曾保根

(韶關(guān)學(xué)院 政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東 韶關(guān) 512005)

自黨的十六屆六中全會(huì)提出“基本公共服務(wù)均等化”目標(biāo)以來，黨和國家對(duì)基本公共服務(wù)職能越來越重視，在該領(lǐng)域的資金投入也越來越多。但是，目前我國尚未出臺(tái)用以規(guī)范和調(diào)整基本公共服務(wù)均等化的專項(xiàng)法律法規(guī)，因而并未在基本公共服務(wù)領(lǐng)域啟動(dòng)剛性問責(zé)機(jī)制，基本公共服務(wù)供給過程整體上處于一種軟約束狀態(tài)。有學(xué)者指出:“對(duì)官員缺乏剛性問責(zé)的嚴(yán)重后果是，不但對(duì)官員無法形成威懾力，而且還容易放縱官員濫權(quán)的僥幸心理，造成對(duì)政府執(zhí)行力和公信力的極大破壞。”[1]雖然黨和政府在一定范圍和一定限度內(nèi)對(duì)基本公共服務(wù)領(lǐng)域展開過服務(wù)問責(zé)。但是，這種問責(zé)模式不太成熟，凸顯“問責(zé)主體單一、問責(zé)對(duì)象模糊、問責(zé)內(nèi)容狹隘、問責(zé)程序失范”等現(xiàn)實(shí)困境，導(dǎo)致問責(zé)效力差強(qiáng)人意。隨著依法治國和依法行政理念逐漸深入人心和基本公共服務(wù)制度建設(shè)的逐步完善，黨和國家必定對(duì)基本公共服務(wù)過程開展行之有效的績效考核評(píng)估，并在此基礎(chǔ)之上對(duì)基本公共服務(wù)的供給質(zhì)量、供給數(shù)量以及供給效率實(shí)施剛性問責(zé)，這是眾望所歸的發(fā)展趨勢。其中，如何恰當(dāng)且妥善地理順“誰來問責(zé)、向誰問責(zé)、問什么責(zé)、如何問責(zé)”等四重具有內(nèi)在邏輯聯(lián)系的理論命題，是當(dāng)前我國構(gòu)建基本公共服務(wù)問責(zé)機(jī)制的前提。

一、誰來問責(zé):合理建構(gòu)問責(zé)主體

學(xué)術(shù)界習(xí)慣于將黨政部門對(duì)系統(tǒng)內(nèi)部的黨員干部或行政干部所進(jìn)行的問責(zé)方式稱為“同體問責(zé)”;而將權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、民主黨派、新聞媒體以及社會(huì)輿論等問責(zé)主體采取的問責(zé)方式稱作“異體問責(zé)”。在基本公共服務(wù)領(lǐng)域，我國主要由黨政系統(tǒng)的問責(zé)機(jī)關(guān)對(duì)問責(zé)對(duì)象實(shí)施服務(wù)問責(zé)，是一種典型的“同體問責(zé)”形式。長期以來，“同體問責(zé)”是政府履行公共服務(wù)職能的重要保障。然而，從民主法治視角來看，僅有“同體問責(zé)”還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，要使政府服務(wù)部門及其工作人員在法定義務(wù)和責(zé)任的軌道上健康持續(xù)運(yùn)行下去，除了要強(qiáng)化內(nèi)部問責(zé)機(jī)制之外，更應(yīng)該重視外部問責(zé)機(jī)制。貫徹落實(shí)基本公共服務(wù)的問責(zé)制度，除了要切實(shí)發(fā)揮“同體問責(zé)”的正面功效，還必須高度重視“異體問責(zé)”的積極作用，真正構(gòu)建“同體問責(zé)”與“異體問責(zé)”相結(jié)合的多元化問責(zé)主體體系，力爭形成一種問責(zé)合力。

1．強(qiáng)化基本公共服務(wù)“同體問責(zé)”的功能。

目前我國主要有兩類“同體問責(zé)”主體:一類是行政系統(tǒng)內(nèi)部建立的問責(zé)主體，主要有行政監(jiān)察部門、上級(jí)行政主管部門、審計(jì)和財(cái)政等行政職能部門;另一類是黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)和組織人事部門。整體看來，目前我國“同體問責(zé)”主體的組成結(jié)構(gòu)比較合理，機(jī)構(gòu)設(shè)置也較為齊全。但是，黨委和行政系統(tǒng)兩套問責(zé)主體之間并沒有形成很好的問責(zé)合力，問責(zé)力度和問責(zé)深度并不喜人，問責(zé)過程未能達(dá)到最佳功效。從深層次原因來看，問責(zé)不力主要緣于黨政問責(zé)主體之間尚未對(duì)基本公共服務(wù)的問責(zé)權(quán)責(zé)進(jìn)行科學(xué)劃分，導(dǎo)致問責(zé)職責(zé)類似，問責(zé)職權(quán)雷同，問責(zé)機(jī)構(gòu)重疊。有學(xué)者指出，在整個(gè)行政問責(zé)流程中存在四類最基本的問責(zé)職權(quán):“其一是問責(zé)事由的發(fā)現(xiàn)權(quán);其二是問責(zé)事由的調(diào)查、核實(shí)權(quán);其三是提出對(duì)問責(zé)對(duì)象的處分、處罰的建議權(quán);其四是對(duì)問責(zé)對(duì)象處分、處罰的最終決定權(quán)?！盵2]黨政問責(zé)主體只有在問責(zé)過程中合理妥善地理順上述四種權(quán)力，明確界定不同問責(zé)機(jī)構(gòu)各自所擁有的職權(quán)以及所擔(dān)負(fù)的責(zé)任義務(wù)，方能有條不紊地開展問責(zé)事宜。而在問責(zé)實(shí)踐過程中，由于我國采取“黨管干部”的組織原則，以上四種問責(zé)權(quán)力比較明顯地集中在黨的紀(jì)委和組織人事部門，黨政系統(tǒng)之間的問責(zé)權(quán)責(zé)并沒有得到很好的理順。

為了預(yù)防問責(zé)權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，充分發(fā)揮黨委和政府兩套主體的問責(zé)合力，我國應(yīng)該對(duì)基本公共服務(wù)的上述四種問責(zé)權(quán)力在黨政系統(tǒng)之間進(jìn)行適度分權(quán)。具體思路如下:第一，“發(fā)現(xiàn)問責(zé)事由權(quán)”可以同時(shí)授予黨委和政府部門的信訪部門，或者授予黨政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的投訴舉報(bào)受理部門，讓這些部門充分發(fā)揮“下情上傳”、“體察民情”的功能，切實(shí)打造一條有序的、暢通的信訪渠道。當(dāng)然，組織人事部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門在一定程度上也應(yīng)該享有“發(fā)現(xiàn)問責(zé)事由權(quán)”，特別要參與那些重大公共服務(wù)要案、弊案的案件受理過程。通過適度分散基本公共服務(wù)問責(zé)事由的受理權(quán)和發(fā)現(xiàn)權(quán)，可以有效防止單一問責(zé)主體有意制造或故意掩蓋問責(zé)事由。第二，將基本公共服務(wù)問責(zé)事由的“調(diào)查權(quán)和核實(shí)權(quán)”交由組織人事部門或紀(jì)檢監(jiān)察部門。并且，在調(diào)查和核實(shí)問責(zé)事由的性質(zhì)、原因、后果等過程中，應(yīng)該盡可能公開透明，盡可能得出翔實(shí)全面的調(diào)查結(jié)論。第三，基本公共服務(wù)的“問責(zé)建議權(quán)”原則上由組織人事部門或紀(jì)檢監(jiān)察部門提出。但是，調(diào)查和核實(shí)部門在將“問責(zé)建議”提交給問責(zé)裁決機(jī)關(guān)之前，最好增加一個(gè)聽取環(huán)節(jié)，傾聽一下第三方(比如人大或人大代表)的意見，盡可能向問責(zé)裁決機(jī)關(guān)提供多種可能的備選方案，以便讓裁決機(jī)關(guān)充分行使裁量權(quán)，力求作出客觀公正的問責(zé)裁決結(jié)果。第四，將基本公共服務(wù)的“問責(zé)裁決權(quán)”交由問責(zé)裁決機(jī)關(guān)。為了提升問責(zé)裁決機(jī)關(guān)的民主化程度，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府部門及其領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行服務(wù)問責(zé)，裁決機(jī)關(guān)應(yīng)該盡可能杜絕“一把手”單獨(dú)拍板或利用“領(lǐng)導(dǎo)班子”等少數(shù)人投票的方式實(shí)施裁決，而應(yīng)該盡可能采取“少數(shù)服從多數(shù)”的民主集中制原則。

2．加強(qiáng)基本公共服務(wù)“異體問責(zé)”的地位。

客觀說來，當(dāng)前我國基本公共服務(wù)領(lǐng)域的問責(zé)方式更多地停留于黨政系統(tǒng)內(nèi)部推行的“自上而下”問責(zé)模式，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政治組織、社會(huì)團(tuán)體以及廣大民眾參與服務(wù)問責(zé)的廣度與深度顯然不夠，問責(zé)主體明顯陷入了單一化境地。事實(shí)上，相對(duì)于“同體問責(zé)”而言，“異體問責(zé)”更加具有民主性與合法性特征，更符合民主法治社會(huì)的治理理念。從法律地位視角來看，最重要的“異體問責(zé)”主體當(dāng)屬立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。人民主權(quán)理論告誡我們，人民是國家的真正主人，人民將管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的權(quán)利通過代議制原則委托于立法機(jī)關(guān)，立法機(jī)關(guān)在我國居于最高權(quán)力機(jī)關(guān)，擁有最高立法權(quán)、最高決定權(quán)、最高監(jiān)督權(quán)以及最高任免權(quán)，等等，立法機(jī)關(guān)應(yīng)該是實(shí)施基本公共服務(wù)問責(zé)的法定機(jī)關(guān)之一。另外，司法機(jī)關(guān)可以對(duì)基本公共服務(wù)供給過程中的政府服務(wù)部門及其服務(wù)人員是否存在違法違規(guī)行為實(shí)施監(jiān)管，司法機(jī)關(guān)也應(yīng)該成為基本公共服務(wù)問責(zé)的合法主體之一。在我國現(xiàn)實(shí)政治運(yùn)行過程中，對(duì)服務(wù)機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施問責(zé)的主體主要是黨的組織人事部門以及紀(jì)檢監(jiān)察部門，其次是行政系統(tǒng)的問責(zé)部門。立法機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)雖然名義上享有問責(zé)權(quán)力，但在實(shí)踐中卻鮮施問責(zé)之職。

除了立法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之外，政協(xié)委員、各類社團(tuán)組織、公民、新聞媒體等“異體問責(zé)”主體也應(yīng)該參與基本公共服務(wù)的問責(zé)過程。社團(tuán)組織、公民、新聞媒體以及各類組織成員經(jīng)常與民眾打交道，對(duì)民眾的服務(wù)需求意愿比較熟悉;同時(shí)，對(duì)政府部門及其工作人員提供的基本公共服務(wù)情況也比較了解。從基本公共服務(wù)需求表達(dá)機(jī)制的視角來看，他們應(yīng)該是基本公共服務(wù)問責(zé)過程中最具說服力的“異體問責(zé)”主體。世界銀行專家組也認(rèn)為:“近年來，越來越多的研究者和實(shí)際工作者將公民參與作為解決發(fā)展中國家存在的政府危機(jī)和公共服務(wù)危機(jī)問題的辦法?！盵3](P3)世界銀行還認(rèn)為:“環(huán)顧世界，我們發(fā)現(xiàn)公民、經(jīng)常是地方的公民正在被動(dòng)員起來，要求政府提供更好的服務(wù)、進(jìn)行有效的開支和遵守承諾?！盵4]

二、向誰問責(zé):清晰界定問責(zé)對(duì)象

“向誰問責(zé)”是進(jìn)行基本公共服務(wù)問責(zé)的重點(diǎn)和焦點(diǎn)。能否對(duì)應(yīng)該承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府部門及其工作人員進(jìn)行問責(zé)，則是基本公共服務(wù)問責(zé)機(jī)制的難點(diǎn)。從近幾年國家在食品安全領(lǐng)域?qū)嵤┑膯栘?zé)結(jié)果來看，主要存在以下四種問責(zé)傾向:第一，一般只問政府職能部門領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任而很少問當(dāng)?shù)卣饕I(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任;第二，一般只問政府職能分管領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任而很少問當(dāng)?shù)卣饕I(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任;第三，一般只問政府副職領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任而很少問當(dāng)?shù)卣氼I(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任;第四，一般只問政府主要領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任而很少問當(dāng)?shù)攸h委領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任?？梢姡覈趩栘?zé)對(duì)象的組成結(jié)構(gòu)上不僅比較模糊，而且不夠合理。基本公共服務(wù)問責(zé)經(jīng)常問了一些無關(guān)緊要的官員的責(zé)任，導(dǎo)致被問責(zé)干部與問責(zé)事由之間缺乏必然的邏輯關(guān)系。這種問責(zé)方式和問責(zé)結(jié)果不僅起不到懲戒問題官員的威懾作用，還損害了廣大民眾對(duì)黨和國家的信任程度，容易導(dǎo)致黨和政府陷入合法性危機(jī)。南開大學(xué)齊善鴻教授認(rèn)為:“由于我國官員問責(zé)大都指向基層、底層的下級(jí)官員，導(dǎo)致出了問題之后，沒有人會(huì)主動(dòng)辭職，而出問題的官員也確信上級(jí)會(huì)保護(hù)自己，導(dǎo)致問責(zé)達(dá)不到真正的效果。為了應(yīng)付輿論和更高層的政府，承擔(dān)問責(zé)責(zé)任的機(jī)關(guān)，通常會(huì)拋出一些最底層的官員。這樣不合理的責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，生成了官場不負(fù)責(zé)任的文化?！盵1]

在問責(zé)對(duì)象的結(jié)構(gòu)體系中，一般會(huì)涉及到三類不同的關(guān)系:一是黨委領(lǐng)導(dǎo)人與政府領(lǐng)導(dǎo)人之間的關(guān)系;二是上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)人與下級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)人之間的關(guān)系;三是政府正職領(lǐng)導(dǎo)與副職領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系。第一對(duì)關(guān)系牽涉到基本公共服務(wù)問責(zé)該向黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人問責(zé)還是僅僅只對(duì)政府主要領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行問責(zé)的問題。目前我國基本公共服務(wù)問責(zé)實(shí)踐證明，黨和國家一般只針對(duì)行政系統(tǒng)的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)官員實(shí)施行政問責(zé)，問責(zé)對(duì)象基本上不牽涉到黨委系統(tǒng)的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。這種問責(zé)對(duì)象不太合理。根據(jù)我國黨政制度的運(yùn)作模式，各級(jí)地方黨委是各級(jí)地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的推薦組織、任免組織以及干部管理組織;而且每個(gè)政府部門都設(shè)立了相應(yīng)的黨組班子，黨組是政府部門人事任免和人事管理的核心組織。既然黨委和黨組是本級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)人以及本級(jí)政府職能部門領(lǐng)導(dǎo)人的任免者和管理者，那么，各級(jí)黨委和黨組的領(lǐng)導(dǎo)干部也應(yīng)該對(duì)所任用的領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)連帶責(zé)任，也應(yīng)該被問責(zé)，至少應(yīng)該被追究“任人不善”的責(zé)任。除此之外，黨委或黨組在某一地區(qū)或某一單位是制定基本公共服務(wù)政策、方針、路線的主要決策者，如果它們作出了不合理、甚至不合法的公共服務(wù)政策的話，它們也應(yīng)該被追究相應(yīng)責(zé)任。僅僅對(duì)政府部門的領(lǐng)導(dǎo)官員實(shí)施行政問責(zé)是不恰當(dāng)?shù)?。中央黨校的王貴秀教授曾經(jīng)提出疑問:“明明書記的權(quán)力更大，為何引咎辭職的是行政領(lǐng)導(dǎo)?”[5]

第二對(duì)關(guān)系牽涉到基本公共服務(wù)問責(zé)應(yīng)該問到哪一級(jí)的問題。從目前我國已有問責(zé)事件來看，有的事件只問一級(jí)，有的連問兩級(jí)，有的甚至實(shí)行三級(jí)問責(zé)。到底問到哪一級(jí)，往往與被問責(zé)事件的嚴(yán)重程度以及民眾的關(guān)注程度存在直接聯(lián)系，影響越大、民眾越關(guān)注的事件，往往被問責(zé)的層級(jí)越多;反之，被問責(zé)的層級(jí)相對(duì)較少。誠然，這種問責(zé)原則具有一定的合理性;但是，這并不能成為服務(wù)問責(zé)的法理依據(jù)。筆者認(rèn)為，問責(zé)主體應(yīng)該主要按照“權(quán)責(zé)對(duì)等”原則，對(duì)參與某項(xiàng)基本公共服務(wù)決策、指揮和監(jiān)管等過程的黨政官員都應(yīng)該實(shí)施問責(zé)，而絕不能簡單地以官員身處哪一層級(jí)為問責(zé)依據(jù)，這樣才能夠兌現(xiàn)對(duì)需要被問責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)官員進(jìn)行問責(zé)。

第三對(duì)關(guān)系牽涉到該向政府正職領(lǐng)導(dǎo)人問責(zé)還是該向政府副職領(lǐng)導(dǎo)人問責(zé)的問題。從目前問責(zé)實(shí)踐來看，我國主要采取對(duì)事故發(fā)生地的政府副職領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行問責(zé)，而很少直接問責(zé)到當(dāng)?shù)卣氼I(lǐng)導(dǎo)人。這種問責(zé)對(duì)象也不太合理。我國采取“行政首長負(fù)責(zé)制”的領(lǐng)導(dǎo)制度，政府正職是該單位的第一負(fù)責(zé)人，而分管副職只是協(xié)助或輔助正職工作。對(duì)分管副職的領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)施問責(zé)無可厚非，但是，正職領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)自己的副職肩負(fù)監(jiān)督和管理職能，政府正職有責(zé)任和義務(wù)經(jīng)常了解和關(guān)注副職所分管工作的具體進(jìn)展情況。所以，不僅應(yīng)該對(duì)副職進(jìn)行問責(zé)，也應(yīng)該對(duì)正職進(jìn)行連帶問責(zé)，這才更加符合行政首長負(fù)責(zé)制的精髓。學(xué)者陳興至指出:應(yīng)一改過去“罰不責(zé)眾”的傳統(tǒng)思維模式，除發(fā)表相反意見的人之外，其余成員都應(yīng)當(dāng)被問責(zé)，作為“一把手”沒能把好舵，更負(fù)有不可推卸的責(zé)任，故問責(zé)應(yīng)以正職為主，只問責(zé)副職而不問責(zé)正職或少問責(zé)正職的傾向是與憲法的規(guī)定相矛盾的，是不公平的。

三、問什么責(zé):明確規(guī)范問責(zé)內(nèi)容

“問什么責(zé)”是基本公共服務(wù)問責(zé)機(jī)制必須解決的難題之一，是問責(zé)力度以及問責(zé)深度的主要表現(xiàn)形式。一般而言，被問責(zé)的黨政部門及其領(lǐng)導(dǎo)官員應(yīng)該承擔(dān)以下四個(gè)層面的責(zé)任:一是承擔(dān)道義責(zé)任，亦即政府(部門)及其領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該向事件的受害者和廣大公眾負(fù)責(zé);二是承擔(dān)政治責(zé)任，亦即政府(部門)及其領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該向黨委和政府負(fù)責(zé);三是承擔(dān)民主責(zé)任，亦即政府(部門)及其領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該向選舉自己的廣大選民負(fù)責(zé);四是承擔(dān)法律責(zé)任，亦即政府(部門)及其領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該向相關(guān)的法律法規(guī)負(fù)責(zé)，如果在基本公共服務(wù)供給過程中存在違法違規(guī)行為，就應(yīng)該被追究法律責(zé)任。從問責(zé)深度和懲戒效力的角度來看，四種責(zé)任由低至高依此遞升，懲戒效果也明顯加強(qiáng)。

當(dāng)前黨和國家實(shí)施的基本公共服務(wù)問責(zé)內(nèi)容僅限于政治問責(zé)，而道義問責(zé)、民主問責(zé)以及法律問責(zé)等內(nèi)容，暫時(shí)未納入行政問責(zé)的范圍，這導(dǎo)致基本公共服務(wù)的問責(zé)內(nèi)容陷入了狹隘性。鑒于問責(zé)內(nèi)容的狹隘性，黨政系統(tǒng)的問責(zé)主體主要依據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》以及《公務(wù)員法》的相關(guān)條文對(duì)問責(zé)對(duì)象進(jìn)行處理。其中，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第十條規(guī)定，對(duì)被問責(zé)官員的紀(jì)律處分形式主要有“警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍”等五大類?！豆珓?wù)員法》第五十六條規(guī)定，對(duì)被問責(zé)官員的行政處分主要有“警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除”等六大類?？陀^地說，無論是黨的《紀(jì)律處分條例》，還是《公務(wù)員法》的行政處分形式，都與道義責(zé)任、政治責(zé)任、民主責(zé)任以及法律責(zé)任等四大問責(zé)內(nèi)容不甚匹配，凸顯“以偏概全”的境地，導(dǎo)致問責(zé)效力陷入了合法性危機(jī)。

僅僅實(shí)施政治問責(zé)，對(duì)于被問責(zé)的政府官員來說，屬于一種成本非常低廉的懲戒方式。從成本交易理論來看，要使基本公共服務(wù)問責(zé)機(jī)制真正落到實(shí)處，要使問責(zé)制度真正發(fā)揮懲戒威力，就應(yīng)該使被問責(zé)官員所承擔(dān)的問責(zé)代價(jià)和問責(zé)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其預(yù)期成本或代價(jià)。在政治問責(zé)過程中，“官官相護(hù)”以及“大事化小，小事化無”的官場潛規(guī)則往往容易導(dǎo)致有關(guān)責(zé)任官員被減輕責(zé)任程度甚至逃脫事故責(zé)任。若要在基本公共服務(wù)領(lǐng)域踐行問責(zé)制度，除了進(jìn)行必要的政治問責(zé)，還應(yīng)該將問責(zé)內(nèi)容拓寬到道義問責(zé)、民主問責(zé)、法律問責(zé)。李成言教授認(rèn)為:“從某種意義上來說，道義責(zé)任是官員的第一責(zé)任。對(duì)官員問責(zé)需要從道義責(zé)任開始，現(xiàn)行問責(zé)制主要限于違反法律和黨紀(jì)政紀(jì)的問責(zé)，缺乏對(duì)權(quán)力運(yùn)行者政治和道義問責(zé)。這需要有關(guān)部門不斷提高對(duì)官員的約束力，轉(zhuǎn)變問責(zé)方式，深化問責(zé)對(duì)象，擴(kuò)展問責(zé)范圍和領(lǐng)域。”[1]總之，只有適當(dāng)設(shè)置有差別、有層次的基本公共服務(wù)問責(zé)內(nèi)容，才能對(duì)不同的公共服務(wù)事件實(shí)施不同效力的行政問責(zé)，才能真正起到行政問責(zé)的威懾效應(yīng)，以杜絕“異事同責(zé)”或“同事異責(zé)”的不合理現(xiàn)象。

四、如何問責(zé):建立健全問責(zé)程序

雖然我國已經(jīng)出臺(tái)了一些有關(guān)行政問責(zé)的法規(guī)規(guī)章，其中也部分涵蓋基本公共服務(wù)問責(zé)程序的相關(guān)規(guī)定。但整體看來，行政問責(zé)過程仍然帶有比較濃厚的人治色彩，行政問責(zé)過程的隨意性頗大。具體表現(xiàn)為:其一，行政問責(zé)是否啟動(dòng)在很大程度上取決于上級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)的重視以及中央的鼓勵(lì)或推行;其二，不同地區(qū)、不同時(shí)期的行政問責(zé)依據(jù)，差異性很大;其三，行政問責(zé)過程中，一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)(如過錯(cuò)認(rèn)定、被問責(zé)者的申訴)經(jīng)常采取簡單化的非程序處理方式。毛壽龍教授也認(rèn)為，是否需要問責(zé)，問責(zé)力度如何，哪些官員承擔(dān)什么樣的責(zé)任，等等，都是由各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)來定奪。領(lǐng)導(dǎo)一旦高度重視了，問責(zé)流程得以順利推動(dòng)，其問責(zé)力度也相對(duì)較大。如果領(lǐng)導(dǎo)一旦有其他考量，問責(zé)就會(huì)退讓成次要工作，問責(zé)力度也隨之減弱，有時(shí)候甚至石沉大海、杳無信息。由此可見，如果基本公共服務(wù)問責(zé)程序缺乏制度化規(guī)范的話，問責(zé)實(shí)踐往往會(huì)陷入不穩(wěn)定狀態(tài)。因此，要使基本公共服務(wù)問責(zé)制度能夠順利推行下去，必須嚴(yán)格規(guī)范問責(zé)程序。

1．嚴(yán)格規(guī)范基本公共服務(wù)問責(zé)的啟動(dòng)程序。

長期以來，我國基本公共服務(wù)問責(zé)的啟動(dòng)程序?qū)儆诘湫偷摹邦I(lǐng)導(dǎo)啟動(dòng)模式”，也就是說，主要由單位領(lǐng)導(dǎo)決定該不該將某事件納入問責(zé)范圍。從表象來看，有些事件確實(shí)由同級(jí)組織人事部門或紀(jì)檢監(jiān)察部門啟動(dòng)問責(zé)，而并不是由主要領(lǐng)導(dǎo)親自啟動(dòng)的。但事實(shí)上，大部分問責(zé)主體仍然是秉承上級(jí)或本級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人意志而啟動(dòng)問責(zé)的，這仍然屬于“領(lǐng)導(dǎo)啟動(dòng)模式”的翻版。雖然這種問責(zé)程序的啟動(dòng)模式曾經(jīng)起到了積極意義，但是它存在兩個(gè)致命弱點(diǎn):一是該問責(zé)程序啟動(dòng)模式缺乏穩(wěn)定性，難以持久下去;二是該問責(zé)程序啟動(dòng)模式容易淪為領(lǐng)導(dǎo)人打擊報(bào)復(fù)、排除異己的工具。如果領(lǐng)導(dǎo)一旦對(duì)某一事件作出了行政問責(zé)的明確批示，那么，紀(jì)檢監(jiān)察部門或組織人事部門接下來所作出的問責(zé)調(diào)查以及問責(zé)建議已經(jīng)沒有太多的實(shí)質(zhì)意義。所以，要在基本公共服務(wù)領(lǐng)域推行問責(zé)制度，最為關(guān)鍵的是要嚴(yán)格規(guī)范服務(wù)問責(zé)的啟動(dòng)程序，建立健全多樣化的問責(zé)促發(fā)啟動(dòng)機(jī)制，逐步形成“在沒有上級(jí)或本級(jí)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志的驅(qū)動(dòng)下”也能自行運(yùn)行的程序啟動(dòng)模式。

借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本國國情，以下幾種問責(zé)啟動(dòng)形式有助于推動(dòng)基本公共服務(wù)問責(zé)的啟動(dòng)程序朝著良性方向發(fā)展。第一，合理設(shè)定基本公共服務(wù)問責(zé)的若干責(zé)任“高壓線”。一旦政府部門及其工作人員觸犯了這些“高壓線”，相關(guān)問責(zé)機(jī)構(gòu)就應(yīng)該立即啟動(dòng)問責(zé)程序。比如，如果政府部門一旦沒有完成上級(jí)部門下達(dá)的各項(xiàng)基本公共服務(wù)指標(biāo)，如果政府部門沒有兌現(xiàn)相應(yīng)的服務(wù)承諾，問責(zé)機(jī)構(gòu)就應(yīng)該對(duì)他們啟動(dòng)問責(zé)程序。第二，通過服務(wù)對(duì)象的投訴、申訴、舉報(bào)等方式啟動(dòng)問責(zé)程序。比如浙江省于2005年1月專門出臺(tái)《省級(jí)機(jī)關(guān)國家公務(wù)員(機(jī)關(guān)工作人員)績效考核實(shí)施辦法》，《辦法》規(guī)定:公務(wù)員“一年被群眾投訴三次就要降職，連續(xù)兩年被投訴三次將被辭退”[6]。要真正實(shí)現(xiàn)這種程序啟動(dòng)模式的話，相關(guān)問責(zé)主體首先應(yīng)該建立健全信訪、申訴、投訴、舉報(bào)等各種民意信息反饋渠道，使公民有非常順暢的渠道對(duì)政府部門及其工作人員提供的基本公共服務(wù)作出判斷，并能夠及時(shí)暢通地向問責(zé)主體表達(dá)和反饋各種意見。如果某地區(qū)存在一定數(shù)量的公民舉報(bào)、投訴或控告同一政府部門或工作人員的話，問責(zé)主體就應(yīng)該立即啟動(dòng)服務(wù)問責(zé)程序。

2．堅(jiān)持基本公共服務(wù)問責(zé)結(jié)果的公開程序。

基本公共服務(wù)的問責(zé)結(jié)果是問責(zé)主體對(duì)服務(wù)問責(zé)的最終裁決，是直接影響問責(zé)主體、問責(zé)對(duì)象以及服務(wù)對(duì)象的最具威懾力的決定。按照《政府信息公開條例》的有關(guān)規(guī)定以及國家相關(guān)法律賦予公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的精神，基本公共服務(wù)問責(zé)部門應(yīng)該將問責(zé)結(jié)果及時(shí)地向社會(huì)和公民公布，力爭實(shí)現(xiàn)問責(zé)結(jié)果程序的公開透明。問責(zé)結(jié)果公開透明化可以促使社會(huì)與民眾監(jiān)督服務(wù)問責(zé)主體所作出的問責(zé)結(jié)果是否合理合法，可以成為社會(huì)和民眾監(jiān)督被問責(zé)官員復(fù)出的依據(jù)。就當(dāng)前我國行政問責(zé)過程而言，總體上屬于保密性很強(qiáng)的封閉系統(tǒng)，有些事發(fā)案件甚至帶有很強(qiáng)的“暗箱操作”痕跡。如果對(duì)問責(zé)結(jié)果進(jìn)行封鎖的話，那很有可能導(dǎo)致廣大民眾喪失對(duì)問責(zé)結(jié)果的知情權(quán)，從而無法讓民眾在問責(zé)過程中行使其參與權(quán)、表達(dá)權(quán)與監(jiān)督權(quán)。這種行為顯然與民主法治國家的治國理念和行政理念背道而馳。世界著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨(Stiglitz)曾經(jīng)指出:“信息保密培育了滋養(yǎng)特殊利益集團(tuán)的肥沃土壤;增加了管理租金，加大了交易成本;使民主過程中的公眾參與大打折扣;使得媒體輿論無法形成對(duì)政府濫用職權(quán)的監(jiān)督制衡機(jī)制。政府官員怕承擔(dān)責(zé)任，轉(zhuǎn)而尋求自我保護(hù)，信息就更不敢公開?！盵7]總之，要使行政問責(zé)不流于形式，就應(yīng)該建立問責(zé)結(jié)果的程序公開制度，及時(shí)地、定期地將問責(zé)事件進(jìn)行公開。公開的目的就是要讓社會(huì)對(duì)責(zé)問內(nèi)容的合理合法性進(jìn)行廣泛監(jiān)督。除此之外，還可以對(duì)被問責(zé)官員未來政治復(fù)出的合理合法性實(shí)施監(jiān)督。只有實(shí)施問責(zé)結(jié)果的程序公開，才能較好地發(fā)揮社會(huì)與民眾的民主監(jiān)督功能。

由于我國在基本公共服務(wù)領(lǐng)域并未構(gòu)建相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制，遇到有關(guān)基本公共服務(wù)重大事件，更多地沿用行政問責(zé)制度來追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任歸屬，導(dǎo)致基本公共服務(wù)的問責(zé)主體、問責(zé)對(duì)象、問責(zé)內(nèi)容以及問責(zé)程序等在一定程度上陷入了操作困境。唯有合理構(gòu)建問責(zé)主體、清晰界定問責(zé)對(duì)象、明確規(guī)范問責(zé)內(nèi)容以及建立健全問責(zé)程序，從而形成一種剛性的、持續(xù)的問責(zé)機(jī)制，方能有助于各級(jí)政府推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

[1]李松．官員“剛性問責(zé)”之失[J]．瞭望，2009，(10):58-59．

[2]高國舫．完善行政問責(zé)制度的對(duì)策研究[J]．長白學(xué)刊，2011，(6):50-55．

[3]世界銀行專家組．公共部門的社會(huì)問責(zé):理論探討與模式分析[M]．宋濤譯校．北京:中國人民大學(xué)出版社，2009．

[4]WordBank．FromshoutingtoCounting:ANewFrontier inSocialDevelopment．Washington，D．C．:TheWordBank，2004．2．

[5]轉(zhuǎn)引自郭光東．“問責(zé)風(fēng)暴”背后的制度四問[N]．南方周末，2004-07-08．

[6]李剛殷．浙江出臺(tái)《省級(jí)機(jī)關(guān)國家公務(wù)員(機(jī)關(guān)工作人員)績效考核實(shí)施辦法》[EB/OL]．http://www．Chinacourt．org/html/article/200501/25/147899．shtml．

[7][美]斯蒂格利茨．自由、知情權(quán)和公共話語——透明化在公共生活中的作用[J]．環(huán)球法律評(píng)論，2002，(3):263-373．