康 鴻

（西北政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，陜西 西安 710061）

歷經(jīng)三十多年的改革開放與經(jīng)濟(jì)高速增長，伴隨社會轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌，傳統(tǒng)因素、現(xiàn)代因素與后現(xiàn)代因素并存，使當(dāng)前中國社會各個(gè)領(lǐng)域的深層次矛盾日益突出，各種社會風(fēng)險(xiǎn)異?；钴S。特別是近年來，環(huán)境污染、土地征用、司法不公、公權(quán)腐敗、安全生產(chǎn)問題、社會治安問題、食品藥品問題等等引發(fā)的公共危機(jī)和群體性事件層出不群。這些事件的發(fā)生和不斷增長的趨勢，使中國社會呈現(xiàn)出由德國社會學(xué)家烏爾里希·貝克所界定的“風(fēng)險(xiǎn)社會”的重要特征：具有普遍的、不斷擴(kuò)散和人為不確定性邏輯；導(dǎo)致現(xiàn)有社會結(jié)構(gòu)、社會制度以及社會關(guān)系向更加復(fù)雜、更加偶然、更易分裂的狀態(tài)轉(zhuǎn)變。

根據(jù)貝克的理論，隨著工業(yè)化、市場化和全球化，我們正處在從古典工業(yè)社會、現(xiàn)代社會向風(fēng)險(xiǎn)社會的轉(zhuǎn)型過程中，或者說處在從傳統(tǒng)（工業(yè)）現(xiàn)代性向反思現(xiàn)代性的轉(zhuǎn)型過程中。“轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)”波及到社會的每個(gè)群體和角落，也使進(jìn)行了三十多年的改革步入深水區(qū)，面臨停滯、減緩的危機(jī)，影響到社會的和諧進(jìn)步。

因此，基于風(fēng)險(xiǎn)社會理論，如何應(yīng)對不斷發(fā)生的公共危機(jī)事件，不僅對危機(jī)治理主體的地方政府提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也成為社會管理學(xué)界研究的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。特別是就危機(jī)治理的核心——危機(jī)治理機(jī)制（體系）而言，眾多學(xué)者從不同維度、不同視角構(gòu)建了一系列重要觀點(diǎn)和對策，對政府的公共危機(jī)治理提供了不少理論依據(jù)。

筆者認(rèn)為，立足當(dāng)前世情、國情和民情，立足我國社會的深層次矛盾，總結(jié)近年來研究成果和危機(jī)管理實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，作為風(fēng)險(xiǎn)治理主體的政府，必須正確認(rèn)識風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)的“兩面性”，從頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略層面出發(fā)，堅(jiān)定不移推進(jìn)改革的繼續(xù)深入，從利益維護(hù)、職能轉(zhuǎn)移、能力提升、信息溝通、法律制度等關(guān)鍵因素入手，構(gòu)建和完善危機(jī)管理機(jī)制，才能科學(xué)有效地防范和化解風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)危機(jī)源頭治理。

一、建立健全不同主體間的利益維護(hù)和協(xié)調(diào)機(jī)制

市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型導(dǎo)致了中國社會的歷史性巨變，“經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化?！庇绕涫巧鐣A層迅速分化，利益格局日益多元，觸發(fā)了大量的社會矛盾和利益沖突。

事實(shí)表明，幾乎絕大多數(shù)社會風(fēng)險(xiǎn)都與利益失衡、公平缺失有關(guān)，所以，危機(jī)治理的根本方案在于充分發(fā)揮國家和政府的調(diào)控作用，建全切實(shí)有效的利益維護(hù)和均衡機(jī)制，使社會資源、權(quán)利和財(cái)富在不同的利益主體之間實(shí)現(xiàn)合理分配，縮小人們之間的利益差距，消除各主體間的隔閡與沖突，達(dá)到實(shí)現(xiàn)社會公平，防范和化解社會風(fēng)險(xiǎn)的目的。正如社會學(xué)家孫立平所言，在“轉(zhuǎn)型陷阱”和“斷裂社會”中的政府和領(lǐng)導(dǎo)人，必須對來自不同群體的互相矛盾而又各有其正當(dāng)性的要求，有一種明智的態(tài)度，并對其進(jìn)行妥善的協(xié)調(diào)。否則，就會埋下社會動(dòng)蕩的種子。

2011年，中共中央總書記、國家主席胡錦濤在“七一”講話中指出：要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，形成科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系，加強(qiáng)社會矛盾源頭治理。

1.建立暢通的利益訴求表達(dá)機(jī)制

從公共管理的視角來看，目前，影響社會穩(wěn)定最突出的問題是群體性事件。群體性事件是指在特定情景下，由一定數(shù)量的人組成的特定群體或偶合群體，為了維護(hù)自身權(quán)益，或表達(dá)某種訴求，或發(fā)泄不滿情緒，采取超越國家法律法規(guī)并對政府管理和社會秩序造成影響的集群行為［2］。群體性事件其實(shí)就是群眾不滿情緒的集中爆發(fā)，是公眾利益訴求沒有得到滿足而產(chǎn)生的不良后果。

就我國目前而言，群眾雖然依法享有各種政治、經(jīng)濟(jì)和社會權(quán)利，也有合法的利益訴求渠道，但現(xiàn)實(shí)中訴求表達(dá)不暢的問題并沒有得到根本解決。另一方面，不少基層政府往往不能正視和回應(yīng)群眾訴求，甚至給上訪群眾貼上“一小撮”、“惡勢力”、“不明真相”、“別有用心”等標(biāo)簽，從而導(dǎo)致矛盾激化［3］。

因此，要統(tǒng)籌兼顧各方利益，要建立制度化、經(jīng)?；?、組織化的利益訴求渠道，拓寬社情民意表達(dá)路徑，讓不同的社會利益群體能夠表達(dá)自己的訴求和愿望。

2009年，云南曲靖“8·26陸良事件”（當(dāng)?shù)卮迕窈兔旱V企業(yè)利益糾紛引發(fā)較大規(guī)模群訪和沖突）發(fā)生后，按照云南省委“一定要從自身找原因”，回應(yīng)群眾訴求的處理思路，陸良縣委、縣政府沒有像過去一樣采取追查“聚眾鬧事者”、深挖“幕后指使者”的傳統(tǒng)做法，而是多渠道地征集群眾意見，在不到一周的時(shí)間內(nèi)，群眾提出的合理訴求全部獲得解決，事件得到妥善處理。這一案例充分體現(xiàn)了“以群眾訴求為中心”的群體性事件治理理念的根本轉(zhuǎn)變。

2011年，廣東陸豐“烏坎事件”（村民因征地賠償、村財(cái)務(wù)、村干部換屆等問題上訪、游行并引發(fā)沖突）初期，地方政府曾采取了一些比較強(qiáng)硬的措施來封堵、壓制群眾，但這反倒引起民眾情緒反彈使矛盾不斷激化。后來，在省委工作組“民意為重、群眾為先、以人為本、陽光透明、法律為上”的五項(xiàng)原則之下，正確看待村民的“利益博弈”，使村民一度激烈的情緒趨于平和，正當(dāng)利益得到維護(hù)，訴求得以圓滿實(shí)現(xiàn)，使危機(jī)事件發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)機(jī)。專家們認(rèn)為，從這個(gè)意義講，“烏坎轉(zhuǎn)機(jī)”將為我們正確處理官民干群關(guān)系，維護(hù)民眾正當(dāng)權(quán)益，實(shí)現(xiàn)基層民主和地方社會管理改革創(chuàng)新樹立了國家樣本。

實(shí)踐證明，理性、公平、開放、暢通，被納入法治軌道的利益表達(dá)和利益博弈機(jī)制，將促進(jìn)各社會階層、各利益主體之間的溝通與互動(dòng)，釋放社會情緒，平衡社會心理，充當(dāng)群體性事件和社會風(fēng)險(xiǎn)的減壓閥。

現(xiàn)階段，我們要進(jìn)一步健全和完善黨代會、人代會、政協(xié)會、職代會等基本的利益訴求機(jī)制，同時(shí)努力提高社會的組織化程度，如建立健全信訪、社會協(xié)商、對話、聽證、媒體投訴等法律法規(guī)。積極發(fā)展非政府組織、社會團(tuán)體、行業(yè)組織、群眾自治組織、工會、商會等群體性組織，引導(dǎo)社會公眾通過合法渠道表達(dá)訴求，減少不滿情緒、對立情緒的累積。與相關(guān)利益主體開展對話和互動(dòng)。要采取切實(shí)措施，妥善解決困難群眾、上訪群眾的實(shí)際問題。

2.建立公平的利益分配和約束機(jī)制

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型中，我國出現(xiàn)了貧富兩極分化，利益嚴(yán)重失衡。國際通用的反映貧富差距的基尼系數(shù)顯示，2010年中國基尼系數(shù)已達(dá)0.48，大大超過了0.4的警戒線。全國人大常委會委員、中國人民大學(xué)教授鄭功成表示，目前我國城鄉(xiāng)居民收入差距已經(jīng)擴(kuò)大到3.3∶1，不同行業(yè)收入差距在10倍以上。通訊、金融、電力、煤氣等少數(shù)壟斷行業(yè)的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他行業(yè)［4］15。而且，隨著激烈的社會競爭，這一狀況還在不斷加劇，自然會演變?yōu)樯鐣蓡T間的矛盾和沖突，成為誘發(fā)社會風(fēng)險(xiǎn)和公共危機(jī)的根本原因。正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡鞍鋼所言，“貧富差距問題不但影響社會心理，誘發(fā)社會不滿情緒，容易生成社會不穩(wěn)定的心理溫床；而且影響社會秩序，誘發(fā)犯罪活動(dòng)，危害社會治安；不但影響社會結(jié)構(gòu)，容易生成不均衡甚至畸形的社會結(jié)構(gòu)；而且影響社會制度，有損社會公正和政治權(quán)威，嚴(yán)重時(shí)甚至?xí)＜皣?安 全 和 統(tǒng) 一 ”［5］160。

當(dāng)前，需要完善利益分配機(jī)制，提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重，逐步提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)，使城鄉(xiāng)居民的收入能與經(jīng)濟(jì)增長和勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高相適應(yīng)。同時(shí)，努力調(diào)節(jié)收入分配。要限制高收入者的收入，增加中等收入的比重，縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)和社會成員之間的收入差距。此外，建立有力的利益約束機(jī)制，保護(hù)合法收入，取締非法收入。嚴(yán)厲打擊懲處諸如權(quán)錢交易、制假售假、走私販私、偷稅漏稅等犯罪活動(dòng)，堅(jiān)決取締灰色收入、非法收入，有效防止壟斷收益、腐敗收益。在政府內(nèi)部實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分開，與既得利益相分離，切實(shí)解決由于制度設(shè)計(jì)不合理而導(dǎo)致的分配不公。

3.建立合理的利益補(bǔ)償機(jī)制

建立利益補(bǔ)償機(jī)制，關(guān)鍵是確立一套與中國國情和社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會保障制度，公共福利體系與慈善公益事業(yè)。社會保障體系是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“穩(wěn)定器”，發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐表明，完善的社會保障制度可以滿足社會成員的基本需求，可以調(diào)節(jié)勞資關(guān)系，縮小貧富差距，緩和階層沖突與社會對抗，各種社會福利事業(yè)可以普遍性地增進(jìn)國民福利，實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果共享；慈善公益事業(yè)的發(fā)展，則可以在自愿的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)富人與窮人之間的利益調(diào)節(jié)和情感溝通［1］。

目前，我們要加快推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設(shè)，著力發(fā)展教育、醫(yī)療、就業(yè)、居住、扶貧等民生工程，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。努力開展針對失業(yè)、傷殘、貧困等的社會救助和公益慈善。解決好人民群眾最迫切、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，使全體人民“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”，從根本上化解社會矛盾與風(fēng)險(xiǎn)。

二、建立健全政府危機(jī)管理的能力提升機(jī)制

貝克認(rèn)為，在風(fēng)險(xiǎn)社會中，必然要求并引發(fā)社會結(jié)構(gòu)深層的變化、政府制度的變革與角色的轉(zhuǎn)換。如何實(shí)現(xiàn)從工業(yè)社會向風(fēng)險(xiǎn)社會的轉(zhuǎn)型、如何實(shí)現(xiàn)生態(tài)民主、保持社會正義，關(guān)鍵在于是否有一個(gè)權(quán)威、高效、協(xié)調(diào)的中樞指揮系統(tǒng)。

作為“公共權(quán)力的行使者、公共事務(wù)的管理者、公共政策的制定者和公共服務(wù)的提供者”，政府，尤其是地方政府自然成了風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)治理的主體，扮演著危機(jī)管理核心決策者和指揮者的角色。國內(nèi)外都高度重視危機(jī)管理的機(jī)構(gòu)與制度建設(shè)，政府如何應(yīng)對危機(jī)，并通過危機(jī)治理的契機(jī)提升戰(zhàn)略決策效能、組織動(dòng)員能力和危機(jī)應(yīng)變能力，對有效地管理和降低風(fēng)險(xiǎn)、保障社會有序運(yùn)轉(zhuǎn)至關(guān)重要。

1.提升政府的危機(jī)預(yù)警和防范能力

眾多危機(jī)管理的實(shí)踐和理論一致證明，危機(jī)管理應(yīng)該“以預(yù)防為主”，預(yù)防是解決危機(jī)的最好辦法。頻頻發(fā)生的礦難、火災(zāi)、食品安全事件和群體性事件也啟示我們，在危機(jī)來臨時(shí)倉促“應(yīng)戰(zhàn)”是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。只有切實(shí)扭轉(zhuǎn)重事后治理，輕事前預(yù)警的局面，才能從源頭上規(guī)避，將風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽狀態(tài)。

依據(jù)我國政府在危機(jī)防范方面存在的諸多“短板”，首先，只有建立完備成熟的監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，從全局上準(zhǔn)確把握、嚴(yán)密監(jiān)測突發(fā)事件的發(fā)生跡象、發(fā)展態(tài)勢以及將要影響的領(lǐng)域，嚴(yán)格進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)隱患排查。同時(shí)，開展經(jīng)常性的預(yù)警演練和知識培訓(xùn)，提高政府和公眾對于風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知與處理能力。特別是將公共安全教育納入國民教育體系，讓群眾學(xué)會在危機(jī)狀態(tài)下自救、互救，以及如何配合集體救援，不至于危機(jī)來臨時(shí)慌亂無措。其次，努力改進(jìn)完善預(yù)警技術(shù)、設(shè)備和方法，做好危機(jī)救援人力、設(shè)施和資金等方面的儲備，真正能夠“防患于未然”。

2.提升政府的應(yīng)急決策和處理能力

由于危機(jī)事態(tài)本身的突發(fā)性和不確定性，公共危機(jī)應(yīng)急決策是一種非常規(guī)的應(yīng)急性決策，其決策環(huán)境和決策程序都與常規(guī)性決策有很大區(qū)別。而且，隨著危機(jī)的到來，除了造成相應(yīng)的破壞，還會導(dǎo)致民眾心理緊張和社會恐慌［6］。所以，在時(shí)間、信息、預(yù)案、處理經(jīng)驗(yàn)、相關(guān)資源都極其有限的條件下，政府決策面臨事態(tài)隨意性、認(rèn)識有限性和決策非程序性的壓力，決策的能力和水平往往決定著危機(jī)處置的成敗。

危機(jī)管理中，政府決策能力的提升途徑在于：首先，通過進(jìn)行各種危機(jī)處理或者組織演習(xí)積累經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)踐中提升危機(jī)預(yù)測、控制和消除等方面的決策能力。其次，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部危機(jī)處理技能的培訓(xùn)。提高決策者的危機(jī)預(yù)見能力、事態(tài)洞察能力、局勢控制能力和適時(shí)決策能力，盡可能把矛盾解決在萌芽狀態(tài)，或把風(fēng)險(xiǎn)降到最低程度［7］。此外，建立高效的決策機(jī)制，促進(jìn)危機(jī)管理系統(tǒng)、專家支持系統(tǒng)和信息情報(bào)系統(tǒng)合理運(yùn)行，使危機(jī)處置決策更加科學(xué)化、合理化。

3.提升政府的溝通協(xié)調(diào)能力

風(fēng)險(xiǎn)的化解和危機(jī)治理，必須建立在準(zhǔn)確、全面、及時(shí)的信息基礎(chǔ)之上。風(fēng)險(xiǎn)的不確定性、復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性，使得信息溝通變得更加不可忽視。在公共危機(jī)管理中，無論是危機(jī)的早期診斷、識別，還是危機(jī)爆發(fā)中的各項(xiàng)處理與決策活動(dòng)，乃至危機(jī)善后與評估等環(huán)節(jié)，都要對組織內(nèi)、外進(jìn)行有效的溝通。正如羅伯特·希斯所說：“在危機(jī)管理中，溝通是最重要的工具。”

2005年11月13日，中石油吉林石化分公司雙苯廠發(fā)生爆炸，導(dǎo)致松花江水體污染，哈爾濱全市不得不停止供水。隨著污染進(jìn)一步擴(kuò)大，有關(guān)部門和企業(yè)仍然沒有對媒體和群眾公布真相，甚至相互推脫，要么不知情，要么不可能，要么不好說。政府的停水理由是“對市政供水管網(wǎng)設(shè)施進(jìn)行全面檢修，臨時(shí)停水”，公眾的擔(dān)憂被認(rèn)為是沒有根據(jù)的。但與此同時(shí)，當(dāng)?shù)乜赡馨l(fā)生地震的謠言迅速擴(kuò)散，引起市民大量恐慌外逃，超市飲用水被一搶而光，整個(gè)哈爾濱社會秩序一片混亂。直到國務(wù)院介入并公布權(quán)威真實(shí)的信息之后，公眾的恐慌情緒逐漸平息，開始理性看待污染，配合政府開展治理行動(dòng)。

這是一起政府和企業(yè)沒能形成統(tǒng)一處理意見，因掩蓋真相、溝通不及時(shí)而導(dǎo)致危機(jī)蔓延的典型案例。因此，在公共危機(jī)期間，政府管理部門必須建立開放的治理體系，保持高度的公開性和透明度，在公共危機(jī)生命周期的每個(gè)階段，在風(fēng)險(xiǎn)決策者、現(xiàn)場處理者、組織內(nèi)部、利益相關(guān)者和社會公眾之間，構(gòu)筑起共同治理的信任關(guān)系，建立起資源、信息交流與互補(bǔ)的平臺。特別是在政府部門職能不明、權(quán)責(zé)不清、條塊分割、各自為政的局面下，實(shí)現(xiàn)各部門之間有效溝通協(xié)調(diào)，才能動(dòng)員一切力量、整合一切資源，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，共同面對危機(jī)。

三、建立健全媒體為核心的信息溝通機(jī)制

某種程度上講，現(xiàn)代社會也即“信息社會”、“媒介化社會”。李普曼“擬態(tài)環(huán)境”理論也指出，我們對世界的看法，并不來自于直接經(jīng)驗(yàn)，而是通過大眾傳播媒介提供給我們的各種信息，去理解與想象一個(gè)“現(xiàn)實(shí)”的世界。日本學(xué)者藤竹曉進(jìn)一步指出：在擬態(tài)環(huán)境中，起初不具代表性和普遍性的觀念、價(jià)值、行為方式等，在經(jīng)過大眾傳播后具有了重要性。

當(dāng)代的社會風(fēng)險(xiǎn)，大多也是由傳媒的信息傳播行為呈現(xiàn)出來的“媒介化風(fēng)險(xiǎn)”。普通人感受到的不是實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)，而是被傳媒呈現(xiàn)后的風(fēng)險(xiǎn)，傳媒報(bào)道的風(fēng)險(xiǎn)信息、風(fēng)險(xiǎn)議題，是一般社會成員對風(fēng)險(xiǎn)的感知所在。媒體在“對抗風(fēng)險(xiǎn)”、“揭露風(fēng)險(xiǎn)”、“具象化風(fēng)險(xiǎn)”方面發(fā)揮著重要責(zé)任和作用。所以，在全球化、信息化、民主化、網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代，必須建立健全媒體為核心的信息溝通機(jī)制。開放性的溝通態(tài)度、對話式的溝通方式、有策略的溝通技巧、多元化的溝通工具，都有助于提高風(fēng)險(xiǎn)溝通的有效性，成為應(yīng)對和管理風(fēng)險(xiǎn)成敗的關(guān)鍵因素［8］。

事實(shí)證明，通過大眾媒體開展信息溝通能夠在相當(dāng)程度上消除恐慌、穩(wěn)定情緒、贏得信任、達(dá)成共識，成為降低風(fēng)險(xiǎn)的一大法寶?！霸跁r(shí)間緊、非常態(tài)的情況下，針對社會的危機(jī)現(xiàn)象和事件，如何利用大眾傳媒和其他信息手段，按照社會傳播和新聞傳播規(guī)律，對危機(jī)處理過程進(jìn)行干預(yù)和影響，有助于使危機(jī)向 好的方 向轉(zhuǎn) 化 ?！保?］

1.建立高效的新聞發(fā)布機(jī)制

經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)告訴我們，危機(jī)來臨時(shí)，最忌封鎖消息、隱瞞事實(shí)。只有加強(qiáng)與媒體的溝通與聯(lián)系，建立健全新聞發(fā)布機(jī)制，適時(shí)舉辦新聞發(fā)布會、通氣會或組織采訪報(bào)道，第一時(shí)間發(fā)布權(quán)威信息，認(rèn)真回應(yīng)社會關(guān)注和質(zhì)疑，增加透明度，才是避免炒作、消除謠言、引導(dǎo)輿論、樹立政府形象的有效手段。

2.提高在危機(jī)事件中引導(dǎo)媒體輿論的能力

危機(jī)事件因其極大的新鮮度、顯著的影響力，極容易成為社會輿論和新聞媒體關(guān)注的焦點(diǎn)，因此，政府部門及其領(lǐng)導(dǎo)干部一定要講究媒體利用策略。面對危機(jī)事件中的媒體行動(dòng)，非但不能一味的防、堵、壓，而且還要主動(dòng)通過媒體的客觀報(bào)道，還原真相，引導(dǎo)輿論，防止虛假信息的擴(kuò)散蔓延。同時(shí)，還要不斷披露最新消息，及時(shí)反映危機(jī)處理中相關(guān)機(jī)構(gòu)所采取的措施及取得的效果，從而贏得公眾的理解、信任和支持。最終達(dá)到化解矛盾，平息事端、度過危機(jī)的目的。反之，如果在危機(jī)處理中對媒體利用不當(dāng)，則有可能讓事態(tài)進(jìn)一步惡化，使危機(jī)處理更加被 動(dòng)［10］。

2008年6月，貴州甕安縣發(fā)生一起學(xué)生溺亡案件，由于死因不明，社會上也謠言四起，而當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)卻沒有及時(shí)公布案情真相，官方也保持沉默，沒有盡快與公眾溝通，使民眾情緒不斷激化。一周之后，家屬、群眾及學(xué)生300多人高舉橫幅，前往縣政府請?jiān)?。?shù)小時(shí)內(nèi)，甕安縣主要領(lǐng)導(dǎo)均未到場和群眾對話，公安機(jī)關(guān)也沒有及時(shí)出面，進(jìn)行疏導(dǎo)勸解，最終讓一起溺亡案件演變成了大規(guī)模的暴力事件，震驚全國。而直到7月1號，也就是第三天，甕安事件才首次召開新聞發(fā)布會，但這時(shí)已經(jīng)于事無補(bǔ)。在這一危機(jī)事件中，如果信息能夠通過媒體及早公開，相關(guān)方面能夠盡快傳達(dá)事實(shí)真相，極有可能避免問題“升級”、“燃爆”，至少能夠在一定程度上減少損失與惡劣影響。

目前，有些地方和部門領(lǐng)導(dǎo)片面理解“正確輿論導(dǎo)向”，簡單理解“負(fù)面報(bào)道”，動(dòng)輒以“維護(hù)社會穩(wěn)定”為借口（實(shí)則怕影響政績和仕途），一味報(bào)喜不報(bào)憂，壓制輿論監(jiān)督，阻礙一些反映真實(shí)社情民意的報(bào)道，從而引起一些群眾的失望甚至憤慨［11］。

大量媒體實(shí)踐告訴我們，符合事實(shí)真相的負(fù)面報(bào)道、監(jiān)督報(bào)道，雖然使政府工作面臨一定壓力，但對于維護(hù)公眾切身利益、加強(qiáng)權(quán)力規(guī)范運(yùn)作、糾正危機(jī)處理失誤等，會起到良好作用。

原中國科協(xié)主席周光召曾談到，危機(jī)發(fā)生時(shí)，媒體向公眾和決策部門提供必要的事實(shí)和信息，在穩(wěn)定社會情緒、獲取輿論支持，監(jiān)督危機(jī)管理中各種資源的調(diào)配和使用情況，預(yù)防和減輕重大危機(jī)的危害等方面，能起到十分重大的作用。危機(jī)管理機(jī)構(gòu)可通過與媒體的良性互動(dòng)，引導(dǎo)公眾理性、冷靜、科學(xué)地看待危機(jī)。

3.加強(qiáng)媒體管理，合理引導(dǎo)和利用互聯(lián)網(wǎng)及新媒體時(shí)代的信息輿論

俗話說，新聞媒體是一把“雙刃劍”，把握媒體傳播規(guī)律，熟悉媒體傳播特點(diǎn)，有效開展與媒體的溝通，極其有利于危機(jī)治理，然而，不正確的媒體觀，不當(dāng)?shù)睦梅绞?，也容易使傳媒成為已有風(fēng)險(xiǎn)的助推器和新風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)動(dòng)機(jī)，制造社會恐懼，引發(fā)社會動(dòng)蕩不安，產(chǎn)生新的 “媒介化風(fēng)險(xiǎn)”。

借助現(xiàn)代傳媒，尤其是在“人人都是麥克風(fēng)”的新媒體時(shí)代，信息傳播不受時(shí)空限制，人人都可以“爆料”，每個(gè)人都是新聞?dòng)浾吆驮u論員，給公共決策提供了前所未有的寬廣空間。決策之前，網(wǎng)絡(luò)可以充分預(yù)熱、反映輿情所向；決策之后，網(wǎng)絡(luò)又可及時(shí)反饋，給政府最佳的修正窗口。然而，在注意力經(jīng)濟(jì)時(shí)代，為了商業(yè)利益和博取眼球，個(gè)別媒體有時(shí)為制造轟動(dòng)效應(yīng)“唯恐天下不亂”，甚至忽略事件真相，斷章取義，放大和誤讀風(fēng)險(xiǎn)。近年來，有的社會矛盾和群體性事件的發(fā)生，就是因?yàn)榫W(wǎng)上與網(wǎng)下相互呼應(yīng)、放大推動(dòng)所造成的結(jié)果。

面對如此多元、復(fù)雜的傳播環(huán)境，一方面地方政府要高效利用好媒體，著力提高通過媒體預(yù)警、發(fā)現(xiàn)、控制、處置社會矛盾的能力［12］，尤其需要建立有效的虛擬社會管理機(jī)制。另一方面，媒體應(yīng)堅(jiān)持客觀、公正、自律的原則，理性報(bào)道與解釋社會風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)事件，恪守角色規(guī)范，避免制造“媒介化風(fēng)險(xiǎn)”。

四、建立健全危機(jī)管理的法律規(guī)范機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)社會理論在重視機(jī)構(gòu)建設(shè)、媒體開放等內(nèi)容的同時(shí)，在制度建設(shè)層面也具有極為重要的意義。它要求我們從風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、預(yù)警、應(yīng)急處理到評估、恢復(fù)等各個(gè)階段，都要建立健全相關(guān)制度與法律，強(qiáng)化職能，依法落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件監(jiān)管責(zé)任，實(shí)現(xiàn)對各類風(fēng)險(xiǎn)隱患治理的制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。

所謂風(fēng)險(xiǎn)治理的制度化，就是要?jiǎng)?chuàng)建服務(wù)于風(fēng)險(xiǎn)治理目標(biāo)的規(guī)則體系，尤其是制定相關(guān)的法律規(guī)則，以規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)治理行為，使得風(fēng)險(xiǎn)治理行為穩(wěn)定化、規(guī)范化與常態(tài)化，使風(fēng)險(xiǎn)治理過程有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，減少風(fēng)險(xiǎn)治理行為的人為性和隨意性［13］。政府依法應(yīng)對公共危機(jī)事件既是推行依法行政、建設(shè)法治政府的客觀需要，也是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。

與此同時(shí)，從美、日、歐的成功經(jīng)驗(yàn)來看，不少國家的危機(jī)治理主要得益于完整的法律體系。通過將危機(jī)管理納入制度化、法制化，來保障突發(fā)危機(jī)事件應(yīng)對的正當(dāng)性和高效性。美國一貫重視通過立法來界定政府機(jī)構(gòu)在緊急情況下的職責(zé)和權(quán)限，先后制定了上百部專門針對自然災(zāi)害和其他緊急事件的法律法規(guī)，為有效應(yīng)對各種突發(fā)事件提供了權(quán)威的依據(jù)。

目前，就我國現(xiàn)有公共危機(jī)管理的法律法規(guī)體系而言，存在執(zhí)行較隨意，監(jiān)督問責(zé)不力，針對性與操作性較差的缺陷，忽視程序性約束機(jī)制，在個(gè)別環(huán)節(jié)甚至存在一定的制度空白。更為現(xiàn)實(shí)的問題是，相關(guān)法律沒有被執(zhí)行到位，存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、玩忽職守、行政不作為等弊端，亟需在管理實(shí)踐中彌補(bǔ)法律欠缺和執(zhí)行漏洞。

1.轉(zhuǎn)移政府職能，規(guī)范政府行為，實(shí)現(xiàn)依法行政

在我國當(dāng)前的風(fēng)險(xiǎn)和公共危機(jī)管理中，若要建立健全與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法律體系，根本在于各級政府必須順應(yīng)轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和環(huán)境變化，認(rèn)真面對社會風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)、社會管理難度加大的局面，推進(jìn)政府管理改革和制度建設(shè)，促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新管理方式，強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，建設(shè)法治政府，實(shí)現(xiàn)依法行政。同時(shí)，使政府真正從“不該管、管不了、管不好”的領(lǐng)域逐漸退出，實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開。

首先，將工作重心放在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共管理和社會服務(wù)上，放在公共產(chǎn)品提供上，要做市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則的維護(hù)者。不能既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，必須退出市場經(jīng)濟(jì)的競爭。其次，要推進(jìn)行政審批制度改革，進(jìn)一步清理、減少和調(diào)整行政審批事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行。堅(jiān)持市場優(yōu)先和社會自治原則，凡市場機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，公民、法人及其他組織能夠自主決定的，行業(yè)組織能夠自律管理的，政府就不要設(shè)定行政審批；凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的，就不要再搞前置審批。第三，制度設(shè)計(jì)要統(tǒng)籌兼顧各方利益，調(diào)節(jié)社會差距、保障社會安全運(yùn)行。把保護(hù)弱勢群體利益和保障民生作為制度建設(shè)的重點(diǎn)，防止“行政權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化”等不良傾向。協(xié)調(diào)好公共利益與個(gè)人利益、權(quán)力與責(zé)任、強(qiáng)制與引導(dǎo)、立足現(xiàn)實(shí)與改革創(chuàng)新之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)依法行政、執(zhí)政為民，設(shè)法化解社會矛盾和 風(fēng) 險(xiǎn)［3］。

具體而言，要扭轉(zhuǎn)重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，輕社會建設(shè)的認(rèn)識；要改變社會管理中職能缺位、越位和錯(cuò)位依然并存的局面，消除監(jiān)管盲點(diǎn)盲區(qū)；要提高依法管理的能力和水平，創(chuàng)新管理理念、手段和方法，防止粗暴執(zhí)法、矛盾執(zhí)法、以勢壓人、以管代罰等不良現(xiàn)象；要健全食品藥品安全監(jiān)管機(jī)制，安全生產(chǎn)監(jiān)管體制，完善社會治安防控體系，完善應(yīng)急管理體制；要制定和完善各項(xiàng)社會政策，保障社會公平正義、和諧有序。

2.加大對相關(guān)部門和責(zé)任人的問責(zé)監(jiān)督力度

許多公共危機(jī)，特別是群體性事件，在某種程度上是官僚主義、政策失誤、推諉拖沓等行為所產(chǎn)生的后果。所以，風(fēng)險(xiǎn)社會的運(yùn)行越來越要求各方特別是當(dāng)?shù)卣袚?dān)自身造成的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，需要加大對行政不作為、亂作為的問責(zé)力度，建立責(zé)任落實(shí)和責(zé)任追究機(jī)制。

一方面，要明確政府及其職能部門在突發(fā)公共事件不同階段所承擔(dān)的具體責(zé)任、權(quán)限和行為規(guī)范，避免部門和決策者出現(xiàn)“不出事不重視，出了事捂、推、拖，導(dǎo)致小事拖大，大事拖炸”的現(xiàn)象；出現(xiàn)不敢承擔(dān)責(zé)任，不敢果斷決策，以致錯(cuò)失處理良機(jī)的現(xiàn)象；出現(xiàn)驚慌失措，應(yīng)對失當(dāng)?shù)默F(xiàn)象；出現(xiàn)對網(wǎng)絡(luò)輿情不敏感，不善于利用媒體引導(dǎo)輿論的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)治理有章可循。

另一方面，建立嚴(yán)密的監(jiān)督體系。不僅要強(qiáng)化體制內(nèi)的監(jiān)督，完善問責(zé)制，還要增加媒體、社會和民間力量的監(jiān)督。另外，對危機(jī)事件負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的部門和責(zé)任人，不但要追究行政責(zé)任，實(shí)行行政處罰，而且對因失誤、瀆職或處置不當(dāng)發(fā)生重大事故、造成重大經(jīng)濟(jì)損失的，還要追究經(jīng)濟(jì)責(zé)任及法律責(zé)任。

3.建立危機(jī)的第三方評估制度

危機(jī)事件發(fā)生后，要建立完善的第三方調(diào)查和評估制度，對危機(jī)原因和災(zāi)害損失進(jìn)行科學(xué)調(diào)查，理性評估。而且要充分利用新聞媒體、社會公眾以及其他社會組織的力量，形成全方位的立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，保證問責(zé)落到實(shí)處。

4.加強(qiáng)對危機(jī)治理參與主體的行為規(guī)范

要健全風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，出臺切實(shí)可行的政策規(guī)定，不僅要最大限度調(diào)動(dòng)各種社會力量參與風(fēng)險(xiǎn)管理，而且要規(guī)范和引導(dǎo)公民、社會組織的參與行為，進(jìn)而有組織、有計(jì)劃、有秩序地提高應(yīng)對能力。

5.加強(qiáng)公眾知情權(quán)及其他民主權(quán)利的法律規(guī)定

信息知情是民眾保護(hù)自身利益，共同應(yīng)對危機(jī)的重要手段，但在過去不少的危機(jī)事件管理中，一些地方政府和部門采取公共信息遲報(bào)、瞞報(bào)、虛報(bào)、漏報(bào)，甚至進(jìn)行信息隔離和封鎖，漠視了公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，導(dǎo)致矛盾和問題不斷升級。因此，任何時(shí)候都絕不能以隱瞞真相、犧牲公民權(quán)利為代價(jià)進(jìn)行決策和管理。保障公民有序的政治參與，既是法制建設(shè)的需要，也是維護(hù)政府形象，強(qiáng)化政府責(zé)任的需要［15］。

6.在災(zāi)害的救助、賠償、恢復(fù)重建等方面也亟需制度化

比如在危機(jī)治理參與、災(zāi)害損失賠償、救援物資分配使用、社會捐助、項(xiàng)目驗(yàn)收等方面都要進(jìn)一步規(guī)范化與制度化。

此外，基于風(fēng)險(xiǎn)存在的普遍性、不確定性和結(jié)果的破壞性，還應(yīng)積極推進(jìn)市場化的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、分?jǐn)偤凸矒?dān)機(jī)制，建立完善商業(yè)保險(xiǎn)及賠付制度，加大對公民人身和財(cái)產(chǎn)安全的風(fēng)險(xiǎn)保障，增強(qiáng)全社會抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，也不失為風(fēng)險(xiǎn)管理的有效策略。

五、結(jié) 語

當(dāng)前，中國社會正處在深化改革開放，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的關(guān)鍵階段，處在全面建設(shè)小康社會的攻堅(jiān)時(shí)期，面臨許多前所未有的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。需要深入認(rèn)識世情、國情和民情，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)社會理論，理性分析社會風(fēng)險(xiǎn)和公共危機(jī)多發(fā)的誘因，一方面，堅(jiān)定不移地實(shí)施改革，特別是一些關(guān)鍵領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié)上的突破，激發(fā)社會創(chuàng)造活力，最大限度增加和諧因素，從源頭上規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，通過不斷實(shí)踐，努力構(gòu)建和完善危機(jī)管理的戰(zhàn)略機(jī)制，尤其是強(qiáng)化與創(chuàng)新利益維護(hù)機(jī)制、能力提升機(jī)制、信息開放機(jī)制和法律規(guī)范機(jī)制，高效應(yīng)對社會矛盾與風(fēng)險(xiǎn)，化解公共危機(jī)，為改革與發(fā)展創(chuàng)造良好條件。

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