魏 強(qiáng)

(山東廣播電視大學(xué)文法學(xué)院，山東濟(jì)南250101)

行政合理性原則是行政法的基本原則之一，其內(nèi)容是要求行政機(jī)關(guān)的一切活動(dòng)必須在依法的基礎(chǔ)上，做到客觀、適度、符合理性，從而真正做到不與法律規(guī)定相抵觸，實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政的正義性。面對(duì)現(xiàn)今社會(huì)的復(fù)雜情況，規(guī)范行政活動(dòng)的法律很難做到事無(wú)巨細(xì)、面面俱到，要使行政機(jī)關(guān)針對(duì)各種復(fù)雜的具體情況做出合法并且恰當(dāng)?shù)奶幚?，就需要賦予其一定的自由裁量權(quán)，但是如果自由裁量權(quán)被濫用將會(huì)給社會(huì)帶來巨大的危害，為了防止該權(quán)力的濫用，法律要求行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)利的過程中必須要在一定的范圍和幅度內(nèi)遵循相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。而確立這些行為標(biāo)準(zhǔn)則需要行政機(jī)關(guān)根據(jù)其活動(dòng)的性質(zhì)和特點(diǎn)并能真正體現(xiàn)憲法的精神和國(guó)民的根本利益來規(guī)制行政行為，即行政法學(xué)上講的行政合理性原則。其內(nèi)容可概括為:第一，行使權(quán)力的動(dòng)機(jī)應(yīng)符合法律賦予該權(quán)力的宗旨;第二，行使權(quán)力的行為應(yīng)當(dāng)建立在正當(dāng)考量的基礎(chǔ)上;第三，行使權(quán)力的內(nèi)容和結(jié)果應(yīng)當(dāng)公平、適度，合乎情理并具有可行性①王連昌，馬懷德主編:《行政法學(xué)》，北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002年版，第27頁(yè)。。

一、行政合理性原則的基本內(nèi)涵

行政合理性原則主要包括平等原則和比例原則。平等原則要求行政行為的相對(duì)人須擁有平等的行政法律地位，行政機(jī)關(guān)在行使公權(quán)力時(shí)應(yīng)當(dāng)予以相對(duì)人平等的對(duì)待。比例原則則是要求行政機(jī)關(guān)在行使公權(quán)力時(shí)，應(yīng)在公共利益與個(gè)體利益之間全面加以考量，采取對(duì)相對(duì)人的權(quán)益限制或損害程度最小的行為方式，不得超過必要的限度②張樹義:《行政法與行政訴訟法學(xué)》，北京:高等教育出版社，2007年版，第32頁(yè)。。

平等原則的內(nèi)涵具體來說就是同等情況同等對(duì)待，不同情況則區(qū)別對(duì)待，任何國(guó)家機(jī)關(guān)都不得任意實(shí)施差別待遇。因此，行政機(jī)關(guān)在立法時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)所調(diào)整的行政對(duì)象進(jìn)行合理的分類，以防止立法過程中因分類的不合理而造成歧視。另外，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法裁量過程中，法律、法規(guī)對(duì)行政行為的目的、范圍一般只是加以原則性規(guī)范，行政行為的具體標(biāo)準(zhǔn)、方式等則由行政機(jī)關(guān)來自行抉擇。當(dāng)行政機(jī)關(guān)在行使擇決權(quán)時(shí)，應(yīng)超越形式主義的平等，避免機(jī)械的、形式的上的無(wú)差別平等，從社會(huì)動(dòng)態(tài)的實(shí)際情況出發(fā)，本著公平、正義的理念，根據(jù)事物的本質(zhì)做出合理的不同抉擇。也就是說，在行政裁量權(quán)的行使時(shí)不應(yīng)僅僅因某種事實(shí)的不同而做出不同的處理，而是應(yīng)根據(jù)事實(shí)不同與處理不同之間本質(zhì)的必然聯(lián)系做出選擇，從而實(shí)現(xiàn)真正的合法、合理行政?？梢哉f平等裁量是行政裁量權(quán)的最高境界。比例原則最早是由德國(guó)行政法學(xué)家奧托·邁耶針對(duì)“警察權(quán)力不可違反比例原則”在其《德國(guó)行政法》一書中提出的，之后被廣泛應(yīng)用到各行政管理領(lǐng)域。其內(nèi)涵就是從依法治國(guó)和保護(hù)基本權(quán)利的憲法要求出發(fā)，以實(shí)質(zhì)性規(guī)則所特有的伸縮性和非常廣泛的使用性，來解決在行政過程中遇到的大量實(shí)際問題，從而彌補(bǔ)成文法國(guó)家法律的漏洞和缺陷，并通過在社會(huì)實(shí)際生活中起到廣泛的積極應(yīng)用，真正實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的目的③于安:《德國(guó)行政法》，北京:清華大學(xué)出版社，1999年版，第31－32頁(yè)。。

比例原則要求行政機(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)時(shí)，要在全面考量公共利益和個(gè)體利益的基礎(chǔ)上選擇對(duì)所有相對(duì)人造成最小侵害的適當(dāng)方式加以實(shí)施，不得超出必要的限度，因此也被稱之為“最小侵害原則”。包括三個(gè)基本內(nèi)容:1、適當(dāng)原則。是指行政機(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)時(shí)所采取的措施應(yīng)當(dāng)能夠?qū)崿F(xiàn)行政目的或者至少能有助于目的的實(shí)現(xiàn)。其主要是針對(duì)行政措施與行政目的之間的實(shí)際客觀聯(lián)系，要求所實(shí)施的措施須符合行政目的的實(shí)現(xiàn)，假如行政手段的實(shí)施不可能實(shí)現(xiàn)其行政目的，則屬于違反了適當(dāng)原則，也會(huì)給社會(huì)造成一定的危害。2、必要性原則。也被稱為最小損害原則。是指在有多種能夠達(dá)到行政目的的措施中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)選擇對(duì)相對(duì)人權(quán)益損害最小的手段為限，以最小的代價(jià)贏取最大效果。3、均衡原則。是指行政主體為了達(dá)到目的而采取的行政措施對(duì)相對(duì)人合法利益的侵害必須要小于該行為目的所要實(shí)現(xiàn)的社會(huì)公共利益，即不得超過一定限度。也就是說，行政機(jī)關(guān)在行使公權(quán)力時(shí)應(yīng)充分權(quán)衡，不能為了一個(gè)小的公共利益而去侵害相對(duì)大的個(gè)體利益，即不得“殺雞取卵”，否則就違反了該項(xiàng)原則。

二、房?jī)r(jià)控制規(guī)制適用行政合理性原則的檢討

合理控制房?jī)r(jià)是一個(gè)非常龐大、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，立法機(jī)關(guān)不可能通過嚴(yán)格的法律規(guī)范面面俱到地約束政府機(jī)關(guān)的房?jī)r(jià)調(diào)控行為，因此在法律上賦予行政機(jī)關(guān)一定程度的自由裁量權(quán)是房?jī)r(jià)合理調(diào)控的實(shí)際需要。但各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法行使自由裁量權(quán)制定相關(guān)的控制房?jī)r(jià)政策和法規(guī)時(shí)，應(yīng)在全面衡量公益與私益以及社會(huì)的實(shí)際需求等社會(huì)總體效益的基礎(chǔ)上選擇損失最小的方式進(jìn)行，而不能超過必要的限度，否則，將起不到有效控制房?jī)r(jià)的作用，甚至?xí)沟米》渴袌?chǎng)秩序更加混亂。因此，行政法合理性原則在控制房?jī)r(jià)的適用應(yīng)從以下幾個(gè)方面加以考慮:

(一)政府控制房?jī)r(jià)的動(dòng)因應(yīng)符合行政的目的

政府的行政活動(dòng)是基于公共利益的需要，其所追求的目標(biāo)是為了謀取公共利益，維護(hù)公共秩序，增進(jìn)社會(huì)公共福祉。居住權(quán)是憲法賦予公民最基本的生存權(quán)利，同時(shí)憲法也規(guī)定了政府有責(zé)任向國(guó)民提供住房保障社會(huì)福祉的職責(zé)，政府作為保障公民居住權(quán)實(shí)現(xiàn)的責(zé)任主體，應(yīng)通過實(shí)施公正、合理的法律制度幫助國(guó)民實(shí)現(xiàn)自己的居住權(quán)。由于居住權(quán)具有一定的社會(huì)屬性，政府有義務(wù)通過積極制定切實(shí)可行的政策制度，保證國(guó)民享有基本的居住條件?，F(xiàn)實(shí)生活中住宅權(quán)的實(shí)現(xiàn)不僅需要住民的自我努力同時(shí)還需要政府的扶助，政府不應(yīng)堅(jiān)持住房供應(yīng)以市場(chǎng)化為主導(dǎo)的政策，而是應(yīng)在住房市場(chǎng)化的同時(shí)大力發(fā)展政府保障房的建設(shè)，為中低收入的家庭提供相應(yīng)的住房福利。對(duì)于高收入的家庭也不應(yīng)絕對(duì)限制其購(gòu)房需求，而是根據(jù)其實(shí)際需求利用經(jīng)濟(jì)杠桿，采取適當(dāng)增收超標(biāo)準(zhǔn)住房消費(fèi)稅的手段，來調(diào)節(jié)這一群體的高標(biāo)準(zhǔn)需求。合理控制房?jī)r(jià)要求各級(jí)政府將國(guó)民的實(shí)際住房需求看作為一種公共利益，是一種民生基本權(quán)利和民生需求，是政府的行政責(zé)任，制定符合公平、適度、合乎情理的房?jī)r(jià)調(diào)控政策，才能有效控制房?jī)r(jià)，滿足廣大國(guó)民的利益訴求，真正實(shí)現(xiàn)政府控制房?jī)r(jià)的行政目的①孫 憲忠，常鵬翱:《論住宅權(quán)的制度保障》，《南京大學(xué)法律評(píng)論》，2001年第3期。。

(二)控制房?jī)r(jià)的行政行為應(yīng)建立在正義考量的基礎(chǔ)上

我國(guó)自1998年根據(jù)國(guó)務(wù)院23號(hào)文件停止住房福利實(shí)物分配制度全面實(shí)行住房改革，確立了住房的市場(chǎng)化政策。由于各級(jí)政府忽略了具有公共利益的保障性住房建設(shè)，主要從為了搞活經(jīng)濟(jì)提高地方財(cái)政收入和GDP，顯示政府政績(jī)的目的等方面考量相繼出臺(tái)了貸款、土地供應(yīng)、稅收等優(yōu)惠政策，大力發(fā)展商品房地產(chǎn)業(yè)并鼓勵(lì)民眾購(gòu)買，由于市場(chǎng)需求旺盛從而造成了城鎮(zhèn)住房?jī)r(jià)格連年上漲，促使炒房行為大行其道，使得房?jī)r(jià)進(jìn)一步上揚(yáng)。為了抑制房?jī)r(jià)，2011年9月國(guó)務(wù)院下發(fā)了《為進(jìn)一步貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過快上漲的通知》，即“新國(guó)五條”;2013年2月26日國(guó)務(wù)院又發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作的通知》國(guó)辦發(fā)(2013)17號(hào)文件。為了貫徹執(zhí)行中央政策，各地政府相繼出臺(tái)了“住房限購(gòu)令”。從各地政府大同小異的“限購(gòu)令”內(nèi)容來看，基本都是無(wú)差別性的實(shí)行提高首付款比例和貸款利率、限制非戶籍住民購(gòu)房資格、增加交易稅、限制購(gòu)買二套房等手段。“限購(gòu)令”實(shí)施的結(jié)果是大大提高了首套購(gòu)房的門檻，使得眾多中低收入家庭脆弱的購(gòu)房能力雪上加霜，而對(duì)非本市戶籍的居民來說，則帶有明顯的歧視性差別。相對(duì)于高收入和炒房者來講“限購(gòu)”并沒有使得他們真正的傷筋動(dòng)骨，從根本上并沒有限制了他們的購(gòu)買力和炒房行為，“限購(gòu)”并未真正起到抑制房?jī)r(jià)的作用。據(jù)中國(guó)指數(shù)研究院統(tǒng)計(jì)，2013年5月我國(guó)十大城市新建住房?jī)r(jià)格平均上漲7.38%，其中北京漲幅最大，為16.03%②中 國(guó)指數(shù)研究院《2013年5月十大城市房地產(chǎn)價(jià)格指數(shù)》http://fdc.soufun.com/report/6759.htm，2013年6月12日訪問。。據(jù)專家分析，全國(guó)房?jī)r(jià)趨漲重要的原因是市場(chǎng)購(gòu)買力旺盛，政府調(diào)控累積疊加效應(yīng)顯現(xiàn)，從中央到地方各級(jí)政府一系列調(diào)控手段積壓的剛性住房需求開始釋放;二是全國(guó)土地市場(chǎng)回暖，地價(jià)上漲導(dǎo)致房?jī)r(jià)出現(xiàn)反彈③楊紅旭:《如果明年不出臺(tái)嚴(yán)厲調(diào)控政策 房?jī)r(jià)將大漲》，http://jn.focus.cn/news/2012－12－19/2655906.html，2013年5月12日訪問。。到目前為止，我國(guó)各級(jí)政府的房?jī)r(jià)調(diào)控政策不可謂不嚴(yán)厲，但大多是從經(jīng)濟(jì)的角度加以考量，主要是采取簡(jiǎn)單一刀切的方法抑制住房市場(chǎng)的實(shí)際需求，從而達(dá)到降低房?jī)r(jià)的目的。由于房?jī)r(jià)調(diào)控政策都是以犧牲廣大剛性需求民眾的利益為代價(jià)，并且?guī)в忻黠@的歧視性差別，沒有從客觀、適度、理性的基礎(chǔ)上加以考量，從現(xiàn)實(shí)來看并未達(dá)到、也難以達(dá)到合理控制房?jī)r(jià)的最終目標(biāo)。

(三)控制房?jī)r(jià)的行政內(nèi)容應(yīng)符合現(xiàn)實(shí)需要

向社會(huì)提供符合國(guó)民實(shí)際需求的住房是世界各國(guó)政府所面臨的共同任務(wù)，也是現(xiàn)代社會(huì)保障所有生活在城市的人群擁有能予以支付的、合理、適宜的居住空間，從而增進(jìn)社會(huì)公共福祉的具體表現(xiàn)。隨著我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，城市人口在迅速地增加。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，2002年我國(guó)城鎮(zhèn)人口為50212萬(wàn)人，2011年達(dá)到了69079萬(wàn)人①2012 年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2012/indexch.htm，2013 年6 月10 日訪問。，十年間我國(guó)城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)了近兩億，這還不包括大量的流動(dòng)人口。人口的快速增加和城市新移民的大量涌入形成了巨大的住房剛性需求群體，導(dǎo)致了城市住房供需關(guān)系長(zhǎng)期處于求大于供的狀態(tài)。面對(duì)旺盛的社會(huì)需求和飆升的住房?jī)r(jià)格，作為行政責(zé)任主體的各級(jí)政府在房?jī)r(jià)調(diào)控過程中應(yīng)根據(jù)行政合理原則的要求選擇對(duì)廣大剛性需求民眾侵害最小的適度方式制定政策并加以實(shí)施。雖然現(xiàn)行調(diào)控政策的目的是為了通過限制炒房投機(jī)行為來抑制房?jī)r(jià)的快速增長(zhǎng)，但是主要卻是針對(duì)廣大的買方群體加以限制，而在對(duì)解決地方土地供應(yīng)、信貸政策、市場(chǎng)剛性需求、市場(chǎng)投資渠道等實(shí)質(zhì)影響房?jī)r(jià)的主要問題上并沒有實(shí)質(zhì)性突破，這反映出現(xiàn)行調(diào)控政策未能很好地解決實(shí)際供求間的矛盾，最終可能會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段的失效而帶來房?jī)r(jià)的強(qiáng)力反彈，也會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)廣大住房剛性需求群體合法權(quán)益的實(shí)質(zhì)性侵害，違背了行政合理原則合理、適度的基本要求。因此，各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到目前我國(guó)住房的主要矛盾是供需結(jié)構(gòu)性矛盾，住房?jī)r(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過居民購(gòu)買能力，保障性住房供給比率偏低，住房資源分配存在著巨大的貧富差距，要想有效地抑制房?jī)r(jià)過快上漲，只有建立公平、合理、適度的住房保障機(jī)制，才能從根源上解決住房供給平衡問題。

三、目前我國(guó)高房?jī)r(jià)的成因分析

1998年我國(guó)確立了住房貨幣化分配供給制度，結(jié)束了施行多年的福利實(shí)物性分房，首次提出了“市場(chǎng)化”和“社會(huì)保障”同時(shí)并舉的住房政策。但十多年來國(guó)家及各級(jí)政府無(wú)論在政策的制定方面還是在具體行政行為過程中過分強(qiáng)調(diào)了住房機(jī)制的市場(chǎng)化，在實(shí)際行政過程中沒有遵循客觀、適度、符合實(shí)際的行政合理性原則的基本要求，使得住房資源分配制度顯失公平，不但未使房?jī)r(jià)得到有效控制，甚至成為房?jī)r(jià)居高不下的推手，具體來講，主要在土地所有制度、稅收制度、限購(gòu)政策等行政規(guī)制方面存在著一定的缺陷。

(一)土地所有制度方面

中國(guó)的土地為公有制，國(guó)家和集體是土地的所有者，而作為商品房用地必須成為國(guó)有土地后方可進(jìn)入市場(chǎng)，也就是說國(guó)家既是商品房土地的所有者和供應(yīng)者同時(shí)也是房地產(chǎn)市場(chǎng)的管理者，因此政府應(yīng)當(dāng)充分履行其公權(quán)力行使者的義務(wù)，扮演好房地產(chǎn)市場(chǎng)的主導(dǎo)者的角色。但各級(jí)政府近些年來大多從本位利益出發(fā)，大量出賣土地，將土地出讓金作為地方政府的主要財(cái)政收入來源，使得房地產(chǎn)行業(yè)在短時(shí)間內(nèi)成為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)，也成為當(dāng)?shù)卣@取政績(jī)最有效的手段。在出讓土地的過程中為了追求高額的土地出讓回報(bào)，往往會(huì)濫用行政權(quán)力造成違規(guī)炒作土地，從而人為地制造出土地供應(yīng)緊張的局面。甚至個(gè)別行政官員為了個(gè)人私利，違法圈地，這些都加重了房屋建造的成本促使房?jī)r(jià)進(jìn)一步飛漲，成為房?jī)r(jià)居高不下的重要原因之一。各地政府在使用國(guó)家賦予其國(guó)有土地管理權(quán)的過程中，沒有實(shí)際考量廣大民眾的實(shí)際需求，使得剛性住房需求民眾的購(gòu)房成本大大提高，增加了民眾生活的負(fù)擔(dān)，違背了行政合理性原則，從而損害了廣大民眾的基本生存權(quán)益。

(二)稅收政策方面

目前我國(guó)政府在各種相關(guān)政策中針對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)和企業(yè)所征收的稅費(fèi)達(dá)12種之多，使得房地產(chǎn)企業(yè)的稅賦率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他行業(yè)企業(yè)的稅賦水平，高稅負(fù)率雖然增加了政府的財(cái)政收入，同時(shí)也大大增加了房地產(chǎn)企業(yè)的負(fù)擔(dān)，極大地提高了房地產(chǎn)企業(yè)的成本，稅賦約占到房地產(chǎn)企業(yè)總開發(fā)成本的30℅～40℅左右，房地產(chǎn)企業(yè)通過提高房屋價(jià)格的手段將這些成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，從而加快了房?jī)r(jià)的上漲水平。另外，自2011年開始在上海、重慶兩城市試行房產(chǎn)稅收政策，主要是針對(duì)居民第二套購(gòu)房以及非本地戶口居民購(gòu)房，稅率為0.5℅～1.2℅。開征房產(chǎn)稅的目的雖然是為了控制房?jī)r(jià)和調(diào)控供需關(guān)系，但從目前顯現(xiàn)的效果來看，此政策極大地增加了普通市民和城市新移民購(gòu)房的成本，限制了他們的購(gòu)房能力，并且造成了房地產(chǎn)二級(jí)市場(chǎng)房屋價(jià)格和住房租金的快速上漲，使得中低收入群體的生活環(huán)境進(jìn)一步惡化。由于政府的這些政策沒有很好的遵循行政合理性原則的公平、適度，合乎情理要求，房?jī)r(jià)上漲的勢(shì)頭并沒有得到有效遏制，同時(shí)也侵害了普通市民改善居住條件和城市新移民這些弱勢(shì)群體的基本的生存權(quán)利。

(三)調(diào)控政策方面

為了抑制房?jī)r(jià)的快速增長(zhǎng)，國(guó)務(wù)院相繼出臺(tái)了《國(guó)十條》、《新國(guó)五條》等多項(xiàng)調(diào)控政策;2013年2月26日國(guó)務(wù)院又發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作的通知》國(guó)辦發(fā)(2013)17號(hào)文件。根據(jù)國(guó)務(wù)院的指示精神地方各級(jí)政府也相繼制定了本地區(qū)的調(diào)控政策，這些政策的內(nèi)容主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:其一是自第二套房開始對(duì)購(gòu)房者實(shí)行一刀切的停止發(fā)放貸款的政策，并嚴(yán)格限制第二套住房的購(gòu)買資格;其二是提高購(gòu)買首套住房者首付比例，最低不得少于房?jī)r(jià)的30%;其三是杜絕購(gòu)房者利用原先的房產(chǎn)申請(qǐng)抵押消費(fèi)貸款再購(gòu)新房;其四是對(duì)各商業(yè)銀行的房地產(chǎn)貸款作了嚴(yán)格規(guī)制，對(duì)有土地閑置、改變土地用途、延期開竣工時(shí)間、捂盤惜售等行為的房地產(chǎn)企業(yè)停止發(fā)放貸款或延期使用貸款。由于各級(jí)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)厲的樓市調(diào)控政策主要是針對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的末端購(gòu)房群體，極大地抑制了首套住房和改善住房條件等剛性需求群體的購(gòu)買力，住房的供需矛盾并未得到根本解決，雖然住房購(gòu)買總的數(shù)量在短時(shí)期內(nèi)被人為的壓縮下來，但付出的代價(jià)是損害了剛性需求住房民眾的實(shí)際需求和利益，存在著明顯地不合理性，各地的房?jī)r(jià)雖然短期內(nèi)略有下降，從長(zhǎng)期來看并不能解決房?jī)r(jià)居高不下的局面，隨著時(shí)間的推移房?jī)r(jià)將會(huì)出現(xiàn)強(qiáng)力反彈，實(shí)踐證明時(shí)至今日各種調(diào)控政策并沒有取得理想效果。

四、合理控制房?jī)r(jià)的對(duì)策建議

(一)樹立房?jī)r(jià)調(diào)控為民謀福利的行政理念

住房?jī)r(jià)格的調(diào)控是政府作為行政主體利用公權(quán)力對(duì)房屋市場(chǎng)的行政干預(yù)行為，屬于行政行為的范疇，政府行為的目的是行政機(jī)關(guān)基于行政職權(quán)所為公的意思表示，而發(fā)生公法上效果的行為，本質(zhì)上就是對(duì)當(dāng)下客觀現(xiàn)實(shí)情況的不滿足，通過實(shí)施一定的行為來改變這種不滿足的狀態(tài)，其意義就在于它使得行政主體產(chǎn)生一種責(zé)任意志，從而啟動(dòng)行政行為去滿足實(shí)現(xiàn)某種利益的需要①?gòu)堓d宇:《行政法要論》，臺(tái)北:臺(tái)灣漢林出版社，1997年版，第302頁(yè)。。黨的十八大首次明確提出了居民收入倍增目標(biāo)，將縮小社會(huì)財(cái)富分配差距，擴(kuò)大中等收入群體，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)將常住人口全覆蓋，住房保障體系基本形成，國(guó)民生活的幸福感將普遍增強(qiáng)作為今后工作的重點(diǎn)。因此，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到目前我國(guó)房屋供給狀況是求大于供，主要矛盾是供需失衡及住房資源分配存在著極大的不公平，這就要求各級(jí)政府在住房?jī)r(jià)格的調(diào)控行政過程中養(yǎng)成依良法行政的思維理念，不能為了政績(jī)和片面追求GDP而制定與法律法規(guī)相沖突的政策與法規(guī)②畢可軍:《論行政法治思維》，《東岳論叢》，2013年第2期。。堅(jiān)持“執(zhí)政為民”的行政宗旨，以為民謀福利為行政責(zé)任，充分考量廣大國(guó)民各個(gè)階層對(duì)住房的實(shí)際訴求，在法定的職責(zé)范圍內(nèi)，遵照行政法基本原則的要求盡可能地合理、適度地做出行政決定，采取恰當(dāng)?shù)男姓胧?，才能真正體現(xiàn)公權(quán)力保護(hù)和擴(kuò)展公民權(quán)利為核心的使命。

(二)適用累進(jìn)制“住房資源消費(fèi)稅”制度

我國(guó)現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅收制度在住房持有環(huán)節(jié)上沒有征收任何稅賦，主要針對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)和房產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)征收各種稅費(fèi)，其稅費(fèi)占到房屋價(jià)格的40%左右③鐘大能:《公平與效率:我國(guó)房地產(chǎn)稅制的功能取向與稅種設(shè)置改革研究》，《改革與戰(zhàn)略》，2008年第8期。，由于目前社會(huì)所需住房供給主要由房地產(chǎn)企業(yè)向社會(huì)來提供，最終高昂的流轉(zhuǎn)稅賦被轉(zhuǎn)嫁給購(gòu)房者。同時(shí)高流轉(zhuǎn)稅率又抑制了二手房市場(chǎng)的流通效率，減少了住房市場(chǎng)的供應(yīng)量，使住房供需矛盾進(jìn)一步加劇，推動(dòng)了房?jī)r(jià)的進(jìn)一步上漲。持有環(huán)節(jié)的零稅率和高昂的流轉(zhuǎn)稅賦抑制了中低收入群體的真正住房需求，卻沒有限制住高收入群體的投機(jī)行為，這就擴(kuò)大了不同收入階層在住房資源分配上的差距，進(jìn)而再通過住房交易和房屋租賃環(huán)節(jié)擴(kuò)大了不同群體收入上的差距，從而造成不同收入階層貧富差距不斷擴(kuò)大的惡性循環(huán)。可以說現(xiàn)行的房產(chǎn)稅收制度在調(diào)整社會(huì)住房資源合理分配過程中沒有起到正義作用，甚至成為房?jī)r(jià)上漲的推手。

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，居民在受教育程度、個(gè)人能力等各方面的差異，導(dǎo)致了收入上存在一定的差距，不同的收入階層其住房消費(fèi)能力也存在著很大的不同。由于住房有著商品和社會(huì)保障的雙重屬性，單純依靠市場(chǎng)機(jī)制對(duì)住房資源進(jìn)行分配不可能滿足全社會(huì)不同收入階層的實(shí)際住房需求。因此，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況，按照行政法合理原則的要求，在住房的流轉(zhuǎn)和持有環(huán)節(jié)同時(shí)使用累進(jìn)制“住房資源消費(fèi)稅”制度，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家合理利用住房資源、縮小住房資源配置差距、控制房?jī)r(jià)的職能。首先，國(guó)務(wù)院應(yīng)根據(jù)全國(guó)城鎮(zhèn)住房資源消費(fèi)狀況，制定人均住房資源消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。然后根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)狀況的不同授權(quán)各級(jí)地方政府，按照本地實(shí)際情況，規(guī)定人均住房資源消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，在人均住房資源消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)面積內(nèi)的居民免征或少征住房資源消費(fèi)稅，對(duì)超出部分起征超標(biāo)準(zhǔn)消費(fèi)稅，并實(shí)行累進(jìn)稅制。以山東省為例，2011年山東省城鎮(zhèn)居民人均住房總建筑面積為33.4平方米④山東省統(tǒng)計(jì)局:《2012年山東省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，第19頁(yè)。，考慮到今后社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展因素，可將人均住房標(biāo)準(zhǔn)消費(fèi)建筑面積設(shè)定為40平方米，凡在此面積范圍內(nèi)的家庭可免征住房資源消費(fèi)稅，超出的部分則開始征稅，采取累計(jì)征收的辦法，多占多征少占少征，在購(gòu)房時(shí)征收一次，之后對(duì)住房持有者根據(jù)住房面積擁有量每年征收一次。

通過累進(jìn)制“住房資源消費(fèi)稅”制度的實(shí)施，第一，可使得購(gòu)房者會(huì)根據(jù)自己的購(gòu)買和持有住房的承受能力適當(dāng)?shù)倪x擇住房面積，各收入階層理智地界定住房消費(fèi)水平，促使多套住房持有者將多占的資源退還給社會(huì)，提升社會(huì)的住房總供給量，從根本上杜絕炒房投機(jī)行為，緩解住房供需壓力;第二，使政府不再依賴以出賣土地為主要財(cái)政收入來源，為政府今后向社會(huì)提供完善的住房保障機(jī)制提供了必要的財(cái)政支持，使更多的人能夠享受到社會(huì)保障的恩惠;第三，政府可以適當(dāng)降低房屋開發(fā)企業(yè)的稅賦和土地使用金的比率，從而減少建房成本降低住房出售價(jià)格;第四，可以促使房屋開發(fā)企業(yè)調(diào)整開發(fā)投資方向，減少耗費(fèi)土地的超大、豪華住房的開發(fā)，提高土地的使用效率;第五，有利于部分持有閑置房的家庭將閑置房向社會(huì)出租以補(bǔ)貼家用，實(shí)現(xiàn)住房資源的合理、效率的分配。

因此，累進(jìn)制“住房資源消費(fèi)稅”制度可以起到一舉多得的作用，完全符合行政合理原則的公平、適度、效率的要求，即維護(hù)了中低收入家庭的居住權(quán)，也顧及到了高收入家庭的實(shí)際需求和消費(fèi)水平，最終使住房?jī)r(jià)格回歸理性，實(shí)現(xiàn)政府房?jī)r(jià)調(diào)控的最終目的。

(三)建立動(dòng)態(tài)的保障住房機(jī)制，構(gòu)建多元化住房供給體系

行政法合理原則的正義性包含著平等和差別兩個(gè)基本原則，平等原則的內(nèi)涵主要是指機(jī)會(huì)的平等和競(jìng)爭(zhēng)的自由，但由于人們能力的不同，會(huì)出現(xiàn)人與人之間的不平等情況，需要社會(huì)通過一定的手段來縮小和彌補(bǔ)，這就是差別原則所強(qiáng)調(diào)的根據(jù)實(shí)際情況保護(hù)弱勢(shì)群體的利益。具體到目前我國(guó)住房保障房機(jī)制的設(shè)計(jì)方面，政府應(yīng)當(dāng)通過一定的行政干預(yù)來實(shí)現(xiàn)中低收入家庭住房困難群體的差別正義。我們可借鑒日本的成功經(jīng)驗(yàn)建立動(dòng)態(tài)的保障住房供給機(jī)制。上世紀(jì)六七十年代，日本經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，大量農(nóng)村人口涌入城市，造成城市人口數(shù)量快速膨脹，由于日本的國(guó)土面積狹小，城市土地、住宅資源短缺，眾多中低收入的家庭根本沒有能力購(gòu)買住房，住房的供需矛盾非常尖銳。最初日本政府所采取的住房調(diào)控手段主要也是增加土地及商品住房的流轉(zhuǎn)稅率，政府每年還向社會(huì)提供部分價(jià)格優(yōu)惠的保障性住房和住房補(bǔ)貼，但由于財(cái)力有限很快就難以為繼，其結(jié)果是商品住房?jī)r(jià)格飛漲，國(guó)民怨聲載道。另外，日本憲法也將住房保障視為國(guó)民生存權(quán)的基本內(nèi)容之一，并且與平等權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)有著密切的聯(lián)系，這些都與我國(guó)目前的情況非常相似。為了解決城市眾多中低收入家庭的住房困難，日本政府根據(jù)社會(huì)公共住房資源的供給情況和住房需求者的實(shí)際收入水平，建立了動(dòng)態(tài)的入住和退出租房制度。日本《公營(yíng)住宅法》第17條規(guī)定了公營(yíng)住房入住申請(qǐng)者的基本條件，授權(quán)地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)收入水平制定具體的入住條件，一般入住期限為5年，超期需繼續(xù)居住的適當(dāng)提高租金。在入住期內(nèi)，如果入住者的經(jīng)濟(jì)收入超過了規(guī)定入住條件，則負(fù)有退出的義務(wù)，否則給予罰金、收回住房并記入個(gè)人誠(chéng)信記錄，作為今后享受其他社會(huì)福利的考核。由于動(dòng)態(tài)保障住房供給制度迎合了社會(huì)實(shí)際需求，基本解決了國(guó)民住房矛盾，取得了良好的社會(huì)效果，故該制度被一直延續(xù)至今。其成功的精髓就在于政府的工作重點(diǎn)不是盡可能多的給與國(guó)民房屋產(chǎn)權(quán)，而是建立了正義、公平的入住和退出制度，這既保證了國(guó)民的基本生存權(quán)利，又沒有損害商品房屋市場(chǎng)的效率，使住房供需關(guān)系基本達(dá)到平衡并良好的循環(huán)。

多年來由于我國(guó)政府片面地追求經(jīng)濟(jì)效益，大力發(fā)展商品住房而忽略了社會(huì)保障性住房的建設(shè)，保障房的社會(huì)覆蓋率始終與實(shí)際需要相差甚遠(yuǎn)。以山東省為例，2010年山東省城鎮(zhèn)居民公租房的租住面積只占全省居民住房面積的1.46%①山 東省2011年鑒，第10篇居民生活，第5章城鎮(zhèn)居民家庭居住情況(2010年)?！，F(xiàn)行的社會(huì)保障住房政策主要是將經(jīng)濟(jì)適用房以優(yōu)惠的價(jià)格出售給住房需求者，而廉租房的建設(shè)又因政府財(cái)力問題難以長(zhǎng)期實(shí)施。加之在保障房的適用對(duì)象及適用條件等規(guī)定方面漏洞較多，其社會(huì)效果非常不理想，甚至出現(xiàn)了深圳桃源村大量豪車車主購(gòu)住經(jīng)適房的奇怪現(xiàn)象②《深圳經(jīng)適房小區(qū)車庫(kù)近兩成車輛價(jià)格超20萬(wàn)》，新浪網(wǎng)新聞中心 http://news.sina.com.cn/c/2010－03－08/050819812478.shtml，2013 年6 月16 日訪問。。為此，我們可參照日本的成功經(jīng)驗(yàn)，實(shí)時(shí)撤銷現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)適用房出售制度，將保障房出售制改為動(dòng)態(tài)的保障住房出租供給制，由中央政府制定社會(huì)保障住房的基本適用條件和每年地方政府完成保障住房的建設(shè)目標(biāo)，再由地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)刈∶竦慕?jīng)濟(jì)收入水平，制定具體的入住條件，并根據(jù)入住者經(jīng)濟(jì)收入的變化情況適時(shí)調(diào)整租金，當(dāng)入住者的經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生了明顯改善則承擔(dān)退出義務(wù)，否則給與一定的處罰。另外，政府應(yīng)通過合理的稅收調(diào)節(jié)制度，將高收入階層的住房消費(fèi)界定在一個(gè)合理的水平內(nèi)，從而杜絕炒房和囤房現(xiàn)象的發(fā)生，并鼓勵(lì)社會(huì)的私有閑置住房進(jìn)入承租市場(chǎng)，構(gòu)建具有我國(guó)特色的商品房、社會(huì)保障房、私有出租房三元一體的社會(huì)住房供給體系，這即達(dá)到了住房資源利用的最優(yōu)化，也充分發(fā)揮了市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)效率和實(shí)現(xiàn)社會(huì)住房資源的公平差別分配。

從以上探討可以看出，行政合理原則是依法治國(guó)理論和對(duì)行政公權(quán)力運(yùn)用規(guī)律的科學(xué)總結(jié)，其意義是為了保障人權(quán)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)的正義，實(shí)施過程就是要求國(guó)家公權(quán)力的行使與公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)在動(dòng)態(tài)中達(dá)到一種平衡。而居住權(quán)是人們的基本生存權(quán)利，政府在履行為國(guó)民提供完善的生存條件責(zé)任的過程中，理應(yīng)依照行政合理性原則的要求選擇正義、適度的方式依法行政，實(shí)現(xiàn)最大的社會(huì)效益，從而釋放出合理行政的“正能量”，這既是國(guó)家意志與國(guó)民訴求相統(tǒng)一的具體體現(xiàn)，也是現(xiàn)代行政的必然要求。