徐永濤，郭 勇

(1.山東政法學(xué)院法學(xué)院，濟(jì)南250014 2.濟(jì)南市歷下區(qū)人民檢察院，濟(jì)南250014)

一、問題的提出

在當(dāng)今網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，眾多的戶外運(yùn)動(dòng)愛好者利用網(wǎng)絡(luò)媒介(網(wǎng)絡(luò)論壇、QQ群等)組織開展小群體間的戶外活動(dòng)，網(wǎng)絡(luò)的普遍性、開放性和迅捷性為這種新穎的組織形式賦予了極強(qiáng)的生命力。通過網(wǎng)絡(luò)媒介組織開展的戶外活動(dòng)的形式多樣、內(nèi)容廣泛，大多數(shù)活動(dòng)的危險(xiǎn)性較低，風(fēng)險(xiǎn)可控，但是，也有一些活動(dòng)具有較高的風(fēng)險(xiǎn)性，如果防范措施不得力則極易造成嚴(yán)重的人身傷害后果。如2012年2月12日，一名違規(guī)進(jìn)入泰山登山的女驢友因迷路失蹤，六百多名消防戰(zhàn)士和景區(qū)工作人員經(jīng)過4天4夜搜救，于16日下午1點(diǎn)10分在泰山井筒峪連翹溝附近峭壁上的一樹杈處上被發(fā)現(xiàn)時(shí)已沒有生命體征。［1］2012年7月14日，一名速降運(yùn)動(dòng)愛好者在從數(shù)十米高的濟(jì)南佛慧山西北側(cè)的懸崖峭壁上向下速降時(shí)因操作不慎而摔落來，當(dāng)場(chǎng)殞命。［2］對(duì)于此類通過網(wǎng)絡(luò)組織的戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)，目前的監(jiān)管制度無法起到規(guī)制作用，需要由專門的法律對(duì)其進(jìn)行有針對(duì)性的規(guī)制。因此，有必要分析現(xiàn)行制度的存在的問題，進(jìn)而提出相應(yīng)的規(guī)制來予以規(guī)范。

二、戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)社群的界定

“一般認(rèn)為，戶外運(yùn)動(dòng)是指在在野外或在自然環(huán)境中進(jìn)行的、與自然界緊密結(jié)合的新興體育運(yùn)動(dòng)。從活動(dòng)內(nèi)容來說，主要包括登山、攀巖、遠(yuǎn)足、山地穿越、野營(yíng)、溯溪、漂流、荒島生存、山地自行車、山地越野、探洞、滑雪、攀冰、羽翼滑翔、獨(dú)木舟、騎馬等?！保?］這些戶外運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目都有一定的風(fēng)險(xiǎn)性、挑戰(zhàn)性，故而也可稱為戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)。根據(jù)戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)性的高低、可控與否，可以分為戶外低風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)和戶外高風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)兩類。

如果戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)的發(fā)起者或組織者是通過網(wǎng)絡(luò)媒介(網(wǎng)絡(luò)論壇、QQ群等)招募成員、組織開展活動(dòng)的，因此而形成的群體就是戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)社群。根據(jù)戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)社群的發(fā)起者或組織者是否經(jīng)過主管部門注冊(cè)或備案，可以分為體育俱樂部組織的戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)社群和自發(fā)形成的戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)社群。自發(fā)形成的戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)社群又可以根據(jù)活動(dòng)發(fā)起者與組織者的不同而分為有組織者的戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)社群(組織者通過發(fā)帖子招募成員、策劃具體活動(dòng)方案、確定活動(dòng)強(qiáng)度難度、制定和維護(hù)活動(dòng)紀(jì)律、對(duì)成員享有管理權(quán))和有發(fā)起人的戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)社群(發(fā)起人只是發(fā)帖子，待社群形成后再當(dāng)面集體協(xié)商或臨時(shí)決定一切事宜)。

三、戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)社群規(guī)制存在的問題

(一)戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)社群的專門規(guī)制缺位

對(duì)現(xiàn)行的戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)社群的規(guī)制有三種形式，第一種是政府監(jiān)管部門的準(zhǔn)入監(jiān)管和日常監(jiān)管?，F(xiàn)行的風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)社群一般在戶外網(wǎng)站的論壇、QQ群等社交網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)形成、組織、運(yùn)作的，這些論壇、QQ群等社交網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)在擬開辦時(shí)需要依據(jù)《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》規(guī)定，向主管部門進(jìn)行備案。該規(guī)定的備案屬于行政許可性質(zhì)的行為，因?yàn)椤痘ヂ?lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》明確規(guī)定，“未履行備案手續(xù)的，不得從事互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)。”［4］為落實(shí)該規(guī)定，信息產(chǎn)業(yè)部發(fā)布了《互聯(lián)網(wǎng)電子公告服務(wù)管理規(guī)定》，將電子公告定義為互聯(lián)網(wǎng)上的電子布告牌、電子白板、電子論壇、網(wǎng)絡(luò)聊天室、留言板等，該定義比較全面地概括了當(dāng)時(shí)的電子公告類別。在備案時(shí)，主管部門并不對(duì)組織開展戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)的內(nèi)容要求取得體育行政主管部門的前置許可。雖然，《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》中也規(guī)定了前置許可，但只限于從事新聞、出版、教育、醫(yī)療保健、藥品和醫(yī)療器械等互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)實(shí)行雙重許可的規(guī)制，并不包括戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目。在取得互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)準(zhǔn)入資格之后，戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)社群所在的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)還受到政府監(jiān)管部門的日常。日常監(jiān)管是對(duì)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容中的違法行為實(shí)施監(jiān)管，并不對(duì)戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)的組織和開展活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。即對(duì)網(wǎng)絡(luò)社群中組織戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)的信息發(fā)布并沒有設(shè)定任何的準(zhǔn)入許可和日常監(jiān)管。第二種戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)社群的規(guī)制形式是網(wǎng)絡(luò)行業(yè)規(guī)制。為了強(qiáng)化對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)的規(guī)制，單獨(dú)靠行政機(jī)關(guān)的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足的。任何規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，特別是當(dāng)行政執(zhí)法資源日漸緊缺而規(guī)制任務(wù)卻很艱巨的時(shí)候，行業(yè)自律和被規(guī)制對(duì)象的自我規(guī)制的必要性更為凸顯出來。我國(guó)一貫重視互聯(lián)網(wǎng)的自律建設(shè)，無論是從行業(yè)組織還是行業(yè)規(guī)則的建立上都在不斷探索和研究進(jìn)程中。中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)是當(dāng)前我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)最重要的行業(yè)組織，其制定的互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的自律規(guī)則和公約，對(duì)我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的信息服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)用戶權(quán)益保護(hù)以及解決爭(zhēng)議的自律機(jī)制等做出了規(guī)定?？墒牵ㄟ^網(wǎng)絡(luò)形成的戶外風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)社群僅僅受到互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)的一般自律規(guī)制，該協(xié)會(huì)并未有針對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)性特點(diǎn)進(jìn)行規(guī)制的專門性措施。第三種戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)社群的規(guī)制形式是網(wǎng)站和社群成員的自我規(guī)制。網(wǎng)絡(luò)變化發(fā)展迅速，技術(shù)更新日新月異。無論從自我規(guī)制的特點(diǎn)、優(yōu)勢(shì)還是效果來看，網(wǎng)絡(luò)社群所在網(wǎng)站和社群成員的道德自律能夠隨著不斷變化的形勢(shì)而變化，因而也更適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)自由、開放的發(fā)展特性。然而，發(fā)起、組織戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)的網(wǎng)站對(duì)戶外活動(dòng)過程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不充分。為了逃避責(zé)任，網(wǎng)站和版主往往將所有的風(fēng)險(xiǎn)都以《風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)與權(quán)利放棄協(xié)議》等形式讓參加活動(dòng)的成員個(gè)人自行承擔(dān)。而個(gè)人的自我風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)良莠不齊，又未受過專業(yè)培訓(xùn)，在活動(dòng)中遭受不可預(yù)期的人身傷害的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)很高。

(二)戶外高風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的行政許可規(guī)制范圍狹窄

雖然我國(guó)對(duì)戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)社群的專門規(guī)制缺位，但是對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)的規(guī)制并不缺乏，已經(jīng)制定發(fā)布了一系列的法規(guī)、規(guī)章及指導(dǎo)性、規(guī)范性文件，但是這些規(guī)定與高風(fēng)險(xiǎn)性(下文中的高危險(xiǎn)性在本文中與高風(fēng)險(xiǎn)性通用)運(yùn)動(dòng)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求脫節(jié)，存在錯(cuò)位的問題。我國(guó)的《全民健身?xiàng)l例》第32條規(guī)定了申請(qǐng)經(jīng)營(yíng)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上人民政府體育主管部門提出許可申請(qǐng)，經(jīng)體育主管部門實(shí)地核查后，對(duì)符合條件的發(fā)給許可證。然后持體育主管部門的批準(zhǔn)文件，到工商行政管理部門依法辦理相關(guān)登記手續(xù)。即國(guó)家以行政法規(guī)的現(xiàn)實(shí)對(duì)經(jīng)營(yíng)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的從業(yè)者設(shè)定了雙重許可，必須取得縣級(jí)以上人民政府體育主管部門的前置許可后才能到工商部門進(jìn)行登記。至于那些體育項(xiàng)目是高危險(xiǎn)性的，《全民健身?xiàng)l例》規(guī)定，由國(guó)務(wù)院體育主管部門會(huì)同有關(guān)部門制定、調(diào)整高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目目錄，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后予以公布。為了落實(shí)該規(guī)定，2013年2月21日，國(guó)家體育總局制定、發(fā)布了《經(jīng)營(yíng)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目許可管理辦法》(國(guó)家體育總局令第17號(hào))來規(guī)范經(jīng)營(yíng)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目行政許可的實(shí)施，保障消費(fèi)者人身安全，促進(jìn)體育市場(chǎng)健康發(fā)展。首批高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目目錄由國(guó)家體育總局、人力資源社會(huì)保障部、國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局于2013年5月1日公告，將游泳、滑雪、潛水、攀巖列入第一批高危險(xiǎn)性體育經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目目錄?！督?jīng)營(yíng)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目許可管理辦法》明確指出了經(jīng)營(yíng)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)具備的條件、申請(qǐng)與審批的流程，同時(shí)在監(jiān)督檢查、法律責(zé)任這兩方面也做了詳細(xì)的說明與規(guī)范。無疑，這將進(jìn)一步規(guī)范高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的市場(chǎng)拓展和市場(chǎng)管理，推動(dòng)各項(xiàng)高危運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的市場(chǎng)良性有序發(fā)展。可是，第一批高危險(xiǎn)性體育經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目目錄范圍太窄，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)性很高的速降、蹦極、峽谷運(yùn)動(dòng)、野外探險(xiǎn)等項(xiàng)目沒有列入，而這些項(xiàng)目在實(shí)踐中已經(jīng)發(fā)生過多次人員傷亡事故，急需規(guī)范。

(三)戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)行業(yè)的自我規(guī)制不力

除了列入第一批高危險(xiǎn)性體育經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目目錄之外的戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)主要依靠行業(yè)和參加者的自我規(guī)制。這類戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)以登山運(yùn)動(dòng)為主，其風(fēng)險(xiǎn)主要在登山過程發(fā)生。如由中國(guó)緊急救援聯(lián)盟編寫的《2011年度中國(guó)戶外安全事故調(diào)研報(bào)告》顯示，［5］2011年度搜集到的中國(guó)戶外安全事故共492起，與2010年度的182起相比大幅增長(zhǎng)。2011年度戶外事故統(tǒng)計(jì)中，戶外安全事故發(fā)生時(shí)間主要集中在5月至10月，發(fā)生地絕大多數(shù)在山區(qū)，戶外事故原因中登山迷路的占35%、受傷的占28%、被困的占12%(這三項(xiàng)就占75%)。這些戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)中發(fā)生安全事故的人員大多是通過網(wǎng)絡(luò)參與的，對(duì)戶外活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足或雖能認(rèn)識(shí)到存在的風(fēng)險(xiǎn)但輕信可以避免。其實(shí)，我國(guó)已經(jīng)建立了登山等的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。如中國(guó)登山協(xié)會(huì)發(fā)布的《登山戶外運(yùn)動(dòng)俱樂部及相關(guān)從業(yè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，為了有效地建立與國(guó)內(nèi)各登山戶外運(yùn)動(dòng)俱樂部及相關(guān)從業(yè)機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，落實(shí)“服務(wù)、引導(dǎo)、規(guī)范”的管理宗旨，中國(guó)登山協(xié)會(huì)決定對(duì)國(guó)內(nèi)各登山戶外運(yùn)動(dòng)俱樂部及相關(guān)從業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)證。從事登山運(yùn)動(dòng)的俱樂部及相關(guān)從業(yè)機(jī)構(gòu)，須經(jīng)當(dāng)?shù)伢w育行政主管部門批準(zhǔn)，并在當(dāng)?shù)孛裾块T或工商部門注冊(cè)登記?！杜蕩r攀冰運(yùn)動(dòng)管理辦法》規(guī)定，攀巖、攀冰運(yùn)動(dòng)是一項(xiàng)具有一定危險(xiǎn)性的運(yùn)動(dòng)，本項(xiàng)目的所有從業(yè)人員均應(yīng)以高度的責(zé)任心，確保在開展此項(xiàng)運(yùn)動(dòng)過程中的安全。在各級(jí)行政區(qū)域內(nèi)舉辦的攀巖、攀冰活動(dòng)，由相應(yīng)的地方體育行政部門審批，并報(bào)登山中心備案。攀巖、攀冰活動(dòng)從業(yè)人員只有經(jīng)過中國(guó)登山協(xié)會(huì)培訓(xùn)、考核和資格認(rèn)證，才能進(jìn)行此項(xiàng)活動(dòng)的有償服務(wù)。培訓(xùn)合格者，發(fā)給由中國(guó)登山協(xié)會(huì)統(tǒng)一制作的教練員、裁判員、定線員等級(jí)證書和管理人員、工作人員、社會(huì)體育指導(dǎo)員資格證書。以上人員的技術(shù)評(píng)定實(shí)行年度審核。問題是，雖然登山等運(yùn)動(dòng)有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范進(jìn)行行業(yè)規(guī)制是能夠起到防范風(fēng)險(xiǎn)的作用，可是在許多地方并沒有建立此類行業(yè)協(xié)會(huì)。例如，山東發(fā)生的戶外安全事故中由90%以上發(fā)生在山區(qū)，可是戶外登山活動(dòng)開展的非常普及的濟(jì)南市目前沒有設(shè)立登山協(xié)會(huì)。由于沒有登山的行業(yè)組織，中國(guó)登山協(xié)會(huì)發(fā)布的《登山戶外運(yùn)動(dòng)俱樂部及相關(guān)從業(yè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)》等規(guī)范就無法很好地落實(shí)。濟(jì)南目前有的戶外運(yùn)動(dòng)俱樂部，僅野外探險(xiǎn)、攀巖速降、滑翔登山等具備一定危險(xiǎn)性的俱樂部就有十多家，如行者、火鳥、探險(xiǎn)家園等知名俱樂部。這些俱樂部大多數(shù)只是網(wǎng)友自發(fā)組織并未注冊(cè)備案，活動(dòng)費(fèi)用一般AA制，運(yùn)作極不規(guī)范，缺乏專業(yè)性。濟(jì)南市不僅沒有登山協(xié)會(huì)，也沒有登山運(yùn)動(dòng)管理中心這種管理戶外運(yùn)動(dòng)的專門機(jī)構(gòu)，危險(xiǎn)性的戶外運(yùn)動(dòng)缺乏專門機(jī)構(gòu)管理。“在上海，很多戶外活動(dòng)組織者是戶外俱樂部或裝備店的經(jīng)營(yíng)者。他們中鮮有人具備中國(guó)登山協(xié)會(huì)認(rèn)可的高山向?qū)зY格或者中國(guó)紅十字會(huì)認(rèn)可的初級(jí)急救資格。戶外活動(dòng)的領(lǐng)隊(duì)只有在俱樂部接受培訓(xùn)的經(jīng)歷，卻沒有中國(guó)登山協(xié)會(huì)的資質(zhì)認(rèn)證。對(duì)驢友的培訓(xùn)只限于出發(fā)前的叮囑，并沒有特別的培訓(xùn)。”［6］

(四)戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)發(fā)起者、組織者的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任問題

目前大多數(shù)戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)社群是免費(fèi)、自發(fā)、開放的戶外運(yùn)動(dòng)群體，自稱遵循環(huán)保、AA制、節(jié)儉、自助、友愛的出行方式，很受歡迎。但以這種方式組建的團(tuán)隊(duì)在裝備、應(yīng)急預(yù)案等一些環(huán)節(jié)上存在問題。為了規(guī)避責(zé)任，發(fā)起、組織戶外運(yùn)動(dòng)時(shí)發(fā)起者、組織者都讓參加者簽署一份風(fēng)險(xiǎn)自負(fù)的免責(zé)聲明。如某自助戶外網(wǎng)《風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)與權(quán)利放棄協(xié)議》規(guī)定，凡點(diǎn)擊報(bào)名參加本網(wǎng)站活動(dòng)的隊(duì)員，均視同為簽署本《協(xié)議》，此文件為有關(guān)責(zé)任的豁免、權(quán)利的放棄、風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)和賠償?shù)膮f(xié)議。而這一免責(zé)條款是否有效，不同法院判決中的說法存在差異。雖然根據(jù)我國(guó)《合同法》的相關(guān)規(guī)定，造成對(duì)方人身傷害的免責(zé)條款無效，不受法律保護(hù)，但是北京夏子案的法官則提到事先簽訂的免責(zé)條款，指出應(yīng)當(dāng)認(rèn)定免責(zé)條款的有效性，故當(dāng)事人均無過錯(cuò)。［7］可更深層次的問題是，這種所謂的AA制中有相當(dāng)多的不是真正的AA制，許多的發(fā)起者、組織者是有盈利的，只不過其盈利方式是間接的、隱蔽的。例如，有發(fā)起者、組織者需要租車到登山點(diǎn)而收取交通費(fèi)，交通費(fèi)并不是多退少補(bǔ)，是有多余的，作為其報(bào)酬;許多活動(dòng)的集合點(diǎn)有發(fā)起者、組織者開辦的銷售戶外運(yùn)動(dòng)裝備的商店，發(fā)起者、組織者一般都建議參加者購(gòu)買;開展戶外活動(dòng)的網(wǎng)站的廣告收入;等等。對(duì)于這些間接的、隱蔽的盈利方式在司法實(shí)踐中一般很難被認(rèn)定為以營(yíng)利為目的。現(xiàn)行的法律對(duì)這些問題都沒有進(jìn)行規(guī)制。

四、戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)社群規(guī)制的建構(gòu)

近年來，我國(guó)的戶外運(yùn)動(dòng)發(fā)展迅速，已經(jīng)成為最受中國(guó)老百姓喜愛的運(yùn)動(dòng)方式，國(guó)家體育總局也在2005年將其列為第100個(gè)體育項(xiàng)目?？墒?，相關(guān)的規(guī)制制度卻跟不上戶外運(yùn)動(dòng)的發(fā)展形勢(shì)，特別是對(duì)其中的具有風(fēng)險(xiǎn)性的活動(dòng)的規(guī)制更是嚴(yán)重不足，需要抓緊制定或修改相關(guān)的法律制度來進(jìn)行規(guī)制。

(一)建立戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)社群組織者的資格準(zhǔn)入制度

根據(jù)《全民健身?xiàng)l例》第31條的規(guī)定，以對(duì)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目進(jìn)行健身指導(dǎo)為職業(yè)的社會(huì)體育指導(dǎo)人員，應(yīng)當(dāng)依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定取得職業(yè)資格證書。對(duì)不以收取報(bào)酬為目的向公眾提供傳授健身技能、組織健身活動(dòng)、宣傳科學(xué)健身知識(shí)等服務(wù)的社會(huì)體育指導(dǎo)人員實(shí)行技術(shù)等級(jí)制度。高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的社會(huì)體育指導(dǎo)人員必須取得職業(yè)資格證書，其他體育活動(dòng)的社會(huì)體育指導(dǎo)人員需要取得技術(shù)等級(jí)證書。在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)起戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)的組織者需要在網(wǎng)絡(luò)上公示自己的技術(shù)等級(jí)證書或職業(yè)資格證書，并履行書面形式的風(fēng)險(xiǎn)告知義務(wù)。這一制度的建立無需制定新法，因?yàn)橹贫ㄐ路ǔ绦驈?fù)雜、期限較長(zhǎng)，只需修改《全民健身?xiàng)l例》，增加一條相關(guān)的內(nèi)容即可。在地方立法中，我國(guó)第一個(gè)專門的戶外運(yùn)動(dòng)管理法規(guī)草案《新疆戶外運(yùn)動(dòng)管理?xiàng)l例(草案)》已經(jīng)作了有益的探索，其針對(duì)戶外俱樂部和領(lǐng)隊(duì)通過在網(wǎng)上發(fā)貼來招募活動(dòng)隊(duì)員組織戶外活動(dòng)而出了事故找不到責(zé)任主體的問題提出了解決方案。［8］但是，《草案》規(guī)定，戶外運(yùn)動(dòng)組織者應(yīng)該在每次活動(dòng)實(shí)施前10個(gè)工作日向當(dāng)?shù)伢w育行政主管部門提出申請(qǐng)，屬于新疆登山運(yùn)動(dòng)管理中心審批的活動(dòng)應(yīng)當(dāng)在前20個(gè)工作日提出申請(qǐng)。同時(shí)，《草案》對(duì)開展戶外運(yùn)動(dòng)的機(jī)構(gòu)也提出了一些條件，除了由工商或民政部門依法登記、經(jīng)新疆登山運(yùn)動(dòng)管理中心批準(zhǔn)外，對(duì)配備持有相應(yīng)資格證書的領(lǐng)隊(duì)、教練或體育專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行約定，每個(gè)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目應(yīng)具備1名中級(jí)以上、2名初級(jí)以上技術(shù)人員或3名以上輔助技術(shù)人員。而《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》(2004年6月29日國(guó)務(wù)院令第412號(hào)發(fā)布)中確需保留的攀登國(guó)內(nèi)山峰項(xiàng)目是指《國(guó)內(nèi)登山管理辦法》第2條規(guī)定的“西藏自治區(qū)5000米以上和其他省、自治區(qū)、直轄市3500米以上獨(dú)立山峰的登山活動(dòng)”，在這個(gè)范圍之外的登山活動(dòng)無需審批，《新疆戶外運(yùn)動(dòng)管理?xiàng)l例(草案)》規(guī)定的范圍超過了這個(gè)范圍。雖然《行政許可法》規(guī)定，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可，但是不能與《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》相抵觸。并且，《草案》對(duì)開展戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)機(jī)構(gòu)的資格要求，有違反《行政許可法》第15條的“地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國(guó)家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可”的嫌疑。對(duì)此，我們建議，“西藏自治區(qū)5000米以上和其他省、自治區(qū)、直轄市3500米以上獨(dú)立山峰的登山活動(dòng)”之外的戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)可以采取由行業(yè)協(xié)會(huì)備案的方式予以規(guī)制。如中國(guó)登山協(xié)會(huì)發(fā)布的《登山戶外運(yùn)動(dòng)俱樂部及相關(guān)從業(yè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，“由登山運(yùn)動(dòng)派生出來的，或與登山運(yùn)動(dòng)有一定關(guān)聯(lián)的體育運(yùn)動(dòng)。包括:各種自然巖壁、人工巖壁、冰壁的攀登;山區(qū)健行，峽谷運(yùn)動(dòng)，山地運(yùn)動(dòng)，野外生存，洞穴探險(xiǎn)等;蹦極運(yùn)動(dòng)，拓展運(yùn)動(dòng)，群眾登山運(yùn)動(dòng)等”運(yùn)動(dòng)的俱樂部及相關(guān)從業(yè)機(jī)構(gòu)，須經(jīng)當(dāng)?shù)伢w育行政主管部門批準(zhǔn)，并在當(dāng)?shù)孛裾块T或工商部門注冊(cè)登記。我們認(rèn)為，凡是具有一定危險(xiǎn)性的運(yùn)動(dòng)的領(lǐng)隊(duì)等從業(yè)人員只有經(jīng)過中國(guó)登山協(xié)會(huì)培訓(xùn)、考核和資格認(rèn)證，才能進(jìn)行此項(xiàng)活動(dòng)的有償服務(wù)。有教練員等級(jí)證書、社會(huì)體育指導(dǎo)員資格證書等的專業(yè)人員才能有資格在網(wǎng)上發(fā)布信息組織戶外風(fēng)險(xiǎn)性活動(dòng)。

需要特別指出的是，《新疆戶外運(yùn)動(dòng)管理?xiàng)l例(草案)》將網(wǎng)上發(fā)貼來招募活動(dòng)隊(duì)員組織戶外風(fēng)險(xiǎn)性活動(dòng)的主體只限于在工商或民政部門依法登記、經(jīng)體育行政主管部門批準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)組織戶外風(fēng)險(xiǎn)性活動(dòng)，將未經(jīng)登記的網(wǎng)絡(luò)社群排除在外。對(duì)于這一點(diǎn)，我們認(rèn)為是合適的、可行的。如果允許未經(jīng)培訓(xùn)且沒有相應(yīng)資格證書的人也可以在網(wǎng)上發(fā)貼來招募活動(dòng)隊(duì)員組織戶外的風(fēng)險(xiǎn)性活動(dòng)，事故的高發(fā)是不可避免的。如2011年度的戶外安全事故數(shù)量按照省份排名，山東的事故數(shù)量排在首位，達(dá)到63起，僅嶗山地區(qū)就發(fā)生26起。嶗山的主峰為“巨峰”，海拔1132.7米，是我國(guó)海岸線第一高峰，地形復(fù)雜并毒蛇出沒、夏季汛期易突發(fā)山洪等原因?qū)е聭敉馐鹿矢甙l(fā)，其中有迷路57人、摔傷2人、摔骨折4人、墜崖遇難1人、心臟病突發(fā)3人(其中1人遇難)。另外的事故有:青島城陽三標(biāo)山2人迷路，青島城陽毛公山1人摔骨折，青島黃島珠山2人迷路、1人墜崖多處骨折，青島浮山3人迷路、2人摔傷、1人摔骨折、1人攀爬被困、1人墜崖遇難，青島華樓山1人心臟病突發(fā)，威海榮成槎山1人墜崖受傷，鄒平縣白云山1人摔重傷，鄒平縣鶴伴山26人迷路，博山北坪山10人被困(其中1人摔傷)，昆侖山泰礴頂景區(qū)1人摔傷，煙臺(tái)昆侖山1人被毒蛇咬傷，蒙陰蒙山小刀山1人墜崖多處骨折，惠民縣黃河漂流遇大風(fēng)事故1起等。這些事故的當(dāng)事人絕大多數(shù)是通過網(wǎng)絡(luò)報(bào)名參加相關(guān)活動(dòng)的，如果有嚴(yán)格的戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)組織者的準(zhǔn)入資格限制，這些事故有可能避免或極大地降低發(fā)生的概率。建立戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)社群組織者的資格準(zhǔn)入制度能有效地起到規(guī)范、引導(dǎo)戶外運(yùn)動(dòng)健康發(fā)展的效果。

(二)建立健全戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)的人身意外保險(xiǎn)制度

雖然《全民健身?xiàng)l例》第33條規(guī)定了國(guó)家鼓勵(lì)全民健身活動(dòng)組織者和健身場(chǎng)所管理者依法投保有關(guān)責(zé)任保險(xiǎn)，參加全民健身活動(dòng)的公民依法投保意外傷害保險(xiǎn)，但是，對(duì)于戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)應(yīng)當(dāng)建立強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，而不能僅僅是鼓勵(lì)。我們建議修改《全民健身?xiàng)l例》第33條中增加一款，設(shè)立對(duì)戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)的強(qiáng)制保險(xiǎn)制度。

(三)建立對(duì)未經(jīng)許可或備案而擅自從事戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)的發(fā)起者、組織者的處罰和自擔(dān)救援費(fèi)用制度

《新疆戶外運(yùn)動(dòng)管理?xiàng)l例(草案)》首次提出了對(duì)戶外運(yùn)動(dòng)發(fā)起者、組織者進(jìn)行責(zé)任追究——開展戶外運(yùn)動(dòng)機(jī)構(gòu)要負(fù)責(zé)每個(gè)成員安全，擅自從事戶外運(yùn)動(dòng)的將處以5000到20000元的罰款。如此規(guī)定將大量通過在網(wǎng)上發(fā)貼組織AA制戶外風(fēng)險(xiǎn)性活動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)社群的組織者排除在外，而這類網(wǎng)絡(luò)社群卻是需要加以規(guī)制的重點(diǎn)對(duì)象，戶外運(yùn)動(dòng)的事故大多是由這類網(wǎng)絡(luò)社群的擅自活動(dòng)造成的。因此，需要建立對(duì)未經(jīng)許可或備案而擅自從事戶外風(fēng)險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)的組織者的處罰制度，嚴(yán)格監(jiān)管。

另外，對(duì)通過在網(wǎng)上發(fā)貼發(fā)起、組織戶外風(fēng)險(xiǎn)性活動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)社群的所有成員應(yīng)當(dāng)負(fù)有承擔(dān)發(fā)生事故后進(jìn)行救援所發(fā)生的費(fèi)用的制度?；顒?dòng)的參加者不僅享受了活動(dòng)所帶來的刺激和樂趣，也應(yīng)負(fù)擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，不能出了事故由政府和救援組織來買單。2009年4月，“美國(guó)新罕布什爾州一名17歲少年在進(jìn)山徒步旅行時(shí)迷路，他獲救后被要求支付2.5萬美元，為有關(guān)部門營(yíng)救他的費(fèi)用‘埋單’?！保?］

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［2］郭吉?jiǎng)?奪命速降!濟(jì)南一驢友佛慧山墜亡［N］.濟(jì)南時(shí)報(bào)，2012－07－15.

［3］王莉，等.對(duì)北京市戶外運(yùn)動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的調(diào)查研究［J］.北京體育大學(xué)學(xué)報(bào)，2005(9).

［4］公安部網(wǎng)絡(luò)安全保衛(wèi)局.互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法(第9條)、(第4條)［M］//網(wǎng)絡(luò)管理工作常用法律法規(guī)匯編.北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2012:192－193.

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