孫訓(xùn)華

(鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院思想政治理論教學(xué)部，鄭州450015)

河南作為中原腹地，獨特的地理區(qū)域結(jié)構(gòu)以及水文狀況分布，決定其在歷史上是一個水、旱、蝗等災(zāi)害多發(fā)的地區(qū)，尤其晚清時期是河南自然災(zāi)害的高峰期。盡管晚清政府依然延續(xù)前清的賑災(zāi)體制和救災(zāi)措施，但是國力漸微加上內(nèi)憂外患不斷等諸多因素，使得清政府在災(zāi)荒救助體系方面出現(xiàn)了一系列重大變化。河南是近代中國災(zāi)荒救助的一面鏡子，分析晚清時期河南災(zāi)荒救助的特點和成效，對全面深入了解近代清政府災(zāi)荒救助體系有著非常重要的價值。

一、災(zāi)荒救助的主要措施

近代河南災(zāi)害頻繁，百姓流離失所。面對災(zāi)情開展的大量救災(zāi)工作，盡管成效不一，但都充分體現(xiàn)了社會各界對河南災(zāi)荒所給予的關(guān)注和重視。

(一)官方

晚清時期，無論頻率還是程度，河南受災(zāi)均較以往有明顯增加。清政府出于鞏固統(tǒng)治的需要也采取了相應(yīng)的災(zāi)荒救助措施。其一，緩征“地丁錢糧”、“正雜額賦”。緩征是封建中央政府荒政措施中最常用的手段，也是對河南救助的主要手段。道光二十年(公元1840年)河南陰雨連綿，黃河漫溢，水災(zāi)嚴(yán)重，清政府諭令對受災(zāi)嚴(yán)重的安陽、內(nèi)黃等17州縣緩征“正雜額賦”。翌年六月，黃河于祥符三十一堡決口，水圍開封八個月，泛濫千里，“河南水災(zāi)，豫楚一路，饑民甚多，行旅大有戒心”。［1］鑒于此災(zāi)情，清政府先后發(fā)布諭旨緩征祥符等56州縣地丁錢糧。其二，開設(shè)粥廠。作為一種急賑措施，粥廠的開設(shè)在一定程度上確實起到了救人活命的效果，但面對著擁有數(shù)千萬人口的大省，僅是杯水車薪。光緒二年(公元1876年)五月，河南旱荒嚴(yán)重，災(zāi)民涌向開封以求活命。按照慣例，開封共設(shè)立8處施粥廠。其三，截留京餉及漕折銀。作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省，河南經(jīng)濟落后，救災(zāi)資金捉襟見肘，截留京餉和漕銀便成了臨時救助手段。光緒年間，“河南亦被旱災(zāi)。復(fù)準(zhǔn)李慶翱所請，暫留未解京餉及漕折銀共十四萬七千余兩，以資應(yīng)用”。［2］

(二)民間

近代以來，嚴(yán)重的內(nèi)憂外患使清政府難以獨自負荷救濟災(zāi)民的重任，荒政效果逐步衰退，前清時所積累的良好的救荒體制瀕于解體，官方救災(zāi)能力和地位開始降低，隨之民間救災(zāi)開始興起。表現(xiàn)在:其一，施粥放糧。民間粥棚的開設(shè)，相對于官方粥廠而言針對性更強，救災(zāi)地域明確，對于穩(wěn)定災(zāi)民生活起到了非常重要的作用。光緒年間，河陰縣紳士張象離“賑粟三十石，全活者眾”。［3］光緒十三年沁河決口，武陟人王發(fā)堂“買米賑饑，全活無算”。［4］其二，捐錢捐衣。如獲嘉縣舉人劉方平在光緒三年大饑時，“出巨資助賑，全活甚眾”。［5］光緒十三年太康人高如殿“黃河鄭工捐錢數(shù)百千”，“水災(zāi)捐錢二百千，又每年冬舍飯舍衣”。［6］其三，以工代賑。晚清時期，政府忙于應(yīng)付內(nèi)憂外患，因而民間以工代賑開始興起。丁戊奇荒時，安陽縣饑民眾多，紳士鄭冼因看到周圍河道大多淤塞，遂“募饑民數(shù)百，酌給糧粟，用私財、與公役，以工代賑”。［7］既解決了抗災(zāi)及興修水利所需的勞動力，又可局部緩解災(zāi)民的生活壓力。

二、災(zāi)荒救助體制運轉(zhuǎn)的特點

從以上河南官方和民間的救災(zāi)措施可以看出，晚清時期的災(zāi)荒救助體制運作具備以下主要特點。

一是救災(zāi)主體地位的變化。社會災(zāi)害救助主體一定程度上決定了災(zāi)荒救助的主要思路和方向。在生產(chǎn)力不發(fā)達的時期，災(zāi)害發(fā)生的普遍性和突發(fā)性，要求災(zāi)害救助須有一個強有力的權(quán)力主體來組織實施，以彌補生產(chǎn)力個體能力的欠缺。在封建社會救荒體系中，政府一直作為主體存在。隨著晚清政府荒政功能的衰弱，政治經(jīng)濟領(lǐng)域的巨變引起社會結(jié)構(gòu)關(guān)系變化，進而影響到災(zāi)荒救助主體的變化，即政府救災(zāi)模式的主體地位大大削弱，民間力量迅速提升，從而實現(xiàn)了官民一體的救災(zāi)模式。主體的轉(zhuǎn)移使得救災(zāi)工作能在時間和層次上做到高效和科學(xué)，避免了救災(zāi)資源的浪費。隨著救災(zāi)工作的深入，一個以民間團體、慈善組織和社會個人等多種力量組合起來的新型救災(zāi)模式日益壯大，并最終成為社會災(zāi)荒救助工作的主要模式。

二是災(zāi)害救助觀念意識的變化。中國傳統(tǒng)的救助方式偏重對被救助對象的救濟，強調(diào)物質(zhì)上的幫扶，重視賑濟活命而忽視了被救濟者謀生和“自救”能力的培養(yǎng)，沒有激活和發(fā)揮被救主體的作用，救助成效有限。河南災(zāi)民基數(shù)大，單純以活命為目的的救災(zāi)模式，無法從根本上降低災(zāi)害造成的巨大損失。隨著近代工業(yè)的逐步發(fā)展以及西方災(zāi)害救助思想的傳入，人們?yōu)暮戎挠^念開始出現(xiàn)變化，即由單一的“施舍活命”向“教養(yǎng)結(jié)合”方式演變。洋務(wù)運動的深入和近代工業(yè)的發(fā)展，為貧困人口救助提供了新的途徑和手段。清末，在政府主導(dǎo)之下，各地建立了“工藝局”、“教養(yǎng)局”和“收贖局”等機構(gòu)。例如歸德收贖局，自光緒四年八月二十四日開局十一月初十止，共代贖及報官贖回婦幼180人之多;紳商金苕人主持的豫賑代贖局到光緒五年閏三月撤局時也救助難民婦幼上千人。［8］這種“教養(yǎng)”結(jié)合的新型救助模式的出現(xiàn)，在一定程度上推動了中國災(zāi)害救助體制加速走向近代化。

三是義賑救災(zāi)模式的出現(xiàn)和壯大。義賑是晚清傳統(tǒng)救荒體系的一個重要補充，其主旨是由民間人士或團體自行設(shè)立機構(gòu)，自行對災(zāi)民組織救助。在中國救荒史上具有后來居上的地位。河南的義賑主要是由省內(nèi)外的紳商人士所倡導(dǎo)和發(fā)起的，對當(dāng)時整個災(zāi)荒救助工作產(chǎn)生了積極影響。如經(jīng)辦義賑人士之一的謝家福所言:“光緒四年經(jīng)辦豫賑時，各省賑所幾及百處，在豫放賑者一百十人，分作二十二局，賑款至四十三萬之多?！保?］義賑發(fā)展之快由此可見一斑。相對于傳統(tǒng)荒政體制，救災(zāi)的主體和方式得到深入拓展，促成了由單一的官方賑濟向“官－民”賑濟的新型救災(zāi)模式的轉(zhuǎn)變。

三、災(zāi)害救助體制中的弊端

由于晚清荒政體制自身所無法克服的種種弊端，使得傳統(tǒng)災(zāi)害救助體系無法取得應(yīng)有成效。這些弊端主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)救災(zāi)體系弊端重重

一是倉儲制度管理廢弛，基礎(chǔ)救災(zāi)資源喪失?！熬然闹?，備荒為上”，而“備荒莫如裕倉儲”。［10］作為一項重要的救災(zāi)措施，倉儲是否充裕事關(guān)國計民生。清前期建立的較為完善的倉儲制度對社會經(jīng)濟發(fā)展和穩(wěn)定起到了一定作用，但頻繁的災(zāi)荒嚴(yán)重摧殘著整個社會，荒政體制正是在其所最為倚重的倉儲方面出現(xiàn)了較大問題。常平、義、社等各倉，越來越嚴(yán)重地遭到貪官污吏、惡胥蠹役、劣紳刁監(jiān)的侵蝕，虧空嚴(yán)重。積貯日少加之由于人口激增產(chǎn)生的人多地少矛盾日益尖銳，客觀上無法提供更多的剩余糧食用于存貯，倉儲制度日漸癱瘓也使眾多糧倉名存實亡。光緒初年清政府發(fā)布上諭說:“今年以來各州縣不但倉儲多虛，并倉座亦多無存?！保?1］河南許多地方的“義社各倉從兵燹歉災(zāi)久經(jīng)動缺”。［12］據(jù)資料顯示，光緒三十四年全國常平倉僅為348萬石，河南省僅為25萬石。絕大部分倉儲設(shè)施基本沒有存糧，國家倉儲已經(jīng)無法起到預(yù)防和救濟災(zāi)荒的作用。

二是官員隱災(zāi)匿災(zāi)，虛夸瞞報，民間救災(zāi)對官僚政治依賴嚴(yán)重。晚清時部分官員為了逃避責(zé)任，常常匿災(zāi)不報，以粉飾太平、獵取聲名。一些州縣“以具報在前，心存粉飾，即間有災(zāi)荒，亦以諱匿為曉事。而府司等又輒迥護前詳，即州縣有具報，亦多方駁斥，惟期與原報相符”。［13］如光緒二年河南大旱，衛(wèi)輝知府李德均據(jù)實報災(zāi)，藩司劉齊銜“指為恫嚇之事，詳請立于撤任，無論被災(zāi)輕重，解糧均限八分之?dāng)?shù)，致道府州縣相戒不敢言實”。［14］光緒二十四年六月鄭思贊折除經(jīng)濟上的利益，很多情況下地方官匿災(zāi)是為自身的升遷。同時，由于中國市民社會發(fā)展水平低，民間資源整合能力不足，民眾對封建官僚依賴嚴(yán)重，也在很大程度上影響了民間救災(zāi)工作的成效。

三是救災(zāi)過程中貪污腐敗，賑災(zāi)人員素質(zhì)參差不齊。清中期以來，官場風(fēng)氣敗壞，貪污腐敗層出不窮，晚清時情形更甚。賑災(zāi)中出現(xiàn)很多貪墨現(xiàn)象，直接影響賑災(zāi)效果。如施賑過程中，“既圖敷衍，百弊叢生……知州、知縣中之實力奉行者，竟不多得”，以至于“種種弊端，不堪殫述”。［15］又有“陜州直隸州知州查以謙，盜賣倉谷，折價入己”。［16］更有利用賑災(zāi)之名損公肥私、中飽私囊?！澳笤焯搼?，冒領(lǐng)振糧，逃亡遷徙，戶口重復(fù)，冊費則按戶斂錢拆放，尤易上下其手?！保?7］民間辦賑之人多為本地鄉(xiāng)間善士，缺乏學(xué)習(xí)和交流機制，使得民間辦賑人員流動性極大，個人素質(zhì)參差不齊，無法實現(xiàn)賑災(zāi)工作的專業(yè)化和科學(xué)化。

(二)減災(zāi)救災(zāi)工作組織無序

一是受制于現(xiàn)有成例，以致延誤救災(zāi)。按照清朝定制，夏災(zāi)“例不與賑”，導(dǎo)致地方“誠以春夏之交，從無勘災(zāi)辦賑之事。小民既未敢冒昧陳報，該州縣亦或拘守故常，不敢據(jù)實堪詳”。［14］光緒二十一年五月初六日李念慈折由于水利長年失修致四季有災(zāi)，且受制于荒政體系的制度性規(guī)定，許多災(zāi)害并不能得到有效賑濟?！胺蚧男胃σ妱t糧價立昂。嗷嗷待哺之民將遍郊野，必俟州縣詳之道府，道府詳之督撫，督撫移會而后拜疏，邇者半月，遠者月余，始達宸聰”，“自具題以迄放賑，非數(shù)月不可。賑至，而向之嗷嗷待哺者早填溝壑……奈何以億萬生靈悉耗于拘文牽義之乎。”［14］咸豐六年十月十六日曹登庸折再者，災(zāi)荒發(fā)生之初，大量災(zāi)民外出逃荒，“聞賑歸來，而賑已放過，則州縣等官且亦限于文法而莫可如何”。［14］光緒二十五年正月初七日溥良折災(zāi)民只有坐而待斃。

二是救災(zāi)資源分配不當(dāng)，鄉(xiāng)土觀念嚴(yán)重。官員對眾多災(zāi)荒的瞞報，致使河南真實災(zāi)情一直不為外知，進而導(dǎo)致放賑時間延誤，更使災(zāi)荒初期清政府對于災(zāi)情并不了解，從而致使賑災(zāi)資源分配失衡。如光緒三年九月，李鴻章奏請于海防經(jīng)費項下?lián)?0萬兩，然而七成給山西，三成給河南，而此前該年清廷已借撥給山西10萬兩海防經(jīng)費。從中不難看出救災(zāi)資源分配的不當(dāng)，大量河南災(zāi)民因此得不到有效救濟，餓斃者甚多。另一方面，民間救災(zāi)工作中，鄉(xiāng)土觀念意識嚴(yán)重，救災(zāi)工作往往只在受災(zāi)區(qū)域開展，募捐范圍最多也僅僅拓延至在外相同籍貫的官紳士民，施救區(qū)域也僅局限在本地的災(zāi)民。鄉(xiāng)土觀念在一定程度上也限制了賑災(zāi)活動的規(guī)模和成效。

四、災(zāi)荒救助成效漸失之原因

19世紀(jì)清政府已步入封建末期，政府行政機構(gòu)體系的職能逐漸衰退，造成傳統(tǒng)災(zāi)荒救助體系的功能逐漸喪失。

一是中央權(quán)威逐漸喪失，地方政治力量加強。清政府歷經(jīng)康、雍、乾三朝的經(jīng)營，建立了一個專制集權(quán)式的強大中央政府，保證了國家在面臨重大自然災(zāi)害時能夠集中各方力量有效實施荒政。清中期以來，中央政治權(quán)力逐步分散，國家政治權(quán)力的弱化速度更趨明顯。在縱向的政治關(guān)系中，下級對上級鬧獨立，不聽號令自行其是;在橫向的政治關(guān)系中，各地方之間矛盾糾紛大量產(chǎn)生，上級政府卻無協(xié)調(diào)和解決之力，導(dǎo)致中央集權(quán)所能體現(xiàn)的救荒功能開始瓦解。

二是缺乏穩(wěn)定資金支撐。財政是維持國家機器正常運轉(zhuǎn)、鞏固統(tǒng)治的重要保證，也是防災(zāi)、救災(zāi)的基礎(chǔ)，財政狀況的好壞直接影響著防災(zāi)、救災(zāi)投入的力度，進而影響政府救災(zāi)的效果。出于維護自身統(tǒng)治的目的，清政府對救災(zāi)相當(dāng)重視，但近代以后頻頻出現(xiàn)的財政困窘，迫使清政府無力顧及救荒。丁戊奇荒時，“海內(nèi)窮困已極”、“內(nèi)外庫儲俱竭”。［18］卷9民間賑災(zāi)所需資金來源于民間捐贈，缺乏穩(wěn)定持久的資金來源，何況河南經(jīng)濟不發(fā)達，民間紳士經(jīng)濟實力有限，因此救災(zāi)范圍僅限于本地之內(nèi)，成效亦不能持久。

三是貪污腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重。良好的吏治是荒政順利實施的基本保證，官員是否廉潔公正地施賑，往往決定著救災(zāi)工作的成敗。丁戊奇荒期間，河南大旱，當(dāng)朝要員對救災(zāi)工作“毫不助勁”。［18］卷19大臣“往復(fù)互相推諉，坐視兩省(山西、河南)災(zāi)民靡有孑遺，悍然不顧，是數(shù)百萬垂盡之災(zāi)黎，不死于荒而死于部臣之心術(shù)也?！保?9］官方賑災(zāi)之中腐敗如此，民間賑災(zāi)腐敗現(xiàn)象也是層出不窮:“自義賑風(fēng)氣，或從事數(shù)年，由寒儒而致素豐。如民表之始終無染，歿無馀貲者，概不數(shù)覯?！保?0］由此可見，晚清災(zāi)荒救助體系之中的腐敗現(xiàn)象，嚴(yán)重的阻礙了政府災(zāi)荒救助機制成效的發(fā)揮。

晚清時期河南地區(qū)頻頻發(fā)生的大規(guī)模自然災(zāi)害，使得河南災(zāi)荒救助體系隨著社會結(jié)構(gòu)的變化而開始出現(xiàn)一些新的特點。官方賑災(zāi)力量的弱化以及民間賑災(zāi)力量的增強，由二者構(gòu)建的官民合辦的賑災(zāi)模式成為近代河南災(zāi)荒救災(zāi)體系的主要形式。災(zāi)害救助體制本身存在的種種弊端，導(dǎo)致表面看似完整有效的災(zāi)害救助機制，無法發(fā)揮出其防災(zāi)救荒的實際效用。政府主導(dǎo)的荒政趨于瓦解，民間興起的賑災(zāi)急需規(guī)范，由此也推動中國社會災(zāi)荒救助體制的近代化發(fā)展步伐。

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