○王海明

(閩南師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，福建 漳州 363000)

論民主的政治條件

○王海明

(閩南師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，福建 漳州 363000)

言論自由的選舉制度和競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度以及分權(quán)的政府制度，分離開(kāi)來(lái)，都僅僅是民主實(shí)現(xiàn)、主權(quán)在民的必要條件;三者結(jié)合起來(lái)則是民主實(shí)現(xiàn)的充分且必要條件。這樣一來(lái)，我們就得到了一個(gè)民主判定公式:“民主”=“言論自由的選舉制度+競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度+分權(quán)的政府制度” =“政府分權(quán)且由全體公民自由——言論自由與建黨自由——競(jìng)選產(chǎn)生的政體”。

選舉制度;政黨制度;政府制度

所謂民主的實(shí)現(xiàn)，亦即實(shí)現(xiàn)人民或全體公民執(zhí)掌國(guó)家最高權(quán)力，說(shuō)到底，亦即人民或全體公民真正地、名副其實(shí)地執(zhí)掌最高權(quán)力?？墒?，究竟如何才算是人民或全體公民真正執(zhí)掌最高權(quán)力呢?民主是一種政治制度。因此，人民或全體公民真正執(zhí)掌最高權(quán)力，或民主的實(shí)現(xiàn)，必定是一種政治制度。那么，究竟怎樣的政治制度才是民主的實(shí)現(xiàn)呢?使民主得到實(shí)現(xiàn)的政治制度，就是民主實(shí)現(xiàn)的政治制度條件，屬于民主實(shí)現(xiàn)的政治條件范疇。

不言而喻，只有弄清楚民主實(shí)現(xiàn)的政治制度條件，知道什么樣的政治制度是民主，才能進(jìn)一步研究這種叫做民主的政治制度需要什么經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)條件和文化條件。因此，正如達(dá)爾所指出，理解民主實(shí)現(xiàn)的政治條件是回答其他條件的前提:“什么條件——社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的、文化的以及其他條件——有利于民主政治制度的發(fā)展穩(wěn)定?這個(gè)中心問(wèn)題又以對(duì)另一個(gè)問(wèn)題的回答為前提，這個(gè)問(wèn)題就是:為了保持民主制度的存在，需要建立什么樣的政治制度?”［1］1

誠(chéng)哉斯言!研究民主實(shí)現(xiàn)的條件，首先應(yīng)該研究民主實(shí)現(xiàn)所需要的政治條件、政治制度條件。那么，民主的實(shí)現(xiàn)究竟需要什么樣的政治制度?達(dá)爾認(rèn)為主要有:1.建立和加入組織的自由;2.表達(dá)自由;3.自由公正的選舉。［2］3達(dá)爾所列舉的政治制度條件，顯然局限于選舉制度和政黨制度，而沒(méi)有政府制度，因而是片面的。民主實(shí)現(xiàn)所需要的政治制度條件，真正講來(lái)，恐怕應(yīng)該包括這樣三大方面;“1.言論自由:民主的選舉制度條件”;“2.建黨自由:民主的政黨制度條件”;“3.分權(quán):民主的政府制度條件”。

一 言論自由:民主的選舉制度條件

民主就是全體公民執(zhí)掌國(guó)家最高權(quán)力，就是人民、庶民的統(tǒng)治。民主、人民的統(tǒng)治，是否意味著:人民、庶民擔(dān)任一定的政治職務(wù)或官職呢?否。因?yàn)槿嗣瘛⑹裰詾槿嗣?、庶民，就是因?yàn)樗麄儧](méi)有政治職務(wù)或官職——人民或庶民就是沒(méi)有政治職務(wù)的人——否則，如果擁有政治職務(wù)或官職，他們就不是庶民而是官吏了。那么，人民的統(tǒng)治，是否意味著，讓人民都成為大大小小的官吏從而都擔(dān)任一定的政治職務(wù)?否。

因?yàn)楣倮艋蛘温殑?wù)擔(dān)任者的統(tǒng)治活動(dòng)，并不直接創(chuàng)造財(cái)富;不但不創(chuàng)造財(cái)富，而且是對(duì)人的行為的權(quán)力管理，是對(duì)人的某些欲望和自由的限制、約束、侵犯，因而其本身對(duì)人有害無(wú)益，是一種惡;對(duì)人有益的，并非這些統(tǒng)治本身，而是這些統(tǒng)治通過(guò)對(duì)人的限制、約束、侵犯、損害所達(dá)成的結(jié)果:經(jīng)濟(jì) (創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富的活動(dòng))和文化 (創(chuàng)造精神財(cái)富的活動(dòng))的存在發(fā)展。

因此，官吏或政治職務(wù)擔(dān)任者及其統(tǒng)治活動(dòng)，便是一種能夠帶來(lái)更大的善——經(jīng)濟(jì)和文化存在發(fā)展——的惡，便是一種必要惡;因而只要足以保障經(jīng)濟(jì)和文化存在發(fā)展，便越少越好。這就是為什么，任何社會(huì)擁有政治職務(wù)或官職的人都是極少數(shù)人的緣故;這就是為什么人民——亦即絕大多數(shù)人——不可能擔(dān)任政治職務(wù)而成為官吏的緣故。

但是，沒(méi)有官職或政治職務(wù)能否進(jìn)行統(tǒng)治?西方自柏拉圖和亞里士多德以來(lái)的傳統(tǒng)的回答，是肯定的:民主就是多數(shù)人或人民的統(tǒng)治。然而，隨著精英主義的興起，人民不可能進(jìn)行統(tǒng)治的說(shuō)辭頗為流行。最精辟表達(dá)這種觀點(diǎn)的，當(dāng)推熊彼特:“民主并不意味也不可能意味人民實(shí)際上在統(tǒng)治。民主的意思只能是:人民有機(jī)會(huì)接受或拒絕誰(shuí)將來(lái)統(tǒng)治他們……民主就是政治家的統(tǒng)治?！保?］284

民主、人民的統(tǒng)治居然成了政治家的統(tǒng)治!豈不荒唐之極?這種謬見(jiàn)的根據(jù)，顯然在于將政治職務(wù)或官職當(dāng)作統(tǒng)治的充分且必要條件，因而由人民不可能有政治職務(wù)的事實(shí)，進(jìn)而誤以為人民不可能進(jìn)行統(tǒng)治。殊不知，一方面，人民雖然沒(méi)有也不可能有政治職務(wù)，卻可以有政治權(quán)力;民主就是人民執(zhí)掌最高權(quán)力的政體。另一方面，政治權(quán)力——而不是政治職務(wù)或官職——是統(tǒng)治的充分且必要條件。誰(shuí)擁有政治權(quán)力，誰(shuí)就能夠進(jìn)行統(tǒng)治，即使他沒(méi)有政治職務(wù)或官職。

人民沒(méi)有政治職務(wù)或官職，卻執(zhí)掌國(guó)家最高政治權(quán)力，因而可以進(jìn)行統(tǒng)治。只不過(guò)，一方面，人民的統(tǒng)治，一般說(shuō)來(lái)，是統(tǒng)治官吏，而不是統(tǒng)治人民。韓信有一次問(wèn)劉邦:陛下能帶多少兵?劉邦說(shuō):我不能帶兵，但是我能將將。人民的統(tǒng)治恰似將將。一般說(shuō)來(lái)，人民不能統(tǒng)治人民，但是人民能夠統(tǒng)治官吏，能夠統(tǒng)治那些統(tǒng)治人民的人。另一方面，人民沒(méi)有政治職務(wù)或官職，因而不可能進(jìn)行常務(wù)統(tǒng)治:政治職務(wù)或官職是常務(wù)統(tǒng)治的充分且必要條件;政治權(quán)力是統(tǒng)治的充分且必要條件。就是雅典民主——直接民主的典型——亦然:雅典人民也不能進(jìn)行常務(wù)統(tǒng)治。

確實(shí)，雅典人民每隔10天就在公民大會(huì)中親自行使最高權(quán)力，直接決定國(guó)家大事。但是，公民大會(huì)不可能天天進(jìn)行，因而并非常務(wù)統(tǒng)治機(jī)構(gòu)。在兩次大會(huì)休會(huì)期間，人民便不得不將最高權(quán)力委托給議事會(huì)的500名議員，由他們代表公民大會(huì)行使最高權(quán)力:議事會(huì)是常務(wù)統(tǒng)治機(jī)構(gòu)。因此，不論直接民主還是代議民主，都必須委托和監(jiān)督官吏代表自己進(jìn)行常務(wù)統(tǒng)治。

這樣一來(lái)，民主、人民的統(tǒng)治便可以歸結(jié)為兩方面:一方面，人民的統(tǒng)治是對(duì)全體國(guó)民的非常務(wù)統(tǒng)治，亦即偶爾進(jìn)行的所謂“直接統(tǒng)治”，說(shuō)到底，也就是非常務(wù)地偶爾地直接決定重大問(wèn)題，主要包括所謂創(chuàng)制權(quán)和復(fù)決權(quán)。何謂創(chuàng)制權(quán)?詹姆斯·布賴斯答曰:“一定數(shù)目的公民，有權(quán)建議一種議案，轉(zhuǎn)交國(guó)民投票公決，這就叫創(chuàng)制權(quán)?！保?］377何謂復(fù)決權(quán)?布賴斯答曰:“立法院所通過(guò)的議案，提交人民投票可決或否決之:這種辦法，就叫做復(fù)決權(quán)。”［4］375另一方面，人民的統(tǒng)治是對(duì)官吏的統(tǒng)治，也就是將最高權(quán)力委托給官吏，委托和監(jiān)督官吏代表自己進(jìn)行常務(wù)統(tǒng)治:人民擁有國(guó)家最高權(quán)力，是國(guó)家的主人;官吏按照人民意志行使最高權(quán)力，代表人民進(jìn)行常務(wù)統(tǒng)治，是人民的仆人。

不言而喻，人民的統(tǒng)治，主要講來(lái)，并不是行使創(chuàng)制權(quán)和復(fù)決權(quán)，而是委托和監(jiān)督官吏代表自己進(jìn)行常務(wù)統(tǒng)治。那么，人民究竟如何委托和監(jiān)督官吏代表自己進(jìn)行常務(wù)統(tǒng)治呢?顯然只有一條途徑:選舉。人民選舉能夠按照自己的意志進(jìn)行常務(wù)統(tǒng)治的人，將全國(guó)各級(jí)最高權(quán)力委托給他們，任命他們?yōu)楦骷?jí)最高官吏，監(jiān)督他們按照自己的意志進(jìn)行全國(guó)各級(jí)常務(wù)統(tǒng)治;并根據(jù)他們的統(tǒng)治和業(yè)績(jī)，隨時(shí)罷免違背人民意志的官吏，而代之以遵循人民意志的官吏:任命與罷免是選舉的正反面。這樣一來(lái)，豈不就實(shí)現(xiàn)了人民的統(tǒng)治?豈不就實(shí)現(xiàn)了民主?這個(gè)道理，布賴斯曾有極為透辟的論述:

一切權(quán)力都從人民來(lái)的。如果承認(rèn)這句話，就發(fā)生一個(gè)問(wèn)題:人民怎樣運(yùn)用他們的權(quán)力?人民的意思究竟用什么方法表示出來(lái)?世界上各立憲國(guó)的方法都是用投票;即如洛威爾所謂‘?dāng)?shù)頭不頭’的方法。投票是古希臘及意大利各共和國(guó)發(fā)明的，現(xiàn)在各文明國(guó)都是采用的，無(wú)論如瑞士及北美合眾國(guó)中許多邦在‘創(chuàng)制’及‘復(fù)決’上用之使人民直接判斷政事的，或如通常用法使人民選舉議會(huì)的代表或行政司法的官吏。［4］151

可見(jiàn)，不論直接民主還是代議民主，都必須通過(guò)選舉才能實(shí)現(xiàn):選舉是民主實(shí)現(xiàn)的唯一途徑，是民主實(shí)現(xiàn)的根本政治條件，是民主的固有特征和必然屬性。反之，專制等非民主制雖然也進(jìn)行選舉，但選舉并非其固有的、必然的屬性。因?yàn)閷Ｖ频确敲裰髦剖且蝗嘶蛉舾晒杨^執(zhí)掌國(guó)家最高權(quán)力，專制者和寡頭都屬于官吏范疇，都擔(dān)任一定的政治職務(wù)或官職，因而都能夠進(jìn)行常務(wù)統(tǒng)治，而不必選舉代表。事實(shí)也是如此，不論中西，世襲制專制政體顯然比選舉制專制政體更加普遍。因此，亨廷頓一再說(shuō):“選舉是民主的本質(zhì)。”［5］9科特雷亦如是說(shuō):“在沒(méi)有選舉的地方，也就無(wú)自由可言。”［6］3

但是，并非任何選舉都是實(shí)行民主的政治條件。因?yàn)榫骷捌涔倮粢部梢酝ㄟ^(guò)選舉產(chǎn)生。德意志帝國(guó)的皇帝和羅馬教皇都曾經(jīng)通過(guò)選舉產(chǎn)生;中國(guó)古代君主專制的選拔官吏制度——薦舉和科舉——也屬于選舉范疇。這些專制等非民主制的選舉，與成為民主實(shí)現(xiàn)條件的選舉顯然根本不同:

一方面，選舉權(quán)和被選舉權(quán)在專制等非民主政體中不可能為全體公民平等享有;特別是享有選舉權(quán)者，只可能是極少數(shù)人，亦即官吏、貴族和君主等。因?yàn)閷Ｖ频确敲裰髦颇耸菍Ｖ普咭蝗嘶蛏贁?shù)寡頭執(zhí)掌最高權(quán)力的政體，該政體的根本的原則就是等級(jí)制，就是不平等，特別是政治權(quán)利不平等，說(shuō)到底，就是選舉權(quán)和被選舉權(quán)的不平等。相反地，成為民主實(shí)現(xiàn)條件的選舉，選舉權(quán)和被選舉權(quán)應(yīng)該為全體公民平等享有:“普遍的選舉是民主的圣約柜?！保?］7因?yàn)槊裰髦凭褪侨w公民完全平等執(zhí)掌最高權(quán)力的政體，這種政體的根本原則就是平等，特別是政治平等與機(jī)會(huì)平等。按照政治平等原則，全體公民應(yīng)該完全平等執(zhí)掌最高權(quán)力，因而應(yīng)該完全平等享有選舉權(quán)，應(yīng)該完全平等地共同決定——亦即一人一票——哪些公民擔(dān)任各級(jí)最高官職。按照機(jī)會(huì)平等原則，全體公民應(yīng)該完全平等享有被選舉權(quán)，應(yīng)該完全平等競(jìng)爭(zhēng)各級(jí)最高官職。

另一方面，被選舉的官吏，在專制等非民主政體中，必非全部各級(jí)最高官吏，更非全部官吏;否則，就意味著消除等級(jí)制，就意味著消除特權(quán)，就不是專制等非民主制了。相反地，成為民主實(shí)現(xiàn)條件的選舉，必須選舉——直接或間接——全部官吏，特別是全部各級(jí)最高官吏，亦即中央和地方各級(jí)議會(huì)、行政和法院最高官吏。因?yàn)槊裰魇侨w公民共同執(zhí)掌最高權(quán)力的政體，如果某些最高官吏不為民選，就意味著某些最高權(quán)力不被全體公民執(zhí)掌和擁有，就不是民主政體了。

因此，選舉之為民主實(shí)現(xiàn)的政治條件，可以歸結(jié)為一句話:全部官吏皆為全體公民選舉;全體公民皆可競(jìng)選官吏:官吏皆為民選，全民皆可為官。這意味著，作為民主實(shí)現(xiàn)政治條件的選舉，必須是自由和平等的定期選舉。它必須是定期的選舉之緣故，原本不言而喻。因?yàn)椴皇嵌ㄆ诘?，就難以罷免違背人民意志的官吏和任命遵循人民意志的官吏。定期之長(zhǎng)短的原則顯然應(yīng)該是:只要官吏的統(tǒng)治能夠進(jìn)行下去，越短越好。這恐怕就是雅典選舉的定期為什么是一年的緣故。作為民主實(shí)現(xiàn)政治條件的選舉，必須是自由和平等的選舉，則意味著:

一方面，全體公民都可以平等地按照自己的意志，選舉全國(guó)任何一個(gè)公民擔(dān)任任何官職;另一方面，全體公民都可以平等地按照自己的意志競(jìng)選全國(guó)任何官職。這樣一來(lái)，全體公民必須了解每一個(gè)競(jìng)選者;每個(gè)競(jìng)選者也必須讓全體公民了解自己。因此，每個(gè)競(jìng)選者便都應(yīng)該有平等的機(jī)會(huì)向全體公民宣傳自己的施政綱領(lǐng)，都應(yīng)該有平等機(jī)會(huì)反對(duì)其他人的施政綱領(lǐng);全體公民也都應(yīng)該有平等的機(jī)會(huì)聽(tīng)取每個(gè)競(jìng)選者的施政綱領(lǐng)，都應(yīng)該有平等機(jī)會(huì)知曉競(jìng)選者們的相互反對(duì)和斗爭(zhēng)。要想做到這一點(diǎn)，顯然正如亨廷頓所言，只有一條途徑，亦即每個(gè)公民都必須平等享有言論出版自由:“言論、出版、集會(huì)和結(jié)社等社會(huì)和政治自由的存在，對(duì)于政治辯論和競(jìng)選必不可少。”［5］7讓-馬里·科特雷也這樣寫(xiě)道:“只有保證多種政見(jiàn)充分發(fā)表的選舉制度才能保證公民自由。”［6］4

因此，作為民主實(shí)現(xiàn)政治條件的選舉，就必須是基于言論出版自由的定期選舉:只有言論出版自由的定期選舉，才可能是自由和平等的選舉，才堪稱民主實(shí)現(xiàn)的政治條件;而沒(méi)有言論出版自由的定期選舉，必定不是自由和平等的選舉，不堪稱之為民主實(shí)現(xiàn)的政治條件。因此，亨廷頓一再說(shuō):“選舉是民主的本質(zhì)。從這一本質(zhì)中產(chǎn)生了民主制度的其他特征，只有存在著某種程度的言論自由、集會(huì)自由、新聞自由，只有反對(duì)派候選人和政黨能夠批評(píng)現(xiàn)任的統(tǒng)治者而不害怕受到報(bào)復(fù)，才有可能進(jìn)行自由、公平和競(jìng)爭(zhēng)性的選舉?！保?］6

這就是為什么，托克維爾認(rèn)為出版自由與民主的關(guān)系密不可分;而出版檢查則與普選無(wú)法共存:“出版自由和人民主權(quán)，是相互關(guān)系極為密切的兩件事;而出版檢查和普選則是互相對(duì)立的兩件事，無(wú)法在同一個(gè)國(guó)家的政治制度中長(zhǎng)期共存下去。生活在美國(guó)境內(nèi)的1200萬(wàn)人，至今還沒(méi)有一個(gè)人敢于提議限制出版自由?！保?］205

二 競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度:民主的政黨制度條件

亨廷頓一再?gòu)?qiáng)調(diào):“公開(kāi)、自由和公正的選舉是民主的實(shí)質(zhì)，是民主的必要條件?！保?］9確實(shí)，言論出版自由等關(guān)涉選舉制度的條件，僅僅是民主實(shí)現(xiàn)的必要條件，而不是充分條件;民主的實(shí)現(xiàn)還必須有關(guān)涉政黨制度的條件:建黨自由。因?yàn)槌菄?guó)家極小，民主政體都必然遭遇一個(gè)莫大的難題:選民和候選人數(shù)不勝數(shù)，彼此互不相識(shí)，政治偏好千差萬(wàn)別、極為分散，如何表達(dá)和形成數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的公民之公意?

無(wú)疑只有一個(gè)辦法，那就是允許一些抱有共同政治目標(biāo)的選民和候選人由少到多、由近及遠(yuǎn)滾雪球式地聚集起來(lái)，結(jié)成不同團(tuán)體，亦即結(jié)成不同政黨——政黨就是一些人為了實(shí)現(xiàn)共同的政治目標(biāo)而自愿結(jié)成的團(tuán)體——每個(gè)政黨都協(xié)議推薦候選人，將候選人及其政黨介紹給全體選民。這樣，各個(gè)政黨的候選人便可以通過(guò)自己政黨的宣傳而使數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的選民了解自己和自己的政黨，認(rèn)同其政治目標(biāo)乃至加入其政黨，形成共同的政治目標(biāo)和政策，選舉他們認(rèn)為能夠代表自己的候選人。當(dāng)選的候選人就是全體選民的代表，因而當(dāng)選的候選人及其政黨的政治目標(biāo)和政策就是代表全體選民的公意。

這樣一來(lái)，豈不就解決了民主的兩大難題——眾多公民如何選舉代表和如何形成眾多公民之公意——從而使民主得到實(shí)現(xiàn)?否則，如果沒(méi)有政黨，每個(gè)人都自己宣言做候選人，不但宣傳能力微不足道，而且候選人和選民同樣數(shù)不勝數(shù)。這樣一來(lái)，每個(gè)候選人便不可能使數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的選民了解自己，數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的選民和候選人勢(shì)必各自為政，如同一盤(pán)散沙，不可能形成公意，不可能形成共同的政治目標(biāo)和政策，從而選票必定至于渙散，選舉必定歸于失敗，因而也就不可能實(shí)現(xiàn)民主。這個(gè)道理，羅威爾曾有很好論述:

在一個(gè)較小的地區(qū)，選民數(shù)目既少，意見(jiàn)的交換又可以自然地用非正式的會(huì)議進(jìn)行，公務(wù)官員是可以不需要任何提名的機(jī)構(gòu)徑由人民投票選舉的:但是，在一個(gè)大的選區(qū)里，選民們彼此不相識(shí)，抱有同一目標(biāo)的人就必須聚集起來(lái)，協(xié)議一個(gè)候選人，然后再推薦給公眾。否則，選票就會(huì)因分散而失去作用，而結(jié)果是否符合真正的民意，只是取決于機(jī)會(huì)。簡(jiǎn)單地說(shuō)，必需有提出候選人的某種方法，也就是說(shuō)，某種政黨組織;選民愈多，這種需要就愈迫切。［10］7

羅威爾甚至以美國(guó)為例進(jìn)而斷言:“可以更正確地說(shuō)，美國(guó)的政黨是為遴選候選人而存在的?！蔽鞲窭蘸蜕w茨也這樣寫(xiě)道:“現(xiàn)在的政黨機(jī)器主要是為了要在競(jìng)選中取勝而開(kāi)動(dòng)的。”［10］7這恐怕就是為什么眾多學(xué)者將選舉代表作為種差來(lái)界說(shuō)政黨，如薩托利說(shuō):“政黨是被官方認(rèn)定在選舉中提出候選人，并能夠通過(guò)選舉把候選人安置在公共職位上去的政治集團(tuán)。”［11］26拉斯韋爾和卡普蘭說(shuō)得更簡(jiǎn)明:“政黨是一個(gè)闡述復(fù)雜問(wèn)題并在選舉中提出候選人的集團(tuán)?！保?1］51

因此，允許和保障全體公民自由建立不同政黨參加競(jìng)選，實(shí)為眾多公民選舉代表所必需，實(shí)為表達(dá)和形成眾多公民之公意所必需。表達(dá)功能 (表達(dá)和形成公意)和代表功能 (政黨的當(dāng)選候選人是選民的代表):這就是任何團(tuán)體皆不具有而為政黨所獨(dú)具的兩大功能。因此，布賴斯說(shuō):“政黨是必不可免的。哪一個(gè)大的自由國(guó)家沒(méi)有政黨呢?代議政府沒(méi)有政黨怎樣可以實(shí)行呢?”［4］120夏特·施耐德也這樣寫(xiě)道:“應(yīng)該直截了當(dāng)?shù)卣f(shuō)，政黨創(chuàng)造了民主，現(xiàn)代民主沒(méi)有政黨是難以想象的?！保?2］169

可見(jiàn)，允許和保障公民自由建立不同政黨參加競(jìng)選，乃是民主實(shí)現(xiàn)的最根本的必要條件:沒(méi)有建黨自由就不可能有民主。這就是為什么，世界上一切名副其實(shí)的民主國(guó)家無(wú)不保障建黨自由和結(jié)社自由的緣故。這就是為什么，建黨自由與結(jié)社自由乃是民主國(guó)家最重要的憲法條款之一。這就是為什么，法國(guó)1958年頒布的第五共和國(guó)憲法第4條規(guī)定:“各政黨和政治團(tuán)體協(xié)助選舉表達(dá)意見(jiàn)。它們可以自由地組織起來(lái)并開(kāi)展活動(dòng)。”

不過(guò)，建黨自由之為民主最根本的必要條件是以一定類型的政黨制度為前提的:只有一定類型的政黨制度才可能實(shí)現(xiàn)民主。關(guān)乎民主能否實(shí)現(xiàn)的政黨制度分類，正如杜維杰爾所發(fā)現(xiàn)，無(wú)疑是以政黨數(shù)量為根據(jù)的分類:一黨制、兩黨制與多黨制。但是，作為一個(gè)國(guó)家政黨制度分類根據(jù)的政黨數(shù)量，并不是該國(guó)存在的所有政黨，而只是其中一部分政黨。例如，英國(guó)目前有200多個(gè)政黨登記在冊(cè)，但英國(guó)并不是多黨制而是兩黨制，因?yàn)樽鰹檎h制度分類根據(jù)的政黨數(shù)量只有兩個(gè):工黨與保守黨。那么，為什么200兩來(lái)個(gè)政黨都可以被忽略不計(jì)而只有工黨與保守黨才應(yīng)該被計(jì)數(shù)?究竟什么樣的政黨才應(yīng)該被計(jì)數(shù)?

原來(lái)，一個(gè)政黨，不論如何大，只要它不屬于執(zhí)政黨范疇——亦即不能單獨(dú)執(zhí)政、輪流執(zhí)政或參加執(zhí)政聯(lián)盟——就不應(yīng)該被計(jì)數(shù);不論多么小，只要參加了執(zhí)政聯(lián)盟，因而屬于執(zhí)政黨范疇，就應(yīng)該被計(jì)數(shù)。因此，政黨應(yīng)該被計(jì)數(shù)與否，與其大小強(qiáng)弱并無(wú)直接關(guān)聯(lián)，而完全取決于是否執(zhí)政:應(yīng)該被計(jì)數(shù)的政黨只是執(zhí)政黨。這就是說(shuō)，劃分政黨制度的最重要的根據(jù)固然是政黨數(shù)量，卻不是實(shí)際存在的所有政黨的數(shù)量，而是執(zhí)政黨的數(shù)量。為什么?

任何政黨的根本問(wèn)題都是執(zhí)掌政權(quán)，因?yàn)檎h之所以為政黨、政黨區(qū)別于其他團(tuán)體的根本性質(zhì)，就在于它是一些人為了執(zhí)掌政權(quán)、實(shí)現(xiàn)共同的政治目標(biāo)而結(jié)成的對(duì)反對(duì)者進(jìn)行斗爭(zhēng)的團(tuán)體。于是，所謂政黨制度，說(shuō)到底，也就是國(guó)家制定、認(rèn)可和奉行的圍繞各政黨如何執(zhí)掌政權(quán)的行為規(guī)范體系，也就是圍繞各政黨如何執(zhí)掌政權(quán)問(wèn)題而形成的法和道德體系。

可見(jiàn)，政黨制度的核心問(wèn)題是各政黨如何執(zhí)掌政權(quán)。各政黨如何執(zhí)掌政權(quán)的最重要最主要最根本的問(wèn)題，無(wú)疑是執(zhí)政黨的數(shù)量:一黨獨(dú)掌政權(quán)還是兩黨輪流執(zhí)政抑或多黨聯(lián)合執(zhí)政?所以，執(zhí)政黨的數(shù)量乃是政黨制度最重要最主要最根本的性質(zhì)，因而是劃分政黨制度的最重要最主要最根本的根據(jù)。這就是為什么，政黨應(yīng)該被計(jì)數(shù)與否與其大小強(qiáng)弱無(wú)關(guān)而完全取決于是否執(zhí)政的緣故。

執(zhí)政黨的數(shù)量如果是一個(gè)，是一黨獨(dú)掌政權(quán)，就叫做一黨制:一黨制就是一黨獨(dú)掌政權(quán)的政黨制度。一黨制分為一黨獨(dú)裁制與一黨獨(dú)大制兩種。一黨獨(dú)裁制是一黨獨(dú)掌政權(quán)且不允許他黨存在或競(jìng)爭(zhēng)政權(quán)的非競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度，是一黨獨(dú)掌政權(quán)而不允許其他政黨存在或與其競(jìng)爭(zhēng)政權(quán)的非競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度。一黨獨(dú)大制則是一黨獨(dú)掌政權(quán)且允許其他政黨競(jìng)爭(zhēng)政權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度，是一黨獨(dú)掌政權(quán)且允許其他政黨與自己競(jìng)爭(zhēng)政權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度。

這就是說(shuō)，一黨獨(dú)裁制與一黨獨(dú)大制都是一黨獨(dú)掌政權(quán)，因而都屬于一黨制。但一黨獨(dú)大制允許多黨自由競(jìng)爭(zhēng)政權(quán)，一黨獨(dú)掌政權(quán)完全是多黨自由競(jìng)爭(zhēng)政權(quán)的結(jié)果，因而是一種競(jìng)爭(zhēng)性一黨制，如日本自民黨獨(dú)掌政權(quán)的一黨制、墨西哥革命制度黨獨(dú)掌政權(quán)的一黨制、印度國(guó)大黨獨(dú)掌政權(quán)的一黨制等等。反之，一黨獨(dú)裁制不允許其他政黨與自己競(jìng)爭(zhēng)政權(quán)，甚至不允許其他政黨存在，一黨獨(dú)掌政權(quán)完全是一黨壟斷國(guó)家政權(quán)的結(jié)果，因而是一種非競(jìng)爭(zhēng)性一黨制，如德國(guó)納粹黨的一黨制、意大利法西斯黨的一黨制和蘇聯(lián)共產(chǎn)黨的一黨制等等。

執(zhí)政黨的數(shù)量如果是兩個(gè)，是兩黨輪流執(zhí)政或聯(lián)合起來(lái)共同執(zhí)政，就叫做兩黨制:兩黨制就是兩個(gè)政黨輪流 (或聯(lián)合)執(zhí)政的競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度。執(zhí)政黨的數(shù)量如果是三個(gè)以上，是三個(gè)以上政黨輪流執(zhí)政或聯(lián)合起來(lái)共同執(zhí)政，就叫做多黨制:多黨制就是三個(gè)以上政黨聯(lián)合 (或輪流)執(zhí)政的政黨制度。典型的兩黨制國(guó)家有英國(guó)、美國(guó)、新西蘭和加拿大等;而多黨制國(guó)家則有法國(guó)、德國(guó)、意大利、丹麥、瑞典和以色列等。

兩黨制與多黨制都是競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度，因而實(shí)行這兩種制度的國(guó)家都存在著眾多自由競(jìng)爭(zhēng)政權(quán)的政黨。但是，在多黨制國(guó)家，沒(méi)有形成一個(gè)能夠贏得議席絕對(duì)多數(shù)或可以單獨(dú)執(zhí)政的大黨，而必須多黨聯(lián)合才能執(zhí)政，因而執(zhí)政黨的數(shù)量是三個(gè)以上。反之，在兩黨制國(guó)家，雖然存在著眾多政黨，每個(gè)政黨都被允許通過(guò)自由競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)掌政權(quán)，但占據(jù)主導(dǎo)地位的卻只有兩個(gè)勢(shì)均力敵的大黨。這兩大政黨都可能贏得議席絕對(duì)多數(shù)或單獨(dú)執(zhí)政而無(wú)須與其他政黨聯(lián)盟，其他任何政黨皆無(wú)法與之抗衡，不可能執(zhí)掌政權(quán)。

這樣一來(lái)，與多黨制國(guó)家的政權(quán)必定執(zhí)掌于三個(gè)以上政黨不同，兩黨制國(guó)家政權(quán)則只可能執(zhí)掌于兩個(gè)大黨;并且兩個(gè)大黨差距足夠小，因而可以期望輪流 (或聯(lián)合)執(zhí)政。換言之，在兩黨制國(guó)家，盡管一個(gè)黨可能長(zhǎng)期占據(jù)優(yōu)勢(shì)，甚至事實(shí)上長(zhǎng)期執(zhí)政，但任憑哪一個(gè)黨都不可能期望永遠(yuǎn)獨(dú)掌政權(quán)，而或遲或早勢(shì)必輪流 (或聯(lián)合)執(zhí)政。這一點(diǎn)，薩托利講得十分透辟:“‘輪流執(zhí)政’，應(yīng)該作寬泛理解，它意味著對(duì)政府更替的期望而不是事實(shí)上發(fā)生。那么，‘輪流執(zhí)政’只能意味著兩個(gè)大黨之間的差距足夠小，或者說(shuō)有足夠的信譽(yù)，可以期望在野黨有機(jī)會(huì)把執(zhí)政黨趕下臺(tái)?！保?3］271

因此，兩黨制國(guó)家即使一黨長(zhǎng)期單獨(dú)執(zhí)政，也同樣是兩黨輪流執(zhí)政，因而執(zhí)政黨是兩個(gè)而不是一個(gè)。然而，人們往往以為兩黨制國(guó)家只有一個(gè)政黨是執(zhí)政黨:一個(gè)是執(zhí)政黨，另一個(gè)是在野黨。因此，他們以為兩黨制的執(zhí)政黨是一個(gè)而不是兩個(gè):這恐怕就是人們不把執(zhí)政黨的數(shù)量當(dāng)作政黨制度分類根據(jù)的根本原因。

殊不知，兩黨制之所以為兩黨制，決不是因?yàn)榧h執(zhí)政、乙黨在野;而是因?yàn)閮牲h輪流執(zhí)政。否則，如果不是輪流執(zhí)政，而總是甲黨執(zhí)政、乙黨在野，豈不成了一黨獨(dú)自執(zhí)政?豈不成了一黨制?所以，兩黨制是一黨執(zhí)政一黨在野地輪流執(zhí)政的政黨制度:它的根本性質(zhì)和特征不是一黨執(zhí)政一黨在野，而是兩黨輪流執(zhí)政。因此，薩托利說(shuō):“當(dāng)我們問(wèn)兩黨制的特征是什么時(shí)，則會(huì)引起更加復(fù)雜的爭(zhēng)論。如果說(shuō)兩黨制的主要特點(diǎn)是一黨單獨(dú)執(zhí)政，我們還必須馬上補(bǔ)充道，單獨(dú)執(zhí)政不是無(wú)限期地執(zhí)政。如果在一次次的選舉之后總是同一政黨執(zhí)政，那則是一個(gè)主導(dǎo)性體制而不是兩黨制。這等于說(shuō)，輪流執(zhí)政是兩黨制機(jī)制的區(qū)別性標(biāo)志。”［13］271

可見(jiàn)，兩黨制國(guó)家的執(zhí)政黨是兩個(gè)而不是一個(gè)。更何況，誰(shuí)都承認(rèn)兩黨制就是兩個(gè)政黨輪流執(zhí)政的制度。兩個(gè)政黨輪流執(zhí)政:這不明明說(shuō)執(zhí)政黨是兩個(gè)而不是一個(gè)嗎?只不過(guò)兩個(gè)執(zhí)政黨是輪流而不是同時(shí)執(zhí)政罷了。因此，兩黨制國(guó)家里一黨執(zhí)政一黨在野的現(xiàn)象并沒(méi)有否定兩黨制國(guó)家的執(zhí)政黨是兩個(gè)，并沒(méi)有否定執(zhí)政黨的數(shù)量之為政黨制度分類根據(jù)。

不過(guò)，界定兩黨制為兩個(gè)政黨輪流執(zhí)政的制度并不確切。因?yàn)橐话阏f(shuō)來(lái)，兩黨制確實(shí)是兩黨輪流執(zhí)政;但是，在某些特殊條件下，兩黨也可能聯(lián)合執(zhí)政，如英國(guó)二戰(zhàn)時(shí)期就是工黨與保守黨聯(lián)合執(zhí)政。所以，確切說(shuō)，兩黨制是兩個(gè)政黨輪流 (或聯(lián)合)執(zhí)政的競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度。同樣，界定多黨制為三個(gè)以上政黨聯(lián)合執(zhí)政的制度也不確切。因?yàn)橐话阏f(shuō)來(lái)，多黨制確實(shí)是三個(gè)以上政黨聯(lián)合執(zhí)政;但是，在某些特殊條件下，多黨也可能輪流執(zhí)政，如德國(guó)的多黨制便是某種輪流執(zhí)政:兩個(gè)大黨——基督教民主聯(lián)盟與社會(huì)民主黨——輪流與其他小黨聯(lián)合執(zhí)政。所以，確切說(shuō)，多黨制就是三個(gè)以上政黨聯(lián)合 (或輪流)執(zhí)政的政黨制度。

總而言之，政黨制度分為兩類，亦即競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度與非競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度:競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度就是任何政黨都可以通過(guò)競(jìng)選競(jìng)爭(zhēng)政權(quán)的制度，包括多黨制、兩黨制和一黨獨(dú)大制;非競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度亦即一黨獨(dú)裁制，就是一黨獨(dú)掌政權(quán)且不允許他黨存在或競(jìng)爭(zhēng)政權(quán)的制度，就是一黨獨(dú)掌政權(quán)而不允許其他政黨存在或與其競(jìng)爭(zhēng)政權(quán)的制度。

因此，競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度原本就是建黨自由的政黨制度的應(yīng)有之義，因?yàn)槿魏握h的根本問(wèn)題都是執(zhí)掌政權(quán):政黨就是一些人為了執(zhí)掌政權(quán)從而實(shí)現(xiàn)共同的政治目標(biāo)而結(jié)成的對(duì)反對(duì)者進(jìn)行斗爭(zhēng)的團(tuán)體。所以，建黨自由原本就意味著:任何人都可以自由建黨;任何政黨都可以競(jìng)爭(zhēng)政權(quán)。因此，建黨自由的政黨制度與競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度原本是同一概念。因此，民主實(shí)現(xiàn)的最根本的必要條件，就是建黨自由，就是允許和保障公民自由建立不同政黨參加競(jìng)選，就是競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度，說(shuō)到底，就是兩黨制與多黨制。

三 分權(quán):民主的政府制度條件

言論自由的選舉制度和建黨自由的政黨制度，分離開(kāi)來(lái)，都只是民主實(shí)現(xiàn)的必要條件。那么，二者結(jié)合起來(lái)，是否民主實(shí)現(xiàn)之充分且必要條件?否!因?yàn)槎呓Y(jié)合起來(lái)，也僅僅是人民將最高權(quán)力如何委托給自己的代表 (亦即如何產(chǎn)生官吏和政府)才能保障人民擁有——而不致失去——最高權(quán)力，僅僅是保障民主或主權(quán)在民的最高權(quán)力如何委托的條件。僅僅具備主權(quán)如何委托條件，顯然還不足以確保主權(quán)在民;確保主權(quán)在民，無(wú)疑更加需要代表 (官吏和政府)如何行使最高權(quán)力的條件:官吏和政府如何行使最高權(quán)力——分權(quán)還是集權(quán)——是民主實(shí)現(xiàn)的更加關(guān)鍵的條件，屬于民主實(shí)現(xiàn)的政府制度條件。

最能說(shuō)明這一點(diǎn)的，恐怕就是，納粹黨不是通過(guò)別的，恰恰正是通過(guò)言論自由的選舉制度和建黨自由的政黨制度，于1932年7月31日成為國(guó)會(huì)第一大黨;黨魁希特勒則于1933年1月30日上臺(tái)，出任總理:希特勒上臺(tái)組閣之前，德國(guó)是民主制;組閣執(zhí)政之后，德國(guó)變?yōu)閷Ｖ频蹏?guó)。因此，希特勒專制產(chǎn)生的直接原因，并不是沒(méi)有言論自由的選舉制度和建黨自由的政黨制度，并不在于最高權(quán)力如何委托;而是在于最高權(quán)力如何行使，在于官吏和政府如何行使最高權(quán)力，在于集權(quán)而不是分權(quán)的政府制度，說(shuō)到底，是在于1933年3月23日國(guó)會(huì)通過(guò)的所謂《授權(quán)法》，授予希特勒內(nèi)閣為期四年的獨(dú)裁權(quán)力:在此期間內(nèi)閣無(wú)須國(guó)會(huì)和參議院的同意就有權(quán)頒布法律。

那么，民主實(shí)現(xiàn)的政府制度條件就是分權(quán)嗎?答案是肯定的。因?yàn)檎缑系滤锅F所說(shuō):“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！保?6］154最高權(quán)力更加容易被濫用，自不待言。更何況，最高權(quán)力的唯一合法所有者——人民——日常不可能親自行使最高權(quán)力，而只能委托政府及其官吏代表自己行使。這樣一來(lái)，政府及其各級(jí)最高官吏豈不極其容易篡奪原本屬于人民所有的國(guó)家最高權(quán)力?那么，如何保障民主或主權(quán)在民，從而防止最高權(quán)力被最高官吏濫用和篡奪呢?

孟德斯鳩回答道:“從事物的性質(zhì)來(lái)說(shuō)，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！保?4］154確實(shí)，防止最高權(quán)力被政府各級(jí)最高官吏濫用和篡奪的根本方法，就是使政府及其各級(jí)最高官吏所行使的權(quán)力互相制約;而權(quán)力相互制約的基本原則就是分權(quán)。所謂分權(quán)，也就是勿將最高權(quán)力委托給任何一個(gè)代表和任何一個(gè)代議組織，而是將最高權(quán)力分割為幾部分，分別委托給不同的代表和代議組織獨(dú)立行使，讓他們處于平等地位，從而既相互制約監(jiān)督又相互配合平衡。這樣一來(lái)，無(wú)論哪一個(gè)代表或代議組織所行使的權(quán)力有多么重大，都不可能是國(guó)家最高權(quán)力，因而也就不可能篡國(guó)家最高權(quán)力了。

這個(gè)道理，只要想一想那些專制君主防止自己所執(zhí)掌的最高權(quán)力旁落的招數(shù)就不難理解了。任何君主都不可能自己親自治理一切事務(wù)，而必定要委托大臣代行最高權(quán)力。這就存在著最高權(quán)力被篡奪的危險(xiǎn)。明君是怎樣防止最高權(quán)力被篡奪呢?最為高超的一招恐怕就是分權(quán)制衡，將最高權(quán)力委托給不同的大臣和機(jī)構(gòu)，讓他們互相牽制，結(jié)果誰(shuí)都沒(méi)有最高權(quán)力。這樣一來(lái)，最高權(quán)力豈不就穩(wěn)穩(wěn)執(zhí)掌于君主自己手中了?

然而，分權(quán)意味著國(guó)家最高權(quán)力或主權(quán)具有可分性，是以國(guó)家最高權(quán)力或主權(quán)的可分性為前提的。所以，克拉勃說(shuō):“主權(quán)者的假定的統(tǒng)一曾一度為孟德斯鳩的分權(quán)學(xué)說(shuō)所動(dòng)搖?！保?5］15如果國(guó)家最高權(quán)力是不可分的，分權(quán)也就是不可能的了。但是，國(guó)家最高權(quán)力或主權(quán)具有不可分性，如所周知，乃是近乎公認(rèn)的主流觀點(diǎn)。確實(shí)，國(guó)家最高權(quán)力具有不可分性。因?yàn)椋绻f(shuō)國(guó)家最高權(quán)力是可分的，豈不就意味著可以存在兩種以上的國(guó)家最高權(quán)力?然而，毫無(wú)意義，不可能存在兩種以上國(guó)家最高權(quán)力，國(guó)家最高權(quán)力必然是唯一的。說(shuō)存在兩種國(guó)家最高權(quán)力是自相矛盾，如同說(shuō)存在圓的方一樣荒唐。但是，話說(shuō)回來(lái)，宇宙萬(wàn)物無(wú)不具有可分性，天地間哪里會(huì)有什么不可分的東西呢?

原來(lái)，所謂國(guó)家最高權(quán)力不可分性，并不是說(shuō)最高權(quán)力是一種不可分割的東西;最高權(quán)力可以分割，只不過(guò)一旦分割最高權(quán)力就不再是最高權(quán)力了。所以，最高權(quán)力不可分性只是說(shuō)最高權(quán)力之所以為最高權(quán)力是不可分的，只是說(shuō)最高權(quán)力的存在或質(zhì)的穩(wěn)定性要求不可分割;一旦分割最高權(quán)力就不會(huì)存在了。因此，國(guó)家最高權(quán)力不可分性，亦即國(guó)家最高權(quán)力唯一性。國(guó)家最高權(quán)力不可分意味著，國(guó)家最高權(quán)力只可能是一個(gè)，因而不可分;如果加以分割，分成兩個(gè)以上，它們就不再是國(guó)家最高權(quán)力了。

這樣一來(lái)，如果將最高權(quán)力分割成幾部分，分別委托給不同的代議組織獨(dú)立行使，那么，任何代議組織所行使和執(zhí)掌的也就不過(guò)是被分割的國(guó)家最高權(quán)力——某部門(mén)的最高權(quán)力——而不可能是國(guó)家最高權(quán)力，因而也就不可能篡奪國(guó)家最高權(quán)力了。所以，分權(quán)制衡理論與最高權(quán)力不可分性不但不矛盾，而且恰恰依據(jù)于最高權(quán)力不可分性;或者更全面些說(shuō)，是依據(jù)于最高權(quán)力的可分性與不可分性的統(tǒng)一。那么，國(guó)家最高權(quán)力究竟應(yīng)該分為幾部分呢?

亞里士多德早就發(fā)現(xiàn)，一切國(guó)家權(quán)力或政治權(quán)力無(wú)非立法、行政和司法三部分:“一切政體都有三個(gè)要素……三者之一為有關(guān)城邦一般公務(wù)的議事機(jī)能部分;其二為行政機(jī)能部分……其三為審判 (司法)機(jī)能。”孟德斯鳩進(jìn)一步論述道:“每一個(gè)國(guó)家有三種權(quán)力:(一)立法權(quán)力;(二)有關(guān)國(guó)際法事項(xiàng)的行政權(quán)力;(三)有關(guān)民政法規(guī)事項(xiàng)的行政權(quán)力……我們將稱后者為司法權(quán)力，而第二種權(quán)力則簡(jiǎn)稱為國(guó)家的行政權(quán)力?！保?6］215

最高權(quán)力無(wú)疑屬于國(guó)家權(quán)力或政治權(quán)力范疇，因而也無(wú)非立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)三部分。因此，人民應(yīng)該將最高權(quán)力分為立法、行政和司法三部分，分別委托三種平等的代議組織獨(dú)立行使，相互制約:這就是所謂的三權(quán)分立。比如說(shuō)，將最高行政權(quán)力、最高立法權(quán)力和最高司法權(quán)力分別平等地委托給總統(tǒng)、議會(huì)和最高法院獨(dú)立行使，相互制約。這樣一來(lái)，總統(tǒng)、議會(huì)和最高法院所執(zhí)掌和行使的權(quán)力無(wú)論如何重大，充其量也只可能是本部門(mén)的最高權(quán)力，而不可能是國(guó)家最高權(quán)力:在三個(gè)獨(dú)立行使相互制約的平等的權(quán)力中不可能存在最高權(quán)力。因此，三權(quán)分立既可以將國(guó)家最高權(quán)力委托給人民代表，又可以有效防止人民代表篡奪和濫用國(guó)家最高權(quán)力，從而保障人民永遠(yuǎn)擁有國(guó)家最高權(quán)力，人民代表只能行使最高權(quán)力。因此，梁?jiǎn)⒊f(shuō):

凡凡一國(guó)家，必有其最高主權(quán)。最高主權(quán)者，唯一而不可分者也。今之權(quán)既分矣，所謂最高主權(quán)者，三機(jī)關(guān)靡一焉得占之。然則竟無(wú)最高主權(quán)乎?曰仍在國(guó)民之自身而已。［17］14

不過(guò)，三權(quán)分立并非三權(quán)完全地絕對(duì)地分離獨(dú)立，而是主要的全局的權(quán)力分離與次要的局部的權(quán)力混合，以使三個(gè)權(quán)力組織相互部分參與和支配彼此的行動(dòng)，從而既相互制約、有效防止最高權(quán)力被篡奪和濫用，又協(xié)調(diào)一致、保障國(guó)家成為一個(gè)統(tǒng)一整體而不致分崩離析。對(duì)于這個(gè)道理，里普森曾有極為透辟的闡述:

三分功能的設(shè)計(jì)不是為了明確地對(duì)應(yīng)三個(gè)部門(mén)的組織。憲法不是將全部的功能只委派給一個(gè)部門(mén)，而是將每種功能的大部分分配給一個(gè)部門(mén)，而將其小塊分給其他部門(mén)。例如，在立法上，大部分的立法權(quán)屬于國(guó)會(huì)。但是總統(tǒng)擁有召集國(guó)會(huì)進(jìn)行特別會(huì)議以及否決國(guó)會(huì)提案的權(quán)力。同樣地，最高法院是通過(guò)行使司法審查權(quán)，要求部分的立法功能。司法過(guò)程大部分由法院進(jìn)行，但是在彈劾案中國(guó)會(huì)也具有司法能力，其中眾議院有權(quán)提出控告，參議院可以出席審判?？偨y(tǒng)也可以通過(guò)使用對(duì)除叛國(guó)罪外的所有違法行為的赦免權(quán)及通過(guò)任命聯(lián)邦法官，干預(yù)司法事務(wù)。因此，分權(quán)一詞過(guò)于簡(jiǎn)單地陳述了一系列復(fù)雜的事實(shí)。盡管許多人誤解了這一學(xué)說(shuō)，但是費(fèi)城會(huì)議的領(lǐng)袖們是正確的。因?yàn)槊糠N功能都是在機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行分配的，所以分權(quán)的結(jié)果是制衡。一般而言，除非三個(gè)部門(mén)的成員協(xié)同一致，政府的任何一種功能都不能完全行使。反過(guò)來(lái)說(shuō)，一個(gè)或兩個(gè)部門(mén)企圖超越其憲法規(guī)定的權(quán)威，將會(huì)受到第三個(gè)部門(mén)的限制?！保?8］277-278

那么，分權(quán)是否僅此一種方式?否。這僅僅是總統(tǒng)制的分權(quán)方式，亦即典型的三權(quán)分立方式、孟德斯鳩分權(quán)理論模式。這種分權(quán)模式，是美國(guó)國(guó)父?jìng)冏裱系滤锅F理論的偉大創(chuàng)造。它雖然是人類最偉大的創(chuàng)造之一，卻有一個(gè)至關(guān)重要的缺陷，那就是三權(quán)完全平等，沒(méi)有最高權(quán)力，也就難以使民主政府成為一個(gè)統(tǒng)一體——最高權(quán)力是任何社會(huì)成為一個(gè)統(tǒng)一體的必要條件——因而民主也就難以鞏固。問(wèn)題是，有沒(méi)有那樣一種分權(quán)方式，既能夠三權(quán)分立，又能夠使其中一種權(quán)力統(tǒng)帥其他兩種權(quán)力而成為最高權(quán)力?

答案是肯定的，那就是洛克的分權(quán)理論和內(nèi)閣制分權(quán)模式。細(xì)究起來(lái)，不難看出，洛克認(rèn)為立法權(quán)是最高權(quán)力的分權(quán)理論，就立法權(quán)是最高權(quán)力來(lái)說(shuō)，比孟德斯鳩更加正確。因?yàn)?，一方面，就三?quán)的本性來(lái)說(shuō)，決不是平等的關(guān)系，行政權(quán)和司法權(quán)都是對(duì)立法權(quán)和法律的實(shí)行，因而立法權(quán)是最高的權(quán)力。另一方面，在任何民主制中，只有人民才擁有最高權(quán)力，而政府只能行使人民所委托的最高權(quán)力;而行使立法權(quán)的議會(huì)無(wú)疑比行使行政權(quán)的內(nèi)閣、首相或總統(tǒng)——以及行使司法權(quán)的法院——更能夠代表人民，因而議會(huì)高于內(nèi)閣、首相或總統(tǒng):立法權(quán)是最高權(quán)力。這就是英國(guó)議會(huì)主權(quán)之真諦:唯有議會(huì)才能行使人民擁有和委托的主權(quán)。

這種將洛克分權(quán)理論付諸實(shí)現(xiàn)的政府制度，就是所謂議會(huì)內(nèi)閣制，簡(jiǎn)稱議會(huì)制或內(nèi)閣制，亦即最高行政部門(mén)或內(nèi)閣由議會(huì)選出并對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)的政府制度。不難看出，內(nèi)閣制實(shí)質(zhì)上是兩個(gè)以上政黨輪流 (或聯(lián)合)執(zhí)政——因而分權(quán)于兩個(gè)以上政黨——的政府制度;這種內(nèi)閣制之分權(quán)，不但直接通過(guò)聯(lián)合執(zhí)政來(lái)實(shí)現(xiàn)，不但最終通過(guò)輪流執(zhí)政來(lái)實(shí)現(xiàn)，而且更主要地是通過(guò)議會(huì)——特別是議會(huì)的反對(duì)黨——對(duì)內(nèi)閣的質(zhì)詢、辯論、審查和監(jiān)督等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。誠(chéng)然，議會(huì)中的反對(duì)黨是少數(shù)派，似乎不起決定作用。但是，內(nèi)閣制的議會(huì)實(shí)乃國(guó)民辯論之舞臺(tái)，少數(shù)派憑借國(guó)民的視聽(tīng)和參與，足以成功阻撓內(nèi)閣獨(dú)裁而實(shí)現(xiàn)議會(huì)立法權(quán)與內(nèi)閣行政權(quán)的分立，最終輪流執(zhí)政。因此，羅威爾一再說(shuō)，議會(huì)內(nèi)閣制的根據(jù)是兩黨輪流執(zhí)政:

議會(huì)制度，是根據(jù)并且按其本性來(lái)說(shuō)也決定于下述事實(shí):兩個(gè)政黨輪流唱對(duì)臺(tái)戲，內(nèi)閣代表著并領(lǐng)導(dǎo)著下議院里的多數(shù)黨，同時(shí)另一個(gè)黨則作為國(guó)王陛下的反對(duì)派，經(jīng)常批評(píng)和盡力丑化執(zhí)政的政黨，并企圖取而代之。［10］7

可見(jiàn)，內(nèi)閣制之為分權(quán)的政府制度，完全以競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度為前提。如果沒(méi)有政黨和競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度，那么，內(nèi)閣制就確如眾人所見(jiàn)，乃是不符合分權(quán)原則的立法權(quán)與行政權(quán)合一的政府制度。這樣一來(lái)，內(nèi)閣制，一方面，便因其競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度而實(shí)現(xiàn)了分權(quán)，使議會(huì)主權(quán)分掌于兩個(gè)以上政黨，因而導(dǎo)致議會(huì)的立法權(quán)與多數(shù)黨內(nèi)閣的行政權(quán)的分立，最終實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)或民主;另一方面，這種內(nèi)閣制畢竟因其議會(huì)主權(quán)而使內(nèi)閣執(zhí)掌的行政權(quán)從屬于議會(huì)執(zhí)掌的立法權(quán)，從而使民主政府能夠成為一個(gè)統(tǒng)一體，保障了民主的鞏固、存在和發(fā)展。這就是為什么議會(huì)制民主的存活率高于總統(tǒng)制民主的緣故。

可見(jiàn)，分權(quán)的模式雖有不同，雖有孟德斯鳩-總統(tǒng)制分權(quán)模式與洛克-內(nèi)閣制分權(quán)模式之不同，但其本質(zhì)完全一樣，都是唯一擁有主權(quán)的人民，通過(guò)分權(quán)——亦即對(duì)最高權(quán)力進(jìn)行分割——而使最高權(quán)力化為烏有，從而既將國(guó)家最高權(quán)力分別委托給了官吏行使，又使任何官吏行使的都是經(jīng)過(guò)分割的最高權(quán)力，因而也就不是最高權(quán)力。任何官吏行使的都不是最高權(quán)力——只有這些最高官吏行使的權(quán)力合起來(lái)才是最高權(quán)力——也就根本避免了最高權(quán)力被政府及其官吏篡奪的可能:分權(quán)的政府制度是米歇爾斯寡頭統(tǒng)治鐵律的克星。

相反地，非分權(quán)的代議民主——亦即人民將最高權(quán)力完全委托給某一代表和代議組織獨(dú)自行使的代議民主——的致命弊端，則在于沒(méi)有最高權(quán)力的分割化無(wú)、相互制約機(jī)制，因而使某一代議組織行使的就是國(guó)家最高權(quán)力。這樣一來(lái)，就違背了“權(quán)力極易被濫用而必須以權(quán)力制約權(quán)力”的普遍真理，最高權(quán)力勢(shì)必被代議士濫用和篡奪，淪為名義代議民主而實(shí)為寡頭統(tǒng)治:寡頭統(tǒng)治是非分權(quán)代議民主的鐵律。因此，孟德斯鳩憂心忡忡地再三警告道:

當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個(gè)人或同一機(jī)關(guān)之手，自由便不復(fù)存在了;因?yàn)槿藗儗⒁ε逻@個(gè)國(guó)王或議會(huì)制定暴虐的法律，并暴虐地執(zhí)行這些法律。如果司法權(quán)不同立法權(quán)和行政權(quán)分立，自由也就不存在了。如果司法權(quán)同立法權(quán)合而為一，則將對(duì)公民的生命和自由實(shí)施專斷的權(quán)力，因?yàn)榉ü倬褪橇⒎ㄕ?。如果司法?quán)同行政權(quán)合而為一，法官便將握有壓迫者的力量。如果同一個(gè)人或是由重要人物、貴族或平民組成的同一個(gè)機(jī)關(guān)行使這三種權(quán)力，即制定法律權(quán)、執(zhí)行公共決議權(quán)和裁判私人犯罪或爭(zhēng)訟權(quán)，則一切便都完了。［14］156

可見(jiàn)，分權(quán)的政府制度實(shí)乃防止最高權(quán)力被政府及其官吏篡奪而永遠(yuǎn)歸人民所有的最根本最重要最主要的方法，因而也就是言論自由的選舉制度和建黨自由的政黨制度的根本保障。試想，豈不只有在人民執(zhí)掌的最高權(quán)力沒(méi)有被政府及其官吏篡奪的條件下，人民才能真正擁有言論自由和建黨自由?否則，如果政府及其官吏篡奪了最高權(quán)力，豈不就可以為所欲為?人民的言論自由和建黨自由豈不就成了政府及其官吏手中玩物和裝飾?

魏瑪共和國(guó)淪為希特勒專制帝國(guó)，并不是因?yàn)闆](méi)有言論自由的選舉制度和建黨自由的政黨制度，而是因?yàn)橄Ｌ乩丈吓_(tái)組閣通過(guò)廢棄分權(quán)的政府制度而代之以集權(quán)的政府制度，篡奪了最高權(quán)力，進(jìn)而廢棄言論自由的選舉制度和建黨自由的政黨制度。因此，防止最高權(quán)力被政府及其官吏篡奪而永遠(yuǎn)歸人民所有的政治條件，固然可以歸結(jié)為言論自由的選舉制度和建黨自由的政黨制度以及分權(quán)的政府制度;但分權(quán)的政府制度無(wú)疑是最根本最重要的條件，是民主實(shí)現(xiàn)的最根本最重要的政治條件。

然而，僅僅分權(quán)的政府制度并非民主實(shí)現(xiàn)的充分條件，而仍為其必要條件。因?yàn)闆](méi)有言論自由的選舉制度和建黨自由的政黨制度，便不可能有民選政府，又談何分權(quán)的民選政府制度?因此，言論自由的選舉制度和建黨自由的政黨制度以及分權(quán)的政府制度，分離開(kāi)來(lái)，都僅僅是民主實(shí)現(xiàn)、主權(quán)在民的必要條件。那么，三者結(jié)合起來(lái)是否民主實(shí)現(xiàn)的充分且必要條件?答案是肯定的。

因?yàn)椴谎远?，一個(gè)國(guó)家，如果建立了言論自由的選舉制度和建黨自由的政黨制度以及分權(quán)的政府制度，它不是主權(quán)在民的民主國(guó)家，又能是什么呢?我們可以找到僅僅具備“言論自由的選舉制度和建黨自由的政黨制度”的魏瑪共和國(guó)淪為希特勒專制帝國(guó);卻找不到也不可能找到具備“言論自由的選舉制度和建黨自由的政黨制度以及分權(quán)的政府制度”的非民主制國(guó)家:言論自由的選舉制度和建黨自由的政黨制度以及分權(quán)的政府制度結(jié)合起來(lái)是民主實(shí)現(xiàn)的充分且必要條件。

這樣一來(lái)，我們就得到了一個(gè)民主判定公式:“民主”=“言論自由的選舉制度+建黨自由的政黨制度+分權(quán)的政府制度” =“政府分權(quán)且由全體公民自由——言論自由與建黨自由——競(jìng)選產(chǎn)生的政體”。三者是外延相等的同一概念:民主就是政府分權(quán)且由全體公民自由——言論自由與建黨自由——競(jìng)選產(chǎn)生的政體，就是言論自由的選舉制度+建黨自由的政黨制度+分權(quán)的政府制度;反之亦然。

［1］ ［美］羅伯特·達(dá)爾.多頭政體［M］.北京:商務(wù)印書(shū)館，2003.

［2］ Robert A.Dahl，Polyarchy ［M］.New Haven and London，Yale University Press，1971.

［3］ Joseph A.Schumpeter，Capitalism，Socialism，and Democracy［M］.(3rd Edition)New York:Harper＆ Brothers Publishers，1950.

［4］ ［英］詹姆斯·布賴斯.現(xiàn)代民治政體:上冊(cè)［M］.長(zhǎng)春:吉林人民出版社，2001.

［5］ Samuel P.Huntington，The Third Wave:Democratization in the Late Twentieth Century，University of Oklahoma Press，Norman，1991.

［6］ ［法］讓-馬里·科特雷，等.選舉制度［M］.北京:商務(wù)印書(shū)館，1996.

［7］ 轉(zhuǎn)引自楊云彪.公民的選舉［M］.北京:中國(guó)大百科全書(shū)出版社，2008.

［8］ ［美］亨廷頓.第三波——20世紀(jì)后期民主化浪潮［M］.上海:上海三聯(lián)書(shū)店，1998.

［9］ ［法］托克維爾.論美國(guó)的民主:上卷 ［M］.北京:商務(wù)印書(shū)館，1996.

［10］ ［英］羅威爾.英國(guó)政府·中央政府之部 ［M］.上海:上海人民出版社，1959.

［11］ 高鵬懷.比較政黨與政黨政治［M］.北京:知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2008.

［12］ 王紹光.民主四論 ［M］.北京:三聯(lián)書(shū)店，2008.

［13］ 薩托利.政黨與政黨體制 ［M］.北京:商務(wù)印書(shū)館，2006.

［14］ ［法］孟德斯鳩.論法的精神:上冊(cè)［M］.北京:商務(wù)印書(shū)館，1982.

［15］ ［荷］克拉勃.近代國(guó)家觀念 ［M］.北京:商務(wù)印書(shū)館，1957.

［16］ ［古希臘］亞里士多德.政治學(xué)［M］.北京:商務(wù)印書(shū)館，1965.

［17］ 梁?jiǎn)⒊?飲冰室合集·文集第七冊(cè)［M］.上海:中華書(shū)局，1937.

［18］ ［美］萊斯利·里普森.政治學(xué)的重大問(wèn)題［M］.北京:華夏出版社，2001.

【責(zé)任編輯 龔桂明】

On the Political Condition of Democracy

WANG Hai-ming

(Marxist Institute，Minnan Normal Univ.，Zhangzhou，F(xiàn)ujian，363000，China)

The electoral system on freedom of speech，the competitive party system and the governmental system of decentralization are necessary for realizing democracy in public.In this way，we can obtain a formula of deciding democracy:“democracy”=“the electoral system on freedom of speech+the competitive party system+he governmental system of decentralization” = “the governmental decentralization and the freedom of speech for all citizens—— freedom of speech and party——the electoral party system”.

electoral system;party system;governmental system

D082

A

1006-1398(2013)04-0005-12

2013-06-24

王海明(1950-)，男，吉林白城人，教授，主要從事國(guó)家學(xué)與倫理學(xué)研究。