楊瑞廣

(中國(guó)科學(xué)院 科技政策與管理科學(xué)研究所， 北京 100080)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)能源事業(yè)取得了舉世矚目的成就，一次能源生產(chǎn)總量年均增長(zhǎng)5%，“十一五”期間年均增長(zhǎng)6.7%，較好地支撐了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)[1]。盡管如此，近年來(lái)區(qū)域性、時(shí)段性能源供應(yīng)偏緊仍時(shí)有發(fā)生。究其根本，主要是粗放型發(fā)展方式和體制機(jī)制尚待完善的深層次矛盾引發(fā)的能源需求過(guò)快增長(zhǎng)。明確影響能源供需平衡的主要障礙并探究其深層原因，對(duì)保障能源持續(xù)穩(wěn)定供應(yīng)從而支撐國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展具有重要意義。

一、影響能源供需平衡的主要障礙

1. 時(shí)段性需求波動(dòng)

近年來(lái)，極端天氣條件下降溫和取暖等不穩(wěn)定用能需求持續(xù)增加，季節(jié)調(diào)峰和時(shí)段調(diào)峰問(wèn)題日益突出。電力的集中負(fù)荷出現(xiàn)在夏季，2010年夏季全國(guó)空調(diào)最大負(fù)荷1.6億kW，約占全社會(huì)最大用電負(fù)荷的1/4，北京、上海、廣州等中心城市這一比重甚至達(dá)到40%。2011年夏天空調(diào)負(fù)荷出現(xiàn)較早，導(dǎo)致電力供應(yīng)缺口比往年出現(xiàn)更早、范圍更大、強(qiáng)度更高。天然氣用氣高峰出現(xiàn)在取暖季，比夏季用氣量增長(zhǎng)很多，如兩湖地區(qū)為2∶1，華北地區(qū)為7∶1，其中北京為14∶1。近年來(lái)，部分地區(qū)冬季曾出現(xiàn)過(guò)缺氣、斷氣現(xiàn)象，而夏季卻存在供氣設(shè)施綜合利用率不高等問(wèn)題。

2. 儲(chǔ)運(yùn)調(diào)峰能力不足

近幾年煤炭產(chǎn)能不斷向西北地區(qū)集中，而鐵路新增運(yùn)能主要體現(xiàn)在北通道，華中地區(qū)運(yùn)力緊張局面沒(méi)有明顯改觀。4～5月原本應(yīng)為電煤消費(fèi)淡季，2011年湖南、湖北、重慶等煤炭調(diào)入省卻出現(xiàn)了缺煤停機(jī)現(xiàn)象。受輸電通道不暢影響，東北、西北電網(wǎng)富余電力難以支援用電緊張的華北、華東和華中地區(qū)，華北電網(wǎng)在用電高峰可能出現(xiàn)“蒙西窩電”與“京津冀缺電”并存的問(wèn)題。我國(guó)地下儲(chǔ)氣庫(kù)已建調(diào)峰能力低于全國(guó)天然氣消費(fèi)總量的1.5%，且主要集中在華北地區(qū)，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家10%～12%的平均水平，絕大部分城市只能依靠主干管網(wǎng)容量作為調(diào)峰手段，一旦天然氣需求在短期內(nèi)激增，供氣緊張局面仍可能再次出現(xiàn)。

3. 獲取外部資源不確定性增大

2010年我國(guó)一次能源進(jìn)口4.8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，對(duì)外依存度接近15%，其中原油凈進(jìn)口2.36億噸，對(duì)外依存度達(dá)54.9%。中東地區(qū)是世界上石油資源最豐富的地區(qū)，西亞北非政局動(dòng)蕩是影響石油價(jià)格和貿(mào)易的重要因素之一。與其他主要進(jìn)口國(guó)相比，我國(guó)受其影響程度有可能更大。2009年我國(guó)成為煤炭?jī)暨M(jìn)口國(guó)，2010年凈進(jìn)口1.46億噸[2]。受國(guó)際煤價(jià)持續(xù)高位運(yùn)行影響，2011年初煤炭進(jìn)口量同比大幅回落，部分沿海用戶轉(zhuǎn)向國(guó)內(nèi)尋求資源供應(yīng)，加劇了國(guó)內(nèi)煤炭供需矛盾，也成為推高國(guó)內(nèi)煤價(jià)的因素之一。另外，部分國(guó)家核能發(fā)展戰(zhàn)略因日本福島核事故而發(fā)生變化，對(duì)化石能源的依賴程度將有所增加，為保障能源安全，各國(guó)將加強(qiáng)向海外能源市場(chǎng)擴(kuò)張，使我國(guó)海外能源資源獲取面臨更大的難度、更高的成本。

4. 能源企業(yè)遭遇發(fā)展難題

2004年以來(lái)，我國(guó)煤價(jià)上漲超過(guò)200%，而上網(wǎng)電價(jià)漲幅不足40%[3]，火電企業(yè)利潤(rùn)被上下游行業(yè)擠壓，造成大面積虧損。在資金緊張、預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益差等多重壓力下，2010年全國(guó)電源建設(shè)投資同比下降4.26%，是8年以來(lái)首次負(fù)增長(zhǎng)，其中火電建設(shè)投資下降12.1%；2011年火電投資同比下降17.6%?；痣娊ㄔO(shè)積極性降低，電源在建規(guī)模下降，將造成今后幾年投產(chǎn)規(guī)?？焖傧陆?，電力供需矛盾將更加突出。2011年，國(guó)際油價(jià)快速上漲并保持高位運(yùn)行，布倫特原油年度平均價(jià)格上漲約40%，我國(guó)進(jìn)口成本大幅度提高。由于成品油調(diào)價(jià)不及時(shí)、不足額，石化行業(yè)消化了大量進(jìn)口成本，煉油板塊面臨虧損。

5. 單位裝機(jī)容量發(fā)電出力下降

近年來(lái)，新能源電源快速發(fā)展，2010年底非化石能源裝機(jī)容量達(dá)到2.55億kW，占電力總裝機(jī)的26.5%，比2005年提高2.1%。2010年水力、風(fēng)力發(fā)電設(shè)備利用小時(shí)數(shù)分別為3 429 h和2 097 h，遠(yuǎn)低于火電的5 031 h[4]，客觀上造成裝機(jī)容量與實(shí)際發(fā)電出力的差距越來(lái)越大的現(xiàn)實(shí)。另外，新能源裝機(jī)發(fā)電出力受天氣因素影響較大，受來(lái)水偏枯影響，2011年4月浙江、福建和江西水電發(fā)電量同比下降超過(guò)60%，導(dǎo)致火電和發(fā)電用煤需求大幅增加，部分地區(qū)供應(yīng)偏緊。

二、能源供需偏緊的深層次原因

粗放型發(fā)展方式和體制機(jī)制尚待完善的深層次矛盾引發(fā)的能源需求增長(zhǎng)過(guò)快是能源供需矛盾的根本原因。

1. 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡

第二產(chǎn)業(yè)能耗遠(yuǎn)高于第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是影響能源消費(fèi)總量的最重要方面。1993年以來(lái)，我國(guó)第二產(chǎn)業(yè)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重基本在45%以上，2010年第三產(chǎn)業(yè)比重為43%，比美國(guó)低30%，甚至比印度低近10%。與美日等發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程中出現(xiàn)的工業(yè)用電占總用電量比重持續(xù)下降的趨勢(shì)相反，我國(guó)工業(yè)用電比重于2001年結(jié)束了連續(xù)20年的下降并開(kāi)始出現(xiàn)反彈，2010年達(dá)到73.7%，是美日兩國(guó)工業(yè)化階段第二產(chǎn)業(yè)電力消費(fèi)比重的1.5～2倍，是當(dāng)前兩國(guó)工業(yè)用電比重的2～3倍[5]。

2. 能源利用效率不高

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在能源利用效率方面取得了較大進(jìn)展，其中“十一五”期間單位GDP能耗下降近20%，但仍與國(guó)外存在較大差距。鋼鐵、石化、建材、有色四大高耗能行業(yè)的能源消費(fèi)量占工業(yè)能源消費(fèi)總量的約65%，石化行業(yè)單位產(chǎn)品能耗與國(guó)際先進(jìn)水平的差距約為30%，水泥行業(yè)約為15%，鋼鐵行業(yè)約為12.5%[6]。

3. 價(jià)格偏低刺激能源消費(fèi)

我國(guó)能源產(chǎn)品價(jià)格不僅低于國(guó)際水平，而且沒(méi)有充分反映出我國(guó)的資源稀缺程度、環(huán)境成本和供求關(guān)系。我國(guó)制定電價(jià)時(shí)更多地考慮了穩(wěn)定物價(jià)和安定人民生活，但長(zhǎng)期偏低的電價(jià)刺激了高耗能產(chǎn)業(yè)發(fā)展，電力企業(yè)利潤(rùn)被轉(zhuǎn)移到這些企業(yè)，助長(zhǎng)了粗放式經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象。天然氣出廠價(jià)格采用以成本為基礎(chǔ)的固定價(jià)格制度，與市場(chǎng)相關(guān)能源價(jià)格變化聯(lián)系不夠緊密，向市場(chǎng)傳遞了錯(cuò)誤的經(jīng)濟(jì)信號(hào)，從而刺激了天然氣需求。

三、對(duì)策建議

未來(lái)幾年，我國(guó)仍將處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化較快發(fā)展階段，工業(yè)能源消費(fèi)總體將繼續(xù)保持較快增長(zhǎng)，交通運(yùn)輸、居民和商業(yè)用能的增長(zhǎng)將更為顯著，能源供需形勢(shì)不容樂(lè)觀。能源行業(yè)必須統(tǒng)籌兼顧、多措并舉，處理好增加能源有效供給與加強(qiáng)需求側(cè)管理、合理控制能源消費(fèi)總量的關(guān)系，保障能源持續(xù)穩(wěn)定供應(yīng)。

1. 努力增加能源有效供給

應(yīng)推動(dòng)能源生產(chǎn)方式變革，有序推進(jìn)大型煤炭基地建設(shè)和大型油氣基地建設(shè)，加快推進(jìn)煤礦企業(yè)兼并重組，加強(qiáng)油氣資源勘探開(kāi)發(fā)，優(yōu)化煉油工業(yè)布局。大力實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略和進(jìn)口多元化戰(zhàn)略，進(jìn)一步擴(kuò)大利用境外能源資源的規(guī)模。加快開(kāi)發(fā)新能源和可再生能源，提高水電、風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電出力的預(yù)報(bào)能力。加強(qiáng)儲(chǔ)運(yùn)調(diào)峰能力建設(shè)，擴(kuò)大石油儲(chǔ)備規(guī)模，加快天然氣儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)，加快跨區(qū)電網(wǎng)建設(shè)，增強(qiáng)向鐵路運(yùn)輸鏈條末梢的運(yùn)煤能力。

2. 努力提高能源利用效率

應(yīng)倡導(dǎo)全社會(huì)依靠科技進(jìn)步不斷增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力，有效發(fā)揮先進(jìn)技術(shù)在節(jié)能中的特殊作用，加大對(duì)節(jié)能技術(shù)的投入力度，積極研究開(kāi)發(fā)推廣應(yīng)用新工藝、新技術(shù)、新材料、新設(shè)備，為節(jié)能提供有力的技術(shù)支撐和設(shè)備保障。制定和修訂重點(diǎn)耗能行業(yè)準(zhǔn)入條件，大幅度提高新建項(xiàng)目能耗準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)格把好增量關(guān)口，遏制高耗能行業(yè)低水平盲目擴(kuò)張[7]。加大已制定的27項(xiàng)高耗能行業(yè)單位產(chǎn)品能耗限額標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施力度，繼續(xù)制定出臺(tái)高耗能行業(yè)單位產(chǎn)品能耗限額標(biāo)準(zhǔn)。堅(jiān)持“等量置換”或“減量置換”原則，加大落后產(chǎn)能及設(shè)備的淘汰力度。

3. 努力增強(qiáng)全民節(jié)能意識(shí)

應(yīng)對(duì)能夠形成有效競(jìng)爭(zhēng)的能源產(chǎn)品推行市場(chǎng)定價(jià)，及時(shí)形成反映供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本的產(chǎn)品價(jià)格。加快推進(jìn)國(guó)際國(guó)內(nèi)能源產(chǎn)品價(jià)格聯(lián)動(dòng)，形成有利于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的資源價(jià)格結(jié)構(gòu)和比價(jià)關(guān)系，充分利用價(jià)格杠桿抑制不合理用能需求。實(shí)施節(jié)能改造工程、節(jié)能產(chǎn)品惠民工程，強(qiáng)化對(duì)年耗能萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上用能單位的節(jié)能管理。加強(qiáng)交通和建筑領(lǐng)域節(jié)能工作，分別確定單位建筑面積用能、用電標(biāo)準(zhǔn)以及乘用車百公里油耗標(biāo)準(zhǔn)和貨車噸公里油耗標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)宣傳教育提高全社會(huì)的節(jié)能意識(shí)，推動(dòng)建立科學(xué)、合理、低碳、節(jié)約的能源消費(fèi)觀。

4. 合理控制能源消費(fèi)總量

應(yīng)抓緊研究能源消費(fèi)總量控制工作對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)和能源結(jié)構(gòu)的影響，科學(xué)設(shè)定能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)，發(fā)揮“倒逼機(jī)制”對(duì)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的積極作用，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快發(fā)展服務(wù)業(yè)，調(diào)整工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，降低高耗能產(chǎn)業(yè)比重，加快低能耗、低排放、高效率產(chǎn)業(yè)或行業(yè)的發(fā)展。充分考慮各地區(qū)的發(fā)展差異，盡快推動(dòng)建立起能源消費(fèi)總量分解落實(shí)機(jī)制，加強(qiáng)目標(biāo)責(zé)任制和評(píng)價(jià)考核體系建設(shè)。完善能源統(tǒng)計(jì)體系，重點(diǎn)加強(qiáng)市、縣兩級(jí)能源統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)，建立健全各級(jí)能源消費(fèi)監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)和信息發(fā)布制度，對(duì)能源消費(fèi)增長(zhǎng)過(guò)快地區(qū)提出警示或采取相應(yīng)限制措施。

5. 建立完善應(yīng)急保障機(jī)制

應(yīng)加強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)情況的能源應(yīng)急保障能力。一方面，加強(qiáng)能源運(yùn)行監(jiān)測(cè)分析和預(yù)測(cè)預(yù)警工作，密切關(guān)注國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、重點(diǎn)行業(yè)和居民生活用能的趨勢(shì)特點(diǎn)以及能源生產(chǎn)供應(yīng)情況，高度重視氣候變化和自然災(zāi)害影響，努力提高短中長(zhǎng)期能源供需預(yù)測(cè)預(yù)警水平，對(duì)苗頭性、傾向性問(wèn)題及時(shí)作出判斷并采取妥善應(yīng)對(duì)措施。另一方面，針對(duì)各類突發(fā)事件制定分級(jí)響應(yīng)預(yù)案，始終把居民、公共事業(yè)、重點(diǎn)行業(yè)用能放在突出位置，努力把嚴(yán)重自然災(zāi)害和突發(fā)性事件對(duì)能源供應(yīng)的影響降到最低。

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