角度保障規(guī)劃實(shí)施的一項(xiàng)用地審查制度。

當(dāng)前用地預(yù)審的作用主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)前期工作提出前瞻性的用地預(yù)審意見(jiàn)，使項(xiàng)目建設(shè)少走彎路，為用地單位提供用地咨詢服務(wù)；二是充分發(fā)揮用地政策與產(chǎn)業(yè)政策的聯(lián)動(dòng)作用，促進(jìn)節(jié)約集約用地和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；三是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)和總規(guī)模的控制，旨在建立約束機(jī)制，形成“倒逼”機(jī)制，有利于提高土地集約利用水平；四是有利于對(duì)耕地和基本農(nóng)田實(shí)施保護(hù)。

1.2 內(nèi)容分析

當(dāng)前用地預(yù)審內(nèi)容包括：建設(shè)項(xiàng)目用地選址是否符合土地利用總體規(guī)劃，是否符合土地管理法律、法規(guī)規(guī)定的條件，建設(shè)項(xiàng)目是否符合國(guó)家供地政策；建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)和總規(guī)模是否符合有關(guān)規(guī)定；占用耕地的，補(bǔ)充耕地初步方案是否可行，資金是否有保障；建設(shè)項(xiàng)目用地需修改土地利用總體規(guī)劃的，規(guī)劃的調(diào)整方案、建設(shè)項(xiàng)目對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響評(píng)估報(bào)告等是否符合法律、法規(guī)的規(guī)定。

預(yù)審不僅是審批建設(shè)用地的第一個(gè)環(huán)節(jié)，而且是審批或核準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目的先決條件，起著控制建設(shè)項(xiàng)目與用地第一道“閘門(mén)”的作用，是為項(xiàng)目立項(xiàng)審核發(fā)放的第一張“通行證”。在預(yù)審階段，項(xiàng)目能不能上還沒(méi)有最終確定，只能在用地的選址和規(guī)模是否符合相關(guān)土地法律法規(guī)，以及占地后補(bǔ)充耕地能否落實(shí)等方面，對(duì)項(xiàng)目擬占用土地的合法性和合理性進(jìn)行把關(guān)。

1.3 管理分析

2009年1月1日起施行的《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》進(jìn)一步明確用地預(yù)審在建設(shè)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案階段，依法對(duì)建設(shè)項(xiàng)目涉及的土地利用事項(xiàng)進(jìn)行審查。有必要首先對(duì)審批、核準(zhǔn)、備案三種管理方式的用地預(yù)審進(jìn)行分析。

國(guó)家投資體制改革后，對(duì)于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項(xiàng)目，一律不再實(shí)行審批制，而是區(qū)別不同情況實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制。政府僅對(duì)重大項(xiàng)目和限制類項(xiàng)目從維護(hù)社會(huì)公共利益角度進(jìn)行核準(zhǔn)，實(shí)行核準(zhǔn)制的項(xiàng)目，僅需向政府提交項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告，不再經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告的程序。企業(yè)投資項(xiàng)目無(wú)論規(guī)模大小，均實(shí)行備案制，項(xiàng)目的市場(chǎng)前景、經(jīng)濟(jì)效益、資金來(lái)源和產(chǎn)品技術(shù)方案等均由企業(yè)自主決策、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目能否得到用地保障作為企業(yè)自主決策的內(nèi)容由企業(yè)自行選取咨詢方式。

為此，目前實(shí)際用地預(yù)審時(shí)主要面對(duì)兩種用地報(bào)批情況，一種是單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目報(bào)批，另一種是城市分批次用地報(bào)批。前者申報(bào)時(shí)涉及具體建設(shè)項(xiàng)目，后者理論上申報(bào)時(shí)還不涉及具體建設(shè)項(xiàng)目。因此嚴(yán)格意義上說(shuō)，目前建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審只是單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目申請(qǐng)使用原集體土地時(shí)，報(bào)批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收、供地等的前置條件。

2 現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

2.1 以往問(wèn)題分析

預(yù)審，不僅是審批建設(shè)用地的第一個(gè)環(huán)節(jié)，而且是審批或核準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目的先決條件，起著控制建設(shè)項(xiàng)目與用地的閘門(mén)作用。但作為一項(xiàng)本世紀(jì)初才誕生的年輕制度，用地預(yù)審從出臺(tái)到實(shí)施不過(guò)十年時(shí)間。以往在具體落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審制度的過(guò)程中，存在過(guò)一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：

一是認(rèn)識(shí)問(wèn)題。少數(shù)用地者和部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)錯(cuò)誤地認(rèn)為，通過(guò)預(yù)審就是得到了項(xiàng)目用地批準(zhǔn)，一旦拿到了用地預(yù)審批文，就認(rèn)為項(xiàng)目用地已得到批準(zhǔn)，只剩下走批準(zhǔn)程序和繳納有關(guān)費(fèi)用，有些隨即啟動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)程序，有的甚至開(kāi)工建設(shè)，給土地管理工作造成了很大被動(dòng)；另外還存在著為預(yù)審而預(yù)審的現(xiàn)象。

二是程序問(wèn)題。存在著預(yù)審重形式、輕實(shí)質(zhì)的傾向，忽略預(yù)審和故意越過(guò)預(yù)審的現(xiàn)象在個(gè)別地方仍然存在。多是項(xiàng)目用地單位先提出用地或城市規(guī)劃部門(mén)已先定，國(guó)土資源部門(mén)再行審核，審查的時(shí)效性不強(qiáng)，比較被動(dòng)[1]。

三是審查問(wèn)題。許多地方的預(yù)審主要是看是否符合規(guī)劃、是否有計(jì)劃指標(biāo)、是否符合產(chǎn)業(yè)政策，但對(duì)用地規(guī)模本身是大是小、是否合理，缺乏實(shí)質(zhì)性的審查把關(guān)。

四是落實(shí)問(wèn)題。有些項(xiàng)目雖經(jīng)預(yù)審，但后又被調(diào)整，如報(bào)國(guó)務(wù)院審批的項(xiàng)目，預(yù)審過(guò)后用地規(guī)模未減反增，有的在預(yù)審后明顯改變了項(xiàng)目線路和建設(shè)方案。但項(xiàng)目到了審批、核準(zhǔn)或備案階段，卻只看該項(xiàng)目有無(wú)預(yù)審意見(jiàn)，對(duì)其間發(fā)生的調(diào)整變化未要求項(xiàng)目建設(shè)單位到國(guó)土部門(mén)重新進(jìn)行預(yù)審，因此存在預(yù)審意見(jiàn)落實(shí)不到位現(xiàn)象。

2.2 上?？傮w情況

上海市自2004年發(fā)布實(shí)施《建設(shè)項(xiàng)目審批中用地規(guī)模控制暫行辦法》后，逐步將“批項(xiàng)目、核土地”工作程序納入土地預(yù)審環(huán)節(jié)?！芭?xiàng)目、核土地”工作程序旨在進(jìn)一步強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審，根據(jù)國(guó)家土地管理法規(guī)、國(guó)家和上海供地政策和行業(yè)用地定額標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格土地利用規(guī)劃實(shí)施，嚴(yán)格核定項(xiàng)目用地規(guī)模，從而保護(hù)耕地資源和引導(dǎo)建設(shè)單位合理高效利用土地。這項(xiàng)工作自2007年試點(diǎn)后，2008年2月全面實(shí)施。

上海市根據(jù)預(yù)審辦法中相關(guān)規(guī)定將審批權(quán)限分為市局預(yù)審和區(qū)（縣）級(jí)預(yù)審兩個(gè)層面?！芭?xiàng)目、核土地”主要依據(jù)項(xiàng)目申請(qǐng)單位提供的材料進(jìn)行合規(guī)性的審核。首先，審核提供材料的完整性和有效性；其次，在保證資料齊全的前提下，開(kāi)展是否符合土地利用總體規(guī)劃和是否符合定額標(biāo)準(zhǔn)的審核工作；最后，根據(jù)用地標(biāo)準(zhǔn)核定用地規(guī)模。近年，國(guó)家、各部委、上海市及其他省市先后發(fā)布了多個(gè)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，形成了標(biāo)準(zhǔn)系列。工作中，當(dāng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和上海標(biāo)準(zhǔn)都覆蓋時(shí)，審核優(yōu)先依據(jù)用地更為節(jié)約的指標(biāo)；當(dāng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和上海標(biāo)準(zhǔn)都缺失時(shí)，參照其他省市或部委的用地指標(biāo)；當(dāng)用地指標(biāo)完全缺失時(shí)，組織開(kāi)展專家論證，將專家意見(jiàn)作為審核依據(jù)。

通過(guò)掌握的對(duì)近年預(yù)審工作審核情況分析，當(dāng)前本市用地預(yù)審工作呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

一是工作機(jī)制規(guī)范有序。業(yè)務(wù)工作嚴(yán)格按規(guī)范流程操作。審批制項(xiàng)目，在可行性研究報(bào)告審批前，對(duì)用地規(guī)模按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審核；核準(zhǔn)制項(xiàng)目，在項(xiàng)目立項(xiàng)前，對(duì)用地規(guī)模按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審核；備案制項(xiàng)目，在項(xiàng)目備案后，對(duì)用地規(guī)模按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審核。對(duì)于批次項(xiàng)目，要求建設(shè)方說(shuō)明重新審核的理由，并提供相應(yīng)的依據(jù)，才能對(duì)用地規(guī)模進(jìn)行審核。

二是按標(biāo)準(zhǔn)用地理念逐步形成。“批項(xiàng)目、核土地”工作制度實(shí)施多年，區(qū)（縣）局經(jīng)歷了從完全不知曉用地指標(biāo)，到開(kāi)始應(yīng)用指標(biāo)審核用地規(guī)模的過(guò)程；建設(shè)單位從不知曉這項(xiàng)工作的具體流程，到目前基本按照指標(biāo)來(lái)申請(qǐng)用地。從現(xiàn)狀情況看，規(guī)土部門(mén)已逐漸由“按需供地”的思維模式向“按標(biāo)準(zhǔn)供地”轉(zhuǎn)變，用地單位逐步形成按標(biāo)準(zhǔn)用地的理念。

三是用地規(guī)模超標(biāo)現(xiàn)象明顯減少。在用地規(guī)模上，市、區(qū)層面已能做到嚴(yán)格按照已有用地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審核，逐步顯露出節(jié)約集約土地、嚴(yán)把用地閘門(mén)的效果，用地超規(guī)?，F(xiàn)象明顯減少。從超標(biāo)數(shù)量看，2008年有4個(gè)項(xiàng)目用地規(guī)模超標(biāo)，2009年有13個(gè)，2010年有20個(gè)（批次超標(biāo)項(xiàng)目2010年為17個(gè)），2011年有5個(gè)（世博會(huì)補(bǔ)辦手續(xù)項(xiàng)目3個(gè)，1個(gè)批次項(xiàng)目），超標(biāo)數(shù)量呈現(xiàn)逐年減少趨勢(shì)。

2.3 現(xiàn)狀不足分析

主要表現(xiàn)在一些方面：

一是仍有部分項(xiàng)目審批流程不清。以往項(xiàng)目往往在發(fā)展和改革部門(mén)已對(duì)項(xiàng)目可行性研究批準(zhǔn)后，才申請(qǐng)用地預(yù)審，有些甚至在建設(shè)項(xiàng)目擴(kuò)初批復(fù)后，報(bào)農(nóng)轉(zhuǎn)用征用時(shí)才發(fā)現(xiàn)還沒(méi)報(bào)預(yù)審。

二是現(xiàn)有用地定額標(biāo)準(zhǔn)不完備。用地預(yù)審審核工作統(tǒng)計(jì)出共有53個(gè)項(xiàng)目缺乏用地標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，如宗教活動(dòng)場(chǎng)所、部隊(duì)住宅、航道整治、風(fēng)力發(fā)電、回灌井、污水透氣井等。以往本市所依據(jù)的國(guó)家和相關(guān)部委標(biāo)準(zhǔn)，多突出了對(duì)建筑項(xiàng)目設(shè)施的功能性保障，而對(duì)建設(shè)用地的合理上限控制未做出規(guī)定，一些指標(biāo)在多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范間還有相互重疊現(xiàn)象，易造成使用不便，同時(shí)指標(biāo)細(xì)分不夠，很多已難以適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展功能提升的需要。

三是預(yù)審覆蓋面有限、深度不夠。許多地方僅對(duì)單獨(dú)選址項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)審，而對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目用地未預(yù)審。建設(shè)單位提交的材料不全，地方出具的初審意見(jiàn)對(duì)項(xiàng)目用地的合理性和集約度體現(xiàn)不夠等。

3 改革形勢(shì)對(duì)預(yù)審的要求分析

3.1 行政審批改革要求

近年來(lái)，上海市積極推行網(wǎng)上并聯(lián)審批，變“多頭送審”為“一口收件”、變“串聯(lián)審批”為“并聯(lián)處理”，申請(qǐng)者再也無(wú)須受往返奔波之苦。目前，根據(jù)“提前服務(wù)、一口收件、分送相關(guān)、同步審查、綜合協(xié)調(diào)、限時(shí)辦結(jié)”的要求，上海市針對(duì)涉及14個(gè)部門(mén)的44項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，在全市范圍內(nèi)啟動(dòng)內(nèi)資企業(yè)設(shè)立并聯(lián)審批試運(yùn)行，平均審批時(shí)限6.8天，比法定時(shí)限縮短84%。

上海市今后深化行政審批制度改革的方向是積極探索加強(qiáng)審批后監(jiān)管的有效舉措，切實(shí)改變只批不管、重審批輕監(jiān)管等現(xiàn)象[2]。要通過(guò)審改工作的推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)政府管理創(chuàng)新，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，提高服務(wù)質(zhì)量、工作效率和監(jiān)管水平，為上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境，為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供有力保證。為進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理和調(diào)控，把最嚴(yán)格的土地管理制度落到實(shí)處，土地預(yù)審工作將擴(kuò)大覆蓋面、強(qiáng)化預(yù)審前置、加強(qiáng)實(shí)質(zhì)性審查等，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目選址、占地規(guī)模、補(bǔ)充耕地、占用基本農(nóng)田等前期工作的審查，應(yīng)用信息技術(shù)，形成覆蓋市、區(qū)兩級(jí)的建設(shè)用地預(yù)審和規(guī)劃局部調(diào)整系統(tǒng)。

3.2 規(guī)土合一要求

2009 年，上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局組建后全面履行各項(xiàng)職能。市規(guī)劃國(guó)土資源系統(tǒng)以“機(jī)構(gòu)改革、規(guī)土合一、流程再造”為契機(jī)，加快工作磨合、資源整合、思想融合，努力發(fā)揮“保障發(fā)展、保護(hù)資源、優(yōu)化空間”的職能，著力在統(tǒng)籌城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃上下功夫，形成了市域土地利用空間發(fā)展戰(zhàn)略、多層次城市生態(tài)空間體系等一系列成果；著力在優(yōu)化規(guī)劃和國(guó)土資源業(yè)務(wù)管理流程上下功夫，加快行政審批流程整合；著力在健全規(guī)劃和國(guó)土資源運(yùn)行機(jī)制上下功夫，發(fā)揮機(jī)構(gòu)職能整合優(yōu)勢(shì)。

行政審批流程整合與機(jī)構(gòu)職能整合對(duì)用地預(yù)審工作機(jī)制提出了新的完善方向。

一是需要完善批前引導(dǎo)機(jī)制。在受理預(yù)審階段，全面提供批前咨詢和指導(dǎo)服務(wù)。除電話咨詢，特別針對(duì)資料準(zhǔn)備、審批步驟、申報(bào)操作等方面，提供書(shū)面指導(dǎo)材料，幫助建設(shè)單位理順報(bào)建流程。對(duì)于設(shè)計(jì)方案等具體審批事項(xiàng)，做到與建設(shè)單位提前溝通，確保設(shè)計(jì)方案的可行性。

二是需要完善動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。做好項(xiàng)目待批、在批、已批、在監(jiān)各階段情況梳理，形成動(dòng)態(tài)管理數(shù)據(jù)。依據(jù)梳理結(jié)果，調(diào)查和分析各項(xiàng)目推進(jìn)中存在的問(wèn)題和原因，有針對(duì)性地尋找解決方法，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部原因及時(shí)溝通糾正，發(fā)現(xiàn)外部原因及時(shí)給予建議并提供有效服務(wù)。

三是需要完善高效審批機(jī)制。對(duì)具備預(yù)審批條件的項(xiàng)目，在各類審批環(huán)節(jié)上，形成受理和審批環(huán)節(jié)當(dāng)天過(guò)渡，審批流程不間斷的工作機(jī)制，通過(guò)手續(xù)簡(jiǎn)化、流程優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)審批服務(wù)高效化。對(duì)于超出規(guī)定預(yù)審時(shí)限，實(shí)行責(zé)任追究制。

四是需要完善定期溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。完善與市發(fā)改委、市經(jīng)信委、市建交委、市農(nóng)委等相關(guān)職能部門(mén)對(duì)工業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和建設(shè)工程項(xiàng)目有關(guān)預(yù)審的定期溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)各部門(mén)并聯(lián)審批。

4 國(guó)內(nèi)外土地審批制度借鑒

通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外不同國(guó)家和地區(qū)土地審批制度改革進(jìn)行研究，可以豐富自身相關(guān)理論建設(shè)，同時(shí)為新時(shí)期土地管理體制改革研究提供新的視角。

4.1 新加坡

新加坡的土地管理制度相對(duì)完善，法律法規(guī)健全，國(guó)家對(duì)土地的利用和開(kāi)發(fā)控制很成功，土地審批過(guò)程主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

一是審批過(guò)程嚴(yán)謹(jǐn)、政府辦事效率高。為防止濫用土地征用法賦予的權(quán)力，政府規(guī)定了非常詳細(xì)的征地程序。政府部門(mén)和法定機(jī)構(gòu)提出土地征用建議前，必須經(jīng)過(guò)充分的調(diào)查和研究，充分論證開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的合理性和必要性、征用土地的正當(dāng)理由和合理要求，搞清有關(guān)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的一切技術(shù)問(wèn)題，查清被征土地的權(quán)屬關(guān)系及其他狀況，在此基礎(chǔ)上提出土地征用建議。若當(dāng)事人對(duì)征收決定有異議，可以向法定的上訴委員會(huì)上訴。

二是土地審批過(guò)程中的信息化程度高。新加坡市區(qū)重建局（URA）建立了土地開(kāi)發(fā)申請(qǐng)電子提交系統(tǒng)EDA。EDA運(yùn)用信息化手段，在網(wǎng)上向URA報(bào)批土地開(kāi)發(fā)申請(qǐng)以獲得規(guī)劃許可的電子提交系統(tǒng)。EDA系統(tǒng)使開(kāi)發(fā)許可的申請(qǐng)更加快捷、方便。用戶提交申請(qǐng)或者查詢申請(qǐng)狀態(tài)不需要親自到相關(guān)部門(mén)辦理，只需要在家或在辦公室登陸URA的網(wǎng)站，在線提交開(kāi)發(fā)申請(qǐng)所需要的各種電子文本和CAD圖件，從而免去打印各種各樣的規(guī)劃圖和表格，極大地縮短了開(kāi)發(fā)許可的報(bào)批時(shí)間，提高了報(bào)批效率，實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上提交、網(wǎng)上審批和網(wǎng)上查詢申請(qǐng)狀態(tài)等各項(xiàng)功能的信息化。

4.2 臺(tái)灣地區(qū)

臺(tái)灣地區(qū)的土地審批，主要發(fā)生在以下幾種情況：一是征地環(huán)節(jié)審批，目的是為保障被征地人的合法權(quán)益；二是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用環(huán)節(jié)審批，目的是為了保護(hù)有限的耕地資源，限制農(nóng)地的變更使用；三是對(duì)開(kāi)發(fā)環(huán)境敏感地區(qū)的開(kāi)發(fā)許可，目的是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，減少災(zāi)害發(fā)生。其中第一、第二項(xiàng)種情況下的農(nóng)地變更使用（農(nóng)地釋出）審核，主要采用立法形式加以限制。規(guī)定農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地時(shí)，要經(jīng)該市縣地政機(jī)關(guān)核準(zhǔn)。

對(duì)環(huán)境敏感區(qū)的土地開(kāi)發(fā)審批，其運(yùn)作牽涉土地使用、目的事業(yè)、環(huán)境保護(hù)及水土保持等政府職能。臺(tái)灣地區(qū)人多地少，因此對(duì)于農(nóng)用地變更審批工作非常重視。農(nóng)用地變更審批，實(shí)際上是以行政命令的方式加強(qiáng)優(yōu)良農(nóng)地的保護(hù)。

4.3 若干啟示

從國(guó)內(nèi)外有關(guān)經(jīng)驗(yàn)和做法中，可以獲得啟示和有益借鑒：

一是加強(qiáng)土地審批制度的法制化建設(shè)。新加坡的土地審批制度突出以健全的土地管理法律體系及嚴(yán)厲的處罰制度為政府的土地管制政策提供保障。有必要加快土地審批的相關(guān)配套法規(guī)建設(shè)，制定明確的土地審批行為規(guī)范，同時(shí)為了減少違法亂紀(jì)的審批行為，加大司法介入的力度，對(duì)政府土地審批行為進(jìn)行監(jiān)督。

二是強(qiáng)烈的耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)意識(shí)。臺(tái)灣地區(qū)土地審批制度之所以能得到有效落實(shí)，關(guān)鍵在于在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批過(guò)程中格外重視對(duì)耕地的保護(hù)力度，對(duì)于一些欲通過(guò)“化整為零”企圖逃避審查的違法行為，制度中嚴(yán)格加以限定，對(duì)涉及生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)域的土地審批，不僅采取嚴(yán)格限制開(kāi)發(fā)的措施，而且在審批中采用多部門(mén)審查加強(qiáng)對(duì)環(huán)境的保護(hù)。

三是土地審批過(guò)程的信息化、網(wǎng)絡(luò)化。國(guó)內(nèi)外這兩個(gè)地區(qū)審批事項(xiàng)已擺脫人工操作。普遍采用電子提交申請(qǐng)系統(tǒng)，流程得到大大簡(jiǎn)化，節(jié)約了時(shí)間，加快了辦事效率，優(yōu)化了審批流程。

5 政策建議

為進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理和調(diào)控，把最嚴(yán)格的土地管理制度落到實(shí)處，包括擴(kuò)大預(yù)審覆蓋面、強(qiáng)化預(yù)審前置、加強(qiáng)實(shí)質(zhì)性審查等，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目選址、占地規(guī)模、補(bǔ)充耕地、占用基本農(nóng)田等前期工作的審查，應(yīng)用信息技術(shù)，形成覆蓋市、區(qū)兩級(jí)的建設(shè)用地預(yù)審和規(guī)劃局部調(diào)整系統(tǒng)，成了擺在國(guó)土資源管理部門(mén)面前的迫切任務(wù)。

5.1 加強(qiáng)信息化建設(shè)

根據(jù)全市建設(shè)用地預(yù)審、規(guī)劃局部調(diào)整的業(yè)務(wù)特點(diǎn)和實(shí)際操作規(guī)程，遵照國(guó)土資源部已有的數(shù)據(jù)庫(kù)和系統(tǒng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，以提高行政辦事效率、優(yōu)化審查模式、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)統(tǒng)一管理為目標(biāo)，在全市國(guó)土資源電子政務(wù)平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的基礎(chǔ)上[3]，結(jié)合GIS 數(shù)據(jù)庫(kù)管理和空間分析等技術(shù)，構(gòu)建集網(wǎng)絡(luò)審查審批、數(shù)據(jù)備案、圖形輔助審查、決策分析為一體的用地預(yù)審和規(guī)劃局部調(diào)整系統(tǒng)，具體任務(wù)如下：

一是建立完善用地預(yù)審、規(guī)劃局部調(diào)整網(wǎng)絡(luò)審批（審查）和備案系統(tǒng)。分別建立符合用地預(yù)審和規(guī)劃修改業(yè)務(wù)，具備材料錄入、處室收件、部門(mén)會(huì)審、領(lǐng)導(dǎo)審核等功能的審批流程，實(shí)現(xiàn)部、市審批的建設(shè)用地預(yù)審項(xiàng)目在市、區(qū)縣兩級(jí)規(guī)土部門(mén)間網(wǎng)絡(luò)化審查審批；建立具備數(shù)據(jù)錄入、數(shù)據(jù)驗(yàn)證等功能的數(shù)據(jù)備案功能，實(shí)現(xiàn)市、區(qū)縣級(jí)審批建設(shè)用地預(yù)審項(xiàng)目和規(guī)劃修改方案數(shù)據(jù)向市局實(shí)時(shí)備案[4]；

二是建立圖形輔助審查系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)基于掃描圖件和矢量圖庫(kù)兩種方式的圖形輔助審查，提供對(duì)預(yù)審項(xiàng)目的規(guī)劃審查以及對(duì)規(guī)劃修改方案審查等功能；

三是查詢統(tǒng)計(jì)分析，實(shí)現(xiàn)對(duì)申請(qǐng)、審查、審批的建設(shè)用地預(yù)審項(xiàng)目、規(guī)劃修改方案的查詢匯總分析，同時(shí)能夠結(jié)合規(guī)劃指標(biāo)和年度計(jì)劃指標(biāo)，對(duì)規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行實(shí)時(shí)查詢和在線分析，為各級(jí)規(guī)土部門(mén)提供數(shù)據(jù)服務(wù)。

5.2 完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

本市2007年、2008年和2010年發(fā)布實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)和農(nóng)村建設(shè)有關(guān)設(shè)施用地三類指標(biāo)體系以來(lái)，在市規(guī)劃國(guó)土資源管理部門(mén)“批項(xiàng)目、核土地”流程當(dāng)中日益發(fā)揮把關(guān)土地閘門(mén)的重要作用。但從預(yù)審工作也顯示這幾類指標(biāo)體系一些不足，主要表現(xiàn)在個(gè)別類型缺項(xiàng)、用地規(guī)模測(cè)算不精，以及原有指標(biāo)注釋不清等種種問(wèn)題，需要修訂補(bǔ)充完善。

建議定期對(duì)已發(fā)布的指標(biāo)體系進(jìn)行評(píng)估，逐步篩選出不盡合理的指標(biāo)項(xiàng)目，重新組織專業(yè)科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)研與修訂，形成全市建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)有關(guān)設(shè)施用地指標(biāo)體系定期更新完善的運(yùn)行機(jī)制[5]，并不斷滲透到工程和計(jì)劃的設(shè)計(jì)階段，實(shí)現(xiàn)用地的源頭控制。

5.3 完善精細(xì)化管理

建議進(jìn)一步研究改革預(yù)審管理方式，強(qiáng)化科學(xué)、民主決策，建立起公開(kāi)、透明的用地預(yù)審管理制度。

一是建議正確把握建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審時(shí)機(jī)。審批、核準(zhǔn)、備案三種管理方式下，對(duì)審批制項(xiàng)目，建議在項(xiàng)目完成立項(xiàng)批復(fù)和規(guī)劃選址之后受理用地預(yù)審；對(duì)核準(zhǔn)制項(xiàng)目，在項(xiàng)目完成規(guī)劃選址之后受理用地預(yù)審；對(duì)于備案制項(xiàng)目，在辦理土地儲(chǔ)備，實(shí)施農(nóng)轉(zhuǎn)用征收后，對(duì)工業(yè)用地應(yīng)在第一輪投資部門(mén)和規(guī)劃部門(mén)征詢后受理預(yù)審[6]。

二是建議建立預(yù)審結(jié)果公示制度。對(duì)建設(shè)用地預(yù)審結(jié)果，包括項(xiàng)目選址、用途、面積，項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)類型、投資強(qiáng)度、密度和非生產(chǎn)性設(shè)施所占比率等在一定范圍內(nèi)予以公示。根據(jù)公示后反饋的信息，維持、修正或撤銷預(yù)審結(jié)果，最大程度保證建設(shè)項(xiàng)目合理、節(jié)約、集約、公平用地[7]。

三是建議強(qiáng)化預(yù)審的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。如已進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性預(yù)審，占地規(guī)模、選址、補(bǔ)充耕地以及基本農(nóng)田等基本上就都已確定，到正式報(bào)批用地的時(shí)候不應(yīng)再有明顯的變化。如有，一定要說(shuō)明原因。調(diào)整幅度大的，要重新進(jìn)行預(yù)審。

四是建議將存量劃撥土地納入預(yù)審范圍。目前預(yù)審制度主要針對(duì)增量土地，而大量存量用地面臨著無(wú)序開(kāi)發(fā)和低效利用[8]。為促使存量土地按規(guī)劃、計(jì)劃使用[9]，維護(hù)總體規(guī)劃?rùn)?quán)威性和城市布局的合理性，建議將預(yù)審范圍適度擴(kuò)展包含新增國(guó)有、集體建設(shè)用地；利用原劃撥土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性改、擴(kuò)建的；利用原集體建設(shè)用地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性改、擴(kuò)建的；原出讓土地改變用地性質(zhì)或容積率的[10]。

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