張旭升，牟來(lái)娣

（1.杭州師范大學(xué) 政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院，浙江 杭州 310036；2.杭州師范大學(xué) 錢江學(xué)院，浙江 杭州 310012）

一、研究問(wèn)題的由來(lái)及目的

當(dāng)前，養(yǎng)老服務(wù)供給不足已成為影響家庭穩(wěn)定、代際和諧的重大問(wèn)題。為此，黨的十七屆五中全會(huì)提出了“優(yōu)先發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系”的要求。相關(guān)部門也編制并通過(guò)了《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》、《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》等文件。這些發(fā)展規(guī)劃的核心議題是如何通過(guò)法律規(guī)范、政策引導(dǎo)、財(cái)政扶持、組織培育、人才培養(yǎng)等方式，吸引社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)的供給。這不僅需要各級(jí)政府落實(shí)社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)的職能，更需要相關(guān)的職能部門拋棄“政府包辦”和“過(guò)度市場(chǎng)化”的做法，通過(guò)體制與機(jī)制的創(chuàng)新，整合各類資源，提供有效的服務(wù)供給。但現(xiàn)行的老齡事業(yè)的管理體制存在著機(jī)構(gòu)重迭、資源分散和政出多門的問(wèn)題，這些問(wèn)題都在不同程度上制約著養(yǎng)老服務(wù)供給機(jī)制的創(chuàng)新。

近年來(lái)，南京市Y 區(qū)的民政部門①為緩解養(yǎng)老服務(wù)供需日趨緊張的矛盾，積極探索向民間組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的路徑，撥付的財(cái)政購(gòu)買資金已由2003年的15萬(wàn)發(fā)展到2011年350萬(wàn)，完全免費(fèi)服務(wù)對(duì)象的規(guī)模也由2003年的100名發(fā)展到2011年的3500名。Y 區(qū)的實(shí)踐探索贏得了主管老齡工作的全國(guó)老齡辦的認(rèn)可，并獲得了諸多榮譽(yù)稱號(hào)。該區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新工作受到了學(xué)者的關(guān)注和好評(píng)。如在2006年11月，國(guó)內(nèi)外的專家學(xué)者對(duì)該區(qū)依托民間養(yǎng)老組織推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)與做法進(jìn)行了研討，認(rèn)為民政部推行社會(huì)福利社會(huì)化多年，終于在Y 區(qū)取得了突破性進(jìn)展。而在2000年左右，Y 區(qū)老齡事業(yè)的發(fā)展相對(duì)滯后，養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾緊張的問(wèn)題比較突出②。從2003年起，Y 區(qū)開始積極探索政策引導(dǎo)、項(xiàng)目資助、床位補(bǔ)貼、“筑巢引鳳”、政府購(gòu)買等養(yǎng)老方式，吸引社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)的供給。經(jīng)過(guò)幾年的努力，Y 區(qū)不僅在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方面有了跨躍式發(fā)展③，而且在居家養(yǎng)老服務(wù)供給方面探索出政府向民間組織購(gòu)買服務(wù)的模式。

本研究旨在探尋Y 區(qū)民政部門在什么樣的制度背景下，基于何種動(dòng)機(jī)，采用哪些行動(dòng)策略來(lái)突破老齡事業(yè)管理體制的瓶頸制約，贏得基層政府和相關(guān)職能部門政策、財(cái)政的支持，實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)供給機(jī)制的創(chuàng)新，以期對(duì)民政部門創(chuàng)新居家養(yǎng)老服務(wù)供給機(jī)制有所啟示。

二、研究方法與資料來(lái)源

本研究以實(shí)地研究和文獻(xiàn)研究為主。文獻(xiàn)研究的資料主要涉及有關(guān)南京市Y 區(qū)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的政策文件、官員講話、研究文獻(xiàn)，相關(guān)部門的工作總結(jié)或報(bào)告，大眾傳媒的相關(guān)報(bào)道，民政部門主要負(fù)責(zé)人對(duì)該項(xiàng)制度探索的回憶錄，等等。這些資料既為本研究透視該項(xiàng)制度的實(shí)踐探索提供了時(shí)代背景資料，又為理解各參與主體在制度建構(gòu)和運(yùn)作過(guò)程中的行動(dòng)與策略提供了必要的參考材料。

本研究之所以選擇實(shí)地研究而不是純資料研究，是因?yàn)楸狙芯坎皇亲非蠼y(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的代表性，而是側(cè)重于質(zhì)的分析的典型性［1］。在實(shí)地研究過(guò)程中，本研究試圖通過(guò)參與觀察和半結(jié)構(gòu)訪談方式收集資料，以期達(dá)到較為深入、詳細(xì)和全面地認(rèn)識(shí)參與主體在參與過(guò)程中“做了什么”（深度描述），“為什么這樣做”等問(wèn)題，致力于達(dá)到深度描述各參與主體行動(dòng)的動(dòng)機(jī)、策略及背后的邏輯［2］的目標(biāo)。為了提高本研究的信度與效度，在資料的收集方法中采用了“三角校正法”［3］。

本研究對(duì)民政部門、民間養(yǎng)老組織、服務(wù)投遞者和服務(wù)接受者等四類參與主體展開了訪談，試圖通過(guò)多方主體的相互印證、糾偏，以便在一定程度上避免某種特定方法的系統(tǒng)偏向或局限，從而獲得對(duì)所研究問(wèn)題的更為廣泛和可靠的認(rèn)知。對(duì)訪談對(duì)象篩選的主要依據(jù)是關(guān)鍵性、類型化兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。所謂“關(guān)鍵性”，是指在該項(xiàng)制度的探索與實(shí)踐過(guò)程中扮演著“關(guān)鍵性”角色的人物。所謂“類型化”，是指本研究在服務(wù)投遞者和服務(wù)接受者選擇的過(guò)程中，在民間養(yǎng)老組織負(fù)責(zé)人的協(xié)助下挑選不同類型的訪談對(duì)象。根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)與要求，筆者在南京市Y 區(qū)隨機(jī)深入訪談了服務(wù)接受者21人，服務(wù)投遞者15人，民間養(yǎng)老組織的管理者6人，民政部門工作人員7人。為了更好地理解南京市Y 區(qū)個(gè)案的價(jià)值與意義，本研究還同時(shí)考察了杭州市X 區(qū)政府主導(dǎo)，層級(jí)推進(jìn)的居家養(yǎng)老服務(wù)模式，半結(jié)構(gòu)訪談的對(duì)象涉及社區(qū)主任或書記（5人）、服務(wù)投遞者（5 人）和服務(wù)接受者（9人）等。

三、民政部門創(chuàng)新居家養(yǎng)老服務(wù)供給的制度背景

（一）養(yǎng)老服務(wù)是社會(huì)建設(shè)時(shí)代重要政策議題

21世紀(jì)初，中國(guó)大陸步入到需要加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)才能再造經(jīng)濟(jì)和構(gòu)建和諧社會(huì)的新時(shí)代［4］，為適應(yīng)社會(huì)建設(shè)的需要，中國(guó)行政官員的考核體系中逐漸增加了公共服務(wù)、民眾的滿意度、社會(huì)穩(wěn)定等有關(guān)民生的量化指標(biāo)［5］。這些指標(biāo)的設(shè)置旨在引導(dǎo)各級(jí)政府重視并加強(qiáng)社會(huì)管理和提高社會(huì)服務(wù)水平［6］。這其中，養(yǎng)老服務(wù)是社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容之一。在中國(guó)的總和生育率逐年下降［7］，人口老齡化速度加快，老年撫養(yǎng)比系數(shù)急劇上升的時(shí)代背景下［8］，伴隨家庭結(jié)構(gòu)的小型化、核心化趨勢(shì)，以及老年人獨(dú)居化、空巢化傾向，家庭照顧功能呈現(xiàn)出弱化的趨向，也因此直接或間接地導(dǎo)致子女照顧老人“有心無(wú)力”，“有力無(wú)心”，“無(wú)力無(wú)心”等問(wèn)題的廣泛存在［9］。這些問(wèn)題同時(shí)也突顯了各級(jí)政府養(yǎng)老服務(wù)供給不足的現(xiàn)狀。為此，迫切需要各級(jí)政府和社會(huì)組織通過(guò)輿論引導(dǎo)、政策干預(yù)、財(cái)政補(bǔ)貼、服務(wù)提供等方式，給予必要的回應(yīng)和補(bǔ)充。各級(jí)政府面臨社會(huì)建設(shè)和管理的現(xiàn)實(shí)壓力，必然會(huì)將改善養(yǎng)老服務(wù)供給作為一項(xiàng)重要的政策議題納入議事日程。事實(shí)上，已有不少基層政府在積極探索改善養(yǎng)老服務(wù)供給的路徑。如北京、上海、南京、杭州、寧波、廣州、武漢等眾多城市，都紛紛投入人力、物力、財(cái)力進(jìn)行試點(diǎn)探索。

（二）現(xiàn)行老齡事業(yè)管理體制制約了養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展

養(yǎng)老服務(wù)供給的增加不僅取決于財(cái)政投入的多少，還取決于老齡事業(yè)的管理體制是否有效。因?yàn)橛行?、高效和可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)供給體系，需要老齡事業(yè)的管理者對(duì)老齡事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展作出規(guī)劃，需要協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織之間的利益關(guān)系，需要厘清政府各職能部門之間的權(quán)責(zé)、隸屬關(guān)系，需要因地制宜選擇科學(xué)有效的合作模式，需要謀劃養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，需要激勵(lì)并培育老齡服務(wù)組織，需要加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督與管理職責(zé)等。雖然家庭、不同形式的群體、社會(huì)組織和政府職能部門等構(gòu)成了老齡事業(yè)管理的主體，但只有政府才具有相應(yīng)的權(quán)力、財(cái)力、能力去培育、影響、支配其他參與主體履行老齡事業(yè)管理的職責(zé)。

在中國(guó)現(xiàn)行的老齡事業(yè)管理體制中，老齡辦的行政級(jí)別偏低，這在一定程度上影響并制約了老齡事業(yè)的發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)，無(wú)論中央還是地方的老齡工作委員會(huì)都為非常設(shè)機(jī)構(gòu)，并不具備政府法人資格，老齡工作委員會(huì)的主任和副主任都是兼職，這使得各級(jí)老齡委員會(huì)的權(quán)威性和影響力都極其有限，務(wù)虛性色彩較濃。而老齡委員會(huì)下屬的老齡辦，行政級(jí)別偏低，在大多數(shù)省區(qū)只是民政部門的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，無(wú)法去協(xié)調(diào)行政級(jí)別比自己高的老齡委組成部門的單位，難以履行組織、監(jiān)督、評(píng)估等職能［10］。正如南京市老齡辦副主任鄭某所言，“現(xiàn)在老齡辦基本無(wú)相應(yīng)職權(quán)，涉及老齡工作的很多職能都分散在老齡委各成員單位，我們實(shí)際上什么也管不了，所以只能暫時(shí)做些打基礎(chǔ)的工作”［11］。正因如此，各級(jí)老齡委和老齡辦的工作只停留于檢查、協(xié)調(diào)、服務(wù)等一般性事務(wù)層面。

（三）中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)有效供給需要機(jī)制的創(chuàng)新

中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的有效供給不僅需要老齡事業(yè)管理體制的創(chuàng)新，還需要供給機(jī)制的創(chuàng)新。這種判斷是基于中國(guó)老年福利服務(wù)事業(yè)經(jīng)歷“政府包辦”和“過(guò)度市場(chǎng)化”兩個(gè)歷史階段積累的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)而得出的?！罢k”老年服務(wù)業(yè)使得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏自我生存和自我發(fā)展的能力，辦得越多，政府背的包袱就越重，同時(shí)也使得機(jī)構(gòu)或組織在營(yíng)運(yùn)中容易滋生“重硬件、輕軟件”，“重投資、輕管理、輕服務(wù)”的傾向。而“過(guò)度市場(chǎng)化”，一方面使得民間力量不愿涉足這一微利或無(wú)利的養(yǎng)老行業(yè)，另一方面又可能因?yàn)槭召M(fèi)過(guò)高，將一些有需求而無(wú)購(gòu)買能力的弱勢(shì)老年人排斥在外［12］。

可見，中國(guó)老年服務(wù)事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，既需要政府扶持民間養(yǎng)老力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，發(fā)揮社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)，以走出“國(guó)家養(yǎng)老的怪圈”。又需要政府積極承擔(dān)起老年服務(wù)政策的制定、財(cái)政資助、服務(wù)資源的整合和服務(wù)過(guò)程的監(jiān)管等職責(zé)。正因如此，《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計(jì)劃綱要（2001-2005年）》就明確提出了在堅(jiān)持政府為主導(dǎo)，加大對(duì)老年福利事業(yè)投入的同時(shí)，充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)優(yōu)惠政策，吸引并激勵(lì)社會(huì)力量投資興辦社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，探索公辦民營(yíng)等委托運(yùn)作形式等建議。

四、民政部門創(chuàng)新居家養(yǎng)老服務(wù)供給的動(dòng)機(jī)

在新的形勢(shì)下，增加養(yǎng)老服務(wù)供給，破解養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾，這已成為各級(jí)政府和民政部門的一項(xiàng)重要的政策議題。這一議題的破解需要民政部門積極主動(dòng)地汲取中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)的供給制度。訪談結(jié)果顯示，民政部門創(chuàng)新居家養(yǎng)老服務(wù)供給的動(dòng)機(jī)如下。

（一）民政部門需要提高養(yǎng)老服務(wù)供給的效率，以滿足不斷增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求

訪談顯示，Y 區(qū)民政部門曾試圖通過(guò)政府投資興建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以滿足不斷增長(zhǎng)的服務(wù)需求，但終因土地成本不斷上漲，運(yùn)營(yíng)成本較大，致使這一傳統(tǒng)應(yīng)對(duì)之策推進(jìn)緩慢。而社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)功能的發(fā)揮又極其有限，正如Y 區(qū)民政部門的工作人員所言，城市社區(qū)居委會(huì)張榜公布的社區(qū)服務(wù)內(nèi)容雖多達(dá)十幾項(xiàng)，卻很少向居民兌現(xiàn)，大部分是“空城計(jì)”，成為應(yīng)付上級(jí)檢查裝點(diǎn)門面的東西［13］?！艾F(xiàn)在不少地方熱衷于‘形象工程’、‘參觀工程’，不惜花巨資建社區(qū)服務(wù)中心，建成后又捧在手中，既‘養(yǎng)人’，又‘養(yǎng)房’，背上了沉重的‘包袱’”［14］?？梢?，Y 區(qū)民政部門之所以需要?jiǎng)?chuàng)新居家養(yǎng)老服務(wù)供給，與其對(duì)傳統(tǒng)供給方式弊端的洞察與批判有著密切的聯(lián)系。

民政部門提高有限養(yǎng)老資源利用效率的動(dòng)機(jī)，也得到了公共財(cái)政投入制度與官員晉升制度的激勵(lì)。在社會(huì)建設(shè)時(shí)代，各級(jí)政府對(duì)有關(guān)就業(yè)、養(yǎng)老等事業(yè)的財(cái)政投入正逐年增加。為此，一些職能部門也紛紛通過(guò)政策創(chuàng)新來(lái)獲取公共財(cái)政的支持。正如王思斌［15］所言，在過(guò)去的幾年里，基層政府的各個(gè)部門以解決城市社區(qū)的就業(yè)問(wèn)題為由紛紛進(jìn)入社區(qū)，在社區(qū)設(shè)立公益性崗位，從而向財(cái)政爭(zhēng)取公共服務(wù)設(shè)施經(jīng)費(fèi)。與此同時(shí)，中國(guó)行政官員的考核體系有關(guān)公共服務(wù)、民眾的滿意度、社會(huì)穩(wěn)定等量化指標(biāo)也是激勵(lì)基層政府及相關(guān)職能部門在有關(guān)民生工程上創(chuàng)新的又一動(dòng)力。

（二）民政部門在危機(jī)事件面前需要避免行政問(wèn)責(zé)

訪談結(jié)果表明，2003年Y 區(qū)的突發(fā)事件與基層政府和民政部門居家養(yǎng)老服務(wù)供給的創(chuàng)新有著密切的關(guān)聯(lián)。據(jù)Y 區(qū)民政局的李先生介紹，2003年的夏天正好趕上連續(xù)20多天40多度的高溫，光Y 區(qū)就發(fā)生了多起老人死在家中而無(wú)人知的事件。時(shí)任Y 區(qū)民政局局長(zhǎng)的鄭某介紹，事發(fā)當(dāng)天正值周五，他們當(dāng)時(shí)就接到區(qū)委主要負(fù)責(zé)人的電話：“不得讓此類事件再次發(fā)生！民政部門必須拿出具體辦法，周一上區(qū)長(zhǎng)辦公會(huì)討論?！保?6］正是這一危機(jī)事件推動(dòng)著民政部門四處走訪、調(diào)研，以尋求破解之策。

在2003年抗擊“非典”期間啟動(dòng)并于當(dāng)年下半年在長(zhǎng)沙、成都、南京、濟(jì)南等市全面實(shí)施的行政問(wèn)責(zé)制成為推動(dòng)基層政府創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)供給的壓力與動(dòng)力。所謂“行政問(wèn)責(zé)制是指特定的問(wèn)責(zé)主體針對(duì)各級(jí)政府及其公務(wù)員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況實(shí)施的，要求其承擔(dān)否定性后果的一種責(zé)任追究制度”［17］。根據(jù)該項(xiàng)制度規(guī)定，行政主要負(fù)責(zé)人由于故意或過(guò)失，不履行或不正確履行法定職責(zé)，以致造成不良影響和后果的行為的，必須實(shí)施問(wèn)責(zé)，進(jìn)行責(zé)任追究［18］。這其中，對(duì)地方突發(fā)公共事件不給予及時(shí)地回應(yīng)便是一種失職的行為，將會(huì)追究黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人的行政責(zé)任，這是行政問(wèn)責(zé)制中的題中應(yīng)有之義。

據(jù)訪談得知，被傷人孫某曾在危機(jī)事件之前就提出購(gòu)買鐘點(diǎn)工服務(wù)，給區(qū)里的獨(dú)居老人提供上門服務(wù)的設(shè)想，但因這一方案未經(jīng)深入論證，加上資金來(lái)源不明等原因而未獲上級(jí)主管領(lǐng)導(dǎo)的批準(zhǔn)。這次危機(jī)事件之后，在基層政府的壓力和授權(quán)下，此前被擱置的方案才被重新提出來(lái)?？梢姡裾块T在面臨上級(jí)問(wèn)責(zé)的壓力下，需另辟蹊徑盡快化解危機(jī)，以避免行政問(wèn)責(zé)。雖然一度擱置的解決方案還存在諸多的不確性，但是能解燃眉之急，它能將一些“高?！钡莫?dú)居老人照顧起來(lái)。總之，行政問(wèn)責(zé)制的壓力和動(dòng)力將處于風(fēng)口浪尖的民政部門推向了創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)供給的前臺(tái)。

（三）民政部門在考察學(xué)習(xí)中觸發(fā)了購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的構(gòu)想

作為發(fā)展中國(guó)家，各級(jí)政府不僅在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域積極可以借鑒西方的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮其“后發(fā)效應(yīng)”，而且在社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域也同樣可以積極汲取港澳臺(tái)和歐美的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”。為破解養(yǎng)老服務(wù)短缺的難題，民政部門曾四處考察“游學(xué)”，積極探求養(yǎng)老服務(wù)體制與機(jī)制的創(chuàng)新，正如孫某所言：政府應(yīng)承擔(dān)起老年服務(wù)與管理的職責(zé)主要緣于學(xué)習(xí)香港的經(jīng)驗(yàn)和當(dāng)?shù)赝话l(fā)事件的刺激和觸動(dòng)。2002-2003年，南京市市委組織部組織民政系統(tǒng)人員到香港考察學(xué)習(xí)社區(qū)建設(shè)。到香港養(yǎng)老院發(fā)現(xiàn)，香港的民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都是在政府的支持下才發(fā)展起來(lái)的。所以，當(dāng)時(shí)就感覺到國(guó)內(nèi)老年服務(wù)的發(fā)展僅靠原有的居民委員會(huì)提供一些志愿者服務(wù)，搞一些活動(dòng)是不能從根本上解決問(wèn)題的。而且，香港當(dāng)時(shí)的床位數(shù)也僅占香港老年人的6%-7%。大量的老年人還是要在社區(qū)里生活，而在社區(qū)照顧中，政府承擔(dān)著主要責(zé)任。

可見，民政部門在考察學(xué)習(xí)中，拓展了視野，明確了政府的職責(zé)與任務(wù)，進(jìn)而產(chǎn)生了“在工作實(shí)踐中借鑒香港等地的做法，有意識(shí)地作培育民間養(yǎng)老組織的嘗試”的想法［14］。王浦劬等人［19］在上海的實(shí)證研究也表明，相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)境外服務(wù)組織的考察與學(xué)習(xí)，對(duì)他們回國(guó)后積極探索政府購(gòu)買民間養(yǎng)老組織服務(wù)模式有著直接的關(guān)系?？傊?，在平時(shí)有關(guān)問(wèn)題內(nèi)容所形成的問(wèn)題源流，涉及解決問(wèn)題方案的政策源流和政治源流等的相互獨(dú)立運(yùn)作，在危機(jī)事件發(fā)生之后，“政策之窗”被打開了。這就為三種源流結(jié)合到一起提供了可能，并大大提高了政策倡導(dǎo)與創(chuàng)新成功的概率［20］。如民政部門在面對(duì)家庭照顧的弱化，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的不足時(shí)，也曾四處考察學(xué)習(xí)和適時(shí)向基層政府提出各種解決方案，以增加養(yǎng)老服務(wù)的供給，但在危機(jī)事件發(fā)生之后，“政策之窗”被打開，這為民政部門將問(wèn)題與解決辦法結(jié)合起來(lái)，并在政治上被接受提供了可能，從而大大提高了民政部門創(chuàng)新成功的概率。

五、民政部門創(chuàng)新居家養(yǎng)老服務(wù)供給的行動(dòng)策略

“政策之窗”被打開，雖然為民政部門創(chuàng)新提供了機(jī)會(huì)，但這種創(chuàng)新還將面臨老齡管理體制的制約。如民政部門對(duì)該項(xiàng)服務(wù)能否獲得政府的認(rèn)可與民眾的認(rèn)同，能否得到財(cái)政部門的持續(xù)支持等尚存疑慮和擔(dān)心。民政部門為了降低探索的風(fēng)險(xiǎn)和成本，贏得更多的社會(huì)支持，采取了以下行動(dòng)策略。

（一）“摸著石頭過(guò)河”的行動(dòng)策略

將政策的理念、原則轉(zhuǎn)變?yōu)檎叩男袆?dòng)與實(shí)踐，需要民政部門研究當(dāng)?shù)鼐用竦男枨?，培育相關(guān)的組織，制定必要的規(guī)范，推進(jìn)相關(guān)主體的合作，積極構(gòu)建政策支撐系統(tǒng)和執(zhí)行環(huán)境。民政部門在實(shí)踐探索的初期，政策的臨時(shí)性、應(yīng)急性色彩較濃。在政策實(shí)施的過(guò)程中，民政部門還面臨著來(lái)自部門內(nèi)部的質(zhì)疑，社區(qū)居委會(huì)的抵觸，老年人的懷疑，資金無(wú)著落，政策不完善等等問(wèn)題。正如孫某所言：當(dāng)時(shí)，我們做這種事情，在全國(guó)也比較早，所以，也遇到了一系列的困難。當(dāng)時(shí)為老年人提供上門服務(wù)的費(fèi)用是每小時(shí)5元，但老人卻認(rèn)為，天下哪里有掉下來(lái)的餡餅，都不相信有這種免費(fèi)的服務(wù)。所以，出現(xiàn)了服務(wù)人員上門服務(wù)不能被老人接納的現(xiàn)象。當(dāng)時(shí)我們只做了100多個(gè)老年人的服務(wù)，做了半年，中間也曾出現(xiàn)了沒有錢，工作不知如何開展下去的情形。我們當(dāng)時(shí)的想法其實(shí)很簡(jiǎn)單，就是不希望出現(xiàn)一些老年人死后都無(wú)人知的問(wèn)題。

正因?yàn)檎叩哪繕?biāo)、參與主體、資金來(lái)源的不確定性，使得民政部門采取了“摸著石頭過(guò)河”的行動(dòng)策略?！懊^過(guò)河”亦被稱之為“試錯(cuò)法”、“試點(diǎn)法”，是指導(dǎo)中國(guó)改革和實(shí)踐探索的基本理論和方法，也是改革的探索者與實(shí)踐者解決信息與知識(shí)不對(duì)稱性問(wèn)題，降低糾偏成本，審時(shí)度勢(shì)地予以推進(jìn)的一種策略。

在該項(xiàng)實(shí)踐探索逐漸被政府所認(rèn)可及民眾所接受之后，民政部門也在居家養(yǎng)老服務(wù)的資格標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)的監(jiān)管和質(zhì)量的提升等方面展開了進(jìn)一步的探索。正如民政局的祝先生所言，在2003年時(shí)，他們對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的資格標(biāo)準(zhǔn)并沒有制定什么文件，只是要求一些社區(qū)將一些最困難的老年人報(bào)上來(lái)。后來(lái)，這項(xiàng)服務(wù)經(jīng)媒體報(bào)道之后，得到了老百姓和區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可，這時(shí)財(cái)政資助的力度才逐年增加。這個(gè)《居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)免費(fèi)服務(wù)對(duì)象》的文件是在2005年前后制定出來(lái)的，其資格標(biāo)準(zhǔn)的文件也是在不斷地修改和變化之中，現(xiàn)在他們正考慮與第三方開展合作，對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)開展評(píng)估，要求將心貼心的社會(huì)工作的理念與方法引入到為老年人服務(wù)中來(lái)。

（二）“低調(diào)”探索與“高調(diào)”推廣的行動(dòng)策略

與“摸著石頭過(guò)河”的行動(dòng)策略相對(duì)應(yīng)，民政部門在實(shí)踐探索的初期，在處理與媒體的關(guān)系時(shí)，采取了“不報(bào)道，不聲張，不宣傳”的“三不”行動(dòng)策略。而在這項(xiàng)探索贏得了基層政府的認(rèn)可和相關(guān)部門的支持，實(shí)現(xiàn)了多方共贏之后，民政部門一改“三不”策略，加強(qiáng)了對(duì)外宣傳工作。因?yàn)?，作為一?xiàng)創(chuàng)新性實(shí)踐，民政部門在推進(jìn)該項(xiàng)服務(wù)的過(guò)程中需要利益相關(guān)者了解、宣傳、認(rèn)同、支持，只有這樣才能爭(zhēng)取該項(xiàng)服務(wù)得以存在的“合法性”，才能保證該項(xiàng)服務(wù)的可持續(xù)運(yùn)作。正如彼得·伯格與托馬斯·盧克曼［21］所言，一項(xiàng)創(chuàng)新性的制度在合法化的過(guò)程中，也需要證明并回答“何以如此”的問(wèn)題。

據(jù)孫某回憶，經(jīng)過(guò)媒體的報(bào)道和社會(huì)上的宣傳，老百姓才覺得政府是在為他們做好事。在媒體報(bào)道之后，召開了區(qū)長(zhǎng)辦公會(huì)議，就在2004年5月份，財(cái)政就決定支出30多萬(wàn)元用于購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)。到現(xiàn)在，只要預(yù)算出來(lái)之后，財(cái)政就會(huì)給錢，財(cái)政局的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，財(cái)政局的錢如果像養(yǎng)老服務(wù)這樣用那就用得值。

正是由于地方及中央媒體的正面報(bào)道④，國(guó)內(nèi)外學(xué)者的積極肯定，全國(guó)老齡辦的認(rèn)可，各地慕名而來(lái)的參觀考察團(tuán)絡(luò)繹不絕，這些都使相關(guān)的職能部門和基層政府逐漸意識(shí)到該項(xiàng)實(shí)踐探索在當(dāng)?shù)啬酥寥珖?guó)的價(jià)值與意義，從而更加積極地支持民政部門的這一探索。在此背景下，Y 區(qū)的民政部門轉(zhuǎn)向了“高調(diào)宣傳”。2006年11月民政部社會(huì)福利和社會(huì)事務(wù)司與南京市民政局、Y 區(qū)人民政府聯(lián)合主辦了“依托民間養(yǎng)老組織，推進(jìn)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)研討會(huì)”，來(lái)自國(guó)內(nèi)外各高校的專家學(xué)者，以及20個(gè)省市民政、老齡部門的工作人員，對(duì)該區(qū)依托民間養(yǎng)老組織推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行研討，并給予了高度評(píng)價(jià)。

（三）積極培育民間養(yǎng)老組織成長(zhǎng)的行動(dòng)策略

扶持并培育民間養(yǎng)老組織是該項(xiàng)探索得以有效實(shí)施的組織保障和必要前提條件，從訪談的情況來(lái)看，Y 區(qū)的民政部門主要采取了或購(gòu)買服務(wù)，或替民間養(yǎng)老組織租賃場(chǎng)地免費(fèi)供其使用的扶持策略。民政部門以每年40萬(wàn)元的租金，租下了1000平方米的房屋，租期為10年，無(wú)償供民間養(yǎng)老組織使用。這種扶持方式不僅為民間養(yǎng)老組織提供了固定的辦公場(chǎng)所，而且為其開展更多的公益性服務(wù)創(chuàng)造了必要的條件，還為其創(chuàng)收以彌補(bǔ)公益性服務(wù)資金的不足和不斷拓展居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容提供了可能。如Y 區(qū)的民間養(yǎng)老組織充分利用民政部門提供的社區(qū)服務(wù)站，開設(shè)“心理茶吧”，通過(guò)“飲茶聊天”方式，對(duì)一些獨(dú)居、空巢老年人開展精神慰藉和心理疏導(dǎo)服務(wù)，積極探索社區(qū)老年精神關(guān)愛服務(wù)新模式。

民政部門培育民間養(yǎng)老組織的效果如何，不僅取決于財(cái)政投入的多少，而且取決于民政部門對(duì)待民間養(yǎng)老組織的態(tài)度及合作過(guò)程中的溝通方式。從Y 區(qū)的個(gè)案經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，該區(qū)的民政部門注重吸納民間養(yǎng)老組織的合理建議，并適時(shí)地將它轉(zhuǎn)化為政策，以完善政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的政策內(nèi)涵。譬如，冬天老人洗澡的服務(wù)項(xiàng)目，最初就是由民間養(yǎng)老組織提出的。又如，民間養(yǎng)老組織在服務(wù)的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)一些老年人還照顧著殘疾的子女，就建議民政部門將“老養(yǎng)殘”家庭作為重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象。

（四）積極構(gòu)建政策支持聯(lián)盟的行動(dòng)策略

政策實(shí)踐是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，它不僅需要采用適當(dāng)?shù)耐七M(jìn)策略，還需要相關(guān)參與主體的配合與支持。Y 區(qū)的民政部門在創(chuàng)新居家養(yǎng)老服務(wù)供給的過(guò)程中，采取了積極構(gòu)建政策支持聯(lián)盟的行動(dòng)策略。這一支持聯(lián)盟的參與主體包括了專家學(xué)者、基層政府、勞動(dòng)保障部門、社區(qū)居委會(huì)、民間養(yǎng)老組織、服務(wù)投遞者、服務(wù)接受者、大眾傳媒等。

從訪談的情況來(lái)看，民政部門為了辨清老年服務(wù)的發(fā)展方向，明晰政府的責(zé)任，提升決策的科學(xué)性，積極主動(dòng)地與當(dāng)?shù)貙＜覍W(xué)者合作。為了贏得基層政府的認(rèn)可、勞動(dòng)保障部門的資助、社區(qū)居委會(huì)的支持以及老人的認(rèn)同，民政部門積極建議民間養(yǎng)老組織招聘城市下崗失業(yè)的“4050”人員作為居家養(yǎng)老服務(wù)的投遞者。這一策略不僅解決了Y 區(qū)部分“上有老下有小”的“4050”人員的“養(yǎng)家糊口”問(wèn)題，而且有力地支持了基層政府、勞動(dòng)與保障部門和社區(qū)的再就業(yè)工作。而這些“4050”人員與老人在語(yǔ)言、生活習(xí)慣等方面具有較多的相似性，這為服務(wù)關(guān)系的建立與維護(hù)創(chuàng)造了有利條件，一定程度上降低了彼此接納的時(shí)間成本［22］。而服務(wù)雙方在居住空間上的接近性，更使老人在急需人幫助時(shí)，服務(wù)投遞者能夠及時(shí)地趕到現(xiàn)場(chǎng)提供服務(wù)。正如研究者范明林、張鐘汝所言，“鄰里之間知根知底很方便，再加上住得很近，叫起來(lái)也方便”［23］。這些做法都贏得了服務(wù)對(duì)象的認(rèn)可與支持。

六、結(jié)論與討論

從南京市Y 區(qū)的個(gè)案經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在中國(guó)現(xiàn)行的老齡工作體制下，民政部門雖然擁有的權(quán)力與資源有限，但面對(duì)老年服務(wù)供需矛盾日趨緊張的客觀事實(shí)，也面臨著諸多的發(fā)展機(jī)遇。民政部門能否抓住發(fā)展機(jī)遇推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，不僅取決于各級(jí)政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的態(tài)度，而且取決于民政部門在養(yǎng)老服務(wù)供給機(jī)制上能否有所創(chuàng)新。只有通過(guò)創(chuàng)新服務(wù)供給，才能提高有限資源的利用效率，才能贏得更多的財(cái)政資助，從而推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。對(duì)Y 區(qū)的民政部門而言，增加養(yǎng)老服務(wù)供給的方案是多元的，他們之所以拋棄了傳統(tǒng)的做法而選擇創(chuàng)新，是多種因素綜合作用的結(jié)果。它包括Y 區(qū)的區(qū)域位置、財(cái)政狀況、人口老齡化程度、養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾、突發(fā)事件、民間養(yǎng)老組織狀況等，這其中也離不開民政部門積極主動(dòng)的探索與實(shí)踐。這種探索表現(xiàn)在民政部門積極適應(yīng)政府執(zhí)政理念及執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)型，對(duì)既有供給方式的缺陷與不足的洞察和批判，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展趨勢(shì)的準(zhǔn)確判斷，也體現(xiàn)在民政部門四處考察學(xué)習(xí)，積極思考并借鑒港澳臺(tái)和日本在養(yǎng)老服務(wù)方面的經(jīng)驗(yàn)的舉動(dòng)上。民政部門在思想觀念上的轉(zhuǎn)變與調(diào)整為居家養(yǎng)老服務(wù)供給機(jī)制的創(chuàng)新提供了思想基礎(chǔ)，也在一定程度上決定了居家養(yǎng)老服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新的方向。在新的養(yǎng)老服務(wù)供給機(jī)制運(yùn)行的過(guò)程中，一方面，民政部門積極爭(zhēng)取并整合盡可能多的參與主體，如專家學(xué)者、勞動(dòng)保障部門、大眾傳媒、民間養(yǎng)老組織、社區(qū)居委會(huì)等，為實(shí)踐探索創(chuàng)造了良好的輿論環(huán)境，社會(huì)支持系統(tǒng)，科學(xué)決策機(jī)制和高效的服務(wù)供給組織；另一方面，運(yùn)用一些行動(dòng)策略來(lái)降低探索、改革的風(fēng)險(xiǎn)和成本，并在探索與改革中不斷完善相關(guān)的規(guī)則與服務(wù)內(nèi)容，在宣傳推廣和完善中不斷擴(kuò)大該項(xiàng)服務(wù)的規(guī)模，以推動(dòng)該項(xiàng)服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。民政部門積極構(gòu)建政策的支持聯(lián)盟，為民政部門克服老齡管理體制的瓶頸制約，推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新實(shí)踐，提供了人力、資源及組織保證。而民政部門采取的穩(wěn)步推進(jìn)的策略，是提高該項(xiàng)創(chuàng)新成功率的重要保證。

盡管民政部門在探索中贏得了多方主體的支持，但這并不意味著各參與主體間沒有矛盾與沖突。如民政部門將有限的養(yǎng)老資源用于與民間養(yǎng)老組織合作，這也引發(fā)了街道、社區(qū)居委會(huì)的不滿和抵制。即便在民政部門內(nèi)部，一些人對(duì)其與民間養(yǎng)老組織的合作也心存諸多疑慮和擔(dān)憂，諸如民間養(yǎng)老組織對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼資金的使用是否規(guī)范等問(wèn)題就是他們的憂慮所在。與此同時(shí)，民政部門在創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)供給機(jī)制的初始階段受經(jīng)費(fèi)、政策、經(jīng)驗(yàn)等多方面制約，未能在政府購(gòu)買服務(wù)的方式與服務(wù)投遞者的待遇等問(wèn)題上給予民間養(yǎng)老組織對(duì)等的談判權(quán)利，這在一定程度上限制了民間養(yǎng)老組織激勵(lì)機(jī)制的有效發(fā)揮，也直接導(dǎo)致服務(wù)投遞者的待遇偏低和合法權(quán)益得不到有效保障。作為服務(wù)供給終端的服務(wù)投遞者存在因用工方未與其簽定勞動(dòng)合同，未交醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等問(wèn)題而對(duì)民政部門不滿，繼而出現(xiàn)多次試圖通過(guò)上訪以維護(hù)權(quán)益的情況?？梢?，民政部門創(chuàng)新居家養(yǎng)老服務(wù)供給機(jī)制的工作并非一蹴而就，而是需要各參與主體在探索、推進(jìn)的過(guò)程中，不斷地彌合彼此觀念上的差異，調(diào)整彼此的合作方式，構(gòu)建彼此的利益關(guān)聯(lián)，化解彼此的利益矛盾，增進(jìn)彼此的互信，在不斷地探索、調(diào)整、磨合的過(guò)程中，調(diào)適彼此的關(guān)系，完善居家養(yǎng)老服務(wù)的供給機(jī)制。

值得注意的是，本文所探討的個(gè)案經(jīng)驗(yàn)是以特定的條件作為前提與基礎(chǔ)的，如南京市Y 區(qū)基層政府和財(cái)政部門強(qiáng)有力的政策和財(cái)政支持，這是民政部門創(chuàng)新居家養(yǎng)老服務(wù)供給的前提選擇；基層政府、民政部門和民間養(yǎng)老組織的負(fù)責(zé)人開闊的視野和積極創(chuàng)新的意識(shí)，是民政部門創(chuàng)新的必要條件；選擇一個(gè)公信度較強(qiáng)，服務(wù)輸送能力較強(qiáng)的民間養(yǎng)老組織，是決定該項(xiàng)制度能否成功的關(guān)鍵因素；突發(fā)性事件為民政部門的創(chuàng)新提供了契機(jī)；基層政府、民政部門與民間養(yǎng)老組織等多方主體良好的互動(dòng)關(guān)系，是化解合作過(guò)程中的問(wèn)題以及推進(jìn)該項(xiàng)制度不斷完善的必要保證。

注釋：

①本研究所指的民政部門特指南京市Y 區(qū)民政局及下屬的老齡辦等。

② 2000年該區(qū)60歲及以上的老年人口占常住人口的11.43%，2005年增長(zhǎng)到14.57%，五年增長(zhǎng)了3.14個(gè)百分點(diǎn)，老年人口的增長(zhǎng)幅度比總?cè)丝谠鲩L(zhǎng)快32.98個(gè)百分點(diǎn)。2004年，該區(qū)養(yǎng)老床位只有170 張，每千名老人的養(yǎng)老床位只有2.2張，全市倒數(shù)第一。

③據(jù)2008年底統(tǒng)計(jì)，全區(qū)養(yǎng)老床位總數(shù)已從2003年的不到200張?jiān)鲋?500余張，2010年，該區(qū)的養(yǎng)老床位已增至2368張，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量以及床位數(shù)均占該區(qū)90%以上，已撐起Y 區(qū)養(yǎng)老福利事業(yè)的大半壁江山。

④ 《人民日?qǐng)?bào)》（2005年10月12日A5版），《人民政協(xié)報(bào)》（2007年7月30日A3版），中央電視臺(tái)焦點(diǎn)訪談欄目（2007年11月19日晚），財(cái)經(jīng)頻道《中國(guó)國(guó)情報(bào)告》“人口篇”（2008年10月）等，對(duì)Y 區(qū)的做法都給予了報(bào)道。

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