陳 工

（廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 361005）

自1999年我國(guó)啟動(dòng)政府預(yù)算改革以來(lái)，通過(guò)編制部門預(yù)算、推行國(guó)庫(kù)集中支付制度、實(shí)施政府采購(gòu)制度、進(jìn)行政府收支分類改革、深化“收支兩條線”管理等一系列制度改革，我國(guó)初步建立了與公共財(cái)政改革相互適應(yīng)的現(xiàn)代政府預(yù)算制度，取得了較好的效果。然而，當(dāng)前我國(guó)的政府預(yù)算依然存著預(yù)算體系不健全、透明度不高、預(yù)算口徑完整性欠缺、預(yù)算約束軟化以及預(yù)算資金使用效率低下等諸多問(wèn)題。因此，我國(guó)政府預(yù)算的進(jìn)一步改革勢(shì)在必行。明晰我國(guó)政府預(yù)算的改革目標(biāo)、有效解決我國(guó)政府預(yù)算目前存在的問(wèn)題，才能確保我國(guó)政府預(yù)算制度的不斷優(yōu)化。

一、強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力約束控制和資金使用效率提高并重：政府預(yù)算改革的雙重目標(biāo)確立

一個(gè)國(guó)家政府預(yù)算改革首先需要考慮的問(wèn)題就是當(dāng)前本國(guó)政府預(yù)算所處的發(fā)展階段和預(yù)算改革的基本目標(biāo)。

從西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府預(yù)算制度變遷的路徑來(lái)看，政府預(yù)算改革走的基本上是一條從強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力約束控制和投入為主導(dǎo)的傳統(tǒng)預(yù)算向強(qiáng)調(diào)資金使用效率和結(jié)果產(chǎn)出為導(dǎo)向的新績(jī)效預(yù)算的變遷路徑。西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府預(yù)算產(chǎn)生于封建社會(huì)向資本主義社會(huì)過(guò)渡時(shí)期，其產(chǎn)生的主要目的是方便新興的市場(chǎng)和資本力量確?？刂坪蜎Q定政府收支活動(dòng)，避免其對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)和破壞。在此背景下產(chǎn)生的傳統(tǒng)預(yù)算制度十分強(qiáng)調(diào)對(duì)政府收支的控制和使用財(cái)權(quán)財(cái)力的約束，主要是通過(guò)加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和控制。這也是與當(dāng)時(shí)自由主義經(jīng)濟(jì)思想、“小政府大市場(chǎng)”、“夜警國(guó)家”盛行的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度相適應(yīng)的預(yù)算制度。隨著凱恩斯政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)思想的興起，西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍籠罩在財(cái)政赤字陰影之中，政府的財(cái)政壓力及危機(jī)不斷擴(kuò)大，從而迫使其不斷加強(qiáng)對(duì)政府預(yù)算制度的改革，以緩解財(cái)政壓力。從西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家近代預(yù)算制度的改革與演進(jìn)來(lái)看，就在于尋求一個(gè)如何使預(yù)算資源配置最有效率的理想制度，幾乎每隔一、二十年就產(chǎn)生新的政府預(yù)算制度架構(gòu)。如20世紀(jì)20年代的分項(xiàng)排列預(yù)算、40年代的功能預(yù)算、50年代的績(jī)效預(yù)算、60年代的設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算、70年代的零基預(yù)算、80年代的自動(dòng)控制預(yù)算，以及90年代的新績(jī)效預(yù)算。這一系列的預(yù)算改革從總體上來(lái)說(shuō)，均是政府為了減輕財(cái)政壓力，提高財(cái)政資金使用效率、有效性的過(guò)程。通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)預(yù)算制度的繼承、修正、改革，新績(jī)效預(yù)算制度的建立，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家完成了由注重投入轉(zhuǎn)為注重產(chǎn)出、由以控制約束為主向追求預(yù)算效率為主導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變。

西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的預(yù)算制度改革的單項(xiàng)演進(jìn)給予了我們兩點(diǎn)啟示：首先，政府預(yù)算制度的演進(jìn)并非一成不變的，而演進(jìn)的方向需要以發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)、財(cái)政制度為基礎(chǔ)，并和其相適應(yīng)。所以明確當(dāng)前政府預(yù)算制度改革所處的階段至關(guān)重要；其次，政府預(yù)算制度的改革與目標(biāo)的取向大致可以分為以控制約束權(quán)力為導(dǎo)向的傳統(tǒng)預(yù)算方向和以效率產(chǎn)出、績(jī)效結(jié)果為導(dǎo)向的新績(jī)效預(yù)算方向。二者并非相互對(duì)立或者替代關(guān)系，而是在不同發(fā)展階段中強(qiáng)調(diào)不同的制度改革重點(diǎn)。

我國(guó)的政府預(yù)算制度改革，在先后經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期既缺乏內(nèi)部行政控制又缺乏外部政治控制的“前預(yù)算時(shí)代”和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)初期，逐步改革政府預(yù)算制度的“準(zhǔn)預(yù)算時(shí)代”后，1999年的政府預(yù)算改革啟動(dòng)標(biāo)志著我國(guó)的政府預(yù)算改革逐步進(jìn)入了與建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度和公共財(cái)政制度相適應(yīng)的制度框架的“預(yù)算時(shí)代”。然而，就當(dāng)前所處階段而言，我國(guó)的預(yù)算制度還處于既缺乏完善的控制約束能力又缺乏較高的預(yù)算效率，欠缺績(jī)效考量的“預(yù)算時(shí)代”初級(jí)階段。當(dāng)前我國(guó)政府預(yù)算存在的預(yù)算體系不健全、透明度不高、統(tǒng)計(jì)口徑不完整、預(yù)算軟約束和資金使用效率低下、浪費(fèi)嚴(yán)重的這些問(wèn)題均反映了政府預(yù)算權(quán)力約束機(jī)制的缺乏、控制力的不足、財(cái)政監(jiān)督的弱化和缺乏績(jī)效的導(dǎo)向。權(quán)力約束不足和績(jī)效低下的“預(yù)算時(shí)代”初級(jí)階段是我國(guó)政府預(yù)算制度目前所處的位置。

因此，就當(dāng)前我國(guó)的政府預(yù)算制度改革目標(biāo)而言，強(qiáng)化權(quán)力約束機(jī)制，完善監(jiān)督機(jī)制和提高財(cái)政資金使用效率，注重績(jī)效評(píng)估可以說(shuō)均是十分重要的改革目標(biāo)。我國(guó)的改革實(shí)踐也證明了這一點(diǎn)。1999年以來(lái)我國(guó)先后推行的部門預(yù)算制度改革、國(guó)庫(kù)集中支付制度改革、政府采購(gòu)制度改革以及強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督措施等改革都不斷強(qiáng)化了我國(guó)政府預(yù)算的行政控制和立法機(jī)構(gòu)控制力度，向著強(qiáng)調(diào)控制導(dǎo)向?yàn)橹鞯膫鹘y(tǒng)預(yù)算目標(biāo)改革而努力趨勢(shì)明顯。與此同時(shí)，通過(guò)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效化改革、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效指標(biāo)體系建立和實(shí)行績(jī)效評(píng)估等方面的一系列嘗試，我國(guó)的政府預(yù)算改革同時(shí)也在不斷強(qiáng)調(diào)財(cái)政資金的使用效率和對(duì)產(chǎn)出績(jī)效結(jié)果給予更多的關(guān)注?？梢哉f(shuō)我國(guó)政府預(yù)算向著強(qiáng)調(diào)績(jī)效結(jié)果和產(chǎn)出為主的新績(jī)效預(yù)算目標(biāo)改革的信號(hào)也同樣明顯。因此，可以說(shuō)強(qiáng)調(diào)權(quán)力約束，加強(qiáng)政治控制（即傳統(tǒng)預(yù)算），依法理財(cái)和強(qiáng)調(diào)財(cái)政支出的績(jī)效（新績(jī)效預(yù)算）均是當(dāng)前我國(guó)政府預(yù)算制度改革所追求的目標(biāo)。

二、從理論融合到制度創(chuàng)新：我國(guó)政府預(yù)算改革雙重目標(biāo)選擇的必然性

首先，就理論而言，公共財(cái)政建設(shè)要求我國(guó)政府預(yù)算改革走雙進(jìn)程的演進(jìn)路徑，同時(shí)追求傳統(tǒng)預(yù)算和新績(jī)效預(yù)算雙重目標(biāo)。

1.轉(zhuǎn)變政府職能的需要。公共財(cái)政的深化改革要求政府必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向提供公共服務(wù)型政府繼續(xù)轉(zhuǎn)變。政府職能的轉(zhuǎn)變需要我國(guó)政府預(yù)算制度改革的配合。一方面，轉(zhuǎn)變政府職能應(yīng)限制政府過(guò)大的行政權(quán)力，防止政府通過(guò)行政權(quán)力侵入市場(chǎng)，或依靠規(guī)則制定者和市場(chǎng)參與者雙重身份的重合制造行政壟斷，侵害市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。這就要求政府預(yù)算的改革必須限制和控制政府行政權(quán)力，防止政府通過(guò)不合理的財(cái)政政策、稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼和隨意的財(cái)政支出妨害正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為，尤其要嚴(yán)格控制政府和國(guó)有企業(yè)之間的利益輸送鏈條，進(jìn)一步斬?cái)喽咧g由于身份模糊導(dǎo)致的利益輸送，確保政府中立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則制定者和公共服務(wù)提供者的角色，從政府預(yù)算制度的角度限制政府的權(quán)力，通過(guò)傳統(tǒng)預(yù)算化的政府預(yù)算改革促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變；另一方面，轉(zhuǎn)變政府職能同樣需要注重政府活動(dòng)的產(chǎn)出結(jié)果和績(jī)效評(píng)估。轉(zhuǎn)變政府職能，促使政府退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，專心提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，就需要對(duì)政府的活動(dòng)進(jìn)行合理的績(jī)效評(píng)估，建立合理的指標(biāo)體系，針對(duì)政府應(yīng)有的職能進(jìn)行考核，確保政府活動(dòng)提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是市場(chǎng)所需要的，并同時(shí)兼具效率和有效性。這就要求政府預(yù)算改革必須考慮績(jī)效和產(chǎn)出導(dǎo)向，通過(guò)政府預(yù)算的績(jī)效考核評(píng)估，指導(dǎo)政府財(cái)政支出的方向，提高政府財(cái)政支出的效率。因此，政府職能轉(zhuǎn)變要求我國(guó)的政府預(yù)算改革走雙進(jìn)程的演進(jìn)道路，同時(shí)追求雙重目標(biāo)。

2.改變政府理財(cái)模式的要求。近年來(lái)我國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)較快，年均以2倍GDP的速度快速增加。政府在與企業(yè)和居民個(gè)人劃分國(guó)民收入分配中占據(jù)越來(lái)越大的份額。過(guò)去粗放式的政府理財(cái)不僅效率低下、浪費(fèi)巨大，而且對(duì)資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了負(fù)面的影響。政府財(cái)政資金如何使用、使用效率如何直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)能否持續(xù)增長(zhǎng)和我國(guó)公共財(cái)政深化改革的成敗。要改變政府理財(cái)模式就要求我國(guó)政府預(yù)算制度相應(yīng)變革。一方面，改變政府理財(cái)模式要求通過(guò)預(yù)算法治化和依法理財(cái)來(lái)限制政府權(quán)力。首先，改變過(guò)去財(cái)政投入的經(jīng)濟(jì)建設(shè)性偏好。將大量無(wú)序和粗放式投入“鐵公基”項(xiàng)目的資金轉(zhuǎn)變?yōu)橥度肷绫?、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等公共民生領(lǐng)域。其次，控制政府財(cái)政支出和地方政府債務(wù)的過(guò)快增長(zhǎng)?？刂谱≌皝y花錢”的沖動(dòng)，防止地方政府債務(wù)進(jìn)一步擴(kuò)大。通過(guò)追求政府預(yù)算改革的傳統(tǒng)預(yù)算原則，限制過(guò)度膨脹的政府行為和權(quán)力，進(jìn)而改變政府的理財(cái)模式，確保政府財(cái)政資金的合法、合理使用和政府債務(wù)的適度規(guī)模；另一方面，改變政府理財(cái)模式要求改變過(guò)去粗放式的財(cái)政資金使用方式，強(qiáng)調(diào)財(cái)政資金的使用效率和有效性，通過(guò)產(chǎn)出和結(jié)果考核來(lái)對(duì)財(cái)政資金使用進(jìn)行合理的績(jī)效評(píng)估，通過(guò)過(guò)程控制和結(jié)果控制的方式對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行精細(xì)化的理財(cái)和使用。這就要求政府預(yù)算制度改革通過(guò)追求新績(jī)效預(yù)算化的原則，“從傳統(tǒng)重收輕支的粗放模式轉(zhuǎn)到重增收節(jié)支精細(xì)化管理的模式上來(lái)”，通過(guò)追求政府預(yù)算改革的新績(jī)效預(yù)算化原則，注重考核政府理財(cái)?shù)目?jī)效水平，促進(jìn)政府理財(cái)模式的改變。因此，政府理財(cái)模式轉(zhuǎn)變要求我國(guó)的政府預(yù)算改革走雙進(jìn)程的演進(jìn)道路，同時(shí)追求雙重改革目標(biāo)。

3.公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的制度保障。為市場(chǎng)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是公共財(cái)政最為重要的職能。而作為公共財(cái)政制度的核心，政府預(yù)算制度就是保障政府為市場(chǎng)提供必要、充分的公共產(chǎn)品和服務(wù)的制度保障。政府預(yù)算制度通過(guò)將政府行為目標(biāo)與有效提供公共產(chǎn)品相結(jié)合，以制度形式保障了公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，進(jìn)而確保財(cái)政的公共化方向。因此，一方面，作為公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的制度保障，政府預(yù)算制度需要對(duì)政府行為進(jìn)行有效的限制和約束，確保政府的財(cái)政收支活動(dòng)以為市場(chǎng)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為核心，防止政府行為失范，擠占公共民生領(lǐng)域的資金進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，防止不斷擴(kuò)大的預(yù)算資金變?yōu)楣倭畔到y(tǒng)失衡的行政支出。所以政府預(yù)算制度改革通過(guò)追求傳統(tǒng)預(yù)算化原則的目標(biāo)，能夠有效限制政府的行為，以制度形式保障政府對(duì)市場(chǎng)的公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供；另一方面，作為公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的制度保障，政府預(yù)算制度需要加強(qiáng)對(duì)政府收支活動(dòng)結(jié)果的績(jī)效考核，確保政府收支活動(dòng)的效率和有效性。通過(guò)建立指標(biāo)體系加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)出和結(jié)果的考評(píng)，防止政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的收費(fèi)活動(dòng)異化為無(wú)序的亂攤派、亂收費(fèi)現(xiàn)象，防止政府提供公共產(chǎn)品的支出活動(dòng)異化為無(wú)效率的亂投資，防止政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)異化為政績(jī)工程、面子工程。所以政府預(yù)算制度改革通過(guò)追求新績(jī)效預(yù)算化原則的目標(biāo)，能夠有效的對(duì)政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的收支活動(dòng)及結(jié)果進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，以制度形式切實(shí)保障政府對(duì)市場(chǎng)公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供是市場(chǎng)需要和滿意的。

其次，就預(yù)算改革實(shí)踐而言，進(jìn)行制度創(chuàng)新，走雙進(jìn)程演化路徑，同時(shí)追求傳統(tǒng)預(yù)算和新績(jī)效預(yù)算的雙重目標(biāo)也是我國(guó)政府預(yù)算改革的必然選擇。

1.政府預(yù)算制度改革的必要條件?？紤]到我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下國(guó)家財(cái)政向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下公共財(cái)政逐步轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)路徑和當(dāng)前改革中存在的權(quán)力制約失衡、財(cái)政資金使用效率低下等一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，雙進(jìn)程的演化路徑是我國(guó)政府預(yù)算制度改革的必要條件。一方面，只有約束政府權(quán)力、規(guī)范政府行為才能夠完全改變計(jì)劃財(cái)政下政府行政權(quán)力邊界缺失的局面，保障財(cái)政資金收支分配的客觀、公正；另一方面，只有對(duì)政府財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估才能夠改變現(xiàn)實(shí)中財(cái)政資金使用效率低下的局面?？梢哉f(shuō)，對(duì)政府權(quán)力的約束是進(jìn)行新績(jī)效預(yù)算改革的基礎(chǔ)要求，而對(duì)預(yù)算進(jìn)行績(jī)效化改革則是約束政府權(quán)力的有效手段，二者相互促進(jìn)，共同構(gòu)成了我國(guó)政府預(yù)算制度改革的必要條件。二者缺一，都無(wú)法使我國(guó)政府預(yù)算制度得到真正的質(zhì)的變革。

2.化解財(cái)政壓力和困境的需求。我國(guó)的財(cái)政收入雖然近年來(lái)增長(zhǎng)速度較快，但考慮到財(cái)政支出規(guī)模增長(zhǎng)速度更快，財(cái)政赤字日益增大，我國(guó)財(cái)政的收支矛盾依然嚴(yán)峻。另外，分稅制改革以來(lái)，中央財(cái)政的比重有了很大的提升，財(cái)政情況較為充裕，然而目前我國(guó)的基層財(cái)政，尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政處于捉襟見(jiàn)肘的局面，財(cái)政壓力較大。因而在實(shí)踐中如何依靠政府預(yù)算制度規(guī)范政府行為，約束政府權(quán)力，確保政府將有限的財(cái)政資金優(yōu)先適用于公共民生領(lǐng)域，同時(shí)不斷提高財(cái)政資金的使用效率，通過(guò)科學(xué)合理的預(yù)算安排，確保財(cái)政資金產(chǎn)出的高效，成為了我國(guó)化解財(cái)政壓力和困境的現(xiàn)實(shí)需求。

因此，無(wú)論是理論的融合還是實(shí)踐中的制度創(chuàng)新，我國(guó)政府預(yù)算改革走雙進(jìn)程的演化道路，同時(shí)追求傳統(tǒng)預(yù)算和新績(jī)效預(yù)算雙重目標(biāo)的改革方式是目前我國(guó)政府預(yù)算改革的最優(yōu)選擇。

三、從現(xiàn)實(shí)沖突到矛盾化解：我國(guó)政府預(yù)算的具體路徑

走雙進(jìn)程的演化道路，同時(shí)追求傳統(tǒng)預(yù)算原則和新績(jī)效預(yù)算原則的雙重目標(biāo)是我國(guó)政府預(yù)算改革的最優(yōu)路徑，但是實(shí)踐中這條最優(yōu)路徑并非一帆風(fēng)順，依然可能存在著重重矛盾。由于傳統(tǒng)預(yù)算化的改革目標(biāo)實(shí)質(zhì)在于約束和限制政府行政部門的權(quán)力，通過(guò)立法機(jī)關(guān)對(duì)其約束，防止政府行政機(jī)關(guān)行為失范，因此限制政府行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力是改革的要求。而新績(jī)效預(yù)算化的改革目標(biāo)實(shí)質(zhì)在于提高財(cái)政資金的使用效率，確保產(chǎn)出和結(jié)果的績(jī)效，這就要求在一定程度上給予政府行政部門一定的資金使用權(quán)和自由裁量權(quán)。從這一個(gè)角度來(lái)看，我國(guó)政府預(yù)算改革追求的雙重目標(biāo)似乎存在著一定程度的矛盾和沖突。這些沖突表面上看是政府尤其是行政機(jī)構(gòu)權(quán)力限制程度之間的矛盾和權(quán)衡。然而回到改革本源來(lái)看，政府預(yù)算改革無(wú)論是追求傳統(tǒng)預(yù)算目標(biāo)，還是追求新績(jī)效預(yù)算目標(biāo)均是要建立健全政府預(yù)算體系，形成一個(gè)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的現(xiàn)代政府預(yù)算制度。因此，必須從以下幾方面來(lái)進(jìn)行改革，才能化解矛盾。

第一，通過(guò)強(qiáng)化行政控制導(dǎo)向，完善部門預(yù)算制度改革。繼續(xù)推進(jìn)以部門預(yù)算制度改革為中心的預(yù)算管理制度改革，完善政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中收付制度、政府收支分類等改革，在行政層面進(jìn)一步強(qiáng)化控制，使預(yù)算收支管理權(quán)集中統(tǒng)一于財(cái)政部門，確立財(cái)政部門核心預(yù)算機(jī)構(gòu)的地位。在現(xiàn)有部門預(yù)算改革基礎(chǔ)上，配合全口徑預(yù)算管理改革，將部門的各種財(cái)政性資金、各單位收支全部納入部門預(yù)算編制，建立健全預(yù)算決策機(jī)制，并且規(guī)范各部門各單位的預(yù)算編制和執(zhí)行行為。

第二，完善《預(yù)算法》，加快推進(jìn)政治控制導(dǎo)向的預(yù)算制度改革。應(yīng)積極推進(jìn)人大對(duì)政府預(yù)算的外部控制。（1）修訂和及時(shí)出臺(tái)《預(yù)算法》，進(jìn)一步明確和細(xì)化人大對(duì)預(yù)算審批權(quán)力，從制度上建立健全人大的預(yù)算監(jiān)督和審查權(quán)。明確人大常委會(huì)初審的法律地位以及相應(yīng)的權(quán)力與責(zé)任，規(guī)范預(yù)算調(diào)整和變更的審查，建立預(yù)算調(diào)整程序。（2）理順預(yù)算過(guò)程中人大與黨委、政府之間的關(guān)系，落實(shí)人大在預(yù)算收支控制上的權(quán)力。一是在預(yù)算收入方面落實(shí)人大審查、批準(zhǔn)政府的稅收、收費(fèi)與債務(wù)政策的權(quán)力，約束政府在收入汲取方面的權(quán)力，尤其是征稅的權(quán)力。二是落實(shí)人大在政府支出政策的形成過(guò)程中的權(quán)力，確保稅收最后被用來(lái)生產(chǎn)納稅人所需要的公共服務(wù)，真正做到“取之于民、用之于民”。（3）加強(qiáng)報(bào)送人大審批的政府預(yù)算的全面性。加快推進(jìn)全口徑預(yù)算管理和政府預(yù)算體系建設(shè)，將所有政府收支以完整的政府預(yù)算體系形式提交人大。進(jìn)一步規(guī)范地方政府的債務(wù)行為，將地方政府的債務(wù)預(yù)算提交人大審批。進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制，尤其是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的預(yù)算編制，以便于人大更好地審核這些預(yù)算資金的使用。（4）改革人代會(huì)制度，提升人大代表預(yù)算審查能力?？紤]改革人代會(huì)制度，實(shí)現(xiàn)人大代表專職化，增加人大內(nèi)部的人員與編制，強(qiáng)化專業(yè)人才的培訓(xùn)，提升人大代表預(yù)算審查能力。

第三，逐步推進(jìn)“全口徑預(yù)算”的政府預(yù)算管理，健全政府預(yù)算體系?！叭趶筋A(yù)算”的基本含義和要求是所有的政府收支都納入預(yù)算管理中。它包括兩個(gè)層面的含義：一是財(cái)政部門在行政層面對(duì)所有政府收支的“全口徑”管理；一是各級(jí)人代會(huì)在立法層面對(duì)同級(jí)政府所有收支的“全口徑”控制和監(jiān)督。從政府預(yù)算編制的范圍來(lái)看，它是一個(gè)包括政府一般預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會(huì)保障基金預(yù)算在內(nèi)，同時(shí)各預(yù)算間資金往來(lái)渠道規(guī)范透明，所有政府收支有機(jī)銜接的復(fù)式預(yù)算體系。從預(yù)算審議的內(nèi)容來(lái)看，它要求所有的政府收支全面完整地在預(yù)算中反映并受到立法機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督。因此，“全口徑預(yù)算”管理與控制導(dǎo)向的現(xiàn)代預(yù)算制度是相適應(yīng)的。為此，應(yīng)在新的《預(yù)算法》中明確規(guī)定各級(jí)政府所有的收支都要納入預(yù)算管理中。并對(duì)不同性質(zhì)的政府收支實(shí)行不同的預(yù)算管理方式。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，立足于我國(guó)國(guó)情，對(duì)納入統(tǒng)一預(yù)算框架中的所有政府收支合理分類，按照復(fù)式預(yù)算體系的要求，分別編制若干預(yù)算，并根據(jù)這些預(yù)算的不同特點(diǎn)與性質(zhì)，規(guī)定不同的預(yù)算管理制度：對(duì)于不指定具體用途，可由政府部門或立法機(jī)構(gòu)在各支出項(xiàng)目間分配的政府收支，立法機(jī)構(gòu)按照年度性原則進(jìn)行審議；對(duì)于有專門資金來(lái)源和明確的支出標(biāo)準(zhǔn)和用途的基金性質(zhì)的預(yù)算，不通過(guò)批準(zhǔn)年度撥款方式，而是通過(guò)制定相關(guān)法律條款，規(guī)定收支范圍，同時(shí)以獨(dú)立的預(yù)算報(bào)表單獨(dú)反映或以輔助文件體現(xiàn)在年度預(yù)算草案中，在形式上設(shè)立多張預(yù)算報(bào)表和在報(bào)表外做進(jìn)一步的說(shuō)明，來(lái)實(shí)現(xiàn)立法機(jī)構(gòu)審批權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

第四，積極推進(jìn)政府預(yù)算透明度制度建設(shè)，真正做到公開(kāi)理財(cái)、民主理財(cái)。（1）完善《政府信息公開(kāi)條例》對(duì)預(yù)算信息公開(kāi)的要求。根據(jù)政府預(yù)算信息的性質(zhì)，應(yīng)該在政府信息公開(kāi)條例中明確規(guī)定社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算信息的基本權(quán)利；逐步擴(kuò)大預(yù)算信息公開(kāi)的范圍，進(jìn)而從根本上向社會(huì)公眾開(kāi)放政府預(yù)算信息；對(duì)于暫時(shí)不應(yīng)公開(kāi)的例外情況，要從原則上進(jìn)行限定，避免各級(jí)政府自行擴(kuò)大不予公開(kāi)的范圍。（2）提高預(yù)算公開(kāi)信息的易讀性和公開(kāi)的渠道。預(yù)算是一門技術(shù)含量很高的學(xué)問(wèn)，在提供預(yù)算報(bào)告的同時(shí)，可以針對(duì)報(bào)告中的難點(diǎn)和易混淆點(diǎn)，通過(guò)附注表格的方式進(jìn)行解釋，還可以借鑒香港經(jīng)驗(yàn)，提供簡(jiǎn)單易懂的預(yù)算報(bào)告漫畫版，使得預(yù)算報(bào)告更有親和力與魅力。同時(shí)，為了方便社會(huì)公眾查閱預(yù)算信息，應(yīng)該豐富預(yù)算公開(kāi)的渠道。（3）加大部門預(yù)算公開(kāi)力度。應(yīng)在明確規(guī)定各級(jí)政府部門預(yù)算的基礎(chǔ)上，要求各部門建立規(guī)范的財(cái)務(wù)制度，健全管理制度，逐步要求部門公布全部門的綜合數(shù)據(jù)，逐步細(xì)化公開(kāi)的數(shù)據(jù)。公開(kāi)的預(yù)算信息應(yīng)規(guī)范、清晰，詳細(xì)程度逐步提高，條件成熟的部門可以公開(kāi)到具體的項(xiàng)目。

第五，從體制機(jī)制上，建立對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效考核機(jī)制和績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并建立健全政府預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的專門法律法規(guī)。還應(yīng)建立健全各部門預(yù)算公開(kāi)的問(wèn)責(zé)機(jī)制，并將其納入政績(jī)考核體系中。在政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的領(lǐng)域給予政府一定的自由裁量權(quán)和資金支配權(quán)，便于政府提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率，通過(guò)結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估確保政府財(cái)政資金的效率和有效性。

〔1〕 張馨.論民生財(cái)政[J].財(cái)政研究，2009（1）：7-10.

〔2〕 王桂娟.從公共產(chǎn)品到績(jī)效預(yù)算的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J].財(cái)政研究，2007（9）：2-6.

〔3〕 張馨，袁星侯.績(jī)效預(yù)算改革探析[J].財(cái)政研究，2005（10）：17-19.

〔4〕 彭健.政府預(yù)算理論演進(jìn)與制度創(chuàng)新[M].中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2006.

〔5〕 馬蔡琛.政府預(yù)算[M].東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2007.

〔6〕 張馨.科學(xué)發(fā)展觀與財(cái)稅體制改革研究.中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2011.