吳 玲 劉玉安

(山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

據(jù)2010年第六次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示，我國(guó)大陸總?cè)丝跒?3.39億，其中農(nóng)村人口約為6.7億，仍超過(guò)半數(shù)。從這個(gè)比例來(lái)看，我國(guó)義務(wù)教育的重心應(yīng)該在農(nóng)村，但事實(shí)并非如此。最近在《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》實(shí)施一周年之際，教育部部長(zhǎng)袁貴仁指出：“我國(guó)教育的城鄉(xiāng)差距依然沒(méi)有明顯縮小，農(nóng)村教育亟待加強(qiáng)”。由于目前絕大部分青壯年農(nóng)民都在城里打工，因此，農(nóng)村義務(wù)教育問(wèn)題實(shí)際上也就是農(nóng)民工子女的教育問(wèn)題。由于農(nóng)民工本身的特殊地位，他們子女的教育和未來(lái)必須引起全社會(huì)的廣泛關(guān)注。

一、農(nóng)民工子女面臨的教育尷尬

隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移。目前在我國(guó)6.7億農(nóng)村人口中，流動(dòng)人口有2.61億，其中構(gòu)成流動(dòng)人口主體的是我國(guó)的特殊群體——農(nóng)民工?？稍谵r(nóng)民工為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)做出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)，他們卻成為“邊緣群體”，流離于主流社會(huì)之外，面臨著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)權(quán)益得不到切實(shí)保障的現(xiàn)實(shí)。農(nóng)民工子女的教育問(wèn)題更是成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，同在一片藍(lán)天下的他們接受的卻是不一樣的教育。由于近年來(lái)流動(dòng)人口呈現(xiàn)舉家遷移的特征，一部分農(nóng)民工子女隨父母流動(dòng)到城市成為“流動(dòng)兒童”，但仍有一部分農(nóng)民工子女留在原籍成為“留守兒童”，不管是流動(dòng)兒童還是留守兒童，都面臨著的嚴(yán)重教育難題。

(一)流動(dòng)兒童面臨的教育難題

1.上學(xué)難

“流動(dòng)兒童”獲取受教育的機(jī)會(huì)不平等。從2000年開(kāi)始，國(guó)家就明確提出流動(dòng)兒童的義務(wù)教育問(wèn)題應(yīng)以流入地政府管理為主，2006年修訂的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》更是從法律上要求當(dāng)?shù)卣疄榱鲃?dòng)人口子女提供公平的接受義務(wù)教育的條件。但是因?yàn)閼艏贫鹊南拗疲麄冊(cè)诹魅氲厝员豢醋魇恰巴鈦?lái)人口”。雖然農(nóng)民工及其所從屬的企業(yè)為流入地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，但由于管理體制上的原因，各學(xué)校、各級(jí)教育主管部門(mén)仍然把農(nóng)民工子女看作是“額外負(fù)擔(dān)”。于是他們采取向農(nóng)民工子女收取“借讀費(fèi)”的方式作為補(bǔ)償。而當(dāng)“借讀費(fèi)”被明文禁止后，農(nóng)民工子女在父母打工地入學(xué)之路非但沒(méi)有變得平坦，反而變得更加艱難了。許多城市學(xué)校和教育主管部門(mén)為了自己的利益，設(shè)置了各種障礙和門(mén)檻，把農(nóng)民工子女拒之于校門(mén)之外。

2.上學(xué)貴

新修訂的《義務(wù)教育法》明確規(guī)定“國(guó)家將義務(wù)教育全面納入財(cái)政保障范圍，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府依照本法規(guī)定予以保障”。這說(shuō)明義務(wù)教育完成了“人民教育人民辦”到“義務(wù)教育政府辦”的轉(zhuǎn)變，但由于政府投入不足，學(xué)校通常以雜費(fèi)的名義向?qū)W生獲取額外的教育經(jīng)費(fèi)。高昂的教育花費(fèi)使大多數(shù)農(nóng)民工家庭無(wú)法承擔(dān)子女的教育支出。而且雖然法律上禁止收取“借讀費(fèi)”，但由于上學(xué)機(jī)會(huì)難得，優(yōu)質(zhì)教育資源稀缺，一些學(xué)校還會(huì)向借讀者提出一些額外條件和要求。這也就是說(shuō)，2006年修改的新義務(wù)教育法事實(shí)上只是對(duì)少數(shù)私營(yíng)企業(yè)主和經(jīng)濟(jì)條件好的學(xué)生有意義，對(duì)于大多數(shù)農(nóng)民工和流動(dòng)兒童來(lái)說(shuō)幾乎是一紙空文。

3.辦學(xué)條件差

由于流動(dòng)兒童事實(shí)上無(wú)法就地或就近入學(xué)，近幾年來(lái)各地都出現(xiàn)了專(zhuān)門(mén)為這一部分兒童創(chuàng)辦的農(nóng)民工子弟學(xué)校。初看起來(lái)這似乎是一個(gè)很合理的政策，但實(shí)際上這是把城鄉(xiāng)對(duì)立固定化、長(zhǎng)久化。特別是絕大多數(shù)農(nóng)民工子弟學(xué)校師資力量嚴(yán)重不足，不少校長(zhǎng)和教師既無(wú)任職資格證書(shū)也無(wú)教師資格證，辦學(xué)條件相當(dāng)落后，多數(shù)學(xué)校的房屋、消防、飲食等多方面都存在安全隱患，這對(duì)兒童的身心健康和安全造成嚴(yán)重的威脅；教學(xué)設(shè)備相對(duì)缺乏，有的學(xué)校連三角板、直尺這樣一些最基本的教學(xué)器材都沒(méi)有，更別說(shuō)為學(xué)生提供較為現(xiàn)代的教學(xué)儀器如電腦、試驗(yàn)室等必備的教學(xué)設(shè)備了。

流動(dòng)兒童面臨這樣的教育困境的情況下，許多流動(dòng)兒童選擇輟學(xué)或者長(zhǎng)期失學(xué)。據(jù)中國(guó)少年兒童中心的一項(xiàng)抽樣調(diào)查顯示，流動(dòng)兒童受教育狀況不及全國(guó)兒童的平均水平，失學(xué)率高達(dá)9.3%，從未上學(xué)者達(dá)6.85%，失學(xué)者達(dá)2.45%。8-14歲流動(dòng)兒童中未上學(xué)比例由0.8%上升到15.4%。[注]趙聚軍：《果實(shí)并非如此誘人——從農(nóng)民工內(nèi)部諸群體的差異性看中國(guó)的城市化進(jìn)程》，《調(diào)研世界》2006年第1期。

(二)留守兒童面臨的教育難題

事實(shí)上，“留守兒童”的規(guī)模比“流動(dòng)兒童”要大得多，目前估計(jì)約為5800萬(wàn)，其中14周歲以下的留守少年兒童約有4000多萬(wàn)人，平均每4個(gè)少年兒童中就有一個(gè)留守少年兒童。[注]數(shù)據(jù)來(lái)源于《全國(guó)農(nóng)村留守少年兒童狀況研究報(bào)告》。他們不僅面臨弱勢(shì)的農(nóng)村學(xué)校教育，還要面對(duì)缺失的有效家長(zhǎng)監(jiān)護(hù)，這對(duì)留守兒童的學(xué)業(yè)學(xué)習(xí)和心理成長(zhǎng)造成嚴(yán)重影響。

1.弱勢(shì)學(xué)校教育

留守兒童雖然基本上能夠保證有學(xué)可上，但城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育資源質(zhì)量差距懸殊。目前我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育投資管理體制理論上雖然是“以縣為主”，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，農(nóng)村義務(wù)教育仍然主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府投資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)擔(dān)了農(nóng)村基礎(chǔ)教育支出總額的78%。而目前我國(guó)有70%的人口在農(nóng)村，農(nóng)村基礎(chǔ)教育階段的學(xué)生高達(dá)1.6億。[注]陳潭、羅新云：《公共教育資源配置失衡及其政策補(bǔ)給》，《公共管理學(xué)報(bào)》2008 年第2期?；鶎诱粌H要面對(duì)薄弱的基層財(cái)政現(xiàn)實(shí)，還要負(fù)擔(dān)絕大部分人口的義務(wù)教育，因此，基層政府對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入嚴(yán)重不足，“保運(yùn)轉(zhuǎn)”現(xiàn)象十分突出，這嚴(yán)重影響學(xué)校教學(xué)活動(dòng)的開(kāi)展，教學(xué)質(zhì)量無(wú)法得以保證，農(nóng)村義務(wù)教育呈現(xiàn)相當(dāng)?shù)娜鮿?shì)性。

就師資力量而言，大量?jī)?yōu)秀的資源主要集中在城市，并且由于城市學(xué)校提供的優(yōu)越條件，許多農(nóng)村的優(yōu)秀年輕教師也流動(dòng)到城市，農(nóng)村學(xué)校的師資隊(duì)伍呈現(xiàn)明顯的“老齡化”現(xiàn)象。以山東某縣為例，城區(qū)教師以40歲以下的年輕教師為主，占66.69%；農(nóng)村教師則以40歲以上教師為主，占64.56%。[注]《2008年中國(guó)教育綠皮書(shū)——中國(guó)教育政策年度分析報(bào)告》，教育科學(xué)出版社2008年版，第125頁(yè)。而且在我國(guó)專(zhuān)任教師學(xué)歷合格率不斷上升的情況下，偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校代課老師仍然占據(jù)了一部分教職崗位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2008年，全國(guó)中小學(xué)仍有37.9萬(wàn)名代課人員，這其中81.8%分布在農(nóng)村學(xué)校。他們承擔(dān)著比正式教師多得多的工作量，卻只拿著相當(dāng)于正式教師1/3、1/4的報(bào)酬(在甘肅農(nóng)村為200元上下)。[注]楊東平：《教育的階層差距仍在擴(kuò)大》，《南方人物周刊》2008年第11期。

除了薄弱的師資力量外，現(xiàn)有的農(nóng)村學(xué)校也缺乏對(duì)本校的留守兒童進(jìn)行專(zhuān)門(mén)統(tǒng)計(jì)，缺乏對(duì)產(chǎn)生學(xué)習(xí)或品行問(wèn)題的留守兒童采取有針對(duì)性的措施和方法，更別說(shuō)在農(nóng)村開(kāi)設(shè)專(zhuān)門(mén)的心理輔導(dǎo)課程，對(duì)留守兒童的心理健康、道德素質(zhì)和安全法制意識(shí)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)教育了。此外，學(xué)校在發(fā)現(xiàn)留守兒童的問(wèn)題后也不能及時(shí)地與監(jiān)護(hù)人進(jìn)行溝通交流。

2.弱勢(shì)家庭教育

由于外出打工的農(nóng)村人口大多是青壯年人口，留守在農(nóng)村的除了兒童就是老人，據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有79.7%的留守兒童由祖父母輩撫養(yǎng)，留守兒童呈現(xiàn)“隔代監(jiān)護(hù)”。但由于祖父母輩監(jiān)護(hù)人存在年邁體衰、勞動(dòng)負(fù)擔(dān)重、文化程度不高、思想相對(duì)保守等特征，[注]李振堂：《農(nóng)村社區(qū)解決留守老人問(wèn)題方略探析》，《山東社會(huì)科學(xué)》2012年第4期。缺乏輔導(dǎo)、監(jiān)督孩子學(xué)習(xí)和生活應(yīng)有的文化素質(zhì)和能力，導(dǎo)致孩子在學(xué)習(xí)方面處于無(wú)人問(wèn)津的狀況，因此相當(dāng)數(shù)量的留守兒童產(chǎn)生貪玩、逃學(xué)、厭學(xué)等現(xiàn)象，甚至行為開(kāi)始出現(xiàn)偏差，引發(fā)行為失范或越軌。據(jù)中國(guó)人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心的研究顯示，進(jìn)入初中階段以后，留守兒童在校率大幅度下降，14周歲留守兒童的在校率僅為88%。

而留守兒童與其父母大多聚少離多，長(zhǎng)期缺乏接觸與溝通，據(jù)調(diào)查顯示，70%的父母年均回家不足3次，有的甚至幾年才回家1次，近30%的留守兒童與父母通話、通信頻率月均不足1次。而童年時(shí)期的孩子有自己的心理世界和心理活動(dòng)，他們除了物質(zhì)需求以外，還有心理上的需求。當(dāng)父母常年不在身邊時(shí)，容易導(dǎo)致留守兒童的“親情饑渴”，其所遇到的心理問(wèn)題得不到正常疏導(dǎo)，容易產(chǎn)生心理障礙，影響孩子的身心健康，產(chǎn)生性格扭曲或不良過(guò)激行為。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村留守兒童心理健康問(wèn)題檢出率很高，具有輕度及以上心理健康問(wèn)題的占31%。[注]謝小紅：《建立農(nóng)村留守兒童心理健康發(fā)展檔案的思考》，《檔案時(shí)空》2008年第4期。

二、農(nóng)民工子女教育問(wèn)題產(chǎn)生的危害

世界上絕大多數(shù)國(guó)家都把教育列為頭等大事，都把普及義務(wù)教育規(guī)定為政府的責(zé)任和每個(gè)公民應(yīng)盡的義務(wù)。我國(guó)雖然早在1986年就頒布了義務(wù)教育法，但目前大量農(nóng)民工子女的失學(xué)、輟學(xué)，甚至農(nóng)民工子女的犯罪行為在今年來(lái)不斷攀升，這都表明義務(wù)教育法在我國(guó)還并沒(méi)有真正落實(shí)。

(一)影響勞動(dòng)力素質(zhì)培養(yǎng)

正如克林頓時(shí)期的美國(guó)勞工部長(zhǎng)、原哈佛大學(xué)教授羅伯特·賴(lài)克所指出的，“在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，每一個(gè)國(guó)家的基本資產(chǎn)將是它的公民的技能和見(jiàn)識(shí)”[注][美]羅伯特·賴(lài)克：《國(guó)家的作用——21世紀(jì)的資本主義前景》，上海譯文出版社1998年版。。這種技能和見(jiàn)識(shí)當(dāng)然要以基礎(chǔ)教育為基礎(chǔ)。而從前文的分析來(lái)看，無(wú)論是流動(dòng)兒童還是留守兒童，他們的基礎(chǔ)教育顯然是不健全的。絕大多數(shù)流動(dòng)兒童，由于隨父母輾轉(zhuǎn)各地，基礎(chǔ)教育往往也是斷斷續(xù)續(xù)。他們中很多人事實(shí)上并沒(méi)有接受完整的九年義務(wù)教育，更別說(shuō)能進(jìn)入高等學(xué)校繼續(xù)學(xué)習(xí)。這致使他們過(guò)早進(jìn)入社會(huì)，長(zhǎng)期混跡于城市之中，但低學(xué)歷、低素質(zhì)、低技能使得他們無(wú)法參與現(xiàn)代勞動(dòng)力的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而只能從事一些簡(jiǎn)單的、重體力、低收入的勞動(dòng)。這顯然與知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)高勞動(dòng)力素質(zhì)的要求不相符合，因此，他們事實(shí)上正在逐步變成現(xiàn)代高科技生產(chǎn)過(guò)程中多余的人。

留守兒童的情況也令人擔(dān)憂。由于師資、辦學(xué)條件、社會(huì)環(huán)境等多方面的限制，無(wú)論是基礎(chǔ)知識(shí)、專(zhuān)業(yè)技能還是心理素質(zhì)，留守兒童都很難適應(yīng)現(xiàn)代化生產(chǎn)的需要。又由于現(xiàn)代化和機(jī)械化的推廣，我國(guó)農(nóng)村不可避免地會(huì)分離出越來(lái)越多的富裕勞動(dòng)力，他們并不是不想進(jìn)城打工，而是因?yàn)樗麄冞m應(yīng)不了現(xiàn)代工業(yè)對(duì)打工者的要求。于是就出現(xiàn)了農(nóng)民工的子女竟然不能再做農(nóng)民工的現(xiàn)象。這也意味著，大批的“留守兒童”正在被荒廢。

(二)阻礙中國(guó)城市化進(jìn)程

可以說(shuō)，農(nóng)民工子女的教育問(wèn)題是在中國(guó)的城市化進(jìn)程中所產(chǎn)生的，但是如果這個(gè)問(wèn)題解決不好，同樣會(huì)影響我國(guó)城市化進(jìn)度。城市化不單單是把農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口的人口城市化的過(guò)程，更是不斷實(shí)現(xiàn)人的城市化和現(xiàn)代化的過(guò)程。就目前的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，一個(gè)國(guó)家的城市化水平不僅與人均收人有關(guān)，而且與教育發(fā)展水平也明顯呈正相關(guān)關(guān)系。[注]朱鏡德：《農(nóng)民工子女進(jìn)城求學(xué)與二元教育結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變》，《中國(guó)人口科學(xué)》2004年第4期。

在不斷加快的城市化進(jìn)程中，留守兒童作為未來(lái)農(nóng)村勞動(dòng)力的主力軍，也是城市勞動(dòng)力的主要支持力量之一。可目前我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育還比較薄弱，對(duì)農(nóng)村人口的科學(xué)文化素質(zhì)和思想道德素質(zhì)的培養(yǎng)還比較欠缺，造成了大批低學(xué)歷農(nóng)村人口，這不僅不利于我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，更會(huì)阻礙農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)換。從目前的就業(yè)比例可以看出，初中以下勞動(dòng)力占全部農(nóng)村勞動(dòng)力的比例較高，而且低學(xué)歷的勞動(dòng)力人口從事非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域相對(duì)狹窄，由于缺乏必須的就業(yè)知識(shí)、技術(shù)和技能資本，不能適應(yīng)向城鎮(zhèn)流動(dòng)的需要，在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)換過(guò)程中受阻，因此出現(xiàn)了大批量的低學(xué)歷和低素質(zhì)農(nóng)村勞動(dòng)力剩余的現(xiàn)象。他們既不能滿足城市化過(guò)程中對(duì)勞動(dòng)力的需求，也影響了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的速度和質(zhì)量，從而影響我國(guó)城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、升級(jí)和城市化的規(guī)模與進(jìn)程。

而隨父母進(jìn)入到城市的農(nóng)民工子女，由于從小在城市中成大，熟悉了城市的生活和環(huán)境，對(duì)農(nóng)村的生活和環(huán)境比較陌生，他們最終大都會(huì)選擇繼續(xù)留在城市。因此，作為未來(lái)城市人口的一部分，他們現(xiàn)在所接受的基礎(chǔ)教育質(zhì)量會(huì)直接關(guān)系到未來(lái)的職業(yè)選擇和生活水平以及城市的發(fā)展。農(nóng)民工子女因缺乏與城市孩子同等的受教育機(jī)會(huì)和接受同等的基礎(chǔ)教育資源的現(xiàn)狀，不僅從物理上和心理上隔離了城市孩子與農(nóng)民工子女的交流和互動(dòng)，使農(nóng)民工子女不能很好地融入城市。而且低水平的基礎(chǔ)教育不能培養(yǎng)出城市發(fā)展所必需的文化知識(shí)和技能技巧，使農(nóng)民工子女在未來(lái)的就業(yè)上缺乏一定的競(jìng)爭(zhēng)力，最終只能選擇低收入職業(yè)，進(jìn)入低收入群體和擁有較低的社會(huì)地位，使農(nóng)民工家庭由農(nóng)村人轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥说膲?mèng)想破滅。

(三)導(dǎo)致青少年犯罪增加

《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》規(guī)定：“凡具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，并履行接受義務(wù)教育的義務(wù)。”這一法律無(wú)疑是公正的，但我國(guó)目前的現(xiàn)行政策和一些實(shí)際操作顯然是不公正的。這種不公正的后果不僅在于對(duì)農(nóng)民工子女接受同等教育機(jī)會(huì)的忽視和否定，還在于對(duì)社會(huì)秩序的直接危害。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)青少年犯罪率急劇上升就是這一危害的表現(xiàn)。

在全國(guó)未成年人犯罪統(tǒng)計(jì)中，城市外來(lái)人口未成年犯罪所占的比例明顯較高。根據(jù)各城市犯罪數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工子女在城市犯罪的比例逐年上升，據(jù)2008年12月北京市海淀區(qū)檢察院公布的一組統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，2007年起訴部門(mén)受理的未成年刑事案件中，外地籍未成年犯罪嫌疑人共171人，占總?cè)藬?shù)的75%，比上年68%的比例又有所上升。[注]《未成年犯罪二代“移民”占七成》，《北京青年報(bào)》2008年12月10日。而留守兒童的越軌、犯罪行為也日益增多，成為農(nóng)村“問(wèn)題兒童”的主要組成部分。有研究表明，家庭是預(yù)防青少年犯罪的第一道防線。家庭功能的缺失和家庭教育功能的弱化，不僅對(duì)留守兒童的學(xué)習(xí)產(chǎn)生影響，對(duì)他們的心理發(fā)育和人格形成也產(chǎn)生重要影響。在農(nóng)村流動(dòng)人口轉(zhuǎn)移過(guò)程中，家庭無(wú)法給予留守兒童應(yīng)有的家庭教育，學(xué)校和教師功能的缺失更是助長(zhǎng)了留守兒童的不良品德和行為的產(chǎn)生，為其日后的違法犯罪埋下種子。在一份關(guān)于山東省農(nóng)村留守兒童犯罪問(wèn)題的調(diào)查中顯示，留守兒童的不良行為率比非留守兒童高24.5%，違紀(jì)率比非留守兒童高12.73%，違法率比非留守兒童高10.99%，并已經(jīng)達(dá)到12.54%。[注]董士曇：《山東省農(nóng)村留守兒童犯罪問(wèn)題的調(diào)查與分析》，《山東警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第4期。

三、農(nóng)民工子女教育問(wèn)題的原因及對(duì)策分析

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民工子女的義務(wù)教育已經(jīng)成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，并且引起了全社會(huì)的普遍關(guān)注。2004年徐本禹，2005年叢飛，2008年李桂林、陸建芬，2009年李靈這樣一些平凡的小人物之所以能當(dāng)選為“感動(dòng)中國(guó)十大人物”，反映了人們對(duì)農(nóng)村教育、對(duì)農(nóng)民工子女教育的關(guān)注。但是，在這些可敬的小人物無(wú)私奉獻(xiàn)的背后卻不得不問(wèn)，政府在義務(wù)教育中到底扮演著什么樣的角色？

(一)政府責(zé)任缺失

1.教育投入不足

自進(jìn)入知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代以來(lái)，世界各國(guó)都加大了對(duì)教育的投入，各國(guó)的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)都在大幅度增加。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)一般占到了其GDP的9%，非洲國(guó)家平均為5%，世界平均約為7%，欠發(fā)達(dá)國(guó)家約為4%。也就是說(shuō)，GDP的4%已經(jīng)成為財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的底線。我們國(guó)家一直把4%作為努力目標(biāo)，但直到2009年我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)仍然只有GDP的3.59%。這不僅低于國(guó)際平均水平，甚至還低于國(guó)際基準(zhǔn)線。

而在財(cái)政教育撥款本身不足的前提下，財(cái)政撥款的大部分還主要用于高等教育，“每年的國(guó)家財(cái)政撥款中大概有一半用于兩三千萬(wàn)學(xué)生的高等教育，而兩億四千萬(wàn)中小學(xué)生享有的只是這個(gè)大盤(pán)子里的一半”。[注]蔡蕓：《基礎(chǔ)教育發(fā)展不均衡的嵌入性分析》，《光明日?qǐng)?bào)》2010年8月24日。而且在“精英配置”理念下，投向義務(wù)教育的很少一部分經(jīng)費(fèi)中，卻有絕大部分又投向了城市。這樣一來(lái)，最終投入到占人口多數(shù)的農(nóng)村人口的財(cái)政性義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)就少之又少。這就不難理解為什么出現(xiàn)流動(dòng)兒童的義務(wù)教育沒(méi)人管、留守兒童沒(méi)人問(wèn)的現(xiàn)象了。于是這才有了像徐本禹、李靈那樣無(wú)私奉獻(xiàn)的熱血青年，但他們的奉獻(xiàn)最多不過(guò)拯救一兩個(gè)村、一兩個(gè)學(xué)校，幾十個(gè)、幾百個(gè)學(xué)生，解決不了數(shù)千萬(wàn)、上億人口的流動(dòng)兒童和留守兒童的義務(wù)教育問(wèn)題。況且，基礎(chǔ)教育作為公共物品，理應(yīng)由政府提供，為何由自愿者為本不應(yīng)他們承擔(dān)的責(zé)任來(lái)買(mǎi)單呢？

2.投資和管理體制不合理

義務(wù)教育關(guān)系到整個(gè)國(guó)家的未來(lái)發(fā)展，中央及省級(jí)政府的責(zé)任無(wú)可推卸。在率先實(shí)施義務(wù)教育的歐美國(guó)家最初也曾把義務(wù)教育分?jǐn)傇诟骷?jí)地方政府頭上，但是很快發(fā)現(xiàn)，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，由地方政府負(fù)責(zé)，義務(wù)教育不可能均衡發(fā)展。因此他們大都逐步加強(qiáng)了中央政府的統(tǒng)籌力度。目前不僅歐、美、日、俄等發(fā)達(dá)國(guó)家，甚至還包括像印度、韓國(guó)、印度尼西亞、埃及、肯尼亞等發(fā)展中國(guó)家，他們義務(wù)教育所需經(jīng)費(fèi)的85%～90%來(lái)自于中央政府的公共財(cái)政。這是義務(wù)教育均衡發(fā)展最有力的保證，這一點(diǎn)實(shí)際上也被我們國(guó)家改革開(kāi)放以前的做法所證實(shí)。為了切實(shí)保證義務(wù)教育的質(zhì)量，像法國(guó)、韓國(guó)、泰國(guó)、埃及等許多國(guó)家還把從事義務(wù)教育的教師的工資全額納入中央政府的財(cái)政預(yù)算之內(nèi)。

但是在我們國(guó)家，自改革開(kāi)放以來(lái)，義務(wù)教育從投入到管理主要是由縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府負(fù)責(zé)，我國(guó)縣級(jí)及以下政府承擔(dān)了過(guò)多的投入和管理責(zé)任。而我國(guó)目前的縣域財(cái)政收入狀況可以相差數(shù)百倍甚至千倍，鄉(xiāng)級(jí)之間的差距則大的幾乎無(wú)法測(cè)量。特別是分稅制改革后，地方基層政府對(duì)基礎(chǔ)教育資源的投資幾乎處于“危機(jī)”狀態(tài)。又因?yàn)榻逃?、特別是基礎(chǔ)教育是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、系統(tǒng)的工程，難以用精確的數(shù)字加以測(cè)量，在以GDP增長(zhǎng)為政府評(píng)價(jià)目標(biāo)的行政管理體制下，這一事關(guān)國(guó)家和民族千秋大計(jì)的工程就被弱化甚至被忽略了。地方政府更愿意做一些“立竿見(jiàn)影”的政績(jī)工程，而對(duì)于義務(wù)教育、特別是農(nóng)村義務(wù)教育，多少年來(lái)只聽(tīng)見(jiàn)宣傳、鼓動(dòng)，見(jiàn)不到實(shí)際政策行動(dòng)。而且隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷增強(qiáng)，城鄉(xiāng)間、區(qū)域間勞動(dòng)力流動(dòng)規(guī)模不斷加大，政府對(duì)教育的投資與收益分離，致使流出地與流入地政府對(duì)基礎(chǔ)教育投入和管理的矛盾不斷加深。這說(shuō)明現(xiàn)有的義務(wù)教育投資管理體制不能滿足人們對(duì)義務(wù)教育的需求，特別是城鄉(xiāng)義務(wù)教育存在巨大差距的情況下，單靠基礎(chǔ)政府是無(wú)法實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展，更不能解決農(nóng)民工子女的教育問(wèn)題。

(二)明確政府職責(zé)，提高政府層級(jí)

基礎(chǔ)教育屬于公共物品，針對(duì)農(nóng)民工子女這一特殊群體的教育仍然應(yīng)由政府來(lái)提供，并且應(yīng)把其納入到現(xiàn)有的體制之中。

1.加大教育投入，確保充足的教育資金

2010出臺(tái)的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出在2012年要達(dá)到GDP的 4%。這是一個(gè)多年以前就提出的目標(biāo)，現(xiàn)在延緩到2012年，事實(shí)上已經(jīng)屬于亡羊補(bǔ)牢之舉了。因此，必須通過(guò)全國(guó)人大制定相關(guān)法律來(lái)確保財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入。規(guī)定教育經(jīng)費(fèi)投入要隨GDP增長(zhǎng)速度逐年增長(zhǎng)，并嚴(yán)格保障用于義務(wù)教育的財(cái)政撥款的增長(zhǎng)比例高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)比例，并確保財(cái)政撥款向農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行傾斜。除中央政府外，各級(jí)地方政府也必須加大投入，以教育經(jīng)費(fèi)投入占地方財(cái)政支出所占的比例為新標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量地方政府的教育投入，要把教育工作當(dāng)作各級(jí)政府政績(jī)考核的重要指標(biāo)來(lái)落實(shí)。同時(shí)，政府還應(yīng)該積極建立農(nóng)民工子女專(zhuān)項(xiàng)教育扶貧基金，確保資金專(zhuān)款專(zhuān)用，落實(shí)到位；并確定各級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付責(zé)任分擔(dān)比例，中央及省一級(jí)政府在增大投入份額的同時(shí)，適當(dāng)降低基層地方政府的配套比例，確保農(nóng)村基礎(chǔ)教育資源有充足的資金支持。此外，中央和流入地政府應(yīng)積極承擔(dān)農(nóng)民工子女的學(xué)雜費(fèi)和生均公用經(jīng)費(fèi)，并采用“教育券”的形式劃撥經(jīng)費(fèi)，以減少中間環(huán)節(jié)的經(jīng)費(fèi)劃撥，提供資源的利用效率。對(duì)于城市公共教育資源短缺的情況，中央及省一級(jí)政府應(yīng)統(tǒng)籌安排，協(xié)調(diào)公共教育資源的配置，對(duì)社會(huì)辦學(xué)提供資金支持和政策支持，以確保農(nóng)民工子女獲得教育的機(jī)會(huì)。

2.改革現(xiàn)行義務(wù)教育投資管理體制

明確各級(jí)政府職責(zé)，提高義務(wù)教育投入和管理的政府層級(jí)，改目前的縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府負(fù)責(zé)制為中央、省、縣、鄉(xiāng)四級(jí)負(fù)責(zé)制。按現(xiàn)行體制，義務(wù)教育主要由戶籍所在地的政府負(fù)責(zé)，中央和省級(jí)政府的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)也是按照戶籍所在地劃撥。在這樣的體制下，雖然2006年修訂的義務(wù)教育法要求由流入地政府負(fù)責(zé)流動(dòng)兒童的入學(xué)問(wèn)題，但對(duì)于流入地政府而言這是一筆“額外的負(fù)擔(dān)”，并且根本不能調(diào)動(dòng)流入地政府的積極性，甚至有的地方政府對(duì)城市公立學(xué)校收取“借讀費(fèi)”也采取默認(rèn)的態(tài)度，以此來(lái)緩解對(duì)公立學(xué)校的財(cái)政撥款，這就使大量農(nóng)民工子女無(wú)法正常、按時(shí)地進(jìn)入城市學(xué)校就學(xué)。而改為四級(jí)負(fù)責(zé)后，中央和省級(jí)政府承擔(dān)了更多的責(zé)任，不僅可以平衡不同區(qū)域的基礎(chǔ)教育發(fā)展，而且可以使農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)教育發(fā)展得到更多的資金和政策保障。

3.加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)

當(dāng)然，從我國(guó)城市建設(shè)和發(fā)展的實(shí)際情況來(lái)看，在短期內(nèi)我們還不能鼓勵(lì)大批農(nóng)民工子女隨父母進(jìn)城上學(xué)，在相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，“留守兒童”現(xiàn)象還將長(zhǎng)期存在。除校舍基礎(chǔ)設(shè)施外，關(guān)鍵是如何縮小城鄉(xiāng)中小學(xué)教師隊(duì)伍的素質(zhì)差距，如何盡快解決農(nóng)村教師隊(duì)伍老齡化、結(jié)構(gòu)性缺編等問(wèn)題[注]陳書(shū)全：《論義務(wù)教育公共服務(wù)均等化政策取向——以山東省為例》，《山東社會(huì)科學(xué)》2011年第5期。，以建立一支高素質(zhì)的農(nóng)村教師隊(duì)伍。而要建立這樣的一支隊(duì)伍，不能僅靠招募志愿者、對(duì)口支援等方式，要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的、穩(wěn)定的制度安排。首先，義務(wù)教育投資管理體制改為四級(jí)政府聯(lián)合投入和管理后，完全可以借鑒法國(guó)、泰國(guó)、韓國(guó)、埃及等國(guó)的做法，把從事義務(wù)教育的教師的工資納入中央政府的財(cái)政預(yù)算之內(nèi)，由省、縣、鄉(xiāng)級(jí)政府分別負(fù)責(zé)教材、教學(xué)基本設(shè)施、設(shè)備、學(xué)?；窘ㄔO(shè)、教學(xué)日常費(fèi)用等。其次，中央在確保各地教師工資福利待遇一致標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)自主流動(dòng)與行政指令相結(jié)合的方式，推行優(yōu)質(zhì)教師資源在城市和農(nóng)村間的流動(dòng)，并在此基礎(chǔ)上制定教師流動(dòng)的法規(guī)制度，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教師資源流動(dòng)的長(zhǎng)效性和持續(xù)性，促進(jìn)動(dòng)態(tài)平衡。第三，地方政府也應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村師資隊(duì)伍建設(shè)，鼓勵(lì)高等教育機(jī)構(gòu)對(duì)中小學(xué)教師進(jìn)行培訓(xùn)，更新其已有課程知識(shí)，增強(qiáng)其教育教學(xué)能力。同時(shí)還應(yīng)為他們提供繼續(xù)教育的機(jī)會(huì)，以便提高他們的文化水平和專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，逐步提高農(nóng)村中小學(xué)教師的學(xué)歷。這樣，從中央到地方，各級(jí)都有自己的明確職責(zé)，各級(jí)都有辦好義務(wù)教育的積極性，農(nóng)民工子女的教育問(wèn)題才有可能得到解決。

我們國(guó)家目前畢竟還有一半的人口居住在農(nóng)村，有兩億多的流動(dòng)人口。從制度上保證農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量，使農(nóng)民工子女得到良好的教育，這是一項(xiàng)歷史的責(zé)任、社會(huì)的責(zé)任。這也是我們構(gòu)建和諧社會(huì)、保證改革開(kāi)放事業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的內(nèi)在要求。