張 強

(山東師范大學公共管理學院，濟南250014)

黃藍兩大戰(zhàn)略指《黃河三角洲高效生態(tài)經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》與《山東半島藍色經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，是兩大國家級戰(zhàn)略，對山東省及藍黃“兩區(qū)”的經濟發(fā)展有著深遠影響，藍黃戰(zhàn)略自實施以來取得了一系列矚目的成就。但是隨著區(qū)域經濟一體化的深入，要求藍黃“兩區(qū)”內各地市政府加強密切合作。傳統行政區(qū)劃的體制性障礙，以及地方政府之間的自利性傾向等原因，造成了地方政府協作面臨諸多困境。構建藍黃戰(zhàn)略中地方政府的協作模式，促進藍黃戰(zhàn)略進一步發(fā)展實施，是實現藍黃“兩區(qū)”內各地市共同發(fā)展的重要舉措。

一、藍黃戰(zhàn)略發(fā)展狀況及地方政府協作現狀分析

(一)藍黃戰(zhàn)略實施以來的發(fā)展狀況

藍黃戰(zhàn)略具體是指國務院批復的《黃河三角洲高效生態(tài)經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》和《山東半島藍色經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》。2009年12月3日，國務院正式批復《黃河三角洲高效生態(tài)經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》。以此為起點，黃河三角洲地區(qū)的發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，成為國家區(qū)域協調發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。2011年1月4日，國務院批復《山東半島藍色經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，這是“十二五”開局之年第一個獲批的國家發(fā)展戰(zhàn)略，也是我國第一個以海洋經濟為主題的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。

藍黃戰(zhàn)略中黃河三角洲高效生態(tài)經濟區(qū)涉及包括山東省的東營、濱州和濰坊、德州、淄博、煙臺市的部分地區(qū)，共19個縣(市、區(qū))，總面積2.65萬平方公里，占山東全省面積的六分之一，總人口約985萬人。而半島藍色經濟區(qū)規(guī)劃主體區(qū)范圍包括山東全部海域和青島、東營、煙臺、濰坊、威海、日照6市及濱州市的無棣、沾化2個沿?？h所屬陸域，海域面積15.95萬平方公里，陸域面積6.4萬平方公里。2009年，區(qū)內總人口3291.8萬人，人均地區(qū)生產總值50138元。

藍黃戰(zhàn)略實施以來，取得了一系列矚目的成就。2011年，藍黃“兩區(qū)”生產總值已經達到23278.5億元，完成規(guī)模以上固定資產投資14035.1億元，實際到賬外資79.7億元，同比分別增長11.7%、23.6%和31.5%，增速均高于全省平均水平?！八{黃”兩區(qū)生產總值占山東省總量的51.2%，一批特色產業(yè)園區(qū)和優(yōu)勢產業(yè)集群加速形成。“兩區(qū)”建設在推動全省轉變方式，調整經濟結構中起到了良好示范帶頭作用，已經開始成為山東省乃至全國發(fā)展的引擎。［1］

(二)藍黃戰(zhàn)略發(fā)展中地方政府之間協作的困境

1.地方政府之間協作缺乏法律機制保障?，F階段，我國憲法和法律關于地方政府合作的規(guī)定幾乎是空白的?，F行憲法和法律僅僅對地方政府在其轄區(qū)內的職能作出具體規(guī)定。缺乏法律機制的保障，使得藍黃“兩區(qū)”內地市間的協作缺乏合法性和權威性保障，這也就使得地方政府的協作沒有穩(wěn)定性。權限爭議問題、協作的權利義務問題以及地方利益沖突上，地方政府很難在沒有法律規(guī)范的情況下達成一致，這也就導致協作的困難性。［2］

2.藍黃“兩區(qū)”缺乏統一協調組織機構。隨著藍黃戰(zhàn)略的深入發(fā)展，區(qū)域公共問題也逐漸凸顯。但是由于傳統行政區(qū)劃的局限，科層制內向型行政和單邊行政的治理模式無法適應現階段區(qū)域一體化的趨向。對于區(qū)域公共問題的外部性，“兩區(qū)”內卻一直缺乏統一協調組織機構。這就使得地方政府在解決區(qū)域公共問題上往往推卸責任，或發(fā)生各種利益糾紛問題。區(qū)域統一組織的缺乏，對于區(qū)域公共政策的制定執(zhí)行、區(qū)域的整體規(guī)劃發(fā)展以及地方政府利益糾紛等帶來了制度上的困難。

3.地方政府之間缺乏契約精神，互信度低。在地方政府合作時，地方政府往往從“理性經濟人”假設出發(fā)，自利性傾向嚴重，這使得區(qū)域間政府的協作缺乏應有的互信。契約精神的缺乏，當地方利益與區(qū)域利益，地方利益之間發(fā)生沖突時，往往發(fā)生背信棄義的惡劣事件，使得區(qū)域間地方政府協作的環(huán)境進一步惡化。在藍黃戰(zhàn)略中，地方政府往往追求自身利益的最大化，使得地方政府之間缺乏契約精神，互信度較低。地方政府之間往往合作不足而過度競爭。

二、國內外地方政府協作的有益探索

(一)美國大都市區(qū)地方政府整體性協作模式

大都市區(qū)是城市化高度發(fā)展的一種生態(tài)組織結構，美國是世界上大都市區(qū)發(fā)展程度較高的國家之一。針對大都市化進程中政府體制的“碎片化”問題，美國開始構建區(qū)域委員會進行整體性治理。美國大都市區(qū)地方政府委員會就是美國華盛頓大都市區(qū)地方政府整體性協作組織。該組織由美國華盛頓哥倫比亞特區(qū)、馬里蘭州和弗吉尼亞州的21個地方政府組成，加上馬里蘭和弗吉尼亞州的立法機構、美國眾議院和參議院在該地區(qū)的代表。大都市區(qū)政府委員會的運營資金主要來源于成員地方政府的財政資助，聯邦和州政府的撥款，以及基金會和私營部門的捐贈。華盛頓大都市政府委員會主要通過其內部的各個職能部門，部門下設的專項委員會以及各種規(guī)劃項目來協調和發(fā)展本地區(qū)的公共事務。華盛頓大都市政府委員會主要包括兩方面的職能，一是在地方政府成員之間分配聯邦政府和州政府自跨界公共事務方面的財政撥款，二是為成員地方政府提供各種形式的服務，諸如公共政策研究、信息傳播以及政府批發(fā)采購等。華盛頓大都市政府委員會在大都市區(qū)的交通一體化、環(huán)境治理、經濟發(fā)展、公共事業(yè)服務、公共安全等公共事務中，發(fā)揮著重要作用。［3］

美國大都市區(qū)整體性治理強調的是不同行政層級間和相同層級政府間的整合，政府各部門功能的整合以及公共部門、私人部門和非營利組織的整合。這種整體性治理模式對于我國藍黃戰(zhàn)略中“兩區(qū)”地方政府的協作具有重要的借鑒作用。

(二)當前我國區(qū)域公共治理模式

在區(qū)域公共問題日益凸顯的現實環(huán)境下，我國也開始積極探索區(qū)域公共治理的各種模式，以加強地方政府之間的合作?，F階段，我國區(qū)域公共治理模式主要包括五種:相互影響模式、政府協商模式、等級壓力模式、共同決策模式以及多速整合模式。［4］在區(qū)域公共治理和區(qū)域經濟一體化的實踐中，長三角經濟區(qū)可謂是我國區(qū)域一體化的成功典例。長三角包括上海市、江蘇省、浙江省和安徽省5個省市，共計30個城市。2010年5月24日，國務院正式批準實施《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，該項規(guī)劃明確了長江三角洲地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略定位。在近年的實踐中，長江三角洲在區(qū)域經濟一體化、高速公路和城際軌道交通規(guī)劃、構建“長三角無障礙旅游區(qū)”、加強信息共享平臺的建設和拓展等方面都取得了顯著成效。［5］

三、藍黃戰(zhàn)略中地方政府協作模式的構建

(一)建立健全地方政府協作的法律規(guī)范

市域間的協作機制必須有法律制度的保障才更加有效力和權威?！皟蓞^(qū)”內應構建區(qū)域法律委員會，根據區(qū)域現實狀況，提交立法草案，報呈全國人大進行立法，盡快制定出《藍黃經濟區(qū)地方政府協作法》，以統籌區(qū)域發(fā)展，實現“兩區(qū)”交通基礎設施、產業(yè)集群、商貿物流、金融業(yè)、環(huán)境治理的一體化，從而深化市域間合作，保障藍黃戰(zhàn)略的執(zhí)行力?！兜胤秸畢f作法》不能僅僅作原則上的規(guī)定，還應對市域間的協作作出細則規(guī)定，如對交通一體化協作，要明確各地市政府的職責權限?！兜胤秸畢f作法》還應涉及地方政府之間利益糾紛協調機制，以法律的權威性對可能的利益沖突進行消解。此外，法律制定后，還要有相應的執(zhí)法部門，對《藍黃經濟區(qū)市域協作法》在各地的實行進行監(jiān)督與問責，確保法律的權威性和強制性，使各個地市能夠依照法律加強市域間協作，使協作更加有序和規(guī)范。

(二)建立藍黃“兩區(qū)”統一協調組織機制

在目前我國條塊分割的管理體制和各地常以地方利益為重的情況下，需要構建區(qū)域內統一的組織協調機制。在藍黃戰(zhàn)略實施過程中，地方政府間的有效和順利合作，必須要有通暢的聯系機制、協調機構以及合理的組織機制。成立專門的協調組織機構，專門負責市域間經濟合作在研究策劃、統籌規(guī)劃、聯系溝通、指導實施、信息服務、政策法規(guī)咨詢等方面的工作，推動和指導市域間經濟全方位、多層次和有效益的全面協作。區(qū)域內的組織協調機構必須是具有實質“權力”和實際協調效果的機構，必須構建在超行政區(qū)劃權力的機構框架之內，以保證真正能起到組織協調作用。有了組織機構的保障，便應大力推動組織協調機制的創(chuàng)新。在有效的協調機構和協調機制下統籌全局，促進市域間的有效協作。積極推動地方政府在藍黃戰(zhàn)略中的角色轉變，建立地方政府、市場和企業(yè)之間的功能互補關系，加強市域間的文化交流和融合，促進思想溝通和觀念轉變。通過協調組織機構，指導和推動地方政府修改不利于整個區(qū)域內的宏觀經濟協調與合作的地方性政策法規(guī)，以實現“兩區(qū)”內經濟、政治、文化的協調發(fā)展。

(三)構建多元主體參與的網絡化治理體系

網絡化治理是近年來國際上興起的一種新的公共治理模式。作為對傳統官僚制和市場化治理模式缺失的反思，以及對經濟全球化公共治理問題的探索，網絡化治理主張政府、市場和市民社會作為社會多元治理主體，在制度化的治理結構中，為實現一定的公共價值而采取聯合行動。當代公共行政和公共管理實踐證明，在準公共物品的供給上，網絡化治理在整合和利用資源，提高決策制定和執(zhí)行質量，增強顧客滿意度，提高組織靈活性和回應性等方面，要比傳統的官僚制度、市場化治理模式更為有效。［6］

在藍黃戰(zhàn)略實施過程中，構建“兩區(qū)”網絡化治理模式，首先，應當完善各種溝通協調機制，實現網絡化治理的規(guī)范性。一是發(fā)起“兩區(qū)”網絡化治理主體的聯席會議，實現治理主體目標一體化;二是構建治理主體信息共享機制，實現信息一體化;三是完善自上而下的地方政策協調機制，實現區(qū)域公共政策的一體化;四是規(guī)范“兩區(qū)”重大項目的協調機制，實現重大項目規(guī)劃一體化。

其次，制定網絡化治理的細則，使“兩區(qū)”網絡化治理模式制度化。一是改革區(qū)域發(fā)展績效考核機制，強化經濟結構、資源消耗、環(huán)境保護、自主創(chuàng)新、公共服務覆蓋面等方面的考核指標;二是完善以轉移支付為核心的利益補償機制，通過規(guī)范的利益轉移實現地區(qū)間各種利益分配的公平和區(qū)域公共服務水平的均衡;三是建立網絡化治理主體的糾紛仲裁機制，使中央政府在網絡化治理中發(fā)揮公共協調作用，推動地方政府糾紛快速解決;四是推進法治建設，完善區(qū)域合作的相關法律制度。

(四)構建地方政府協作的信任機制

當前我國政府間的協作困境，除去行政區(qū)劃帶來的體制性障礙，地方政府之間的信任機制的缺失也是一個重要影響因素。地方政府間的信任包括能力信任、過程信任(也可稱時間信任)、合同信任以及歸屬信任等。解決政府間信任危機，實現市域間有效協作，必須盡快構建市域協作的信任機制。

首先，要構建以合同為核心的內部保障機制。作為具有獨立經濟人身份的地方政府，追求自身利益最大化是地方政府參與協作的根本。合同作為規(guī)范協作各方最正式的制度，各地方政府要通過反復溝通、談判而尋求建立一個公平、合理的利益生成機制、利益分配機制和利益補償機制為核心的合同管理機制。

其次，努力打造良好的外部環(huán)境。打造良好的社會環(huán)境和法制環(huán)境應成為構建地方政府信任關系的重要方面。要努力提倡誠實守信的社會環(huán)境，使全社會形成一種有利于產生信任的氛圍;法制環(huán)境包括兩層含義，一方面要健全各種誠信的法律法規(guī)及規(guī)章，一方面要加強執(zhí)法，對地方政府因失信而造成對方損傷的行為，上級政府要進行及時處罰，對主要領導啟動問責機制。

最后，塑造良好的地方政府形象。信任是一個互動過程，要想對方成為信賴自己的協作伙伴，必須首先把自己塑造成為對方信賴的協作伙伴。地方政府要努力塑造自己的良好形象，在地方政府重復博弈中建立自己的良好信用記錄和聲譽市場。

［1］姜大明.“藍黃”兩區(qū)探索國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略下的“山東路徑”［J］.中國食品，2013(5):10－11.

［2］周偉.區(qū)域公共問題治理與地方政府協作機制構建［J］.吉首大學學報(社會科學版)，2011(4):102 －105.

［3］崔晶.整體性治理視角下的京津冀大都市區(qū)地方政府協作模式研究［J］.北京社會科學，2011(2):34－37.

［4］李榮娟.協同視角下區(qū)域公共治理:契機選擇與政策供給［J］.中國行政管理，2011(6):89－92.

［5］程必定.泛長江三角區(qū)域合作機制及政府管理創(chuàng)新［J］.安徽大學學報(哲學社會科學版)，2009(5):133－138.

［6］陳剩勇，于蘭蘭.網絡化治理:一種新的公共治理模式［J］.政治學研究，2012(2):108－119.