孫佑海

(最高人民法院中國應用法學研究所，北京 100745)

一、十八大報告將生態(tài)文明建設和法治建設置于同等重要地位

所謂生態(tài)文明，是指人類為保護和建設美好生態(tài)環(huán)境而取得的物質成果、精神成果和制度成果的總和，是人與自然、環(huán)境與經濟、人與社會和諧共生的社會形態(tài)。建設生態(tài)文明，是關系到人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。黨的十八大報告將生態(tài)文明建設置于突出地位，將生態(tài)文明建設提升到與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設并列的戰(zhàn)略高度，納入中國特色社會主義事業(yè)五位一體的總體布局，進一步昭示了中國共產黨加強生態(tài)文明建設的意志和決心，對建設美麗中國具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

根據(jù)馬克思主義的基本原理，生態(tài)文明建設屬于經濟基礎的范疇，其形成、發(fā)展和完善需要上層建筑的支持和保障，尤其是法治的保障。在黨的十八大報告中，黨中央根據(jù)中國形勢的發(fā)展和變化，相應作出了“全面推進依法治國”的重大決策和戰(zhàn)略部署，明確指出：“法治是治國理政的基本方式。要推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究?！保?］27這是黨中央根據(jù)中國面臨的新形勢對全黨和全國提出的新要求，具有很強的針對性和指導性。十八大報告的上述論述對于全面推進依法治國發(fā)揮了動員和部署的作用，對于全力推進生態(tài)文明建設至關重要。如何正確認識黨中央充分發(fā)揮法治作用推進各項事業(yè)發(fā)展的重大意義，如何使各級領導干部學會并善于運用法治思維和法治方式深化改革，推動發(fā)展，化解矛盾，推進生態(tài)文明建設，歷史性地成為我們的一項重大使命和緊迫任務。

加強法治建設，一個重要的服務和保障對象，就是生態(tài)文明建設。加強生態(tài)文明建設，必須堅決排除一切妨礙科學發(fā)展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統(tǒng)完備的科學規(guī)范和運行有效的制度體系，使各方面的制度更加成熟，更加定型。這里所說“系統(tǒng)完備的科學規(guī)范和運行有效的制度體系”，顯然含有生態(tài)文明建設的法治體系。加強生態(tài)文明建設的法治體系，既是生態(tài)文明建設的重要內容和重要目標，又是生態(tài)文明建設的制度動力和根本保障。加強生態(tài)文明建設，要求中國共產黨必須把全面推進依法治國，加強法治建設放在更加突出、更加重要的地位。

由此可見，黨的十八大報告，突出生態(tài)文明建設，突出依法治國，將生態(tài)文明建設和法治建設置于同等重要的地位。我們必須一手抓生態(tài)文明建設，一手抓相應的法治建設，兩手都要抓，兩手都要硬。如僅僅抓生態(tài)文明建設，不重視相應的法治建設，就不可能實現(xiàn)生態(tài)文明建設的目標。而僅僅強調傳統(tǒng)意義上的法治，不注意為生態(tài)文明建設提供重點服務和保障，法治建設也成了無源之水、無本之木。失去進步性的法治沒有價值。因此，在新的歷史條件下，如何運用法治思維和法治方式切實有效地推進生態(tài)文明建設，已經歷史性地成為環(huán)境法治工作者的一項重要使命。

二、環(huán)境形勢日益嚴峻與法治不完善密切相關

2013年年初覆蓋中國北方大部分地區(qū)的霧霾，再次將中國的環(huán)境問題推至風口浪尖。在日益嚴峻的環(huán)境形勢面前，人們對“環(huán)境污染為什么越來越嚴重”的問題進行了更加深入的思考。

回顧中國幾十年來的環(huán)境保護工作，在黨和政府文件及各級領導的講話中，對依法保護環(huán)境重要性的認識，可以說到了相當?shù)母叨取Ｔ诜ㄖ畏矫?，黨中央在十五大就提出了“依法治國”方略，30多年來制定了30部環(huán)境與資源保護方面的法律，全國人大也進行了多次環(huán)境執(zhí)法檢查。但是，從實際效果看，并沒有取得期望的目標。人們不僅要問，為什么政府和有關部門做了這么多的工作，環(huán)境形勢反而日益嚴峻?深層次的原因究竟是什么?

筆者認為，在全國上下以經濟建設為中心的大環(huán)境下，在經濟始終高速度增長的大背景下，環(huán)境污染的“點源”總體規(guī)模不斷擴大，致使環(huán)境保護工作有力不從心甚至無可奈何之感。但是，法治方面存在的問題不容回避，這是“環(huán)境污染為什么越來越嚴重”問題始終解決不了的一個重要原因。

(一)中國有環(huán)境法律，卻得不到有效貫徹落實

習近平總書記在主持中央政治局第四次集體學習時指出：我們黨是執(zhí)政黨，堅持依法行政，對全面推進依法治國具有重大作用。各級黨組織和領導干部要帶頭依法辦事，帶頭遵守法律①參見《人民日報》2013年2月25日第1版。。但是，中國生態(tài)文明建設的法律尤其是環(huán)境法律的實施情況，與上述要求相距甚遠。

一是環(huán)境執(zhí)法的地方保護主義盛行。環(huán)保行政執(zhí)法常常受到一些地方黨委、政府的隨意非法干涉，一些重大的污染環(huán)境和破壞生態(tài)的行為得不到追究。二是執(zhí)法能力不足，執(zhí)法權限有限。一些地方環(huán)境保護執(zhí)法能力嚴重不足，設備、人員和辦公場所都不能適應需要。三是權力尋租嚴重，執(zhí)法效果不佳。人們常說，環(huán)境執(zhí)法就是收費。一些地方的環(huán)保部門為了解決經費來源問題，以收費和罰款作為主要執(zhí)法手段，而不以減少和消除污染為目的，致使污染環(huán)境的行為得到放縱。還有的地方，環(huán)境違法問題十分突出。例如，環(huán)境影響評價制度是一個很好的制度。我們如果按照環(huán)評制度辦事，就可以防止很多環(huán)境污染問題發(fā)生。但是，一些地方拒不按照環(huán)評制度辦事，最近《人民日報》披露的秦皇島西部生活區(qū)垃圾焚燒廠項目環(huán)評做假，致使項目投入運行后產生嚴重環(huán)境污染，就是一個典型例證②參見《人民日報》2013年1月29日第5版。。全國此類事甚多。有關部門在每年環(huán)評制度實施情況統(tǒng)計報表中，有的地區(qū)的環(huán)評率達到100%，但出了污染事故之后，有關部門進行檢查時卻發(fā)現(xiàn)該項目根本沒有經過環(huán)評，完全是弄虛作假。很多重大建設項目，是邊施工、邊進行環(huán)境評價，有人戲稱為“先上車，后買票”，環(huán)評制度形同虛設。

在司法上，司法機關在處理生態(tài)環(huán)境糾紛方面的作用沒有得到發(fā)揮，生態(tài)環(huán)境司法的公信力嚴重不足。環(huán)境訴訟中立案難、取證難、勝訴難、執(zhí)行難的問題較一般民事訴訟更為突出。

在守法上，全社會尚未形成自覺遵守環(huán)境法律的氛圍。一些排污單位為了利益以消極的態(tài)度對待環(huán)境保護，執(zhí)法部門來檢查時才開啟污染處理設備，執(zhí)法部門一離開就關閉污染處理設備，超標排污甚至偷排的問題十分突出。更有甚者，一些領導干部為了片面追求GDP增長，不惜犧牲環(huán)境資源，悍然批準重污染建設項目，激化社會矛盾，引發(fā)嚴重的群體性事件。

為什么一些地區(qū)敢于在環(huán)保問題上以身試法?其根源在于對環(huán)境違法和犯罪行為沒有進行有效的追究。例如有的單位污染環(huán)境，觸犯了刑律，但對于其負責人，司法機關不敢追究其刑事責任;有的單位違法排污，環(huán)境保護部門不敢行使行政處罰權;有的單位排污，污染受害人到法院立案請求污染者賠償，法院不敢立案，或者即使立案也不敢判決污染者承擔賠償責任;政府的環(huán)境違法行為，也得不到應有的監(jiān)督，在行政訴訟中，政府的敗訴率很低，低敗訴率大大削弱了司法對行政行為的監(jiān)督力度，嚴重影響了人民群眾對行政訴訟的信心。

作為深基坑開挖安全管理的重點，良好的機械設備，施工人員良好操作技術降低深基坑的安全必不可少，作為現(xiàn)場專職安全人員要及時的落實施工單位對水利水電工程項目深基坑施工人員進行定期技術培訓和安全意識教育，提高技術人員操作技術的同時，培養(yǎng)他們形成良好的安全防護意識。同時針對深基坑的環(huán)境，深度、地質條件等因素，有針對性的編纂技術專項方案，并落實好對深基坑操作人員進行技術交底，做到人人心中有數(shù)。

(二)中國有環(huán)境法律，立法質量卻大打折扣

中國30多年來制定了30部環(huán)境與資源方面的法律，可謂已經實現(xiàn)“有法可依”。但是仔細研讀卻發(fā)現(xiàn)，環(huán)境立法的質量與其應達到的標準相距甚遠，一些已經制定出來的法律不能適應社會發(fā)展和人民群眾對生態(tài)文明建設的要求。

一是有的環(huán)境法律措施過于“疲軟”，被人戲稱為“豆腐法”;二是存在大量立法空白，有的重要環(huán)境領域至今無法可依;三是環(huán)境法律的修改工作過于遲緩，跟不上形勢發(fā)展的需要;四是配套環(huán)保法規(guī)的制定落后于法律實施的需要，有相當一部分領域因實施細則的缺失實際上處于無規(guī)則調整的狀態(tài)。

導致環(huán)境立法質量不高的主要原因：一是在發(fā)展是硬道理的大背景下，決策層本身就不會允許將環(huán)境保護的法律規(guī)定得很嚴格，擔心法律規(guī)定太嚴會束縛經濟發(fā)展;二是立法機關即使試圖規(guī)定一些“硬措施”，但由于受到來自強力部門或者利益集團的干擾往往難以如愿;三是法律之間經常出現(xiàn)“以法制法”的現(xiàn)象，環(huán)境法律中的一些硬措施往往被另外一些法律中的“反制措施”所抵消，這主要源于現(xiàn)行立法體制的不合理，或者立法協(xié)調工作不夠有力;四是人民群眾在立法進程中的作用未能發(fā)揮，公眾參與立法在很大程度上流于形式;五是立法技術跟不上時代的發(fā)展和進步，法律規(guī)定過于原則籠統(tǒng)的問題長期以來得不到解決，因而制約了環(huán)境保護工作的開展;六是立法工作部門本身也受績效考核等因素影響，為了趕時間進度，有時就將沒有協(xié)調好、沒有“加工”好的法律草案勉強提請會議審議或者表決，降低了立法的質量。更為嚴重的，有的部門起草法律，本身就是為了爭權奪利，方便部門利益或者集團利益，不惜犧牲全局利益和廣大人民的利益，致使法律的正當性受到嚴重的挑戰(zhàn)。這樣的法律，不可能得到人民的擁護，因而也不可能對生態(tài)文明建設發(fā)揮真正積極的作用。

以上問題，均是生態(tài)文明建設法治方面的問題。它說明，環(huán)境形勢日益嚴峻，法治不完善是重要原因之一。因此，通過進一步加強和完善環(huán)境法治，推進中國生態(tài)文明建設，是一條極為重要的途徑，意義十分重大。

三、如何運用法治思維和法治方式推進生態(tài)文明建設

(一)樹立自覺運用法治思維推動生態(tài)文明建設的良好習慣

黨的十八大報告指出：要“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”［1］28。黨中央鄭重提出各級領導干部要提高運用法治思維的能力，對于推動生態(tài)文明建設，至關重要。各級領導干部作為執(zhí)掌黨的執(zhí)政權和國家立法權、行政權、司法權等公權力的特殊群體，作為運用法治方式治國理政的執(zhí)政主體，必須具有較高的法治思維水平和能力，就像其必須具有較高的理論思維、戰(zhàn)略思維、辯證思維水平和能力一樣。領導干部的法治思維水平和能力是其法治意識和能力的集中體現(xiàn)。

所謂法治思維，在本質上區(qū)別于人治思維和權力思維，其實質就是各級領導干部想問題、作決策、辦事情，必須時刻牢記人民授權和職權法定，必須嚴格遵循法律規(guī)則和法定程序，必須切實保護人民權利和尊重保障人權，必須始終堅持法律面前人人平等，必須自覺接受監(jiān)督和承擔法律責任。法治思維還是公平正義基礎上的理性思維和建設性思維。因此，這就要求各級領導干部一定要認真學習憲法和法律，真正尊崇憲法和法律，帶頭遵守憲法和法律，自覺在憲法和法律的范圍內活動，在發(fā)展經濟和保護環(huán)境的關系上，要切實維護法律的尊嚴和權威，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法，努力做到越是項目重要、越是建設工作緊急，越是自覺堅持依法執(zhí)政、依法行政和依法辦事。各級黨組織和黨員領導干部要帶頭厲行法治，不斷提高依法執(zhí)政能力和水平，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治習慣，在法治軌道上推動各項工作，而絕不能為了一時的經濟增長而損害生態(tài)文明建設的長遠大計。

(二)要善于運用法治方式推動生態(tài)文明建設

法律是文明的產物，同時又是維系文明和促進文明的一種手段［2］。所謂法治，法律之治，是指依據(jù)法律管理國家和社會事務的一種政治結構，強調法律作為一種社會治理工具在社會生活中的至上地位，并且關切民主、人權、自由等價值目標。法治包括法的制定、法的實施、法的監(jiān)督、法的遵守等環(huán)節(jié)。現(xiàn)代法治具有規(guī)范性、民主性、穩(wěn)定性、可預期性和權威性等特征。法治是治國理政的基本方式。法治的上述特點，決定了它在生態(tài)文明建設中具有極為重要的地位和作用。為了充分發(fā)揮法治方式在推進生態(tài)文明建設中的重要作用，當前應當重點挖掘法治方式的以下內涵。

1.進一步科學立法

亞里士多德曾說，法治應包含兩重意義，已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律［3］。為了進一步提高生態(tài)文明建設立法的科學性，確保良法之治，首先要有正確的立法指導思想，其要點：一要努力推動生態(tài)文明建設立法從“生態(tài)環(huán)境保護要與經濟發(fā)展相協(xié)調”原則，向“生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先”原則轉變，切實改變生態(tài)保護從屬于經濟發(fā)展的被動地位。二要從主要運用“行政強制手段”推進生態(tài)文明建設，向更加關注人、關心人，致力于推動建立企業(yè)與周邊居民和睦相處、自然保護區(qū)與原住民形成“伙伴關系”的方向轉變，實現(xiàn)人與自然的和諧相處。三要從重點強調立法的數(shù)量和速度，向更加注重生態(tài)文明建設立法的質量和效果的轉變。為了提高立法的科學性，應當完善立法體制機制，創(chuàng)新公眾參與立法的方式，擴大立法透明度和公眾參與度，集中人民智慧，體現(xiàn)人民利益，切實增強法律的科學性、針對性和有效性。

在上述原則下，生態(tài)文明建設立法應當重點關注以下領域：一是抓緊修改《環(huán)境保護法》和《大氣污染防治法》。對于已經向全國人大常委會提交審議的《環(huán)境保護法》草案，要根據(jù)黨的十八大精神尤其是強化生態(tài)文明建設的總體要求，重新研究需要修改的內容，與此同時，要根據(jù)治理PM2.5(細微顆粒物)的需要，加快修改《大氣污染防治法》的步伐，有針對性地補充重點內容;還要抓緊起草《環(huán)境突發(fā)事件應對法》、《土壤污染防治法》等法律。二是加強生態(tài)文明建設的考核評價制度建設。必須淡化GDP考核，增加生態(tài)文明在考核評價中的權重，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經濟社會發(fā)展評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。三是健全基本的管理制度。根據(jù)中國國土空間開發(fā)管理制度缺位的問題，應當強化國土空間開發(fā)保護制度。例如，對國家重點生態(tài)功能區(qū)和農產品主要功能區(qū)要建立限制開發(fā)的制度，對依法設立的各級自然保護區(qū)、世界文化自然遺產、風景名勝區(qū)、森林公園、地質公園等要建立禁止開發(fā)制度。中國耕地、水資源、環(huán)境等管理制度已經建立，但不完善，要完善最嚴格的耕地保護制度、水資源管理制度和森林、草原管理制度。四是建立資源有償使用制度和生態(tài)補償制度。能源、水資源、土地資源、礦產資源等資源性產品的價格改革和稅費改革還不到位，資源有償使用制度雖已確立，但沒有體現(xiàn)生態(tài)價值，生態(tài)補償制度正在探索中。要深化資源性產品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償性使用制度和生態(tài)補償制度。五是依法建立支持運用市場規(guī)律推進生態(tài)文明建設的制度。建設生態(tài)文明同樣需要依靠市場機制，要用市場機制促進資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護，法律法規(guī)要及時對此作出適當?shù)闹贫劝才拧Ａ墙∪韶熑巫肪亢唾r償制度。資源環(huán)境是重要的公共產品，對其的破壞和損害要追究法律責任，進行經濟賠償。要加強環(huán)境監(jiān)管，健全生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度和環(huán)境損害賠償制度。七是在生態(tài)文明建設和相關立法中要堅持法律的正當性，堅決避免和治理部門利益、地方利益與公共利益的沖突，從根本上維護全局利益和最廣大人民的根本利益。

2.進一步嚴格執(zhí)法

黨的十八大鄭重提出“嚴格執(zhí)法”的要求，強調“要推進依法行政，切實做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”［1］27，“到 2020 年實現(xiàn)法治政府基本建成”［1］17的目標。上述要求的針對性很強。根據(jù)這個要求，我們要在行政決策、行政執(zhí)法、行政公開、行政權力監(jiān)督、行政化解矛盾糾紛等主要環(huán)節(jié)，深入推進依法行政，著力規(guī)范政府行為，特別是要緊緊抓住行政機關嚴格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法的重點和難點，完善執(zhí)法體制，創(chuàng)新執(zhí)法方式，加大執(zhí)法力度，規(guī)范執(zhí)法行為，全面落實行政執(zhí)法責任制，真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，切實維護公共利益、人民權益和生態(tài)環(huán)境保護管理秩序。

3.進一步強化公正司法

十八大報告指出，要“進一步深化司法體制改革，堅持和完善中國特色社會主義司法制度，確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權”［1］28。深化司法體制改革，保證司法公正，提高司法公信，維護司法權威，是全面推進依法治國的重要保障，也是切實加強生態(tài)文明建設的堅強后盾。當前，在運用司法手段推進生態(tài)文明建設方面，需要人民法院和廣大法官牢固樹立生態(tài)文明理念，形成運用法治思維和法治方式解決生態(tài)環(huán)境案件的良好意識，充分發(fā)揮審判職能作用，妥善處理各類涉及生態(tài)環(huán)境案件，確保環(huán)境案件審判的法律效果和社會效果。一方面，人民法院要依法審理涉及生態(tài)環(huán)境保護的民事侵權糾紛案件，不僅要解決好因環(huán)境污染、破壞生態(tài)而引發(fā)的損害賠償?shù)乃揭嬖V訟，也要積極面對環(huán)境公益訴訟，妥善處理因公共利益遭受損害而帶來的賠償問題。另一方面，人民法院要依法懲處破壞生態(tài)環(huán)境的各種犯罪活動，既要依法懲處非法獵殺瀕危野生動物、非法狩獵、非法采礦、盜伐林木等嚴重犯罪活動，也要重視依法嚴懲發(fā)生在生態(tài)文明建設領域的貪污受賄案件及破壞生態(tài)資源環(huán)境、重大環(huán)境污染事故等背后的瀆職失職案件，把嚴懲破壞生態(tài)環(huán)境犯罪和生態(tài)環(huán)境瀆職類職務犯罪案件作為推進生態(tài)文明建設的重要手段。同時，人民法院還要依法運用行政審判手段，支持和促進行政機關依法履行生態(tài)保護和監(jiān)管職責。對于人民群眾將行政機關在處理破壞生態(tài)環(huán)境事件中不作為或不依法作為的行為訴至法院的，人民法院要依法受理和審理，如發(fā)現(xiàn)行政行為確實存在不合法情形的，要依法裁判由行政機關履行職責或者承擔相應責任;對于行政行為相對人不服行政機關做出的處理決定或者處罰決定而訴至人民法院的，人民法院經審理后，如果發(fā)現(xiàn)行政行為合法有效的，也要依法支持行政機關的行為。

4.進一步促進全民守法

十八大報告指出，要“深入開展法制宣傳教育，弘揚社會主義法治精神，樹立社會主義法治觀念，增強全社會學法、尊法、守法、用法意識”［1］28。有著名法哲學家曾說，法律必須被信仰，否則它形同虛設。要通過在全社會深入開展法治宣傳教育，使社會主義法治精神和生態(tài)文明理念真正進社區(qū)、進農村、進機關、進企業(yè)、進學校，并逐步深入人心。要堅持依法治國和以德治國相結合，高度重視生態(tài)文明道德對社會公眾的規(guī)范和約束作用，精心培育尊重生態(tài)文明光榮、破壞生態(tài)文明可恥的道德風尚，在全社會盡快形成依法維護環(huán)境權利，自覺履行環(huán)境保護義務的現(xiàn)代公民意識。

各級黨委和領導干部要帶頭遵守生態(tài)文明建設和相關的法律法規(guī)。在中國，法律是執(zhí)政黨的主張和人民意志的統(tǒng)一，是為黨和人民事業(yè)提供法治保障的載體。根據(jù)黨章的要求，各級黨組織必須在憲法和法律的范圍內活動。為建設生態(tài)文明提供法治保障，是中國社會主義法治建設的重要任務和莊嚴使命。各級組織部門、紀檢機關要把能不能依法辦事、遵守法律作為考察識別干部的重要標準之一。

總之，推進生態(tài)文明建設，作為一項全民族乃至全人類的事業(yè)，不僅需要動員全社會力量的參與，更需要法治的保障和護航，從而實現(xiàn)生態(tài)文明建設的法治化。我們堅信，只要我們堅定不移地貫徹黨的十八大關于全面推進依法治國的政治主張，善于運用法治思維和法治方式推進生態(tài)文明建設，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，中國生態(tài)文明建設的偉大事業(yè)就大有希望，中國一定會對全人類的生態(tài)文明建設作出應有的貢獻。

［1］胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全國建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十次全國代表大會上的報告［M］.北京：人民出版社，2012：27.

［2］羅斯科·龐德.法理學(第三卷)［M］.廖德宇，譯.北京：法律出版社，2007：4.

［3］亞里士多德.政治學［M］.吳壽彭，譯.北京：商務印書館，1965：199.