石春花

（1.上海市測繪院，上海 200063）

1 城市公共安全的重要性

城市公共安全是指城市中人員、財產(chǎn)、城市生命線和其他重要系統(tǒng)的安全需求和安全需求滿足。而構(gòu)成人員、財產(chǎn)、城市生命線安全威脅的主要因素是災(zāi)害和危機。頻度和強度不斷上升的自然災(zāi)害威脅著城市的公共安全，而城市規(guī)模的不斷擴大導致城市人口和財產(chǎn)密集，使得各類事故的直接損失上升，也使得城市的管理難度加大，責任加重。此外，城市的重要性也為敵對勢力和恐怖分子所利用，成為破壞和攻擊的目標。城市公共安全已經(jīng)成為國家安全戰(zhàn)略的重要組成部分。

上海11.15特大火災(zāi)是一起典型的城市公共安全事故。它對人民生命財產(chǎn)造成了嚴重傷害，損失巨大，教訓也極為慘痛，為永遠銘記這次事故的慘痛教訓，上海市委、市政府將11月15日設(shè)為“上海城市公共安全日”，以此來警醒各方重視城市公共安全。一場大火，暴露出特大型城市管理中存在的諸多問題。城市作為人口和各種要素高度集聚之地，也是風險高度聚集區(qū)，任何一次小小的疏忽，都有可能引發(fā)連鎖反應(yīng)，直至釀成重大生命財產(chǎn)損失。

2 地下管線對城市公共安全的影響

地下管線包括給水、排水、燃氣、電力、電信、信息、特種管等公共管線以及熱力、氣體、油料、化工物料等特種管線，是城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分。地下管線測繪成果是城市建設(shè)和管理的重要信息。上海是個特大型城市，其悠久的城市發(fā)展歷史，注定了其地下空間尤其是地下管線非同尋常。在上海老城區(qū)，尤其是解放前的租界區(qū)域地下，既有100多a前外國人埋設(shè)的老齡管道，又有解放后鋪設(shè)的中齡管道，更有近20 a老城區(qū)改造中增設(shè)的新管線，新老管線縱橫交錯，上下疊加。由于大多數(shù)管線沒有按照跟測要求實施，因此管線位置信息不準確，還有許多管道信息不全。所以在這些地方進行施工開挖，稍有不慎就會挖斷管線，造成事故。這些事件嚴重威脅到公眾安全，損害了百姓利益，甚至威脅到人的生命，足已構(gòu)成城市公共安全問題，影響到城市建設(shè)的有序進行和人民生活的和諧穩(wěn)定。如果簡單地將這些問題歸咎于“施工單位不負責任，野蠻施工”，對施工單位罰一點款了之，是治標不治本的管理方式。相關(guān)部門要追根溯源，查找隱患，健全制度，強化監(jiān)督管理，才能標本兼治。

3 上海地下管線跟蹤測量的現(xiàn)狀

上海市政府早在2001年11月就下發(fā)了《上海市管線工程規(guī)劃管理辦法》，規(guī)定對開工的地下管線工程應(yīng)采用跟蹤測量辦法，并在工程覆土前編制地下管線竣工圖。但直至2011年管線跟蹤測量工作開展并不理想，管線跟綜測量的履約率較低。

從2007～2011年管線報檢情況來看，全市有管線測繪資質(zhì)單位47家，前來市測繪管理辦公室申報登記、接受監(jiān)督檢驗的單位大約19家，占40%。平均每年接受監(jiān)督檢驗的管線約1 500～2 000 km，占實際施工建設(shè)管線長度的30%～40%（據(jù)不完全統(tǒng)計，在世博會前幾年中，上海市每年開工建設(shè)的項目約有上千個，管線長度約5 000 km），約有60～70%的新鋪設(shè)管線沒有納入跟蹤測量管理范圍。這些管線三維坐標不完整、不正確，管線測繪成果不經(jīng)過質(zhì)量檢驗，不組織竣工驗收，管線數(shù)據(jù)沒有納入統(tǒng)一、標準的基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)庫。造成這一局面的原因為：

1）建設(shè)單位對管線跟蹤測量工作認識上有偏差，重視度不夠。建設(shè)單位將管線跟測合同視為辦理規(guī)劃許可證的“通行證”，在與測繪單位簽好合同取得規(guī)劃許可證后，對管線是否真正實施跟測，是否需要跟測等關(guān)注度與重視度不夠。有的在管線覆土后才通知跟測單位，造成管線跟測單位無法實施實時跟測；有的建設(shè)單位無視跟測規(guī)定，在取得許可證后單方面取消與管線測繪單位的合同，造成測繪單位無法履行跟測合同；更有建設(shè)單位憑著重大市政項目或有較硬的后臺背景，不按規(guī)定走流程，在管線埋設(shè)好后才到有關(guān)管理部門補辦相關(guān)手續(xù)。

2）政府主管部門對管線建設(shè)單位不履行管線跟測行為管理不嚴，控制不力。目前行政主管部門對管線建設(shè)單位的行為在制度和監(jiān)督上都存在控制不夠的問題。制度上有盲點，監(jiān)管上有空白，造成不履行跟測的施工單位照樣能取得執(zhí)照，能通過竣工驗收，能符合程序。

3）測繪單位不按技術(shù)規(guī)定嚴格實施地下管線跟綜測量。管線跟測工作周期長、成本高，而市場跟測合同金額較低。為了降低成本，獲取利潤，有的測繪單位等管線工程完成后實施竣工測量，管線位置數(shù)據(jù)質(zhì)量不能滿足跟測要求。

4）管線跟測流程不暢通。流程中諸多環(huán)節(jié)缺失，缺少有效監(jiān)管。規(guī)劃管理部門對管線的灰線驗收缺失，管線規(guī)劃竣工驗收缺失，檔案館管線數(shù)據(jù)應(yīng)匯交市測管辦缺失，管線施工時通知市質(zhì)檢站現(xiàn)場外檢絕大多數(shù)做不到。

其根本原因在于規(guī)劃、建設(shè)（施工）、測量、報檢、竣工驗收、成果等管理上控制不嚴，沒有嚴格的制度規(guī)定有效控制和制約建設(shè)方（施工方）、測繪單位的行為。嚴格管理成本大，有困難，存在多頭管理，制度實施與操作時存在一定困難，需要管理部門之間互相協(xié)調(diào)，共同努力才能確保管理到位，管理有成效。

4 加強地下管線跟蹤測量管理的重要性

鑒于地下管線管理現(xiàn)狀，上海的地下管線管理工作處于嚴重的舊賬沒有還清，新賬卻不斷積壓這樣一個尷尬境地。長期下去，上海城市地下管線的信息將越欠越多，必將成為日后城市管理上的嚴重隱患，成為影響公共安全的地雷。

一方面城市管線的普查需要大量的人力物力和財力，另一方面，受城市繁忙交通等方面的影響，管線普查工作比較困難，效率低下。受現(xiàn)有技術(shù)、設(shè)備和方法的限制，普查中獲得管線位置信息數(shù)據(jù)不夠精確和翔實，有些管線甚至無法測到。由于地下管線在工程施工結(jié)束后存在極大的隱蔽性，所以及時獲取管線特征點及其附屬物的三維坐標，必須在地下管線施工時實施跟蹤測量。地下管線跟蹤測量是實現(xiàn)市政府“新帳不欠”的目標，解決及時準確獲取管線信息，保證管線數(shù)據(jù)現(xiàn)勢性最切實有效的辦法。因此對新鋪設(shè)的管線實施實時跟蹤測量，才能確保數(shù)據(jù)采集正確，確保數(shù)據(jù)庫信息完備。

5 切實加強管線跟蹤測量管理工作

為認真吸取教訓，加強城市地下管線保護工作，保障城市地下管線安全運行，建設(shè)部下發(fā)了《關(guān)于進一步加強城市地下管線保護工作的通知》（建質(zhì)[2010]126號），通知要求：①充分認識地下管線保護工作的重要意義；②切實加強地下管線規(guī)劃、建設(shè)和管理；③嚴格落實工程建設(shè)各方主體相關(guān)責任；④提高地下管線安全應(yīng)急救援能力；⑤加強監(jiān)督檢查和相關(guān)服務(wù)工作。由于管線建設(shè)和管理工作涉及眾多部門和單位，必須加強法制建設(shè)和制度建設(shè)，解決管線管理體制問題，才能建立有效的、完備的動態(tài)更新機制，解決城市地下管線信息化工作，滿足城市化進程發(fā)展的需要。

本著“新賬不欠，舊賬逐步還清”的工作要求，上海目前對已經(jīng)鋪設(shè)的老管線，以區(qū)和重點區(qū)域為單位，推進地下管線普查工作和維護機制。對計劃鋪設(shè)的新管線，加強源頭管理，在建設(shè)過程中抓住管線跟蹤測量這個牛鼻子，獲取第一手正確可靠的資料和信息。切實加強源頭管理的重點，首先是對建設(shè)（施工）單位的控制，這是落實地下管線跟蹤測量制度的關(guān)鍵，因為建設(shè)單位是甲方，負責項目的全過程，掌控著地下管線跟蹤測量的主動權(quán)，必須對其行為進行規(guī)范要求，嚴格控制，常態(tài)監(jiān)督。

2011年11月由上海市規(guī)劃和國土資源管理局制定，上海市市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《上海市地下管線建設(shè)工程規(guī)劃核查管理的試行規(guī)定》正式出臺，該規(guī)定對管線建設(shè)單位實施地下管線跟蹤測量進行了責任明確，同時明確了管理部門的監(jiān)管職責。規(guī)劃管理部門從核發(fā)地下管線《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、備案地下管線跟蹤測量合同、竣工規(guī)劃驗收、檔案移交等環(huán)節(jié)對管線跟蹤測量及相應(yīng)成果資料進行控制。從源頭上加強地下管線跟蹤測量監(jiān)管工作，確保其按規(guī)定有效實施。

與此同時，由上海市測繪管理辦公室制定的《上海市地下管線跟蹤測量管理辦法》出臺。這個辦法從地下管線跟蹤測量項目登記、報檢通知、成果送檢、質(zhì)量監(jiān)管和誠信建設(shè)等方面對負責管線跟蹤測量的測繪單位和測繪主管部門提出了具體要求和制約措施。管線跟蹤測量的成果質(zhì)量最終取決于測繪單位，因此加強對管線測繪單位的質(zhì)量監(jiān)督與管理勢在必行，包括對測繪資質(zhì)的管理，對管線跟蹤測繪過程的監(jiān)督和對測繪成果的質(zhì)量檢查和驗收。

2011～2013年，上海市測繪管理辦公室連續(xù)3 a開展地下管線跟蹤測量專項檢查和整治工作，隨著《上海市地下管線建設(shè)工程規(guī)劃核查管理的試行規(guī)定》和《上海市地下管線跟蹤測量管理辦法》的認真貫徹實施，上海的地下管線跟蹤測量正在逐步趨于規(guī)范，整治的效果也越來越明顯。

由于城市地下管線管理涉及諸多環(huán)節(jié)和管理部門，靠一陣子和一個部門的監(jiān)管不能持久，城市建設(shè)和管理的各委辦局之間必須建立聯(lián)動、合作、共享、齊抓共管的長效機制。

[1]童林旭.城市可持續(xù)發(fā)展的安全保障問題[J].城市發(fā)展研究,1999 (6):1-6

[2]王紹玉,郝春新.關(guān)于推進防災(zāi)減災(zāi)與提高城市可持續(xù)發(fā)展能力的思考[J].國際地震動態(tài)，2000(3):4-7

[3]封毅.試論城市的公共安全與社會的和諧發(fā)展[J].北京城市學院學報，2007(2):12-16

[4]歐益科.試論城市公共安全[EB/OL].http://www.cfen.com.cn/web/meyw/2011-07/06/content_773003.htm,2011-07-06

[5]馮興強.城市公共安全研究[C].城市科學論集，2004

[6]李海濤.關(guān)于上海地下管線跟蹤測量的立法思考[J].上海城市規(guī)劃，2010(6)：14-17

[7]GB/T 24356-2009.測繪成果質(zhì)量檢查與驗收[S].

[8]DG/TJ 08-85-2010.地下管線測繪規(guī)范[S].