潘寄青 洪 燕

(山東財(cái)經(jīng)大學(xué)，山東 濟(jì)南 250014；山東商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250102 )

一、引言

自從社會(huì)主義“新農(nóng)村建設(shè)”的戰(zhàn)略思想提出以來，理論界對(duì)如何推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)問題從眾多視角進(jìn)行了探討。一個(gè)比較普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，新農(nóng)村建設(shè)的根本在于農(nóng)民素質(zhì)的提高，農(nóng)村人力資本的提高是解決三農(nóng)問題、實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的根本保障。為此，必須加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的教育，培養(yǎng)新型農(nóng)民。

2003年以來，中央歷年的一號(hào)文件和經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議都對(duì)新農(nóng)村建設(shè)以及農(nóng)民教育問題給予了極大的關(guān)注。2006年中央關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見認(rèn)為，“提高農(nóng)民整體素質(zhì)，培養(yǎng)造就有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)民是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的迫切需要”。既要“繼續(xù)支持新型農(nóng)民科技培訓(xùn)，提高農(nóng)民務(wù)農(nóng)技能”，又要“增強(qiáng)農(nóng)民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)崗就業(yè)的能力”；而且“各級(jí)財(cái)政要將農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算，不斷增加投入。整合農(nóng)村各種教育資源，發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育和成人教育?！?012年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議繼續(xù)要求辦好農(nóng)村義務(wù)教育和中等職業(yè)教育。2012年中央一號(hào)文件也特別強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)農(nóng)民教育科技培訓(xùn)。一方面要振興發(fā)展農(nóng)業(yè)教育，另一方面要加快培養(yǎng)農(nóng)業(yè)科技人才和大力培訓(xùn)農(nóng)村實(shí)用人才，要“大力培育新型職業(yè)農(nóng)民，對(duì)未升學(xué)的農(nóng)村高初中畢業(yè)生免費(fèi)提供農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)，對(duì)符合條件的農(nóng)村青年務(wù)農(nóng)創(chuàng)業(yè)和農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目給予補(bǔ)助和貸款支持。”

本文認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)目前三農(nóng)困境和中央及地方財(cái)政狀況，資金來源問題是農(nóng)民教育的一個(gè)主要瓶頸。因此，建立以國(guó)家財(cái)政為支撐，發(fā)達(dá)地區(qū)結(jié)合農(nóng)民教育項(xiàng)目進(jìn)行配套的國(guó)家農(nóng)民教育基金是提高農(nóng)民素質(zhì)、培養(yǎng)新型農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)選擇。

二、農(nóng)民教育與農(nóng)民收入的關(guān)系及國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀

(一)農(nóng)民教育與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須順應(yīng)分工分業(yè)的歷史潮流，大力培育職業(yè)農(nóng)民，促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)的集中和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的逐步擴(kuò)大，從而不斷提高農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效益。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)老齡化、兼業(yè)化問題呈加重趨勢(shì)，要建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)就必須大力發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育。

近幾年，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及農(nóng)業(yè)新技術(shù)和現(xiàn)代化發(fā)展，農(nóng)村富余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移問題日顯突出，隨之帶來的農(nóng)民轉(zhuǎn)移方式、農(nóng)民素質(zhì)技能、農(nóng)民培訓(xùn)、農(nóng)民勞動(dòng)保障等問題就成了我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的矛盾焦點(diǎn)。隨著農(nóng)村勞動(dòng)力大量外出，務(wù)農(nóng)的勞動(dòng)力兼業(yè)化現(xiàn)象也非常突出。由于農(nóng)業(yè)的比較效益低，一些傳統(tǒng)糧食主產(chǎn)區(qū)水稻種植雙季改單季種植情況有加劇的趨勢(shì)，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)了土地撂荒的現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)資源不能有效配置，土地生產(chǎn)率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率都不高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力下降。

這些問題都需要依靠培育有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)民來加以解決，其中重要的是要大力培育職業(yè)農(nóng)民。從全球范圍看，分工分業(yè)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的歷史潮流。所謂農(nóng)民分工分業(yè)，就是把現(xiàn)在的兼業(yè)農(nóng)戶分解，進(jìn)行職業(yè)上的分化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民身份的多種轉(zhuǎn)變，即由單一的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者和城市市民。使農(nóng)民成為一種職業(yè)表述，而非身份界定。在我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移呈加快趨勢(shì)的新形勢(shì)下，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須順應(yīng)分工分業(yè)的歷史潮流，大力培育職業(yè)農(nóng)民，促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)的集中和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的逐步擴(kuò)大，從而提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。

農(nóng)民整體素質(zhì)與農(nóng)民受教育程度有著極大的相關(guān)性。有關(guān)數(shù)據(jù)表明，目前我國(guó)農(nóng)民平均受教育年限不足7年，而發(fā)達(dá)國(guó)家已達(dá)到12-14年，全國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力中高中以上文化程度者只占11.62%，具有大專以上文化水平的僅占0.1%。在農(nóng)業(yè)人口從業(yè)人員中，小學(xué)及以下文化程度者占57.8%，初中占37.0%，高中占4.6%，中專占0.5%，大專及以上只占0.1%，而接受過各種職業(yè)技能教育培訓(xùn)的更是寥寥無幾。在2004-2005年我們對(duì)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的天津市1200個(gè)農(nóng)戶的調(diào)查統(tǒng)計(jì)中：被調(diào)查農(nóng)戶家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力小學(xué)文化程度以下的占到總調(diào)查農(nóng)戶的16.62%，初中文化程度的農(nóng)戶為43.92%，初中文化程度以下的農(nóng)戶占到被調(diào)查農(nóng)戶的60.54%。接受過政府組織的農(nóng)民短期技能培訓(xùn)的不足20%，天津市西青區(qū)的這項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)竟是0%。大量的農(nóng)村勞動(dòng)力由于素質(zhì)不高，職業(yè)技能缺乏，不僅影響了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展速度，也影響了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移。因此，農(nóng)民素質(zhì)不提高，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)就只能是一句空談。

我國(guó)農(nóng)民素質(zhì)普遍較低最重要的原因在于農(nóng)民受教育程度低。首先是農(nóng)民前期教育不足，這與我國(guó)傳統(tǒng)的二元結(jié)構(gòu)，以及由此導(dǎo)致的教育資源分配不均有直接關(guān)系，家庭經(jīng)濟(jì)原因是農(nóng)民就讀年限受限的直接因素。其次，農(nóng)民后期教育也未得到應(yīng)有的重視。

對(duì)培養(yǎng)新型農(nóng)民的教育，我們認(rèn)為不能簡(jiǎn)單等同于農(nóng)村教育。培養(yǎng)新型農(nóng)民的農(nóng)民教育內(nèi)容應(yīng)包括：農(nóng)民的基礎(chǔ)文化教育(包括掃盲教育)、農(nóng)民的農(nóng)業(yè)科技知識(shí)教育、農(nóng)民的專業(yè)技能培訓(xùn)教育、為提高農(nóng)民自身文化素質(zhì)而進(jìn)行的高中、中職以及高職的學(xué)歷繼續(xù)教育，配合新農(nóng)村建設(shè)而進(jìn)行的思想文化道德素質(zhì)教育等。這里不包括農(nóng)村適齡少年兒童的九年國(guó)家義務(wù)教育。

(二)國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀

早在上世紀(jì)60年代，舒爾茨、貝克爾和明塞爾等人就開創(chuàng)性的研究了人力資本問題，他們認(rèn)為個(gè)人收入分配的差別可以歸結(jié)為因教育程度不同而導(dǎo)致的人力資本差別。Nelson and phelps(1966)認(rèn)為，教育可以增強(qiáng)勞動(dòng)者的適應(yīng)能力，并且能夠從事新的類型的工作。[注]Nelson，R，E. Phelps，1966，Investment in Humans，Technological Diffusion and Economic Growth，American Economic Review，Vol.56(2):69-75.上世紀(jì)80年代中期發(fā)展起來的新增長(zhǎng)理論強(qiáng)調(diào)人力資本能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期內(nèi)生增長(zhǎng)(Romer ，1990；Lucas，1988)。[注]Romer, Paul M.,1990,Endogenous Technological Change, Journal of Political Economy, Vol.98(5),pp.s71-s102.[注]Lucas,Robert E.,1988,On the Mechanics of Economic Development,Journal of Monetary Economics,Vol.22,3-42.此外，很多經(jīng)驗(yàn)分析也證明了教育在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的積極作用(Mankiw，Romer and weil，1992；Barro and Sala-i-Martin，1992)。[注]Mankiw,N.Gregory,Daivd Romer,David N. Weil,1992, A Contribution to the Empirics of Economic Growth, Quarterly Journal of Economics,Vol.107(2),pp.407-437.[注]Barro, Robert J. ,Xavier Sala-i-Martin,1992, Convergence, Journal of Political Economics,Vol. 100( 2),pp.223-251.

在有關(guān)農(nóng)民教育和收入增長(zhǎng)關(guān)系的實(shí)證分析方面，F(xiàn)afchamps and Quisumbing(1999)在對(duì)巴基斯坦農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行考察后發(fā)現(xiàn)，雖然農(nóng)民受教育程度對(duì)糧食和牲畜的產(chǎn)量并無顯著影響，但受教育程度高的農(nóng)民可以把勞動(dòng)力資源從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)工作，從而提高其收入。[注]Fafchamps,Marcel,Agnes,R.Quisumbing,1999,Human Capital,Productivity,and Labor Allocation in Rural Pakistan,Joural of Human Resources,Vol.34(2):369-405.Jolliffe(2004)基于加納的數(shù)據(jù)分析了教育對(duì)農(nóng)民在農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)工作中的勞動(dòng)力配置問題，結(jié)果表明非農(nóng)生產(chǎn)的教育回報(bào)要大于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的教育回報(bào)。[注]Jolliffe,Dean,The Impact of Education in Rural Ghana:Examining Household Labor Allocation and Returns on and off the Farm,Journal of Development Ecomomics,Vol.73:287-314.Appleton and Balihuta(1996)對(duì)烏干達(dá)數(shù)據(jù)的研究表明，小學(xué)教育能顯著提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，但中學(xué)教育的效果并不明顯。教育能在同一地區(qū)的不同農(nóng)民之間產(chǎn)生外部性。[注]Appleton,Simon,Arsene Balihuta,1996,Education and Agricultural Productivity:Evidence from Uganda,Journal of International Development,Vol.8(3):415-444.

國(guó)內(nèi)學(xué)者也對(duì)教育和農(nóng)民收入之間的關(guān)系進(jìn)行了大量的研究。郭劍雄(2005)認(rèn)為，農(nóng)村地區(qū)的低人力資本積累和高生育率所導(dǎo)致的馬爾薩斯穩(wěn)態(tài)，是農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢的主要原因，加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的教育投入，是調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)收入差距的首選政策。[注]郭劍雄：《人力資本、生育率與城鄉(xiāng)收入差距的收斂》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2005年第3期。鄒薇、張芬(2006)按照收入來源對(duì)農(nóng)村各地區(qū)之間的收入差距進(jìn)行計(jì)量分析，結(jié)果表明農(nóng)村各地區(qū)之間收入差距的擴(kuò)大主要來自農(nóng)村地區(qū)間工資性收入的差異，而這又與農(nóng)民的受教育程度相關(guān)。要改變農(nóng)村地區(qū)收入擴(kuò)大的趨勢(shì)，不能單純依靠貫徹執(zhí)行基礎(chǔ)義務(wù)教育。[注]鄒薇、張芬：《農(nóng)村地區(qū)收入差異與人力資本積累》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2006年第2期。此外，一些對(duì)省區(qū)的農(nóng)村調(diào)查研究也都支持了教育對(duì)提高農(nóng)民收入的積極作用(李谷成等，2006；劉修巖等，2007；龍翠紅，2008)。[注]龍翠紅：《教育、配置效應(yīng)與農(nóng)戶收入增長(zhǎng)》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2008年第9期。

在既有的文獻(xiàn)中，雖然都提出了加大農(nóng)民教育投入的一些政策建議，但這些政策建議大都居于宏觀層面，缺少比較具體的實(shí)施措施。因此，本文將在公共財(cái)政和人力資本理論的基礎(chǔ)上，對(duì)建立國(guó)家農(nóng)民教育基金進(jìn)行具體的框架設(shè)計(jì)。

三、關(guān)于設(shè)立農(nóng)民教育基金的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

(一)農(nóng)民教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性

1898年馬歇爾在其論著中明確指出，公共產(chǎn)品是不同于私人產(chǎn)品的，對(duì)于私人產(chǎn)品來說，任何人不付費(fèi)就不能消費(fèi)；而公共產(chǎn)品理論則只要有人提供了，則任何人不付費(fèi)也能享受。農(nóng)民教育是具有正外部效益的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，教育投資的外部效應(yīng)：提高子女的素質(zhì)(包括健康狀況、認(rèn)識(shí)能力的發(fā)展、接受教育的程度、選擇的職業(yè)性質(zhì)、未來收人等)；有助于改善受教育者本人的健康狀況；改善配偶和家庭成員的健康狀況；降低生育率；提高消費(fèi)者選擇效率；提高勞動(dòng)力市場(chǎng)雙向選擇的效率；婚姻選擇更具效率；降低犯罪率提高社會(huì)和諧程度，加強(qiáng)人們的合作精神；促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步與傳播。對(duì)于具有正外部效益的農(nóng)民教育提供在價(jià)格上不能反映社會(huì)效益，在數(shù)量提供上必然會(huì)出現(xiàn)不足的情況，因而僅僅依靠市場(chǎng)配置教育資源是無效率的。農(nóng)民教育在存在外部經(jīng)濟(jì)的情況下，要想有效地對(duì)其進(jìn)行提供，較為可行的辦法之一就是由公共財(cái)政對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，以擴(kuò)大其有效需求，從而增加社會(huì)凈收益。鑒于農(nóng)民教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，我國(guó)政府有責(zé)任加大對(duì)其的公共財(cái)政投入。

(二)人力資本投資與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

人力資本是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要源泉，農(nóng)民受教育水平，農(nóng)民的綜合素質(zhì)則直接關(guān)系到我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程和成敗。直接作用，人力資本直接增加勞動(dòng)者的邊際生產(chǎn)率，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。受教育程度高的勞動(dòng)力其邊際產(chǎn)品高于受教育程度低的勞動(dòng)力。間接作用，人力資本投資通過技術(shù)創(chuàng)新與技術(shù)擴(kuò)散，產(chǎn)生溢出效應(yīng)，促進(jìn)全要素生產(chǎn)率的增長(zhǎng)，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。人力資本不僅提高勞動(dòng)力的生產(chǎn)效率，還推動(dòng)其他要素的進(jìn)步。

人力資本作用的發(fā)揮主要通過人力資本運(yùn)動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)互動(dòng)來完成，即人力資本投入提高-人力資本存量增加-個(gè)人崗位轉(zhuǎn)換與流動(dòng)能力提高-促進(jìn)人力資本有效配置與合理流動(dòng)-個(gè)人收益增加和整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)-增強(qiáng)對(duì)人力資本投資的激勵(lì)。然而，任何一個(gè)環(huán)節(jié)產(chǎn)生障礙或運(yùn)行不暢，都會(huì)引起對(duì)整個(gè)運(yùn)動(dòng)過程產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，最終都會(huì)通過對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的不良影響而表現(xiàn)出來。人力資本形成的主要途徑是人力資本投資，包括教育投資、在職培訓(xùn)投資、健康投資等具體形式(舒爾茨)，其中，教育投資是人力資本投資的最主要部分。由于人力資本投資兼有投資和消費(fèi)的雙重性質(zhì)，還具有關(guān)聯(lián)效應(yīng)、外溢效應(yīng)、乘數(shù)效應(yīng)等經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，與物質(zhì)資本投資相比，人力資本投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)水平更高。

人力資本形成之后，就進(jìn)入流動(dòng)和配置階段。人力資本的流動(dòng)和配置主要解決“人盡其才”，其目標(biāo)依然是通過提高人力資本流動(dòng)和配置效率，最大限度地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，人力資本的流動(dòng)和配置受利益誘導(dǎo)機(jī)制的影響，主要表現(xiàn)為人力資本在產(chǎn)業(yè)間的流動(dòng)與配置、人力資本在地區(qū)間的流動(dòng)與配置，而這些也是導(dǎo)致我國(guó)三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值增長(zhǎng)率差異和地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)差距的原因之一。

人力資本經(jīng)過形成以及流動(dòng)和配置階段以后，就進(jìn)入使用和價(jià)值補(bǔ)償階段。人力資本的使用促使人力資本與物質(zhì)資本相結(jié)合，創(chuàng)造出新價(jià)值的過程。它是人力資本的價(jià)值實(shí)現(xiàn)過程，同時(shí)也是人力資本對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)生直接推動(dòng)作用的過程。人力資本在使用過程中創(chuàng)造出超過自身價(jià)值的新價(jià)值，然后通過國(guó)民收入的分配與再分配，使國(guó)家、企業(yè)、社會(huì)、個(gè)人等不同的人力資本投資主體獲得相應(yīng)的收益回報(bào)，也使人力資本所有者付出的勞動(dòng)獲得必要的價(jià)值補(bǔ)償。

四、對(duì)設(shè)立國(guó)家農(nóng)民教育基金的概念界定

(一)基金的涵義

1.基金的定義。從資金關(guān)系來看，基金是指專門用于某種特定目的并進(jìn)行獨(dú)立核算的資金。其中，既包括各國(guó)共有的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、退休基金、救濟(jì)基金、教育獎(jiǎng)勵(lì)基金等，也包括中國(guó)特有的財(cái)政專項(xiàng)基金、職工集體福利基金、能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金、預(yù)算調(diào)節(jié)基金等。

從組織性質(zhì)上講，基金是指管理和運(yùn)作專門用于某種特定目的并進(jìn)行獨(dú)立核算的資金的機(jī)構(gòu)或組織。這種基金組織，可以是非法人機(jī)構(gòu)(如財(cái)政專項(xiàng)基金、高校中的教育獎(jiǎng)勵(lì)基金、保險(xiǎn)基金等)，可以是事業(yè)性法人機(jī)構(gòu)(如中國(guó)的宋慶齡兒童基金會(huì)、孫冶方經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)勵(lì)基金會(huì)、茅盾文學(xué)獎(jiǎng)勵(lì)基金會(huì)，美國(guó)的福特基金會(huì)、霍布賴特基金會(huì)等)，也可以是公司性法人機(jī)構(gòu)。

2.基金的分類。從機(jī)構(gòu)主體上區(qū)分，包括以政府組織為主體和以非政府組織為主體的基金組織。從資金來源劃分，各類基金組織可分為以中央財(cái)政撥款為主或公募為主。目前我國(guó)由中央財(cái)政撥款作為其資金來源的基金主要有國(guó)家自然科學(xué)基金、社會(huì)保障基金、科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金、國(guó)家留學(xué)基金等；而全國(guó)性公募基金組織包括中國(guó)教育發(fā)展基金會(huì)、宋慶齡基金會(huì)、中國(guó)紅十字基金會(huì)等。按照募捐的地域范圍劃分，公募基金會(huì)可分為全國(guó)性公募基金會(huì)和地方性公募基金會(huì)。

(二)國(guó)家農(nóng)民教育基金的概念

1.國(guó)家農(nóng)民教育基金的概念界定。本文所指的國(guó)家農(nóng)民教育基金是專門用于對(duì)具備一定基礎(chǔ)知識(shí)的農(nóng)民傳授農(nóng)業(yè)專業(yè)知識(shí)、培訓(xùn)專業(yè)技能等農(nóng)民職業(yè)教育，提高農(nóng)民素質(zhì)、培養(yǎng)新型農(nóng)民的專項(xiàng)資金。其性質(zhì)是以政府為主體的非法人機(jī)構(gòu)，資金主要來源于國(guó)家財(cái)政。

2.國(guó)家農(nóng)民教育基金的對(duì)象界定。關(guān)于農(nóng)民的身份或定義，目前理論界對(duì)其界定不同，大體上可歸為以下幾類：一類是將生產(chǎn)力條件作為定義的主要元素及要件；一類是偏重于考慮生產(chǎn)關(guān)系方面；一類是將文化特性作為區(qū)分的主要標(biāo)志；一類是將生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系、意識(shí)形態(tài)等幾方面結(jié)合起來定義農(nóng)民。

筆者認(rèn)為，農(nóng)民是我國(guó)弱勢(shì)群體的主體。在本文中，國(guó)家農(nóng)民教育基金針對(duì)的對(duì)象主要是目前從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以土地為生的農(nóng)村農(nóng)民，離鄉(xiāng)不離土的外出務(wù)工人員，即我們所說的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，以及土地與務(wù)工兼顧，完全失去土地的，以季節(jié)性外出務(wù)工的那部分農(nóng)民。

五、建立國(guó)家農(nóng)民教育基金的構(gòu)想

(一)設(shè)立國(guó)家農(nóng)民教育基金的可能性

1.我國(guó)工業(yè)化所處的發(fā)展階段以及我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展所具有的特殊性、復(fù)雜性，決定了我國(guó)總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，是對(duì)工業(yè)化發(fā)展到一定階段后工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系變化特征的一種概括。這里的工業(yè)泛指非農(nóng)業(yè)部門和城市，而農(nóng)業(yè)則涵蓋“三農(nóng)”。工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的現(xiàn)象，從國(guó)際上看，許多國(guó)家在工業(yè)化過程中都經(jīng)歷過由農(nóng)業(yè)哺育工業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的過程。一般來講，在工業(yè)化發(fā)展初期，農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中居主導(dǎo)地位，為了創(chuàng)造更多的物質(zhì)財(cái)富，提高整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人民生活水平，需要用農(nóng)業(yè)積累支持工業(yè)發(fā)展；當(dāng)工業(yè)化發(fā)展到一定階段，工業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)時(shí)，要實(shí)現(xiàn)工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，除了發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，國(guó)家還必須加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的扶持和保護(hù)，實(shí)現(xiàn)由農(nóng)業(yè)哺育工業(yè)到工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策轉(zhuǎn)變。許多國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)工業(yè)化、城市化進(jìn)程加速，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展到工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)反哺期時(shí)，如果及時(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)、反哺農(nóng)業(yè)，整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)就會(huì)協(xié)調(diào)健康發(fā)展，順利實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化。反之，如果我們繼續(xù)忽視農(nóng)業(yè)發(fā)展，讓農(nóng)業(yè)繼續(xù)為工業(yè)化進(jìn)程做出犧牲，就不可避免地會(huì)出現(xiàn)農(nóng)業(yè)萎縮，城鄉(xiāng)和地區(qū)貧富差距擴(kuò)大，加劇社會(huì)矛盾，甚至出現(xiàn)社會(huì)動(dòng)蕩和倒退。

從工業(yè)化發(fā)展階段來看，我國(guó)目前人均GDP已超過2000美元，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值結(jié)構(gòu)大約為15:85，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)大約為50:50，城鎮(zhèn)化水平為40%。這四項(xiàng)指標(biāo)表明，目前我國(guó)已進(jìn)入工業(yè)化中期階段，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力主要來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，這時(shí)采取相應(yīng)措施，以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，是促使工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的必然選擇。例如，日本在戰(zhàn)前處于以農(nóng)養(yǎng)工階段，上世紀(jì)50年代末60年代初開始轉(zhuǎn)向工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)階段。韓國(guó)在上世紀(jì)60年代中期以前還從農(nóng)業(yè)部門抽取工業(yè)化資本，自60年代末開始轉(zhuǎn)向保護(hù)農(nóng)業(yè)。

實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，不僅與我國(guó)工業(yè)化所處的發(fā)展階段有關(guān)，而且是由我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展所具有的特殊性、復(fù)雜性決定的。我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率低，農(nóng)業(yè)仍然是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中承受風(fēng)險(xiǎn)最大的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。我國(guó)人口60%以上居住在農(nóng)村，農(nóng)民生活水平明顯低于城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村教育、科技、文化、衛(wèi)生等事業(yè)的發(fā)展水平也明顯落后于城市。在全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中，農(nóng)村面臨的任務(wù)更為艱巨。從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，農(nóng)民安居樂業(yè)對(duì)于國(guó)家的穩(wěn)定發(fā)展具有決定性作用。只有加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，同時(shí)加強(qiáng)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)和精神文明建設(shè)，在廣大農(nóng)村形成和諧安定、健康向上的良好局面，保證廣大農(nóng)民安居樂業(yè)，農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定才有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，國(guó)家長(zhǎng)治久安也才有可靠的保障。

2.財(cái)政供給能力分析。本文為解決我國(guó)農(nóng)民教育資金缺口所提供的方案是設(shè)立由國(guó)家財(cái)政支撐的國(guó)家農(nóng)民教育基金。對(duì)此，我國(guó)財(cái)政是否有能力支撐？這是設(shè)計(jì)國(guó)家農(nóng)民教育基金必須回答的問題。筆者認(rèn)為，雖然我國(guó)財(cái)政收支關(guān)系較為緊張，但財(cái)政困難主要是結(jié)構(gòu)性的，而不是全局性的，真正困難的是基層縣鄉(xiāng)財(cái)政。因此，結(jié)合財(cái)政管理體制的改革與完善，進(jìn)一步科學(xué)劃分政府間的事權(quán)和財(cái)權(quán)，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)基層財(cái)政解困，設(shè)立國(guó)家農(nóng)民教育基金并不超出財(cái)政的承受能力。

2007年9月8日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見》指出，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，是國(guó)家以所有者身份依法取得國(guó)有資本收益，并對(duì)所得收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算，是政府預(yù)算的重要組成部分。意見解釋稱，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收入是指各級(jí)人民政府及其部門、機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的企業(yè)上交的國(guó)有資本收益。國(guó)務(wù)院國(guó)資委直接履行出資人職責(zé)的中央企業(yè)為155家，資產(chǎn)總額12萬多億元，主營(yíng)業(yè)務(wù)收入8萬多億元，利潤(rùn)總額達(dá)7600多億元。我們認(rèn)為，從工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村的觀念出發(fā)，國(guó)家農(nóng)民教育基金的主要來源可由中央企業(yè)上繳利潤(rùn)中按照一定的比例提取是可行的，也是必要的。

3.多方籌措資金的可能。雖然我國(guó)農(nóng)村整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平偏低，但由于我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異明顯，各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分不平衡。我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)在存在著東西部的差異，存在著地區(qū)之間的差異。因此，我們認(rèn)為在資金籌措上應(yīng)該充分考慮各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)承受能力，分別區(qū)域，制訂不同的資金籌措政策。在以國(guó)家財(cái)政為支撐的基礎(chǔ)上，充分利用各種資源，吸收社會(huì)各界的捐助，擴(kuò)大充實(shí)國(guó)家農(nóng)民教育基金。

4.國(guó)家、政府的政策支持和引導(dǎo)。如何縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距、增加農(nóng)民收入，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，是黨和政府在新的歷史時(shí)期所提出的重要的戰(zhàn)略任務(wù)。而設(shè)立國(guó)家農(nóng)民教育基金，對(duì)于提高農(nóng)民素質(zhì)，促進(jìn)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)，增加農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化具有不可忽視的重要意義，得到各級(jí)政府的大力支持應(yīng)在情理之中。這樣，設(shè)立國(guó)家農(nóng)民教育基金就要了政策保障。

5.廣大農(nóng)民群眾的理解和支持。設(shè)立國(guó)家農(nóng)民教育基金，并保證基金的?？顚Ｓ茫箯V大農(nóng)民群眾成為真正的受益者，自然會(huì)得到他們的理解和支持。即便為了完成基金籌集任務(wù)需要農(nóng)民承受一定的負(fù)擔(dān)，但由于基金的籌集能比較明顯地體現(xiàn)利益獲取與成本分擔(dān)對(duì)稱的原則，所以不會(huì)如其他政府收費(fèi)項(xiàng)目那樣招致農(nóng)民的抵制和反對(duì)。

(二)對(duì)國(guó)家農(nóng)民教育基金的框架設(shè)計(jì)以及對(duì)策分析

1.資金來源。由中央財(cái)政在總預(yù)算中按固定比例提取，出資建立專項(xiàng)國(guó)家農(nóng)民教育基金，專門用于對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付。對(duì)地方政府來說，則按照“量力而行，逐步推進(jìn)”的原則，對(duì)不同地區(qū)采取不同的政策。可將我國(guó)地區(qū)劃分為富裕型、中間型和貧困型三種類型，對(duì)不同類型的地區(qū)，采取不同的籌資方法：對(duì)于富裕地區(qū)，采取中央財(cái)政拿小頭、地方財(cái)政拿大頭；對(duì)于中間型地區(qū)，采取中央拿大頭、地方財(cái)政拿小頭的方法；對(duì)于貧困型地區(qū)，采取中央財(cái)政全額負(fù)擔(dān)的方法。具體分擔(dān)比例應(yīng)根據(jù)各地區(qū)財(cái)政收入來確定。

同時(shí)，每年財(cái)政劃撥的資金應(yīng)該從教育稅附加或一些與教育關(guān)系密切的稅種中提取一部分作為此項(xiàng)財(cái)政支出的補(bǔ)充資金來源?？傊?，國(guó)家農(nóng)民教育基金資金總額應(yīng)至少按40歲以下農(nóng)民每人100元/年的標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)立。我們?nèi)绻麑⑷珖?guó)18-40歲的農(nóng)民按占全國(guó)農(nóng)村人口50%計(jì)算，這部分農(nóng)民的數(shù)量大約是36000萬人左右。所以，每年國(guó)家農(nóng)民教育基金賬戶資金應(yīng)不少于360億元人民幣。

以山東省為例，根據(jù)山東省2007年統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)數(shù)據(jù)和我們抽樣調(diào)查估算，山東省現(xiàn)有40歲以下農(nóng)民3000萬左右，因此山東省的國(guó)家農(nóng)民教育基金總額應(yīng)在30億元左右。由于山東省地處我國(guó)東部較發(fā)達(dá)地區(qū)，所以國(guó)家農(nóng)民教育基金的資金主要應(yīng)以地方籌集為主，根據(jù)我們的調(diào)研，像山東這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)大省，地方財(cái)政應(yīng)該承擔(dān)20億元左右(GDP的1%—1.5%)，中央承擔(dān)10億左右，并且每年財(cái)政應(yīng)從教育稅附加或一些與教育關(guān)系密切的稅種中提取一部分來補(bǔ)充國(guó)家農(nóng)民教育基金。

2.建立國(guó)家農(nóng)民教育基金賬戶和省級(jí)基金管理委員會(huì)，轉(zhuǎn)移支付后由省級(jí)基金管理委員會(huì)對(duì)農(nóng)民教育基金進(jìn)行統(tǒng)一專門管理，保證基金的保值增值。

3.國(guó)家農(nóng)民教育基金賬戶的資金主要用于農(nóng)民教育，即年滿十八周歲，有農(nóng)民身份的農(nóng)民的脫盲教育、職業(yè)技能教育和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)，按照資金到項(xiàng)目的原則，地方政府設(shè)立相應(yīng)的農(nóng)民教育專門部門，提出具體的教育項(xiàng)目，提出資金申請(qǐng)報(bào)告，獲得資金的使用權(quán)；農(nóng)民教育基金應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度，依法進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，建立健全內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度，保證會(huì)計(jì)資料合法、真實(shí)、準(zhǔn)確、完整。

4.對(duì)國(guó)家農(nóng)民教育基金的管理與使用，應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政審計(jì)制度，真正做到?？顚Ｓ?，并接受稅務(wù)、會(huì)計(jì)主管部門依法實(shí)施的稅務(wù)監(jiān)督和會(huì)計(jì)監(jiān)督。建立專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)或監(jiān)事職位，依照章程規(guī)定的程序檢查基金會(huì)財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)資料，監(jiān)督理事會(huì)遵守法律和章程的情況。

5.對(duì)國(guó)家農(nóng)民教育基金的籌措和使用，應(yīng)參照目前國(guó)家自然科學(xué)基金和社會(huì)科學(xué)基金的管理與使用辦法，不同的是，針對(duì)不同地區(qū)在國(guó)家農(nóng)民教育基金資金組成方面應(yīng)有區(qū)別。也就是說，東中西部應(yīng)該有所區(qū)分，發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及貧困地區(qū)應(yīng)該有所區(qū)分。另外，在基金的使用上應(yīng)結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行科學(xué)立項(xiàng)，嚴(yán)格基金的申報(bào)評(píng)審立項(xiàng)程序。把國(guó)家農(nóng)民教育基金作為提高我國(guó)農(nóng)民整體素質(zhì)，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，培養(yǎng)新型農(nóng)民，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的一個(gè)重要手段和有效環(huán)節(jié)。其次，對(duì)于國(guó)家農(nóng)民教育基金的立項(xiàng)應(yīng)堅(jiān)持服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，培養(yǎng)新型農(nóng)民，發(fā)展地方農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的宗旨，突出重點(diǎn)、有目的的分步驟的實(shí)施科學(xué)立項(xiàng)。真正使國(guó)家農(nóng)民教育基金達(dá)到全面提高農(nóng)民素質(zhì)，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的目的。

(三)與國(guó)家農(nóng)民教育基金相關(guān)的幾項(xiàng)配套改革建議

1.完善分稅制財(cái)政管理體制。合理劃分中央與地方及地方各級(jí)政府間的事權(quán)、財(cái)權(quán)，特別是要調(diào)整完善政府間的轉(zhuǎn)移支付制度，以逐步緩解乃至解決基層財(cái)政困難，這有助于提高基層財(cái)政對(duì)國(guó)家農(nóng)民教育基金的支持力度，減輕基金支付壓力。此外，對(duì)于企業(yè)、事業(yè)單位及個(gè)人對(duì)農(nóng)民基金的捐贈(zèng)，可適當(dāng)?shù)貙?duì)其征繳的所得稅進(jìn)行稅前抵扣或減免。

2.樹立財(cái)政法制觀，推進(jìn)依法理財(cái)。依法理財(cái)是公共財(cái)政體制最基本的原則，是建立科學(xué)、合理、規(guī)范、透明的財(cái)政支出行為的基本要求。一是財(cái)政收支活動(dòng)的每個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)在法律框架內(nèi)進(jìn)行，決不允許任何個(gè)人濫用職權(quán)肢解和浪費(fèi)財(cái)政資金，堅(jiān)決杜絕以權(quán)壓法、以情代法的現(xiàn)象。二是重視研究建立和完善各項(xiàng)制度、機(jī)制，構(gòu)建規(guī)范的財(cái)政收支運(yùn)行體系。三是硬化預(yù)算約束，維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性。要按照“先有預(yù)算、后有支出，沒有預(yù)算、不能支出”的原則，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算追加管理，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，硬化預(yù)算約束，切實(shí)控制預(yù)算追加，規(guī)范和減少預(yù)算追加行為。

3.完善財(cái)政配置職能，增強(qiáng)財(cái)政支出的透明度。要積極推進(jìn)財(cái)政配置的民主化、科學(xué)化，使財(cái)政支出管理更加公開、公正、透明。一是研究建立財(cái)政資金分配和重大項(xiàng)目集體研究制度。集體研究是民主理財(cái)?shù)闹匾憩F(xiàn)形式，同時(shí)也更有利于財(cái)政部門做好預(yù)算執(zhí)行工作。財(cái)政要研究建立對(duì)重大項(xiàng)目和機(jī)動(dòng)財(cái)力審批管理辦法，明確財(cái)政的職能定位，規(guī)范管理工作程序。二是堅(jiān)持依法行政，大力推行政務(wù)公開，不斷細(xì)化部門預(yù)算編制，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和科學(xué)性，增強(qiáng)工作透明度，切實(shí)做到公開、透明、公平。

4.建立健全社會(huì)保障特別是農(nóng)村社會(huì)保障制度。對(duì)于在貧困型農(nóng)村地區(qū)設(shè)立農(nóng)民教育基金制度，不可能離開農(nóng)村社會(huì)救助制度的建立和完善。農(nóng)村社會(huì)救助的對(duì)象通常也是國(guó)家農(nóng)民教育基金支付的重點(diǎn)。

5.改革完善教育公共品的供給制度。教育公共品的收益很難量化，從而對(duì)政府教育支出難以進(jìn)行成本效益分析，所以長(zhǎng)期以來教育資金使用效率低下的問題難以解決。結(jié)合公共品供給制度的改革完善，促進(jìn)教育公共品生產(chǎn)、提供的民營(yíng)化、市場(chǎng)化，可以提高國(guó)家農(nóng)民教育基金的使用效率，從而有利于國(guó)家農(nóng)民教育基金制度的構(gòu)建和完善。

6.國(guó)家應(yīng)建立健全相應(yīng)的法律法規(guī)，嚴(yán)格監(jiān)督資金使用，嚴(yán)格項(xiàng)目立項(xiàng)及審查，切實(shí)把增加農(nóng)村人力資本投資落到實(shí)處，培育出符合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的新型農(nóng)民。