張海燕

（南京工業(yè)大學(xué) 江蘇 南京 211816）

一、引言

建國(guó)以來(lái)，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，隨著教育經(jīng)費(fèi)投入的大幅增加，我國(guó)教育事業(yè)（規(guī)模）取得了跨越式發(fā)展。《教育法》和《高等教育法》以法律形式明確了“以政府投入為主、多渠道籌集”的教育經(jīng)費(fèi)投入體制和一系列保障教育經(jīng)費(fèi)不斷增長(zhǎng)的措施。至2012年，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例首次達(dá)到了4%（總額達(dá)2萬(wàn)億元），在校學(xué)生生均經(jīng)費(fèi)也有了顯著提高。隨著高等教育大眾化的不斷推進(jìn)和對(duì)教育質(zhì)量要求的不斷提高，教育經(jīng)費(fèi)投入仍將持續(xù)增長(zhǎng)。

伴隨財(cái)政性教育投入的大幅增長(zhǎng)，全社會(huì)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的使用效益日益關(guān)注。一方面，切實(shí)加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)使用管理是黨中央國(guó)務(wù)院的明確要求，是教育事業(yè)發(fā)展的客觀需要，是社會(huì)各界和人民群眾的迫切期待，是各級(jí)教育行政部門和學(xué)校義不容辭的責(zé)任。另一方面，當(dāng)前教育經(jīng)費(fèi)使用管理確實(shí)存在著不少突出問(wèn)題，如各環(huán)節(jié)不同程度地存在著經(jīng)費(fèi)使用管理不規(guī)范現(xiàn)象，個(gè)別高?？蒲腥藛T貪污科研經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)重?fù)p害了教育形象，影響了教育事業(yè)的發(fā)展。十八大明確提出了要辦好人民滿意的教育，而辦好人民滿意的教育離不開(kāi)增強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管和增加教育經(jīng)費(fèi)投入。進(jìn)一步優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)監(jiān)管，用好管好每一分錢，讓人民群眾放心，讓廣大師生受益，是當(dāng)前一個(gè)階段非常緊迫的任務(wù)。為推動(dòng)、指導(dǎo)各地、各校進(jìn)一步用好管好教育經(jīng)費(fèi)，促進(jìn)教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展，教育部于4月15日印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展“教育經(jīng)費(fèi)管理年”活動(dòng)進(jìn)一步用好管好教育經(jīng)費(fèi)的通知》（教財(cái)〔2013〕3號(hào)），就加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)使用管理提出了明確要求。各地教育行政管理部門和高校紛紛就切實(shí)做好“教育經(jīng)費(fèi)管理年”活動(dòng)做出了部署。本文以開(kāi)展“教育經(jīng)費(fèi)管理年”活動(dòng)為契機(jī)，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)制度、隊(duì)伍和長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，談?wù)剬?duì)高等學(xué)校健全管理措施、強(qiáng)化教育經(jīng)費(fèi)管理的認(rèn)識(shí)與思考。

二、我國(guó)高校教育經(jīng)費(fèi)管理的現(xiàn)狀和主要問(wèn)題

1、高校教育經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源

在我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)投入體制下，高校教育經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自政府財(cái)政性撥款、學(xué)費(fèi)收入和高校從事科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)籌集的科研經(jīng)費(fèi)。財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)包括依據(jù)學(xué)生人數(shù)撥付的維護(hù)學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)的部分以及相關(guān)專項(xiàng)費(fèi)用（如211、985、中央地方共建等專項(xiàng)資金）。高?？蒲薪?jīng)費(fèi)根據(jù)來(lái)源分為縱向經(jīng)費(fèi)和橫向經(jīng)費(fèi)。縱向經(jīng)費(fèi)是來(lái)自科技部門、財(cái)政部門及教育主管部門的財(cái)政性撥款和高校內(nèi)部預(yù)算安排撥付的資金。橫向經(jīng)費(fèi)為來(lái)自于社會(huì)各界的技術(shù)開(kāi)發(fā)、技術(shù)協(xié)作、技術(shù)支持、部門培訓(xùn)、科技成果轉(zhuǎn)讓等社會(huì)投入性的資金。除上述兩種科研經(jīng)費(fèi)外，還有部分高校自籌的縱、橫向配套經(jīng)費(fèi)或高校自己立項(xiàng)研究的科研經(jīng)費(fèi)。

2、教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺的狀況將日趨緩解

隨著財(cái)政性教育投入的持續(xù)增加，尤其是2003年高校擴(kuò)招政策實(shí)施以來(lái)，國(guó)家對(duì)高等教育的投入持續(xù)多年超過(guò)教育總投入的30%。高等學(xué)校大規(guī)?；窘ㄔO(shè)已基本完成，高校的基礎(chǔ)設(shè)施、儀器裝備水平和固定資產(chǎn)規(guī)模已達(dá)到相當(dāng)水平。高校的發(fā)展已從前期的重視規(guī)模擴(kuò)張向注重質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，高校的人才培養(yǎng)、科技創(chuàng)新與社會(huì)服務(wù)能力也不斷增強(qiáng)。全社會(huì)對(duì)教育的重視，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)對(duì)科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的渴求，大大拓寬了高?；I集資金的渠道。政府財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)以外、高校通過(guò)科技創(chuàng)新和社會(huì)服務(wù)籌集的經(jīng)費(fèi)（如科研經(jīng)費(fèi)）總額和比例不斷增加。我國(guó)長(zhǎng)期存在的高等教育經(jīng)費(fèi)總需求不斷增加與總供給嚴(yán)重不足的矛盾將日趨緩解。

3、教育經(jīng)費(fèi)使用效益有待提高

當(dāng)前高校教育經(jīng)費(fèi)管理從預(yù)算、執(zhí)行到監(jiān)管各個(gè)環(huán)節(jié)均存在較多問(wèn)題，突出表現(xiàn)在預(yù)算管理薄弱、執(zhí)行弱化、管理效率不高、責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)、信息質(zhì)量差等方面。教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算申報(bào)階段，往往缺乏總體性和前瞻性規(guī)劃，主要著眼于多要錢；預(yù)算編制過(guò)粗，科學(xué)化、精細(xì)化的預(yù)算管理機(jī)制和全面預(yù)算管理有待健全和提高；預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格，隨意更改、與預(yù)算脫節(jié)情況嚴(yán)重，支出進(jìn)度不合理，年終突擊花錢現(xiàn)象普遍，預(yù)算的嚴(yán)肅性和有效性被人為破壞；高校國(guó)有資產(chǎn)配置、使用和處置等環(huán)節(jié)問(wèn)題較多，國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象普遍；學(xué)校財(cái)務(wù)信息不公開(kāi)，經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效評(píng)價(jià)和問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全，不能發(fā)揮實(shí)際作用；和一段時(shí)期以來(lái)社會(huì)上浮躁、奢華和浪費(fèi)類似，高校在一定程度上也存在貪污腐敗、浪費(fèi)嚴(yán)重等現(xiàn)象。

4、科研經(jīng)費(fèi)管理亟需規(guī)范

高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的獲得總量和產(chǎn)出效益是衡量高?？蒲泄ぷ鞒尚У囊粋€(gè)重要指標(biāo)。項(xiàng)目立項(xiàng)數(shù)量和經(jīng)費(fèi)總量關(guān)乎學(xué)校聲譽(yù)，大部分高校制定了相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)教師和科研人員爭(zhēng)取更多的項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)，甚至允許他們自由支配獲得的經(jīng)費(fèi)。相較于對(duì)科研項(xiàng)目數(shù)量和規(guī)模的重視，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行監(jiān)管的重視不夠。對(duì)科研經(jīng)費(fèi)，由于缺乏普遍適用的行之有效的監(jiān)管方案，各高校往往是依據(jù)自己具體情況獨(dú)自探索。大部分高校財(cái)務(wù)部門對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的管理限于表面賬目往來(lái)，無(wú)法對(duì)經(jīng)費(fèi)支出的合理性做到有效監(jiān)管。個(gè)別高校出現(xiàn)了一些科研經(jīng)費(fèi)使用不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象，甚至發(fā)生了違法違紀(jì)行為。高校財(cái)務(wù)部門無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)有效監(jiān)管的主要原因在于：高?？蒲薪?jīng)費(fèi)來(lái)源渠道的日益多元和復(fù)雜化，對(duì)項(xiàng)目的要求也各不相同；科研工作的專業(yè)性和一定程度的不可預(yù)知性；科研人員人數(shù)眾多，對(duì)科研預(yù)算和經(jīng)費(fèi)使用的規(guī)范性和嚴(yán)肅性認(rèn)識(shí)不夠；財(cái)務(wù)和科研部門缺少完善的科研預(yù)算審核和科研經(jīng)費(fèi)會(huì)計(jì)核算制度或?qū)Ｂ氷?duì)伍。對(duì)此，教育部和財(cái)政部專門發(fā)文要求加強(qiáng)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理。

三、高校開(kāi)展“教育經(jīng)費(fèi)管理年”活動(dòng)的思路及建議

1、總體思路

針對(duì)當(dāng)前全國(guó)范圍內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)管理方面的普遍問(wèn)題，教育部及時(shí)提出開(kāi)展“教育經(jīng)費(fèi)管理年”活動(dòng)，對(duì)各地區(qū)和學(xué)校進(jìn)一步用好管好教育經(jīng)費(fèi)產(chǎn)生了積極影響。但為避免形式主義和走過(guò)場(chǎng)，作為開(kāi)展活動(dòng)的重要主體單位，各個(gè)高校應(yīng)立足當(dāng)前教育經(jīng)費(fèi)管理方面的問(wèn)題，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)制度、隊(duì)伍和長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，有針對(duì)性地設(shè)計(jì)活動(dòng)內(nèi)容，力爭(zhēng)使活動(dòng)產(chǎn)生持久長(zhǎng)期效應(yīng)。

2、活動(dòng)內(nèi)容和工作方式

（1）以點(diǎn)帶面，深入調(diào)研，梳理主要問(wèn)題。由于高校教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源多樣且復(fù)雜，不可能在短時(shí)間內(nèi)面面俱到，涉及所有經(jīng)費(fèi)。應(yīng)根據(jù)經(jīng)費(fèi)類別，分別對(duì)事業(yè)經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、科研經(jīng)費(fèi)的使用和管理進(jìn)行普查。在普查基礎(chǔ)上選擇有代表性的經(jīng)費(fèi)，深入調(diào)研，對(duì)照通知要求，梳理出經(jīng)費(fèi)使用和管理中存在的主要問(wèn)題。如財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中可選擇985、211或中地共建項(xiàng)目等專項(xiàng)資金，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)可選擇國(guó)家“973”、“863”、“支撐項(xiàng)目”等縱向項(xiàng)目以及有代表性的重大產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目。

（2）健全、完善財(cái)務(wù)管理制度。在深入分析問(wèn)題原因，理出共性管理問(wèn)題的基礎(chǔ)上，對(duì)照問(wèn)題和現(xiàn)有管理制度，按照“立、改、廢”的要求，健全、完善財(cái)務(wù)管理制度。對(duì)于制度空白點(diǎn)，抓緊訂立完善，做到制度全覆蓋；對(duì)與法律、法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)文件不一致的部分條款，及時(shí)修訂完善；對(duì)與法律、法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)文件抵觸、不適應(yīng)新形勢(shì)要求的，堅(jiān)決廢止。

（3）加強(qiáng)財(cái)務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)，提高服務(wù)和管理水平。為保障教育經(jīng)費(fèi)管理制度的實(shí)施，各學(xué)校要按照財(cái)會(huì)工作需要和內(nèi)控制度要求足額設(shè)置崗位，配備專業(yè)人員，同時(shí)加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升隊(duì)伍整體水平。事實(shí)上，當(dāng)前相當(dāng)部分經(jīng)費(fèi)管理中的問(wèn)題，并非是缺乏制度引起的，而是由于缺乏專業(yè)人員保證執(zhí)行力。

（4）設(shè)置科研專職崗，加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管?？茖W(xué)、合理的預(yù)算是各種教育經(jīng)費(fèi)規(guī)范、高效使用的前提。當(dāng)前教育經(jīng)費(fèi)，特別是科研經(jīng)費(fèi)管理中普遍存在預(yù)決算脫節(jié)，事前、事中監(jiān)控不力的現(xiàn)象。很大一部分是由于科研人員對(duì)科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算和經(jīng)費(fèi)使用的規(guī)范性和嚴(yán)肅性認(rèn)識(shí)不夠，而科研和財(cái)務(wù)部門缺少完善的科研預(yù)算審核和科研經(jīng)費(fèi)會(huì)計(jì)核算制度或?qū)Ｂ氷?duì)伍協(xié)助。各高校應(yīng)在財(cái)務(wù)部門或科研部門設(shè)立專職崗位，協(xié)助項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，按照政策相符性、目標(biāo)相關(guān)性和經(jīng)濟(jì)合理性的原則，科學(xué)、合理、真實(shí)地編制項(xiàng)目預(yù)算，并加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督，提供全過(guò)程服務(wù)。學(xué)校財(cái)務(wù)部門應(yīng)加強(qiáng)科研項(xiàng)目的核算，確保核算內(nèi)容和財(cái)務(wù)信息的真實(shí)、準(zhǔn)確和完整。針對(duì)日益增長(zhǎng)的科研及專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，有條件的學(xué)校還可以試行對(duì)學(xué)校二級(jí)單位（學(xué)院、研究所等）建立財(cái)務(wù)管理人員制度。由人事部門招聘并在財(cái)務(wù)部門或會(huì)計(jì)核算中心培訓(xùn)后委派到各二級(jí)單位，委派人員工資由相應(yīng)二級(jí)部門發(fā)放。委派人員主要管理科研經(jīng)費(fèi)及專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，負(fù)責(zé)票據(jù)審核報(bào)銷，確保業(yè)務(wù)合法合規(guī)，同時(shí)也擔(dān)負(fù)部分秘書工作。由于這些人員受過(guò)財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，熟悉財(cái)務(wù)報(bào)賬系統(tǒng)，可在保障經(jīng)費(fèi)規(guī)范使用的同時(shí)，減輕學(xué)校財(cái)務(wù)人員的負(fù)擔(dān)。

（5）加強(qiáng)財(cái)務(wù)信息化建設(shè)，逐步推進(jìn)財(cái)務(wù)信息公開(kāi)。拓寬財(cái)務(wù)信息公開(kāi)渠道，接受教職員工監(jiān)督。及時(shí)更新財(cái)務(wù)軟件系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)教育經(jīng)費(fèi)的科目余額控制，改事后監(jiān)管為過(guò)程監(jiān)管，保障預(yù)算的執(zhí)行力。

（6）認(rèn)真做好高校協(xié)同創(chuàng)新過(guò)程的經(jīng)費(fèi)投入監(jiān)管問(wèn)題。教育部今年實(shí)施的“高等學(xué)校創(chuàng)新能力提升計(jì)劃”（即“2011計(jì)劃”）是繼“211工程”和“985工程”兩項(xiàng)重點(diǎn)工程之后的第三個(gè)重大戰(zhàn)略工程，旨在提升高校創(chuàng)新能力?！?011計(jì)劃”不同于以往的“211工程”和“985工程”，該工程專項(xiàng)資金將用在現(xiàn)有體制投資不能解決的問(wèn)題上，如高水平隊(duì)伍組建、協(xié)同機(jī)制、學(xué)者流動(dòng)機(jī)制、學(xué)生培養(yǎng)方式以及資源共享方式等。旨在突破高校內(nèi)外部機(jī)制體制壁壘促進(jìn)人才、學(xué)科、科研三位一體創(chuàng)新能力提升?！?011計(jì)劃”將是未來(lái)教育事業(yè)發(fā)展中的一項(xiàng)重大推動(dòng)力，也是財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)重點(diǎn)投入方向之一，加強(qiáng)“2011計(jì)劃”經(jīng)費(fèi)的高效使用和監(jiān)管是加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的重要組成和重點(diǎn)。高校應(yīng)及時(shí)學(xué)習(xí)“2011計(jì)劃”經(jīng)費(fèi)相關(guān)要求和規(guī)定，做好隊(duì)伍和制度建設(shè)。

[1]教育部關(guān)于開(kāi)展“教育經(jīng)費(fèi)管理年”活動(dòng)進(jìn)一步用好管好教育經(jīng)費(fèi)的通知[Z].教財(cái)〔2013〕3號(hào).

[2]張營(yíng)廣：加強(qiáng)高校教育經(jīng)費(fèi)管理研究——讀《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》有感[J].教育財(cái)會(huì)研究，2011，22（4）.

[3]胡玉玲、申福廣：國(guó)際視野中的我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)層級(jí)配置結(jié)構(gòu)[J].教育發(fā)展研究，2013（5）.

[4]趙富平：高等教育經(jīng)費(fèi)科學(xué)化精細(xì)化管理的路徑研究[J].現(xiàn)代商業(yè)，2013（6）.

[5]教育部關(guān)于進(jìn)一步貫徹執(zhí)行國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)管理政策，加強(qiáng)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的通知[Z].教財(cái)〔2011〕12號(hào).