楊亮，張文開(kāi)，江輝仙

（福建師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院，福建福州350007）

城市土地是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)的載體，同時(shí)是最具活力、增值潛力最大的資產(chǎn)形式[1].隨著工業(yè)化城市化進(jìn)程的加快，工礦廠房建設(shè)需要土地，商服用地建設(shè)需要土地，住宅建設(shè)需要土地，各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要土地[2]，城市土地急劇膨脹，城市建設(shè)用地大量占用城市周邊優(yōu)質(zhì)的農(nóng)用地[3-4]；與此同時(shí)由于大部分建設(shè)項(xiàng)目準(zhǔn)入門檻較低，城市土地存在低效利用甚至閑置浪費(fèi)現(xiàn)象[2，5-6].然而城市土地資源的自然供給數(shù)量是有限的[7].在這種情況下為保障城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展，城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用成為擺在理論研究者和決策制定執(zhí)行者面前的主要論題之一[6].目前對(duì)于城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用的研究多集中在概念的界定、意義的說(shuō)明、實(shí)現(xiàn)途徑的闡釋及試圖通過(guò)建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平和潛力進(jìn)行評(píng)價(jià)[7].但是，目前研究在指標(biāo)的選取，指標(biāo)體系的建立，和研究方法的運(yùn)用等方面存在較大的分歧，尚未形成一套標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和方法，不同地區(qū)評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏可比性，限制了評(píng)價(jià)結(jié)果在實(shí)踐應(yīng)用中的指導(dǎo)作用[1，8].

本文以福州市區(qū)為例，通過(guò)對(duì)建設(shè)用地節(jié)約集約利用綜合評(píng)價(jià)，診斷目前福州市區(qū)建設(shè)用地節(jié)約集約利用方面存在的問(wèn)題，力求為福州市區(qū)今后建設(shè)用地節(jié)約集約利用提供決策依據(jù)，確保有限的存量建設(shè)用地得到科學(xué)合理的開(kāi)發(fā)建設(shè).同時(shí)力求為其他地區(qū)建設(shè)用地節(jié)約集約利用提供理論和現(xiàn)實(shí)借鑒意義[9-10].

1 建設(shè)用地節(jié)約集約利用綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

1.1 評(píng)價(jià)指標(biāo)選取原則

1.1.1 科學(xué)性原則

科學(xué)理解城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用的內(nèi)涵，在尊重土地資源自然屬性和社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性的基礎(chǔ)上科學(xué)地選取能充分體現(xiàn)城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用的指標(biāo)[11].

1.1.2 綜合性原則

指標(biāo)體系的選擇立足于反應(yīng)城市建設(shè)用地的投入、產(chǎn)出、利用結(jié)構(gòu)及使用效率等方面的各項(xiàng)內(nèi)容，以便更加全面地反應(yīng)城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用的水平[11-12].

1.1.3 主導(dǎo)因素原則

不同的指標(biāo)要素對(duì)城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用的作用程度是不同的，應(yīng)重點(diǎn)分析對(duì)城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用起主導(dǎo)作用的因素，保證指標(biāo)選取的典型性和代表性，并將其作為分析城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用的重要依據(jù)[11-12].

1.2 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

根據(jù)福州市區(qū)建設(shè)用地利用情況和資料數(shù)據(jù)的可獲取性，本著從盡量簡(jiǎn)單的指標(biāo)評(píng)價(jià)和對(duì)比中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，本文選取了單位建設(shè)用地固定資產(chǎn)投資、單位建設(shè)用地吸納勞動(dòng)力數(shù)量、交通運(yùn)輸用地比率、工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地比率、住宅用地比率、人均可支配收入、單位建設(shè)用地二三產(chǎn)業(yè)增加值、土地閑置率和人均建設(shè)用地?cái)?shù)量9項(xiàng)指標(biāo)因子構(gòu)建建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系[2，13]見(jiàn)表1.

表1 建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系Tab.1 Indicator system for appraisal of economical and intensive use of constructive land

1.3 評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值和權(quán)重

1.3.1 指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化方法

由于不同的指標(biāo)因子具有不同的量綱，它們的數(shù)量級(jí)差別很大，為了排除不同量綱和數(shù)量級(jí)對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的影響，需要對(duì)各指標(biāo)因子的原始數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理.本文采用理想值標(biāo)準(zhǔn)化方法.

1）指標(biāo)理想值的確定

指標(biāo)理想值的確定原則：指標(biāo)理想值的確定應(yīng)依照節(jié)約集約用地原則，符合有關(guān)法律法規(guī)、國(guó)家和地方制定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求.當(dāng)采用相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)注意指標(biāo)理想值與相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在數(shù)據(jù)口徑等方面的對(duì)應(yīng)關(guān)系.

指標(biāo)理想值確定方法為：原則上，指標(biāo)理想值應(yīng)選擇指標(biāo)最大值或最小值.一般情形下，對(duì)于正向相關(guān)指標(biāo)，指標(biāo)理想值原則上愈大愈佳，允許在不小于1/4分位數(shù)（各評(píng)價(jià)對(duì)象指標(biāo)數(shù)值從大到?。┲羞x擇；對(duì)于反向相關(guān)指標(biāo)，指標(biāo)理想值原則上愈小愈佳，允許在不大于1/4分位數(shù)（各評(píng)價(jià)對(duì)象指標(biāo)數(shù)值從小到大）中選擇；對(duì)于適度指標(biāo)，本文在參考《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》和專家意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，確定其理想值.

2）指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化的初始值采用式（1）～式（3）進(jìn)行：

式中：Sij—第i項(xiàng)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化初始值；tj—第i項(xiàng)指標(biāo)理想值；aj—第i項(xiàng)指標(biāo)實(shí)際值；各項(xiàng)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化值Sij，Sij的數(shù)值越大，區(qū)域用地狀況越佳.Sij應(yīng)在0～1之間.

1.3.2 指標(biāo)權(quán)重確定

多指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)，每個(gè)指標(biāo)對(duì)評(píng)價(jià)目標(biāo)的重要性程度是不同的，指標(biāo)權(quán)重的確定至關(guān)重要，關(guān)系到評(píng)價(jià)結(jié)果是否與實(shí)際相符[5].層次分析法（AHP）是一種較好的權(quán)重確定方法，嚴(yán)謹(jǐn)且易于操作，是一種定量分析與定性分析相結(jié)合的有效方法[14].在使用層次分析法進(jìn)行指標(biāo)權(quán)重確定時(shí)，判斷矩陣必須經(jīng)過(guò)一致性檢驗(yàn).

1.4 評(píng)價(jià)模型

評(píng)價(jià)對(duì)象分值的計(jì)算利用標(biāo)準(zhǔn)化后的評(píng)價(jià)指標(biāo)值及其相應(yīng)權(quán)重進(jìn)行加權(quán)求和，計(jì)算公式見(jiàn)式（4）和式（5）.

準(zhǔn)則層各指數(shù)值計(jì)算：

式中：Fi—準(zhǔn)則層第i項(xiàng)指數(shù)的值；wj—指標(biāo)層第j個(gè)指標(biāo)的權(quán)重；sj—指標(biāo)層第j個(gè)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化值；n—指標(biāo)層指標(biāo)個(gè)數(shù).

總指數(shù)計(jì)算：

式中：wi—準(zhǔn)則層i指標(biāo)權(quán)重；si—準(zhǔn)則層i指標(biāo)的值；n—準(zhǔn)則層指標(biāo)個(gè)數(shù).

2 福州市區(qū)建設(shè)用地節(jié)約集約利用綜合評(píng)價(jià)研究

2.1 研究區(qū)域土地利用概況

福州市區(qū)位于東經(jīng)119°15′30″～119°22′30″，北緯26°02′30″～26°7′30″.南靠福清市、西依閩侯縣、北鄰連江縣、東與長(zhǎng)樂(lè)市相連.福州市區(qū)下轄鼓樓、臺(tái)江、倉(cāng)山、晉安和馬尾五區(qū)，土地總面積1026.11 km2.2009年福州市區(qū)建設(shè)用地總面積220.02 km2，占土地總面積21.44%.其中，交通建設(shè)用地27.00 km2，占建設(shè)用地總面積12.27%；工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地33.57 km2，占建設(shè)用地總面積15.26%；住宅用地85.32 km2，占建設(shè)用地總面積38.78%；商服用地8.91 km2，占建設(shè)用地總面積4.05%.2009年福州市區(qū)土地閑置率為7.32‰；人均建設(shè)用地面積為81.19m2.2009年福州市區(qū)單位建設(shè)用地固定資產(chǎn)投資463.94萬(wàn)元/hm2；單位建設(shè)用地二三產(chǎn)業(yè)增加值650.98萬(wàn)元/hm2；人均可支配收入17620.00元.

2.2 評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值和權(quán)重值確定

在前人研究的基礎(chǔ)上，咨詢相關(guān)專家意見(jiàn)，在數(shù)學(xué)方法支持下最終確定了福州市區(qū)建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值和權(quán)重值（見(jiàn)表2）.

表2 福州市區(qū)建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值和權(quán)重值Tab.2 The ideal valve and the weight value of appraisal index for economical and intensive use of constructive land in Fuzhou City

2.3 福州市區(qū)建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)結(jié)果

應(yīng)用上述指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法對(duì)福州市5區(qū)建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況進(jìn)行了比較分析，評(píng)價(jià)結(jié)果見(jiàn)表3.

表3 福州市區(qū)建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平評(píng)價(jià)結(jié)果Tab.3 The appraisal results of econoical and intensive use of constructive land in Fuzhou City

3 分析與討論

3.1 福州市區(qū)建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平各區(qū)之間存在較大差距，水平總體上偏低

由評(píng)價(jià)結(jié)果可以看出評(píng)價(jià)總分值最高的是鼓樓區(qū)，達(dá)到90.86；最低的是倉(cāng)山區(qū)，僅有50.68.兩者之間存在著較大的差距，同時(shí)說(shuō)明福州市區(qū)建設(shè)用地節(jié)約集約利用有較大的發(fā)展?jié)摿?

3.2 社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平基本一致

土地利用投入強(qiáng)度是土地節(jié)約集約利用的一個(gè)重要方面[1].從單位建設(shè)用地固定資產(chǎn)投資方面來(lái)看，臺(tái)江區(qū)最高達(dá)到1023.30萬(wàn)元/hm2，是最低值馬尾區(qū)287.01萬(wàn)元/hm2的3.6倍；從單位建設(shè)用地吸納勞動(dòng)力方面來(lái)看，最高值鼓樓區(qū)是最低值倉(cāng)山區(qū)的10.5倍.鼓樓區(qū)、臺(tái)江區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，吸引了眾多的商業(yè)投資和勞動(dòng)力，同時(shí)這兩個(gè)地區(qū)的建設(shè)用地總量是有限的，鼓樓區(qū)、臺(tái)江區(qū)的人均建設(shè)用地?cái)?shù)量分別為倉(cāng)山區(qū)的1/5、1/4，因此這兩個(gè)區(qū)的單位建設(shè)用地投資較大程度的超出其他區(qū).土地產(chǎn)出率是土地節(jié)約集約利用的又一重要方面，土地利用產(chǎn)出量在很大程度上決定了投入的多少[11]，從單位建設(shè)用地二三產(chǎn)業(yè)增加值來(lái)看，鼓樓區(qū)、臺(tái)江區(qū)分別達(dá)到了1670.85萬(wàn)元/hm2、1252.59萬(wàn)元/hm2，是最低值倉(cāng)山區(qū)218.51萬(wàn)元/hm2的7.6倍、5.7倍.從人均可支配收入看，最高值鼓樓區(qū)是最低值倉(cāng)山區(qū)的1.7倍.可見(jiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是影響建設(shè)用地利用的重要因素之一.加大建設(shè)用地投資力度，提高建設(shè)用地產(chǎn)出效率，成為今后晉安、馬尾和倉(cāng)山節(jié)約集約利用工作的重點(diǎn)之一.

3.3 建設(shè)用地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理制約了建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平

比較分析福州市五區(qū)建設(shè)用地利用結(jié)構(gòu)可以看出：工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地馬尾區(qū)比重最高，達(dá)到35.79%，嚴(yán)重超過(guò)了工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地占建設(shè)用地19%比重的理想值；鼓樓區(qū)比重最低，僅為3.77%，鼓樓區(qū)、臺(tái)江區(qū)分別為馬尾區(qū)的1/9、1/3.倉(cāng)山、晉安和馬尾三區(qū)工礦倉(cāng)儲(chǔ)所占比重較高，主要是其處于工業(yè)化中期階段，工業(yè)用地所占比重偏高.商服用地鼓樓區(qū)比重最高為10%；馬尾區(qū)比重最低，僅為1%.商服用地比重鼓樓區(qū)是馬尾區(qū)的10倍，倉(cāng)山區(qū)的3倍.鼓樓區(qū)、臺(tái)江區(qū)作為福州市經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的地區(qū)，第三產(chǎn)業(yè)較發(fā)達(dá)，商服用地占建設(shè)用地比重較高，沃爾瑪、家樂(lè)福、永輝等大賣場(chǎng)多聚集在此，年產(chǎn)值15億元以上.

4 對(duì)策與建議

4.1 加強(qiáng)土地市場(chǎng)管理，調(diào)控建設(shè)用地供給

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)是土地資源配置的主要方式.各區(qū)應(yīng)根據(jù)自身的實(shí)際用地情況，綜合運(yùn)用地租、地價(jià)和地稅機(jī)制健全土地市場(chǎng)，在建設(shè)用地配置中堅(jiān)持市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府調(diào)控相結(jié)合的城市建設(shè)用地供應(yīng)體制[11].以福州市馬尾區(qū)2009年國(guó)有建設(shè)用地供給為例，建設(shè)用地供給總宗地?cái)?shù)16宗，其中劃撥7宗；協(xié)議出讓4宗，平均成交價(jià)格為1301.54萬(wàn)元/km2；掛牌出讓5宗，平均成交價(jià)格為5281.25萬(wàn)元/km2.協(xié)議出讓在建設(shè)用地供給中仍占有較大比重，但其成交價(jià)格同掛牌出讓成交價(jià)格存在較大的差距.由此可以看出福州市區(qū)部分地區(qū)建設(shè)用地供給市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制有待加強(qiáng)[4].在市場(chǎng)配置建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，考慮建設(shè)用地極差效益的存在，合理配置區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)市區(qū)建設(shè)用地置換，促進(jìn)用地企業(yè)的改制升級(jí)，提高市區(qū)建設(shè)用地利用效率[15].

4.2 調(diào)整優(yōu)化建設(shè)用地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平的提高，不僅需要高投入、高產(chǎn)出，同時(shí)需要建設(shè)用地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、優(yōu)化與升級(jí).福州市區(qū)除鼓樓、臺(tái)江區(qū)外，其他各區(qū)工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地占建設(shè)用地比重偏高.其中馬尾區(qū)工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地占用建設(shè)用地比重達(dá)到35.79%，但效益卻相對(duì)偏低.福州市區(qū)部分地區(qū)存在建設(shè)用地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，高投入、高產(chǎn)出、低效益問(wèn)題，因此調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高建設(shè)用地效益已成為提高建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平的重要手段之一.

制定建設(shè)用地節(jié)約集約利用標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置產(chǎn)業(yè)引進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)門檻，積極引進(jìn)科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、環(huán)境污染少的企業(yè)，盡量避免有損城市生態(tài)環(huán)境和重復(fù)建設(shè)等浪費(fèi)建設(shè)用地的情況發(fā)生[11，16].

4.3 科學(xué)實(shí)施土地規(guī)劃，協(xié)調(diào)相關(guān)規(guī)劃

根據(jù)《福州市土地利用總體規(guī)劃》要求，在執(zhí)行規(guī)劃過(guò)程中，福州市區(qū)建設(shè)用地規(guī)劃的重點(diǎn)之一是總量控制.在目前耕地保護(hù)、城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)的社會(huì)條件和福州市三面環(huán)山一面朝海的自然條件下，福州市區(qū)建設(shè)用地供給量是十分有限的.在這種形勢(shì)下，盤活存量土地，挖掘現(xiàn)有建設(shè)用地利用潛力成為推進(jìn)建設(shè)用地節(jié)約集約利用的重要環(huán)節(jié).根據(jù)福州市創(chuàng)建全國(guó)文明城市要求，在實(shí)施土地利用總體規(guī)劃過(guò)程中，確保重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要目標(biāo)，促使經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃、和土地利用保障規(guī)劃等各項(xiàng)規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展.

4.4 完善和實(shí)施土地法律法規(guī)

依法處置閑置土地，對(duì)于用地單位違法擱置土地的行為，地方政府應(yīng)采取鼓勵(lì)、引導(dǎo)和法律強(qiáng)制相結(jié)合的手段，促使用地單位盤活閑置土地，建立起預(yù)防和處理閑置土地的長(zhǎng)效機(jī)制[15].對(duì)于土地的審批，地方政府應(yīng)嚴(yán)格依法進(jìn)行，應(yīng)嚴(yán)禁非法招商引資.

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