王海萍，陳國(guó)棟，陳 華

(1.山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 外國(guó)語(yǔ)學(xué)院，山東 濟(jì)南250014;2.山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 金融學(xué)院，山東 濟(jì)南250014;3.山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)研究中心，山東 濟(jì)南250014)

一、導(dǎo) 言

隨著我國(guó)金融業(yè)的開(kāi)放和發(fā)展，多樣化的金融創(chuàng)新產(chǎn)品和金融服務(wù)不斷涌現(xiàn)，金融領(lǐng)域侵害金融消費(fèi)者權(quán)益的現(xiàn)象日益增多，面對(duì)強(qiáng)勢(shì)的金融機(jī)構(gòu)，金融消費(fèi)者處于明顯的弱勢(shì)地位。在金融交易過(guò)程中，作為交易雙方的金融機(jī)構(gòu)與金融消費(fèi)者之間存在著貫穿整個(gè)交易過(guò)程始終的不平衡與不對(duì)稱。金融消費(fèi)者權(quán)益受到侵害不僅僅使金融消費(fèi)者遭受經(jīng)濟(jì)上的損失，更為嚴(yán)重的是金融消費(fèi)者逐漸喪失對(duì)金融市場(chǎng)的信心，動(dòng)搖金融市場(chǎng)發(fā)展的根基，影響金融體系的穩(wěn)定。金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)不僅關(guān)乎金融消費(fèi)者利益，更是關(guān)乎金融體系健康穩(wěn)定與國(guó)家經(jīng)濟(jì)的安全。

如何有效提高金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，專家學(xué)者從不同的角度開(kāi)展了廣泛的研究。二十世紀(jì)九十年代，泰勒提出的“雙峰理論”將金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)作為同審慎監(jiān)管并行的兩大金融監(jiān)管目標(biāo)之一，拉開(kāi)了對(duì)相關(guān)問(wèn)題的理論研究的序幕。對(duì)現(xiàn)有的保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的文獻(xiàn)加以梳理可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究主要圍繞金融交易中涉及的供給方、需求方以及監(jiān)管方三個(gè)方面展開(kāi)。Lusardi和Tufano［1］從需求方展開(kāi)社會(huì)調(diào)研，對(duì)不同年齡段金融消費(fèi)者的金融常識(shí)進(jìn)行調(diào)研，認(rèn)為金融消費(fèi)者的教育程度、收入水平同金融常識(shí)掌握情況正相關(guān)。金融機(jī)構(gòu)作為金融產(chǎn)品的提供者與出售者，在金融交易中扮演供給方的角色。金融機(jī)構(gòu)與金融消費(fèi)者的長(zhǎng)期利益是一致的，但是不可否認(rèn)，兩者的短期利益可能存在沖突。Carlin和Gervais［2］對(duì)金融交易的供給方進(jìn)行研究后認(rèn)為，市場(chǎng)中的金融企業(yè)與為其提供產(chǎn)品銷售的經(jīng)紀(jì)人之間存在一種雙邊隱藏信息問(wèn)題，導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。國(guó)外相關(guān)研究多集中在加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管層面，Llewellyn［3］認(rèn)為成立監(jiān)管機(jī)構(gòu)保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益，對(duì)社會(huì)福利有益，并給出了政府成立金融消費(fèi)者權(quán)益監(jiān)管部門的理由，例如金融市場(chǎng)潛在系統(tǒng)性問(wèn)題具有外部性需要政府部門監(jiān)管，金融市場(chǎng)中的市場(chǎng)失靈和不完備性同樣需要政府介入監(jiān)管，并在此基礎(chǔ)上分析了政府監(jiān)管對(duì)維護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的重要性。國(guó)內(nèi)相關(guān)研究多以介紹國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)為主，徐慧娟［4］、周良［5］對(duì)英國(guó)金融監(jiān)管服務(wù)管理署(FSA)在金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面所做工作的介紹，詳述了FSA在金融機(jī)構(gòu)治理、信息披露、金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面所做的制度準(zhǔn)備。蔡瑞琪［6］、邢會(huì)強(qiáng)［7］對(duì)美國(guó)與澳大利亞的保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的相關(guān)制度進(jìn)行介紹。

本文遵從在現(xiàn)實(shí)中提煉問(wèn)題，并用理論分析問(wèn)題的方法，首先從市場(chǎng)失靈的角度分析當(dāng)前我國(guó)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的困境，對(duì)當(dāng)前我國(guó)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)中的問(wèn)題進(jìn)行深入分析。提高金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的有效性需要政府這只“有形的手”的介入，并對(duì)癥下藥?，F(xiàn)有研究多數(shù)強(qiáng)調(diào)保護(hù)金融消費(fèi)者在金融交易中的權(quán)利不受損害的重要性，但是過(guò)猶不及，過(guò)度保護(hù)也可能影響金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率，引發(fā)監(jiān)管困境，已有的研究較少涉及與討論這一方面。本文最后從政府失靈的角度出發(fā)，對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)存在政府失靈提供矯正建議，解決監(jiān)管困境。

二、當(dāng)前我國(guó)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的困境

1.金融產(chǎn)品交易中信息不對(duì)稱。在金融消費(fèi)領(lǐng)域，金融消費(fèi)者對(duì)于金融產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)、收益以及金融機(jī)構(gòu)的資金狀況存在明顯的信息不對(duì)稱，交易雙方地位不平等。充分有效的信息是金融消費(fèi)者進(jìn)行金融投資的必要條件，信息不對(duì)稱將導(dǎo)致金融消費(fèi)者無(wú)法根據(jù)資金回報(bào)率以及產(chǎn)品的安全性等方面做出理性選擇，損害金融消費(fèi)者合法權(quán)益，增加金融消費(fèi)者由于不當(dāng)購(gòu)買而發(fā)生額外損失的風(fēng)險(xiǎn)。

2.金融消費(fèi)者基本金融知識(shí)匱乏。金融產(chǎn)品具有高度專業(yè)性，其設(shè)計(jì)、計(jì)算及定價(jià)等整個(gè)流程需要高深的專業(yè)領(lǐng)域知識(shí)。但是同專業(yè)的金融機(jī)構(gòu)相比，金融消費(fèi)者缺乏基本的金融知識(shí)，甚至連最基本的金融問(wèn)題了解也不盡人意，例如存款利率計(jì)算，更何況面對(duì)復(fù)雜的金融產(chǎn)品。根據(jù)Lusardi和Tufano［1］的研究，處在23-28歲年齡段的金融消費(fèi)者，只有27%的人熟悉最基本的金融常識(shí)，而處在50-69歲年齡段的金融消費(fèi)者中，這一比例低至24%。金融消費(fèi)者憑借自己相對(duì)匱乏的金融知識(shí)和實(shí)踐技能去評(píng)估金融產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)疑會(huì)造成時(shí)間和金錢上的損失，并且當(dāng)自己的合法權(quán)益受到傷害時(shí)，不知道如何去捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益。

3.金融消費(fèi)者實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)不足。金融消費(fèi)者的操作經(jīng)驗(yàn)在一定程度上可以彌補(bǔ)專業(yè)領(lǐng)域知識(shí)的劣勢(shì)。但經(jīng)驗(yàn)無(wú)法從根本上彌補(bǔ)金融消費(fèi)者專業(yè)知識(shí)的匱乏所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)。第一，當(dāng)前金融市場(chǎng)上的產(chǎn)品日新月異，金融消費(fèi)者沒(méi)有機(jī)會(huì)購(gòu)買各類金融產(chǎn)品，更不可能通過(guò)總結(jié)這些金融創(chuàng)新產(chǎn)品的不同形成自己的經(jīng)驗(yàn)，并且金融產(chǎn)品的創(chuàng)新切斷了同過(guò)去經(jīng)驗(yàn)的聯(lián)系。第二，個(gè)人經(jīng)驗(yàn)的積累速度比較緩慢，易受其他因素干擾，一些金融產(chǎn)品，例如抵押貸款，時(shí)間較長(zhǎng)，易受給定因素干擾，同樣不利于個(gè)人經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。第三，金融消費(fèi)者并不熱衷于討論自己的金融投資狀況，從一定程度上降低了社會(huì)學(xué)習(xí)的有效性［8］。金融消費(fèi)者由于擔(dān)心自己的投資意向或者財(cái)富被人所揣摩，為了安全起見(jiàn)，對(duì)自己的投資避而不言。

4.保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的法律法規(guī)不完善。當(dāng)前我國(guó)金融消費(fèi)者權(quán)益的相關(guān)保護(hù)法主要有:《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《中國(guó)人民銀行法》、《保險(xiǎn)法》、《證券法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》以及由中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)等監(jiān)管部門制定的規(guī)章條例。但是存在明顯的缺陷:首先，針對(duì)性不強(qiáng)，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》主要是針對(duì)一般商品和服務(wù)的法律，對(duì)于金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)而言，適用性不強(qiáng);其次，金融立法并未體現(xiàn)“金融消費(fèi)者”這一概念。金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)作為金融監(jiān)管的核心目標(biāo)，并未寫入法律。監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面也不夠明確。

5.金融消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)薄弱，維權(quán)能力有限。當(dāng)金融消費(fèi)者合法權(quán)益受到侵害時(shí)，一些金融消費(fèi)者也想采取仲裁或者訴訟的途徑來(lái)保護(hù)自己的合法權(quán)益，但這樣做就需要支付大量的訴訟成本以及耗費(fèi)大量的時(shí)間。相對(duì)于資金雄厚的金融機(jī)構(gòu)而言，金融消費(fèi)者是弱勢(shì)群體，當(dāng)他們的合法權(quán)益受到侵害時(shí)，很少有人會(huì)拿起法律武器來(lái)捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益，因?yàn)樗麄兺鶡o(wú)力支付所需的人力物力和財(cái)力。長(zhǎng)此以往，金融消費(fèi)者通常選擇忍氣吞聲，或搭便車，這些無(wú)奈的選擇一定程度上助長(zhǎng)了金融機(jī)構(gòu)的僥幸心理和囂張氣焰。

三、金融消費(fèi)者權(quán)益的市場(chǎng)保護(hù)與市場(chǎng)失靈

(一)市場(chǎng)可以給金融消費(fèi)者提供天然但有限的保護(hù)

1.市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)可以為金融消費(fèi)者提供有限的保護(hù)。金融市場(chǎng)具有一定競(jìng)爭(zhēng)性，競(jìng)爭(zhēng)迫使金融機(jī)構(gòu)要站在消費(fèi)者的立場(chǎng)上考慮問(wèn)題，這無(wú)形當(dāng)中為金融消費(fèi)者提供了間接的保護(hù)。Janis和Pappalardo［9］的研究證明:完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)條件加上完全信息，競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于金融消費(fèi)者有天然保護(hù)作用。根據(jù)亞當(dāng)·斯密“看不見(jiàn)的手”的原理，作為理性廠商，金融機(jī)構(gòu)的自利行為會(huì)提高金融消費(fèi)者的利益最大化。福利學(xué)第二定理也認(rèn)為:社會(huì)資源的帕累托最優(yōu)可以在完全競(jìng)爭(zhēng)并且脫離政府干預(yù)的條件下實(shí)現(xiàn)。保持當(dāng)前的市場(chǎng)條件不變，在競(jìng)爭(zhēng)作用的機(jī)制下，金融市場(chǎng)有為金融消費(fèi)者提供優(yōu)質(zhì)金融服務(wù)的愿望，市場(chǎng)通過(guò)供求機(jī)制將金融消費(fèi)者與金融公司聯(lián)系起來(lái)，在交易中融合與平衡，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)。

2.信息購(gòu)買可以部分彌補(bǔ)金融消費(fèi)者的信息劣勢(shì)。金融交易越來(lái)越傾向于權(quán)利證券化，證券無(wú)紙化，金融消費(fèi)者根本接觸不到所購(gòu)買金融產(chǎn)品的內(nèi)部運(yùn)作狀況。市場(chǎng)有償金融服務(wù)可以在金融消費(fèi)者與金融公司間搭起信息溝通的橋梁。國(guó)外有償金融服務(wù)市場(chǎng)已經(jīng)形成了類似于湯森路透、彭博社等著名的金融信息有償服務(wù)機(jī)構(gòu)，它們一定程度上彌補(bǔ)了金融消費(fèi)者金融知識(shí)和金融交易中的信息不足，輔助金融消費(fèi)者進(jìn)行金融分析、金融交易、金融決策等。

3.集體維權(quán)可以彌補(bǔ)金融消費(fèi)者部分損失。單個(gè)金融消費(fèi)的影響力與資金雄厚的金融機(jī)構(gòu)相比明顯過(guò)于微弱。若權(quán)益受到損害的金融消費(fèi)者組成維權(quán)聯(lián)盟，則有利于證據(jù)的收集，也可降低成本。集體維權(quán)可以為金融消費(fèi)者帶來(lái)三大好處:第一，集體維權(quán)這種行為便于形成強(qiáng)大的社會(huì)影響引起更多人關(guān)注，對(duì)金融機(jī)構(gòu)有震懾作用，同時(shí)在很大程度上可避免集體行動(dòng)者陷入整體性障礙;第二，金融集體維權(quán)同時(shí)具有一定的“榜樣”作用，這種示范效應(yīng)促使政府“防患未然”，可推進(jìn)政府對(duì)不合理制度的改革;第三，“團(tuán)結(jié)就是力量”，龐大的維權(quán)隊(duì)伍增加了維權(quán)的聲勢(shì)，提高了維權(quán)勝訴的概率。

(二)市場(chǎng)失靈:直接導(dǎo)致金融消費(fèi)者合法權(quán)益受到侵害

1.信息不對(duì)稱導(dǎo)致金融消費(fèi)者權(quán)益受到損失。信息經(jīng)濟(jì)學(xué)家史賓斯和斯蒂格利茨認(rèn)為，市場(chǎng)交易是不對(duì)稱交易。在金融商品交易中，由于金融商品與金融服務(wù)專業(yè)化與技術(shù)化的特征，金融消費(fèi)者很難了解其確切含義。除了極少數(shù)的專業(yè)人士，很少有金融消費(fèi)者真正了解金融產(chǎn)品的組成與結(jié)構(gòu)，發(fā)生損失時(shí)難以查明真實(shí)原因。McCog對(duì)美國(guó)抵押貸款市場(chǎng)研究表明:復(fù)雜的產(chǎn)品設(shè)計(jì)將導(dǎo)致金融產(chǎn)品消費(fèi)者無(wú)法識(shí)別產(chǎn)品的性質(zhì)與優(yōu)劣，進(jìn)而無(wú)法通過(guò)產(chǎn)品的質(zhì)量來(lái)判斷金融機(jī)構(gòu)的質(zhì)量［10］。

2.金融市場(chǎng)并非理想中的“完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)”。我國(guó)的金融市場(chǎng)并非“完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)”，屬于寡頭壟斷市場(chǎng)。由于金融業(yè)具有高風(fēng)險(xiǎn)、高負(fù)債以及較強(qiáng)的外部性等特點(diǎn)，一般學(xué)者贊同金融領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)不應(yīng)過(guò)于激烈，過(guò)于激烈的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致一定數(shù)量的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)，不利于金融體系的穩(wěn)定，情況嚴(yán)重時(shí)可導(dǎo)致金融危機(jī)的發(fā)生。但是寡頭壟斷的金融業(yè)也暴露出許多嚴(yán)重問(wèn)題，例如金融機(jī)構(gòu)亂收費(fèi)、服務(wù)態(tài)度惡劣、侵犯金融消費(fèi)者的知情權(quán)等。

3.“搭便車”問(wèn)題導(dǎo)致集體維權(quán)失效。金融消費(fèi)者的集體維權(quán)行為具有明顯優(yōu)勢(shì)，但是并不適用于任何場(chǎng)合，在某些條件下，金融消費(fèi)者的集體行為失效。維權(quán)者的投機(jī)心理和金融機(jī)構(gòu)的阻撓影響集體維權(quán)行為的實(shí)施。金融消費(fèi)者作為“理性人”總是希望以最低的成本實(shí)現(xiàn)自己最大的效益。維權(quán)在一定程度上具有公共活動(dòng)的性質(zhì)，因此一旦維權(quán)成功，則集體收益，“搭便車”的心理自然而生?！按畋丬嚒眹?yán)重?fù)p害了集體行為的效率，損害金融消費(fèi)者的權(quán)益。

4.“委托—代理”關(guān)系損害了金融消費(fèi)者的合法權(quán)益?！拔小怼标P(guān)系是金融交易活動(dòng)的基本契約，金融消費(fèi)者在“委托—代理”關(guān)系中處于劣勢(shì)地位。由于“委托—代理”關(guān)系具有不確定性，當(dāng)事人雙方所掌握的信息具有不對(duì)稱性，容易出現(xiàn)“道德風(fēng)險(xiǎn)”，金融公司為了增加營(yíng)業(yè)收入會(huì)減少信息的披露，金融產(chǎn)品代理機(jī)構(gòu)為了增加傭金，會(huì)夸大投資收益而故意忽略投資風(fēng)險(xiǎn)。委托人和代理人的目標(biāo)也不一樣，代理人為了完成當(dāng)前任期目標(biāo)，容易采取一些看似有利卻易長(zhǎng)期嚴(yán)重?fù)p害金融消費(fèi)者權(quán)益的措施。

5.金融市場(chǎng)的外部性降低了金融資源的帕累托效率。金融市場(chǎng)外部性指金融行為中私人成本或私人收益向第三方溢出的外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。不論正外部性還是負(fù)外部性都意味著金融市場(chǎng)配置資源失效，不利于實(shí)現(xiàn)金融資源的帕累托效率。金融機(jī)構(gòu)如果關(guān)閉、破產(chǎn)，則會(huì)因其重要作用及廣泛的社會(huì)影響力給國(guó)民經(jīng)濟(jì)帶來(lái)不利影響，甚至導(dǎo)致金融危機(jī)，產(chǎn)生極大的負(fù)外部性。這種負(fù)外部性往往積聚成龐大的社會(huì)成本，加重國(guó)民的稅負(fù)，破壞國(guó)家經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展，對(duì)金融消費(fèi)者的負(fù)面影響也是不可估量的。

四、政府介入:金融消費(fèi)者需要政府提供必要保護(hù)

(一)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)需要政府介入

早期的美國(guó)資本市場(chǎng)，由于政府完全放任自流，成了操縱者的天堂，給金融消費(fèi)者造成嚴(yán)重?fù)p失。若極度推崇金融完全自由，最終必然走向金融市場(chǎng)失靈，不完善的金融市場(chǎng)需要政府的介入。根據(jù)泰勒的“雙峰理論”，金融監(jiān)管和金融消費(fèi)者的保護(hù)應(yīng)該聯(lián)系起來(lái)。由政府提供的金融消費(fèi)者保護(hù)符合管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論，政府應(yīng)該在保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益方面扮演重要角色。

1.不完善的金融市場(chǎng)需要政府監(jiān)管。金融市場(chǎng)并不是“完美無(wú)缺”的，金融信息不對(duì)稱、道德風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇以及“搭便車”等問(wèn)題長(zhǎng)期制約金融市場(chǎng)的健康發(fā)展。雖然金融市場(chǎng)具有一定的競(jìng)爭(zhēng)、自由與效率等特點(diǎn)，但金融市場(chǎng)存在的缺陷和風(fēng)險(xiǎn)單純通過(guò)金融市場(chǎng)機(jī)制是不可能彌補(bǔ)和防范的，要彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和防范風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該通過(guò)政府這只“有形的手”來(lái)監(jiān)管金融市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，矯正金融市場(chǎng)的缺陷，實(shí)現(xiàn)金融資源的有效配置。

2.政府介入在金融消費(fèi)者保護(hù)方面具有比較優(yōu)勢(shì)。政府也可能因?yàn)椴煌耆氖袌?chǎng)和不完全信息出現(xiàn)政府失靈，但是政府具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì):一是政府具有其他經(jīng)濟(jì)組織不具有的強(qiáng)制力;二是政府對(duì)全體社會(huì)成員具有普遍性［11］;三是金融消費(fèi)者保護(hù)方面存在最優(yōu)次序的問(wèn)題，在最優(yōu)次序排列方面，政府擁有決定權(quán)并可以利用政府的決策工具來(lái)解決。這些方面是市場(chǎng)不具有的，政府在保護(hù)金融消費(fèi)者方面具有比較優(yōu)勢(shì)。

(二)政府介入金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，提高保護(hù)有效性

2008年的金融危機(jī)很大程度上由于金融監(jiān)管部門放松了對(duì)金融市場(chǎng)的監(jiān)管以及監(jiān)管失靈造成的。政府手中掌握著對(duì)金融市場(chǎng)的監(jiān)管權(quán)，在市場(chǎng)失靈情況下，政府應(yīng)當(dāng)加大對(duì)金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)控制以及風(fēng)險(xiǎn)投資的管理。根據(jù)G20金融消費(fèi)者保護(hù)高級(jí)原則，在其權(quán)益保護(hù)工作中，要明確特定監(jiān)管主體的職責(zé)，并賦予必要的權(quán)利。Llewellyn［12］對(duì)監(jiān)管給出了包括金融市場(chǎng)潛在的系統(tǒng)性問(wèn)題存在外部性、糾正金融市場(chǎng)中出現(xiàn)的市場(chǎng)失靈和不完備性、消費(fèi)者信心對(duì)金融市場(chǎng)存在的正的外部性以及消費(fèi)者對(duì)金融監(jiān)管的需求是為了獲得一定程度上的保險(xiǎn)以及降低交易成本在內(nèi)的七大理由，分析了政府監(jiān)管對(duì)于維護(hù)金融消費(fèi)者利益的重要性。

1.政府可幫助金融市場(chǎng)彌補(bǔ)缺陷。金融市場(chǎng)非完全市場(chǎng)，市場(chǎng)機(jī)制本身無(wú)法引導(dǎo)金融市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，需要政府對(duì)金融市場(chǎng)進(jìn)行必要的管制。首先，政府可以有效地利用手上的征稅權(quán)、禁止權(quán)、處罰權(quán)等手段有效地降低組織費(fèi)用，解決逆向選擇、“搭便車”等市場(chǎng)缺陷，給金融消費(fèi)者提供相應(yīng)的保護(hù);其次，個(gè)體消費(fèi)者雖然與實(shí)力雄厚的金融機(jī)構(gòu)相比屬于弱勢(shì)群體，但政府可以在市場(chǎng)層面給金融消費(fèi)者提供有效的保護(hù)。

2.政府可加強(qiáng)金融產(chǎn)品價(jià)格管制。金融市場(chǎng)是一個(gè)不完全市場(chǎng)，壟斷、暴利在該行業(yè)一直存在。政府通過(guò)制定一定的價(jià)格管制有效措施防止金融消費(fèi)者接受不公平且遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于邊際成本的價(jià)格，防止金融消費(fèi)者的福利損失。當(dāng)投資者知道如何為風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)的條件下，市場(chǎng)是可以分散風(fēng)險(xiǎn)的。但是一些諸如債務(wù)抵押債券(CDO)類的金融產(chǎn)品，在CDO的基礎(chǔ)上又做了CDO的平方，層層切塊組合，直到今天也沒(méi)有人知道怎么定價(jià)，此時(shí)政府進(jìn)行相應(yīng)的價(jià)格監(jiān)管，強(qiáng)制價(jià)格信息的公開(kāi)，可以明顯削弱消費(fèi)者損失［13］。

3.政府可強(qiáng)制金融機(jī)構(gòu)提供有效的交易信息。斯蒂格利茨將由信息不對(duì)稱導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈稱為“新的市場(chǎng)失靈”。如果在金融市場(chǎng)中信息嚴(yán)重不足，政府可以制定相應(yīng)的規(guī)則，迫使市場(chǎng)參與者提供相關(guān)信息。政府頒布相應(yīng)的法律、法規(guī)，強(qiáng)制金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息披露，規(guī)范信息公開(kāi)的方式，打擊虛假的廣告，一定程度上彌補(bǔ)金融消費(fèi)者信息不對(duì)稱問(wèn)題，并且降低金融消費(fèi)者搜尋成本。Brix和Mckee［14］的實(shí)證研究表明，實(shí)行新的價(jià)格披露要求明顯降低了小額信貸的利息率水平，減少了金融消費(fèi)者的融資成本。

4.政府可制定金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的法律法規(guī)。金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法規(guī)應(yīng)該包括:金融產(chǎn)品的類型、性質(zhì)、種類;金融消費(fèi)者的權(quán)利和義務(wù);新產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、技術(shù)和交付機(jī)制;糾紛處理制度等。同時(shí)還應(yīng)該建立強(qiáng)有力的法律、司法和監(jiān)管體系為金融消費(fèi)者提供全面的保護(hù)，嚴(yán)厲懲處金融機(jī)構(gòu)的欺詐、瀆職等行為。在制定和修改相關(guān)法規(guī)時(shí)，應(yīng)該征求非政府的利益相關(guān)者的意見(jiàn)，例如行業(yè)和消費(fèi)者組織、職業(yè)團(tuán)體、研究團(tuán)體等的意見(jiàn)。

五、金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)中的政府失靈與政府失靈矯正

(一)政府失靈:政府介入對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)并非完全有效

國(guó)家干預(yù)主義，實(shí)際上蘊(yùn)含了一個(gè)不真實(shí)的假定:政府能夠代表社會(huì)并根據(jù)社會(huì)的利益去糾正市場(chǎng)問(wèn)題，與此同時(shí)，政府糾正市場(chǎng)的干預(yù)活動(dòng)和措施不會(huì)產(chǎn)生新問(wèn)題。政府在推行某些政策時(shí)，也可能存在政府失靈，并將造成的扭曲引入到資源配置過(guò)程。嚴(yán)厲苛刻的監(jiān)管阻礙金融的創(chuàng)新，導(dǎo)致金融消費(fèi)者選擇產(chǎn)品的數(shù)量減少，這在一定程度上降低了金融消費(fèi)者的福利。政府可以給金融消費(fèi)者提供一定的保護(hù)，但是政府失靈卻是不可避免的系統(tǒng)性問(wèn)題。

1.“經(jīng)濟(jì)人”的存在。公共選擇派引入經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，對(duì)人們的政治行為進(jìn)行分析。根據(jù)公共選擇學(xué)派的觀點(diǎn)，政府在做政治決策時(shí)和個(gè)人在做經(jīng)濟(jì)決策時(shí)的反應(yīng)在本質(zhì)上是一致的，總是趨利避害。在金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面，某些金融機(jī)構(gòu)的利益總是跟政府部門有一定的聯(lián)系，政府作為“經(jīng)濟(jì)人”在制定消費(fèi)者保護(hù)方面的政策時(shí)，會(huì)考慮金融機(jī)構(gòu)的利益，相應(yīng)損害金融消費(fèi)者的利益。

2.信息不完全。政府決策離不開(kāi)有效的信息，但是政府擁有的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)信息是有限的，這就很容易導(dǎo)致政策失誤。政府干預(yù)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的合理性取決于所采用的信息的可信度，而且政府干預(yù)是在政府明確如何干預(yù)才會(huì)給金融消費(fèi)者帶來(lái)最大福利的前提下實(shí)施。顯然，政府也面臨信息不對(duì)稱和信息不完全的難題，一定程度上限制了金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)政策實(shí)施的有效性。

3.政府執(zhí)行不力。金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)政策的有效執(zhí)行取決于許多因素和條件，執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)團(tuán)體以及環(huán)境等都是相互牽連和制約的因素，任何一方配合出現(xiàn)了偏差，都會(huì)導(dǎo)致政策不能有效實(shí)施。在執(zhí)行博弈中，關(guān)于金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)政策的制定部門與執(zhí)行部門之間總是存在利益沖突，執(zhí)行部門有可能討價(jià)還價(jià)，力求獲得更多的利益，并導(dǎo)致“上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象的發(fā)生。

4.監(jiān)督機(jī)制缺失。監(jiān)管信息不對(duì)稱與不完全，導(dǎo)致監(jiān)管徒有虛名。金融監(jiān)管者本身是一個(gè)有獨(dú)特利益的理性經(jīng)濟(jì)體，監(jiān)督者完全有可能被監(jiān)督者操縱，在監(jiān)管過(guò)程中被賄賂收買或屈服于利益集團(tuán)的壓力，對(duì)被監(jiān)督者實(shí)施的有利于自身利益而損害金融消費(fèi)者利益的行為視而不見(jiàn)，致使監(jiān)管結(jié)果最終偏離金融消費(fèi)者利益最大化軌道。

5.尋租及腐敗。尋租活動(dòng)的特點(diǎn)是利用各種合法或非法的手段，以獲取擁有租金的特權(quán)，尋租和腐敗是一對(duì)孿生兄弟，尋租活動(dòng)必定導(dǎo)致腐敗，金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的資源嚴(yán)重錯(cuò)配。金融機(jī)構(gòu)為了獲取更多特權(quán)，暗中賄賂相關(guān)部門，這不但起不到保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的目的，還助長(zhǎng)了腐敗之風(fēng)，一旦落入這個(gè)陷阱，金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)則處于低效、停滯甚至紊亂狀態(tài)。

6.退出機(jī)制缺失。政府介入金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)相對(duì)來(lái)說(shuō)比較輕松，但是退出卻異常困難。政府介入的退出將損害相關(guān)部門人員的利益，還會(huì)遭到那些得益于政策效應(yīng)的機(jī)構(gòu)的強(qiáng)烈抵制。一個(gè)無(wú)效的，甚至損害金融消費(fèi)者權(quán)益的政策顯然無(wú)法實(shí)現(xiàn)其初衷，如果退出機(jī)制缺失，必然造成社會(huì)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

(二)矯正政府失靈，提高金融消費(fèi)者保護(hù)的有效性

政府并非萬(wàn)能，市場(chǎng)解決不了的問(wèn)題，政府并非都能勝任。政府干預(yù)在金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面具有局限性，只能彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷或市場(chǎng)失靈。政府在金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)中的角色是引導(dǎo)、補(bǔ)充，而非替代市場(chǎng)。因此，在履行金融消費(fèi)權(quán)益者保護(hù)責(zé)任時(shí)必須明晰政府干預(yù)范圍、內(nèi)容、方式及力度。

1.抑制權(quán)利尋租。根據(jù)尋租理論的觀點(diǎn)，行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)和管制是尋租的根源。在保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益方面抑制尋租需要從制度或體制創(chuàng)新入手，消除尋租的土壤和條件，形成一整套制約行政權(quán)力的辦事制度，建立一套靈活、高效和廉潔的政府管理體制，從本質(zhì)上抑制尋租，使金融消費(fèi)者的權(quán)益從根本上得到有效的保護(hù)。

2.引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與分權(quán)改革。公共選擇理論認(rèn)為“沒(méi)有任何邏輯理由證明公共服務(wù)必須由政府官僚機(jī)構(gòu)來(lái)替代”。在金融消費(fèi)者保護(hù)的有關(guān)政府部門之間引入競(jìng)爭(zhēng)，明顯提高政府金融消費(fèi)者保護(hù)方面的效率和質(zhì)量。分權(quán)是解決金融組織官僚化的有效手段之一。將金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的權(quán)利下放，從一定程度上可以杜絕行政低效，拓寬官員和公眾獲取信息的通道。

3.加強(qiáng)管制。構(gòu)建金融監(jiān)管的激勵(lì)約束機(jī)制，提升監(jiān)管層次，制定各種形式的“激勵(lì)性規(guī)則”，以誘導(dǎo)和激勵(lì)金融監(jiān)管部門提高內(nèi)部效率。我國(guó)的一行三會(huì)可以構(gòu)建激勵(lì)約束機(jī)制，鼓勵(lì)監(jiān)管部門踐行保護(hù)金融費(fèi)者權(quán)益的行為，約束監(jiān)管部門背離保護(hù)金融消費(fèi)者利益的行為，提升政府監(jiān)管部門的監(jiān)管效率。

六、小 結(jié)

市場(chǎng)在一定程度上可以為金融消費(fèi)者提供相應(yīng)的保護(hù)，例如競(jìng)爭(zhēng)、信息購(gòu)買以及集體維權(quán)等，但是由于信息不完全，寡頭壟斷市場(chǎng)，搭便車以及外部性等問(wèn)題造成市場(chǎng)失靈。完全放任自由的金融市場(chǎng)不但不能為金融消費(fèi)者提供應(yīng)有的保護(hù)，反而給金融消費(fèi)者帶來(lái)?yè)p害。保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益不能完全放任于市場(chǎng)。金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)需要政府介入，政府應(yīng)從市場(chǎng)失靈的角度考慮消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，市場(chǎng)能解決的問(wèn)題政府就不應(yīng)該去干預(yù)，政府介入金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)應(yīng)加強(qiáng)金融市場(chǎng)監(jiān)管，為金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)提供價(jià)格管制、強(qiáng)制信息公開(kāi)以及制定相應(yīng)的法律法規(guī)等幫助，創(chuàng)造一個(gè)更好的金融消費(fèi)環(huán)境。政府“經(jīng)紀(jì)人”、政府執(zhí)行不力以及腐敗尋租等問(wèn)題存在導(dǎo)致政府失靈。面對(duì)政府失靈我們應(yīng)及時(shí)防范與矯正。保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益應(yīng)當(dāng)將市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府干預(yù)適當(dāng)結(jié)合，在兩者之間找到一個(gè)均衡點(diǎn)，在適當(dāng)時(shí)機(jī)政府介入市場(chǎng)失靈。金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)應(yīng)結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，建立一套適合我國(guó)國(guó)情的保護(hù)方案。

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