楊 航

(福州大學(xué) 至誠(chéng)學(xué)院， 福州 350002)

在信息化時(shí)代，信息資源的重要性日益凸顯。為了推動(dòng)本地區(qū)的發(fā)展，政府必須去獲得關(guān)鍵性的信息資源，并對(duì)這些資源進(jìn)行有效的管理和開(kāi)發(fā)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)政府信息資源最大限度的共享和使用。而政府信息能力正是某個(gè)地方政府用來(lái)獲取關(guān)鍵信息資源并對(duì)其進(jìn)行深度的開(kāi)發(fā)和利用，使其產(chǎn)生或帶來(lái)更多經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的一種能力。培養(yǎng)和提升政府信息能力能夠促進(jìn)政府提高行政效率，改善政府決策水平，提高政府服務(wù)質(zhì)量。

一、政府信息能力的內(nèi)涵

電子政務(wù)環(huán)境下，政府大量使用現(xiàn)代信息技術(shù)手段來(lái)處理行政事務(wù)，加強(qiáng)了政府對(duì)于信息技術(shù)的依賴性。政府的公共決策、社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理等諸多職能的實(shí)現(xiàn)都要以信息技術(shù)作為媒介，政府其他能力的發(fā)揮逐漸依賴于政府的信息能力?？梢哉f(shuō)，政府信息能力在電子政務(wù)的積極促進(jìn)中，一舉而躍升成為構(gòu)成政府執(zhí)政能力的基礎(chǔ)[1]。這就對(duì)政府的信息能力提出了更高的要求。在電子政務(wù)環(huán)境下，政府信息能力的含義應(yīng)該包括兩個(gè)部分：(1)政府信息資源的管理能力，即用信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)政府信息的采集、加工、處理、存儲(chǔ)和共享；(2)政府信息資源的應(yīng)用能力，即通過(guò)電子政務(wù)等技術(shù)途徑實(shí)現(xiàn)對(duì)政府經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等管理職能的支撐作用。

二、電子政務(wù)對(duì)政府信息能力提升的作用

政府信息能力的高低取決于許多復(fù)雜要素和作用機(jī)制，比如政府信息資源構(gòu)成要素的數(shù)量和質(zhì)量、政府對(duì)信息資源控制和管理并應(yīng)用到政府職能中的各環(huán)節(jié)等。無(wú)論哪一個(gè)要素或環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，都將影響到政府的信息能力。

1. 電子政務(wù)能改善政府信息資源的構(gòu)成要素

政府為了實(shí)現(xiàn)自己的行政目標(biāo)，除了要合理利用人才、資金、物資等資源，還必須對(duì)政府信息資源進(jìn)行有效的管理和利用，以使現(xiàn)有的信息資源能夠發(fā)揮出最大的效用，滿足政府現(xiàn)階段的信息需求。這里提到的信息資源是廣義的信息資源，指的是政府信息、信息軟件和硬件設(shè)備、信息工作人員等。相應(yīng)地，政府信息資源管理是一個(gè)綜合管理的概念，它的管理對(duì)象包括政府信息、信息設(shè)備、信息工作人員等要素。電子政務(wù)通過(guò)應(yīng)用信息技術(shù)對(duì)這些要素進(jìn)行直接管理和控制，從而對(duì)政府信息能力的發(fā)揮產(chǎn)生著影響[2]：(1)電子政務(wù)能有效地解決政府信息源的問(wèn)題。通過(guò)政府網(wǎng)站和政府內(nèi)部的信息平臺(tái)，政府的工作人員可以及時(shí)、迅速地獲取政府系統(tǒng)內(nèi)、外部的信息，有效解決政府信息的獲取問(wèn)題。(2)電子政務(wù)能夠提高政府信息處理與利用能力。通過(guò)各種辦公自動(dòng)化系統(tǒng)的應(yīng)用，把公務(wù)員從傳統(tǒng)紙質(zhì)的報(bào)表、文件中解放出來(lái)，通過(guò)系統(tǒng)的搜索引擎和聯(lián)機(jī)下載可以隨時(shí)取用來(lái)自四面八方的信息，提高了信息處理、加工的速度。(3)電子政務(wù)能夠提高政府的信息分發(fā)與共享能力。通過(guò)因特網(wǎng)和政府內(nèi)網(wǎng)絡(luò)，政府實(shí)現(xiàn)了對(duì)公眾最大范圍地發(fā)布和傳播信息以及在政府內(nèi)部最有效地交流和共享信息。

2. 電子政務(wù)能提升政府信息資源的應(yīng)用能力

電子政務(wù)是利用信息技術(shù)來(lái)提高行政水平的一種手段、途徑，它的最終目的是幫助政府更好地實(shí)現(xiàn)職能。現(xiàn)階段，政府職能由行政管制型、經(jīng)濟(jì)建設(shè)型逐步向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變，探討政府管理公共服務(wù)職能的實(shí)現(xiàn)途徑顯得尤為必要。電子政務(wù)正是在信息化時(shí)代應(yīng)運(yùn)而生的一個(gè)產(chǎn)物，政府運(yùn)用電子政務(wù)主要實(shí)現(xiàn)以下職能：(1)提供公共信息資源的能力。信息時(shí)代里，信息是一種重要的公共產(chǎn)品，為公民和企業(yè)提供他們需要的信息是政府的重要服務(wù)職能。(2)提供在線服務(wù)的能力。在線服務(wù)能力是政府通過(guò)政府網(wǎng)站平臺(tái)，以后臺(tái)的信息系統(tǒng)和工作人員為支撐，為市民和企業(yè)提供遠(yuǎn)程辦事服務(wù)的能力。電子政務(wù)最大優(yōu)勢(shì)就在于可以打破時(shí)空限制，把傳統(tǒng)需要在窗口辦理的業(yè)務(wù)搬到網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行，甚至利用網(wǎng)絡(luò)這個(gè)平臺(tái)來(lái)創(chuàng)造更多傳統(tǒng)無(wú)法提供的公務(wù)服務(wù)。因此，電子政務(wù)是提升政府信息能力的有效途徑。

三、以福建省為例分析政府信息能力的現(xiàn)狀

1. 信息能力受制于信息基礎(chǔ)設(shè)施水平

過(guò)去50年來(lái)，因臺(tái)海局勢(shì)問(wèn)題，國(guó)家對(duì)福建的基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)工業(yè)項(xiàng)目投資甚少，以致福建的基礎(chǔ)設(shè)施處于全國(guó)的中下游水平[3]12。信息基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，不僅是網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不到位的問(wèn)題，安全設(shè)施的不到位還導(dǎo)致政府的信息安全得不到相應(yīng)的保障以及信息資源的數(shù)量缺乏、質(zhì)量不高。因此，信息基礎(chǔ)設(shè)施的不完善嚴(yán)重影響到了政府信息系統(tǒng)的完整性，使政府無(wú)法建立起準(zhǔn)確、及時(shí)、完整的信息上傳下達(dá)機(jī)制?！皵?shù)字福建”實(shí)施以來(lái)，福建省在信息基礎(chǔ)設(shè)施的投入建設(shè)方面取得了一定的成就，但與其他省份相比還有一定的差距。比如上海的信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一直處于全國(guó)的超前水平，信息通信網(wǎng)絡(luò)基本實(shí)現(xiàn)了寬帶化、數(shù)字化和廣覆蓋，還建成了國(guó)內(nèi)最大的上海超級(jí)計(jì)算中心，大幅增強(qiáng)了網(wǎng)絡(luò)交換能力[4]。臺(tái)灣的基礎(chǔ)設(shè)施早已突破了量的層面而轉(zhuǎn)向了質(zhì)的提升，從單純的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)轉(zhuǎn)向?qū)拵ЬW(wǎng)絡(luò)建設(shè)和電子商務(wù)等平臺(tái)建設(shè)[5]。比較之后應(yīng)該承認(rèn)，福建省基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平仍較落后，全省數(shù)字化總體水平僅30%左右[6]，大部分歷史積累的資料、文件、檔案尚未數(shù)字化，信息化基礎(chǔ)建設(shè)存在起步晚、發(fā)展慢、力度小的現(xiàn)象。許多信息基礎(chǔ)設(shè)施和信息資源的建設(shè)存在著分散、浪費(fèi)、低水平重復(fù)的問(wèn)題，而部分亟需建設(shè)的設(shè)施和資源卻極度缺乏資金和人員，呈現(xiàn)出投入浪費(fèi)與資源缺乏并存的局面。與其他省份相比，基礎(chǔ)設(shè)施是福建的短板，如果基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在近幾年內(nèi)可以得到改觀，將大大促進(jìn)福建省政府信息能力乃至整體競(jìng)爭(zhēng)力的提高。

2. 信息整合思路清晰，但重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重

信息的共享和利用能力是構(gòu)成政府信息能力的重要部分，但電子政務(wù)在福建省的實(shí)施時(shí)間不長(zhǎng)，許多基礎(chǔ)設(shè)施也剛剛建起來(lái)，一些資源整合的大項(xiàng)目仍然處于實(shí)施運(yùn)行階段，因而信息整合的效果還未顯現(xiàn)出來(lái)。在過(guò)去，各政府部門在開(kāi)展電子政務(wù)時(shí)各自為政、條塊分割、部門封鎖，使得信息共享障礙嚴(yán)重。為解決這一問(wèn)題，呼吁制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，確定清晰的權(quán)限，建立政府部門良好的合作基礎(chǔ)和合作激勵(lì)機(jī)制。如今，福建省公共信息資源的整合思路是清晰的——“對(duì)現(xiàn)有資源進(jìn)行整合，并根據(jù)各部門的業(yè)務(wù)需要有組織、有計(jì)劃地進(jìn)行開(kāi)發(fā)應(yīng)用和擴(kuò)充”，并且也有由國(guó)家出臺(tái)的《政府信息公開(kāi)條例》和省政府制定的《福建省政務(wù)信息共享管理辦法》、《福建省政務(wù)信息資源目錄管理辦法》和《福建省政務(wù)信息共享交換實(shí)施辦法》[6]等多個(gè)條例從法律上作出了規(guī)范。但是，電子政務(wù)的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)在很大程度上取決于該政策是否被有效執(zhí)行，而不是僅僅停留在規(guī)劃層面，這個(gè)整合的過(guò)程無(wú)疑是艱辛而痛苦的，目前要解決的是如何保證信息資源的整合進(jìn)一步由規(guī)劃階段走向?qū)嵸|(zhì)階段。此外，政府的信息資源有面向公眾的、面向企業(yè)的以及面向政府內(nèi)部的，其中最亟待解決的是面向企業(yè)的信息資源整合問(wèn)題。企業(yè)對(duì)政府信息的時(shí)效性、真實(shí)性、完整性要求更高，而福建省政府面向企業(yè)收集的信息大部分缺乏深層次的加工處理和增值，這些未加工的信息當(dāng)中就極容易摻雜不良信息，對(duì)企業(yè)發(fā)展造成誤導(dǎo)。另一方面，面向企業(yè)收集信息的機(jī)構(gòu)層出不窮，重復(fù)采集現(xiàn)象頻繁，這也是造成企業(yè)(特別是民營(yíng)企業(yè))在配合政府整合信息資源時(shí)積極性不高的原因之一。

3. 信息能力對(duì)政府職能的支撐作用有限

福建省政府已基本上實(shí)現(xiàn)了辦公自動(dòng)化，使公務(wù)員能夠利用各種信息系統(tǒng)、辦公軟件、即時(shí)通訊工具來(lái)提高日常事務(wù)的處理效率。電子政務(wù)最直接、最廣泛地使用在政府辦公自動(dòng)化、政府對(duì)外信息公布和收集群眾的反饋意見(jiàn)這一層面。其中，福建省電子政務(wù)實(shí)施最成功的案例屬于“數(shù)字鼓樓”[7]?！皵?shù)字鼓樓”是一個(gè)利用數(shù)字和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，集語(yǔ)音交互應(yīng)答、專業(yè)呼叫處理、傳真、電子郵件、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)于一體的便民服務(wù)綜合平臺(tái)。市民可以通過(guò)這個(gè)平臺(tái)向政府進(jìn)行咨詢、投訴、建議等，還可以隨時(shí)查詢了解政府部門的辦件處理進(jìn)程和結(jié)果?！皵?shù)字鼓樓”的做法對(duì)福建省的電子政務(wù)來(lái)說(shuō)是一個(gè)極大的突破，在技術(shù)、操作層面上實(shí)現(xiàn)了與公眾的互動(dòng)交流，因而也受到了公眾的歡迎。但是，受各種客觀因素的制約，政府職能的履行卻仍停留在傳統(tǒng)的方式上，現(xiàn)有的電子政務(wù)平臺(tái)仍然只能作為政府行政職能的輔助手段，公民辦手續(xù)、搞審批還是要到窗口排隊(duì)，現(xiàn)階段還無(wú)法實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上“一站式”辦理。因而，就用戶實(shí)際需求而言，政府網(wǎng)站現(xiàn)有的公共服務(wù)供給量與服務(wù)方式遠(yuǎn)未達(dá)到滿意水平，電子政務(wù)所提供的公共服務(wù)項(xiàng)目仍有待進(jìn)一步豐富。

四、大力發(fā)展電子政務(wù)，推進(jìn)政府信息能力的提升

政府信息能力內(nèi)涵豐富，其內(nèi)容隨著時(shí)代發(fā)展不斷地變化和翻新。通過(guò)運(yùn)用電子政務(wù)這個(gè)工具，政府信息能力的提升可以從信息資源的構(gòu)成要素和信息管理的作用機(jī)制兩個(gè)方面努力。

1. 實(shí)現(xiàn)公務(wù)人員個(gè)人信息能力進(jìn)而到整體信息能力的提升

在某種意義上，政府信息能力也可以看成是全體政府公務(wù)人員信息能力的綜合，要想提升政府信息能力的整體水平，就應(yīng)該從個(gè)體入手。假如政府的公務(wù)人員缺乏基礎(chǔ)的信息能力，如對(duì)信息最簡(jiǎn)單的分類、檢索、加工能力，那又何以提高政府的信息能力[8]?政府應(yīng)該圍繞著基本的信息管理基礎(chǔ)技能、信息技術(shù)操作技能、信息安全等內(nèi)容，開(kāi)展多輪的公務(wù)員信息能力培訓(xùn)，結(jié)合具體崗位的工作內(nèi)容加強(qiáng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)培訓(xùn)，提高公務(wù)員在電子政務(wù)環(huán)境下的辦公能力和公共服務(wù)水平[9-10]。此外，還應(yīng)該將信息能力作用公務(wù)員錄用、任職、晉升等的參考指標(biāo)，促進(jìn)公務(wù)員信息能力的提高。

2. 加大重點(diǎn)項(xiàng)目投資，解決政府信息能力的基礎(chǔ)問(wèn)題

信息資源、信息系統(tǒng)以及信息技術(shù)的建設(shè)其實(shí)就是狹義上的電子政務(wù)建設(shè)，因此，在一定條件下電子政務(wù)建設(shè)就是政府信息能力建設(shè)。其中，政府信息技術(shù)是政府信息能力的必要條件，政府信息資源和政府信息系統(tǒng)是政府信息能力的兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。沒(méi)有政府信息資源和政府信息系統(tǒng)的建設(shè)，沒(méi)有信息技術(shù)的支撐，政府的信息能力就無(wú)從發(fā)揮。所以，政府信息資源建設(shè)和政府信息系統(tǒng)建設(shè)是政府信息能力建設(shè)的主要內(nèi)容，而政府信息化和電子政務(wù)建設(shè)是政府信息資源建設(shè)和政府信息系統(tǒng)建設(shè)的唯一途徑。

3. 發(fā)展面向公眾化的電子政務(wù)，有效發(fā)揮政府信息能力對(duì)政府職能的支撐作用

培育政府信息能力的最終目的是通過(guò)政府職能的全效發(fā)揮來(lái)提高政府執(zhí)政水平。在電子政務(wù)環(huán)境下，政府的主要職能——經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)將全部電子化，即通過(guò)電子化數(shù)據(jù)處理實(shí)現(xiàn)面向社會(huì)的業(yè)務(wù)、審批、管理、服務(wù)等行政行為的自動(dòng)化、網(wǎng)絡(luò)化處理，并通過(guò)多部門網(wǎng)上聯(lián)合在線辦公建立起不間斷辦公的網(wǎng)上虛擬政府[11-12]。應(yīng)進(jìn)一步推廣“數(shù)字鼓樓”模式在全國(guó)的應(yīng)用，使得各部門、各層級(jí)的公務(wù)員都能通過(guò)網(wǎng)站交互辦公、交流信息、處理事務(wù)，社會(huì)公眾和企業(yè)則通過(guò)網(wǎng)站查看公開(kāi)發(fā)布的各種信息，提交各類辦事申請(qǐng)，在網(wǎng)上查看處理結(jié)果，并得到政府提供的各種公共服務(wù)。應(yīng)樹(shù)立以用戶為中心的電子政務(wù)建設(shè)理念，為公眾提供更豐富的服務(wù)內(nèi)容、更簡(jiǎn)便的服務(wù)方式[13-15]。在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，實(shí)現(xiàn)“一站式服務(wù)”的電子政務(wù)系統(tǒng)仍是發(fā)展電子政務(wù)的目標(biāo)。

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