張振華

印第安納學(xué)派理論體系的核心是所謂的多中心治理（polycentric governance）。多中心治理在學(xué)派的理論體系中有兩個主要的表現(xiàn)或應(yīng)用：一是多中心的公共產(chǎn)品理論，即公共經(jīng)濟理論。二是多中心的公共池塘資源治理理論，即自主治理理論。圍繞公共經(jīng)濟理論和自主治理理論，學(xué)派還提出了其他的理論主張，比如多中心的城市治理理論、多中心的立憲秩序理論。它們或者為這兩個理論提供了佐證和支撐，或者是這兩個理論的邏輯延伸。這樣，學(xué)派形成了以多中心治理理論為內(nèi)核，以公共經(jīng)濟理論和自主治理理論為兩翼，以城市治理、立憲秩序、民主行政、聯(lián)邦主義等理論為支撐的多中心理論體系。就方法論來看，學(xué)派將制度分析植入傳統(tǒng)的理性選擇模型，將其改造為“理性選擇制度主義”，并將它細化為一套完整的制度分析和發(fā)展框架，從而使實證與案例研究可以在制度層面展開，由此改變了制度分析相對宏觀、缺乏微觀視角和實證研究的弊端。

以中國人民大學(xué)毛壽龍教授為首的中國學(xué)者在世紀之交開始翻譯學(xué)派的著作。隨著這些著作的出版，學(xué)派的相關(guān)理論逐漸為中國學(xué)界所了解和認可。在此基礎(chǔ)上，零星的應(yīng)用性研究漸次出現(xiàn)。2009年埃琳諾獲得諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎，這極大地促進了學(xué)派理論在中國的傳播和應(yīng)用，然而在表面上形成學(xué)習(xí)和應(yīng)用高潮的同時，既有研究卻充斥著對該學(xué)派理論的“誤讀與泛化”，因而有必要對相關(guān)研究進行評述，指出其存在的不足和誤區(qū)，以促進學(xué)界對其理論的正確理解以及在此基礎(chǔ)上的合理應(yīng)用。需要指出的一點是，該學(xué)派的理論十分豐富，限于篇幅，本文突出那些對中國有較強適用性的學(xué)術(shù)思想、理論主張及其應(yīng)用，這主要集中于該學(xué)派的微觀制度分析部分，包括學(xué)派的公共經(jīng)濟理論、多中心治理理論和自主治理理論。在理論主張與現(xiàn)實應(yīng)用之間，本文將重點放在后者。對學(xué)派整體學(xué)術(shù)思想的了解可以參照課題組的另一本著作（張振華，2010：162－217）。

一、印第安納學(xué)派的公共經(jīng)濟理論與我國的政治經(jīng)濟實踐

就當(dāng)前的研究和實踐情況看，印第安納學(xué)派的公共經(jīng)濟觀及其理論延伸可能對我國如下領(lǐng)域的研究或（和）實踐發(fā)揮較為重要的指導(dǎo)價值或啟示意義，它們包括：地方政府競爭、行政區(qū)劃改革與大城市治理。這些領(lǐng)域的研究或（和）實踐，有的已經(jīng)運用了學(xué)派的相關(guān)理論，有的部分地與學(xué)派的理論主張吻合。

（一）我國地方政府的公共產(chǎn)品競爭

學(xué)派主張，在公共產(chǎn)品的供給過程中，競爭不僅是可能的，而且是有益的。由于地方政府是當(dāng)然的公共產(chǎn)品供給主體，而各地政府實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給效率的能力有高有低，所以作為公共產(chǎn)品消費者的選民面臨著不同的公共產(chǎn)品——稅收組合。選民希望少交錢（稅收）多消費（公共產(chǎn)品），因而也就偏好效率高的轄區(qū)。如果轄區(qū)地方政府的供給效率低于其他轄區(qū)，那么選民要么用手投票（換掉地方官員），要么用腳投票（遷到其他轄區(qū)）。這給效率低下的地方政府造成壓力，迫使它們?nèi)W(xué)習(xí)高效率轄區(qū)的經(jīng)驗。因而，公共產(chǎn)品就成為地方政府競爭的主題之一，學(xué)派成員蒂布特將其概括為“用腳投票”模型，也即所謂的“蒂布特機制”（Tiebout，1956：416－424）。這種地方政府競爭邏輯能不能適用于中國呢？首先，毋庸置疑的是，公共產(chǎn)品競爭并非我國地方政府間競爭的最主要形式，更非唯一形式。我國地方政府間的競爭更多的是招商競爭（吸引流動性資本）、管理權(quán)競爭、晉升競爭（爭取稀缺的職位升遷機會）。這種競爭態(tài)勢的形成是我國政治經(jīng)濟體制綜合作用的結(jié)果（張振華，2011：101－106）。其次，盡管公共產(chǎn)品競爭在我國地方政府競爭目錄中還處于一個相對不重要的地位，然而在社會日趨開放的背景下，公共產(chǎn)品競爭出現(xiàn)的頻率還是在增大。在實踐中，它常以擇校費、藍印戶口、跨國移民等形式表現(xiàn)出來。另外，公共產(chǎn)品的供給結(jié)構(gòu)也在一定程度上體現(xiàn)出地方政府的競爭。有研究表明，我國公共產(chǎn)品的供給結(jié)構(gòu)大體與生產(chǎn)要素的流動性相匹配：流動性越強，就越可能占用更大份額的公共產(chǎn)品；流動性越弱，所占公共產(chǎn)品份額就越少（傅勇，2007：12）。由于資本的流動性最強，因此在公共產(chǎn)品整體供給不足的情況下，經(jīng)營類公共產(chǎn)品的供給卻是超量的。而對于流動性較差的普通民眾來說，消費類公共產(chǎn)品（教育、醫(yī)療等）相對短缺。

從學(xué)派公共經(jīng)濟理論所推導(dǎo)的地方政府競爭邏輯有一項重要的制度配合，那就是公民有“用腳投票”或（和）“用手投票”的自由。這是形塑地方政府競爭的最重要因素。在邏輯上，只要轄區(qū)居民具有這些權(quán)利，公共產(chǎn)品的供給體制不論是單中心還是多中心，都會形成基于公共產(chǎn)品的競爭。反觀中國，戶籍制度的束縛以及由此形成的高遷徙成本在很大程度上壓抑了地方政府公共產(chǎn)品競爭的積極性。但流動性較強的資本所有者是我國各地政府競相競爭的對象，提供適量、甚至超量的經(jīng)營類公共產(chǎn)品成為地方政府吸引他們的辦法之一，這樣“資本的地區(qū)間流動在一定程度上代替勞動力流動充當(dāng)著地區(qū)競爭中的蒂布特機制”（張晏，2007：22－36）。因此，學(xué)派公共經(jīng)濟理論所延伸出的地方政府公共產(chǎn)品競爭邏輯較為妥帖地適用于資本所有者，而不大適用于普通消費者。為了發(fā)揮蒂布特機制“約束地方政府偏離居民偏好的潛力，我們應(yīng)該進一步賦予松動戶籍制度的重要意義”（傅勇，2007：134）。

（二）多中心的城市治理理論與我國的城市行政區(qū)劃改革

美國在歷史上曾出現(xiàn)了所謂的“城市病”，表現(xiàn)在八個方面：城市無計劃發(fā)展；政府缺乏資源；缺乏管理能力和專業(yè)技能；管轄權(quán)分割；責(zé)任混亂；種族與社會隔離；財政不均（富裕社區(qū)公共產(chǎn)品過度，貧窮社區(qū)公共產(chǎn)品供給不足與短缺）；財政剝削（在郊區(qū)居住、在城區(qū)工作的富人享受城市的便利服務(wù)和設(shè)施卻不負擔(dān)費用）。當(dāng)時的改革者試圖通過合并城市政府的方法來消除這些“病癥”（文森特·奧斯特羅姆等，2004：67－68）。學(xué)派認為這是一種更富效率的公共產(chǎn)品供給體制，在此基礎(chǔ)上，學(xué)派發(fā)展形成了多中心的城市治理理論，主張依據(jù)公共產(chǎn)品屬性來構(gòu)建相應(yīng)的生產(chǎn)單位，以最大限度地實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。

今天的中國，“城市病”也開始呈現(xiàn)出加速惡化態(tài)勢。多中心城市治理能夠成為緩解中國“城市病”的一條出路嗎？要回答這一問題，首先要判定中國“城市病”的“癥狀”是否與美國相同。我國當(dāng)前有六類“城市病”：人口無序積聚、能源資源緊張、生態(tài)環(huán)境惡化、交通擁堵嚴重、房價居高不下、安全形勢嚴峻①《六大“城市病”挑戰(zhàn)中國“十二五”城市發(fā)展》，財經(jīng)網(wǎng)，http：//www.caijing.com.cn/2010－10－29/110555447.html，2010－10－29。。這與當(dāng)時美國的“城市病”有很大不同，主要是由于城市區(qū)劃不合理、資源過度在城市，尤其是大城市積聚以及粗放式經(jīng)濟發(fā)展方式所造成的。而學(xué)派所針對的“城市病”是圍繞公共產(chǎn)品（公共產(chǎn)品的籌資問題，公共產(chǎn)品在富裕社區(qū)和貧窮社區(qū)的不平衡分布等）而產(chǎn)生的。這是兩類不同的“城市病”。

近年來，中國核心城市行政規(guī)劃調(diào)整頻繁。2009年上海的南匯區(qū)并入浦東新區(qū)，2011年6月盧灣區(qū)合并到黃浦區(qū)。2009年11月天津以塘沽、漢沽和大港為主體，組建了濱海新區(qū)。2010年7月北京將四區(qū)（東城、崇文、西城、玄武）合并為兩區(qū)（東城、西城）。2011年12月，重慶的萬盛區(qū)、綦江縣合并為綦江區(qū)，雙橋區(qū)、大足縣組建成立了大足區(qū)。此外，廣州、廈門、深圳、沈陽等中心城市的行政區(qū)劃也有所調(diào)整。這些改革似乎遵循了當(dāng)時美國大城市改革者所主張的邏輯。但細究起來會發(fā)現(xiàn)，這是兩類完全不同的現(xiàn)象。中國城市區(qū)劃改革對于經(jīng)濟發(fā)展的考量要多于對于公共產(chǎn)品供給體制變革的考量。改革的主要目的是以先發(fā)地區(qū)帶動后發(fā)地區(qū)，這樣的改革并未觸及公共產(chǎn)品的供給體制。因此，盡管很多學(xué)者認為，中國的城市治理模式將由或已經(jīng)由管理走向治理，并普遍預(yù)言參與、合作、伙伴關(guān)系等多中心要素將是中國城市治理的發(fā)展趨向（張文禮，2008：47－50），然而僅就公共產(chǎn)品供給體制來判斷，中國城市的治理模式仍是典型的單中心，由單中心向多中心方向發(fā)展的態(tài)勢、路徑和動力尚不完全明晰。

伴隨著孕婦及其家屬健康知識知曉率的不斷提升，飲食療法和運動干預(yù)方法得到了廣泛應(yīng)用。為了防止孕婦在妊娠期間迅速增重，確?；颊哐撬降奈炊ㄐ?，醫(yī)務(wù)人員應(yīng)重視為高危孕婦講授糖尿病相關(guān)的健康知識，使其能夠嚴格遵照醫(yī)生囑托，養(yǎng)成健康的生活習(xí)慣，定期對胎心進行監(jiān)測，形成圍產(chǎn)兒預(yù)后狀況的保障[4]。同時，醫(yī)務(wù)人員應(yīng)鼓勵高危孕婦積極參加適宜的運動，促進血脂濃度的充分降低，實現(xiàn)對產(chǎn)婦心血管功能的改善[5]。

二、印第安納學(xué)派的多中心治理理論與我國的政治經(jīng)濟實踐

在邏輯上，很難將學(xué)派的公共經(jīng)濟理論和多中心治理理論區(qū)分開來，但二者的側(cè)重點的確存在細微差別。公共經(jīng)濟理論關(guān)注的核心問題是，如何實現(xiàn)公共產(chǎn)品最經(jīng)濟的供給。學(xué)派給出的主要方法是：根據(jù)公共產(chǎn)品的屬性來構(gòu)建相應(yīng)的生產(chǎn)單位；在不同的公共產(chǎn)品供給主體間引入競爭。多中心治理理論關(guān)注的核心則是，如何確保公共產(chǎn)品的生產(chǎn)能夠最大程度地體現(xiàn)消費者偏好。學(xué)派的基本主張是，公共產(chǎn)品的供給者與生產(chǎn)者分開（存在多個獨立的決策中心）；盡可能由低層級政府組織公共產(chǎn)品生產(chǎn)（政府層級越低對于消費者的偏好就越了解）；消費者要有偏好的表達和整合機制（可以低成本地退出某個公共產(chǎn)品生產(chǎn)單位；有多個生產(chǎn)者可供選擇；公共產(chǎn)品的價格應(yīng)該能夠反映消費者的偏好強度等）。我國目前與多中心治理理論相關(guān)的實踐領(lǐng)域主要集中在公共服務(wù)外包和環(huán)境治理中。

（一）多中心治理理論與公共服務(wù)外包

學(xué)派主張，地方政府應(yīng)該成為轄區(qū)公共產(chǎn)品的供給者，而將生產(chǎn)的職責(zé)外包給其他組織（包括其他地方政府、公共或私人企業(yè)、非營利組織）或個人。這一主張成為西方發(fā)達國家20世紀70年代末80年代初推行新公共管理運動的主導(dǎo)思路。我國也深受這種理論和實踐的影響。早在1994年，深圳羅湖區(qū)政府就推行了環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)外包。其后，陸續(xù)出現(xiàn)了“治安承包”（泰安，1996年）、居家養(yǎng)老服務(wù)（上海，2000年）等。進入新千年，我國的公共服務(wù)外包呈現(xiàn)出加快發(fā)展態(tài)勢。外包范圍不斷擴大，除環(huán)境衛(wèi)生、養(yǎng)老等最初的外包業(yè)務(wù)外，還陸續(xù)加進了教育、文化、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域的服務(wù)外包。在政府的內(nèi)部工作流程中，也普遍實施了外包，如電子政務(wù)、物業(yè)管理、后勤保障、培訓(xùn)教育、法律顧問等。外包服務(wù)的規(guī)范化程度也在不斷提高。在國家層面上，《采購法》于2003年1月1日起正式執(zhí)行。在地方政府層面上，上海浦東（2005年）、寧波（2009年）、深圳（2010年）等地先后制訂了當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)外包文件。

世紀之初，我國提出要建設(shè)公共服務(wù)型政府，并將其作為行政管理體制改革的重要目標。這就意味著，政府要將滿足民眾的公共服務(wù)需求放在一個更優(yōu)先的位置上。這預(yù)示著，公共服務(wù)型政府將成為我國公共服務(wù)供給體制轉(zhuǎn)變的一個契機。公共服務(wù)型政府建設(shè)理念與學(xué)派的多中心治理理論之間存在很大的“交集”，近年來我國在公共服務(wù)外包方面所進行的改革也契合多中心治理理論的主張，然而“中國版”的公共服務(wù)外包實踐與印第安納學(xué)派的理論主張之間還存在較大差距。學(xué)派認為，既然不同類型的公共產(chǎn)品具有不同的屬性，對應(yīng)不同的最優(yōu)生產(chǎn)規(guī)模，那么就應(yīng)該根據(jù)公共產(chǎn)品的屬性來確定供給該種產(chǎn)品的公共組織邊界，這就是美國設(shè)置特別區(qū)（special districts）的理由。據(jù)統(tǒng)計，美國各級政府①按照美國的統(tǒng)計類別，政府包括聯(lián)邦政府、州政府和地方政府。地方政府又包括縣（County）、市（Municipal）、鎮(zhèn)（Township and town）、學(xué)區(qū)（school district）和特別區(qū)（special district）五種類型。的總數(shù)從1962年的91237個減少到2007年的89527個，但同期特別區(qū)的數(shù)量從18323個增加到37381個。在2007年，美國每5個地方政府中，就約有2.1個特別區(qū)。此外，美國還有13051個學(xué)區(qū)②U.S.Census Bureau.“Census of Governments”，Volume 1，Number 1，Government Organization，Series GC07（1）－1），quinquennial.www.census.gov/govs/cog.。常見的特別區(qū)包括消防區(qū)、醫(yī)院區(qū)、圖書館區(qū)、公園區(qū)、輪渡區(qū)、機場區(qū)、緊急醫(yī)療服務(wù)區(qū)、下水道區(qū)、固定廢物處置區(qū)等等。這些特別區(qū)多數(shù)被看作是（準）市政企業(yè)。與我國市政企業(yè)不同的是，這些特別區(qū)被賦予了征稅的權(quán)利或者本身就是稅收區(qū)（taxing districts）。這樣，“一個典型的美國家庭同時處于多個地方政府的管轄之下。除了交納聯(lián)邦稅和州稅外，它還要向所在的縣、市、鎮(zhèn)、學(xué)區(qū)以及特別區(qū)交納稅費，并獲得不同的公共服務(wù)”（張光，2004：99）。不同類型的公共產(chǎn)品是被分散供給的，某一項公共產(chǎn)品的具體價格得以明確，從而能夠針對該種公共產(chǎn)品單獨籌資③最近在美國發(fā)生的一個案例引起了很大的爭議：消防隊員看著大火不救，原因是該屋主沒有繳納消防費?！短锛{西消防隊竟看著一家被燒光不救》，http：//www.sinovision.net/news.php？act＝details＆news＿id＝149527，美國中文網(wǎng)，2010－10－05。。中國近年來實施的一系列公共服務(wù)外包實踐，表面上看與學(xué)派的主張相近，然而公共產(chǎn)品仍是“打包供給”，消費者還是在為公共產(chǎn)品綜合付費，市政公司的設(shè)立也依然是以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的。我國的公共服務(wù)外包實踐并未改變公共產(chǎn)品的單中心供給格局。

（二）環(huán)境治理的單中心與多中心

我國環(huán)境治理的力度在加大，但環(huán)境形勢甚至還有所惡化（李克強，2012）。有學(xué)者將其歸咎為“環(huán)境治理的行政單中心模式”，具體表現(xiàn)為：“政府是唯一的管理主體，無論是宏觀政策的制定還是微觀層次的監(jiān)督執(zhí)行，基本上都是由政府直接操作?！边@項研究斷言，環(huán)境治理的多中心模式能夠成為改善我國環(huán)境治理績效的一條出路（李雪梅，2010）。

近年來我國環(huán)境治理的一個顯著變化是，環(huán)保組織蓬勃發(fā)展，其參與的范圍、深度和效果都有了很大程度的改觀。甚至可以說，環(huán)保組織已經(jīng)成為我國環(huán)境治理過程中不可或缺的主體之一。本文關(guān)心的是，如何解讀環(huán)保組織的參與？能不能說，在環(huán)保領(lǐng)域已經(jīng)形成了一種多中心格局呢？甚至更進一步而言，環(huán)保領(lǐng)域的這種變化能否成為其他領(lǐng)域治理變革的前奏呢？這里面關(guān)鍵是解釋原先處于壟斷狀態(tài)的政府部門為何會坐視甚至甘愿社會力量“染指”其權(quán)力。多數(shù)研究對此的解釋是：環(huán)保部門在政府機構(gòu)序列中屬“邊緣”、非強勢部門，它們試圖通過吸納民間組織的參與，尋求公眾和社會輿論的支持來擴大自己的行動能力和行動的合法性（劉培峰，2008：76）。因而，就目前而言，環(huán)保組織的參與并未從根本上改變我國環(huán)境治理的單中心模式，這僅是學(xué)者的一種學(xué)理分析或?qū)W術(shù)倡導(dǎo)，而并非實體建構(gòu)。

（三）應(yīng)用多中心治理理論要注意的四個問題

就多中心治理理論的應(yīng)用而言，我國學(xué)者應(yīng)該對以下四個問題加以注意。首先，學(xué)者們是在用單中心治理的負面性來證明多中心治理的正當(dāng)性和必要性，而且多數(shù)研究似乎不假思索地將一切弊端和缺陷都拋給了“單中心”，這樣的研究沒有區(qū)分哪些弊端是“單中心”本身造成的，哪些是由于經(jīng)濟社會發(fā)展階段的不同、社會文化背景的不同造成的，也沒有對多中心理論產(chǎn)生的制度背景和思想基礎(chǔ)給予足夠重視。其次，就學(xué)派多中心治理的原意來說，這一概念包含但不限于參與的內(nèi)涵。我國很多學(xué)者將參與視為多中心治理的核心特征，認為多中心治理就是多個主體共同參與公共事務(wù)管理的過程。這種理解混淆了多中心治理與治理的概念。事實上，只有建立在多中心體制基礎(chǔ)上的治理模式才能被稱為多中心治理。在學(xué)派看來，多中心體制最基本的特征是存在多個形式上相互獨立的決策中心。要使多中心體制形成秩序而非導(dǎo)致混亂還必須確保多中心體制包括另兩個要素：選擇按照考慮他人的方式行動（核心規(guī)則是：己所不欲，勿施于人）以及發(fā)達的沖突解決機制（Vincent Ostrom，1972）。而治理本身并不要求存在多中心體制，在單中心體制下也能有治理。再次，我國學(xué)者在對多中心治理的應(yīng)用上，還存在一個邏輯上的跳躍，它將基層多中心治理的成功經(jīng)驗視為能在更高層級應(yīng)用多中心治理體制的佐證。然而正如學(xué)派所指出的，“地方層面上成功的自主治理如何被整合、轉(zhuǎn)化為宏觀層次上的有效治理體制，這一點并非顯而易見”（McGinnis，2005）。最后，不能先驗地認為多中心治理一定優(yōu)于單中心治理，更不能認定，多中心治理就一定能夠彌補單中心治理的不足。在實踐中，既存在單中心治理成功的案例，也存在多中心治理成功的案例。成功不成功取決于很多的因素，并非僅僅是由權(quán)力的集中還是分散來決定。

三、印第安納學(xué)派的自主治理理論與我國的政治經(jīng)濟實踐

（一）我國的公共池塘資源治理

公共池塘資源是埃琳諾和文森特1977年在對薩繆爾森和布坎南提出的產(chǎn)品分類標準進行修正時提出的概念。他們認為，排他性和共用性是區(qū)分產(chǎn)品的兩個獨立標準。除了薩繆爾森1954年區(qū)分的私益產(chǎn)品（分別使用，可排他）、公益產(chǎn)品（共同使用、不可排他）和1965年布坎南提出的俱樂部產(chǎn)品（即學(xué)派所謂的收費產(chǎn)品，特征是：共同使用、可排他，如公路、有線電視、圖書館）外，還存在第四種產(chǎn)品類型，即公共池塘資源（分別使用，不可排他）。公共池塘資源是印第安納學(xué)派自主治理理論的最初應(yīng)用。

學(xué)派之前的主流理論斷定，由于存在集體選擇困境（囚徒困境、公地悲劇、“搭便車”等），公共池塘資源的治理只能有兩種方法：要么徹底私有化，要么構(gòu)建一個外在的政治權(quán)威，前者被稱為企業(yè)理論，后者被稱為國家理論。學(xué)派的“多中心自主治理理論”則提供了第三種方案。學(xué)派認為，公共池塘資源的使用者能夠利用自我組織、自我管理和自我執(zhí)行的能力解決自主治理所面對的制度供給、可信承諾和相互監(jiān)督難題。埃琳諾還進一步提出了自主治理要遵循的八項設(shè)計原則（Cox，Arnold ＆Tomas，2010）。

就理論的適應(yīng)性而言，公共池塘資源治理應(yīng)該是學(xué)派理論體系中最強的，因為它的設(shè)計原則是從出自不同文化背景、不同政治體制的眾多案例中梳理、概括和抽象出來的。對中國而言，自主治理理論的應(yīng)用還有一個優(yōu)勢，那就是中國的產(chǎn)權(quán)制度安排。多數(shù)的公共池塘資源坐落在農(nóng)村，而農(nóng)村的土地及其他資源（如林地、魚塘）實行的是集體產(chǎn)權(quán)，也即學(xué)派所謂的共有產(chǎn)權(quán)。如果學(xué)派的理論體系能夠證明，集體產(chǎn)權(quán)制度相比于私有產(chǎn)權(quán)同樣有效，甚至更有效，那么它就足以對西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)家奉為圭臬的私有產(chǎn)權(quán)理念以及將私有化視為市場經(jīng)濟核心的“華盛頓共識”提出挑戰(zhàn)。另外，新中國最早的基層民主實踐是從農(nóng)村起步的，這意味著中國的農(nóng)民（公共池塘資源的使用者）最早被賦予了自治的權(quán)力。集體產(chǎn)權(quán)和自治權(quán)力是否意味著學(xué)派的自主治理理論具備了在我國農(nóng)村公共池塘資源治理中適用的全部條件呢？中國既有的公共池塘資源管理具備學(xué)派自主治理的特性嗎？

我國當(dāng)下的公共池塘資源治理呈現(xiàn)出三個基本特征：一是它體現(xiàn)了集體產(chǎn)權(quán)和私有化方案之間的一種混合和張力。一方面，公共池塘資源的集體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)沒有改變；但另一方面，承包制、“增人不增地，減人不減地”、農(nóng)地承包權(quán)“長期不變”等實踐已經(jīng)分割、削弱了集體產(chǎn)權(quán)的特性，將既有產(chǎn)權(quán)安排下私有化的程度放到最大。就實質(zhì)而言，這可以視為是一種準私有化方案。二是集體資源存在產(chǎn)權(quán)殘缺和外部性危機，政治權(quán)威（地方政府及其官員）能夠單方面來調(diào)整公共資源的權(quán)屬關(guān)系和制度安排，村民自主治理的空間有限。三是由于選舉機制不完善，村民與村組織間的委托—代理關(guān)系并不唯一，村組織還同時充當(dāng)著外部政治權(quán)威代理人的角色，能夠借助外部政治權(quán)威來“傷害”其他資源使用者。因而，我國的公共池塘資源治理盡管不排除仍存在自主治理的個案，但就總體而言，私有化或準私有化是主流。

（二）自主治理理論在我國其他政治經(jīng)濟實踐中的應(yīng)用

公共池塘資源只是自主治理的應(yīng)用領(lǐng)域之一，在我國還存在其他的自主治理實踐，如社會組織的自治。這些領(lǐng)域的行動者是如何解決集體選擇的困境，克服制度供給、可信承諾和相互監(jiān)督難題的呢？

在計劃經(jīng)濟時期，政府關(guān)系主要發(fā)生在縱向政府間。隨著政府行為邏輯的變化，橫向政府間關(guān)系開始變得越來越密切。與這種變化相關(guān)，分析地方政府合作的理論開始逐漸發(fā)展起來，這其中就有自主治理理論。多數(shù)從這一角度進行的分析明確提及自主治理要經(jīng)歷的制度供給、可信承諾和相互監(jiān)督問題。比如，中山大學(xué)張緊跟發(fā)現(xiàn)，地方政府主要通過論壇、洽談會和聯(lián)席會議等形式來表達合作意愿，商談合作領(lǐng)域，搭建合作框架（張緊跟，2008：351－357）。現(xiàn)有合作存在制度化程度不足的弊端，“還停留在各種會議制度和單項合作機制和組織上，一般采取集體磋商的形式，缺乏一系列成熟的、制度化的機制與組織”（汪偉全，2005：294－295）。為此，南開大學(xué)楊龍主張將論壇進一步演化為促進地方合作形成和維系機制，它包括三方面：一是談判和協(xié)商機制，用于表達合作意愿，商議合作成本的分攤和合作利益的分享；二是分享機制及相關(guān)的補償機制；三是監(jiān)督機制和糾紛裁決機制（楊龍，2008：96－99）。以這些規(guī)范性分析為基礎(chǔ)，我國學(xué)術(shù)界對于地方政府合作的區(qū)域、合作的形式和合作的內(nèi)容（跨界公共產(chǎn)品服務(wù)的供給、區(qū)域性公共危機的應(yīng)對（楊龍、鄭春勇，2011：57－68）進行了分析。規(guī)范分析和案例研究的結(jié)合有助于我們更深入地了解當(dāng)前我國地方政府自主治理的機制與邏輯。然而，從方法論的角度看，我國學(xué)術(shù)界還沒有發(fā)展出一種微觀層面的制度分析作為對不同自主治理機制評價的基礎(chǔ)，也沒能從案例中抽象出類似的“設(shè)計原則”，這應(yīng)該是我國地方政府合作研究需要進一步努力的方向。

改革開放以來，計劃經(jīng)濟時期政治與社會渾然一體的格局出現(xiàn)了松動，大量社會組織應(yīng)運而生。這些組織不同于以往在國家合作主義框架下組建的人民團體和群眾組織，具有一定程度的獨立性。隨著這類組織的規(guī)模不斷擴大，以“歸口登記、雙重負責(zé)和屬地管理”為特征的社團管理方法不能適應(yīng)時代的要求。在這種背景下，我國自20世紀90年代以來先后對社團管理體制進行過數(shù)次調(diào)整。經(jīng)過調(diào)整，行業(yè)協(xié)會商會等經(jīng)濟類社會組織，公益慈善類、社會福利類、社會服務(wù)類社會組織得到了蓬勃發(fā)展。與這種發(fā)展勢頭相應(yīng)，我國學(xué)者開始運用自主治理理論來剖析這些組織的內(nèi)部治理機制。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，我國當(dāng)前社會組織的內(nèi)部運作多屬“精英治理”，即“社會組織內(nèi)部的權(quán)力運作委托交付給一些能人、精英來運作，由這些精英制定并執(zhí)行規(guī)則，并代表民間組織其他成員來治理商會內(nèi)外事務(wù)”（楊光飛，2010）。即便是被公認為自主治理“樣板”的溫州商會似乎也難逃“寡頭統(tǒng)治的鐵律”：精英人物的奉獻精神和創(chuàng)新精神在溫州商會的成立和運作過程中起到了舉足輕重的作用?！八麄凖嫶蟮馁Y金力量、較高的社會地位、與政府正式的或非正式的關(guān)系以及企業(yè)家式的創(chuàng)新精神克服了中小企業(yè)的無能為力和普遍存在的‘搭便車’行為，以精英人物的奉獻精神的方式解決了集體行動的困境”（陳剩勇等，2004：138－149）。

精英人物主導(dǎo)與自主治理間存在張力。精英人物的作用如果超出了必要的限度，就會破壞自主治理的內(nèi)生機制。學(xué)派在評價公共池塘資源治理的國家理論和企業(yè)理論時說，“從獨立行動到合作行動的轉(zhuǎn)變是公共池塘資源治理中至關(guān)重要的問題。國家理論……通過構(gòu)建一個得益最多的外部領(lǐng)袖來實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變。企業(yè)家和統(tǒng)治者從成功的公共池塘資源治理中得到剩余利潤，同時承擔(dān)起組織的必要成本。由于企業(yè)主和統(tǒng)治者的收益與公共池塘資源的治理成功與否直接相關(guān)，因此，他們對合作活動所必需的制度供給承擔(dān)首要責(zé)任。當(dāng)違規(guī)行為發(fā)生時，對其加以懲罰，并積極監(jiān)督代理人的行動，保證合約的有效執(zhí)行也是他們的利益所在”（埃莉諾·奧斯特羅姆，2000：66－68）。如果自主治理中的精英人物成為一個得益最大者或者剩余利益的索取者，那么這樣的自主治理就有異化的可能。目前我國社會組織的自主治理僅限于政府對內(nèi)部事務(wù)的不干涉。社會組織對于制度供給、可信承諾和相互監(jiān)督問題的解決仍然停留在國家理論和企業(yè)理論所闡述的方法與邏輯中，這樣的自主治理恐怕只是虛有其表。

四、初步結(jié)論

印第安納學(xué)派理論與當(dāng)代中國政治經(jīng)濟實踐已經(jīng)結(jié)合或可能結(jié)合的領(lǐng)域包括：多中心公共經(jīng)濟理論和我國地方政府間的公共產(chǎn)品競爭、城市病及其治理；多中心治理理論和我國的公共產(chǎn)品服務(wù)外包和環(huán)境治理；自主治理理論和我國的公共池塘資源治理、社會組織治理、地方政府間合作。研究發(fā)現(xiàn)，公共產(chǎn)品服務(wù)外包、地方政府的公共產(chǎn)品競爭、地方政府間合作、社會組織治理與學(xué)派的結(jié)合相對緊密，學(xué)派的理論能為這些領(lǐng)域的實踐提供指導(dǎo)作用。而城市病及其治理與印第安納學(xué)派的結(jié)合相對松散，學(xué)派的理論只能對這些領(lǐng)域起到擴展視野或一般的借鑒作用。本文沒有涉及的學(xué)派宏觀制度分析理論（如聯(lián)邦主義理論、民主制行政理論）與中國政治經(jīng)濟實踐遵循不同的運作邏輯，目前尚無應(yīng)用的可能。

在將學(xué)派理論應(yīng)用到中國政治經(jīng)濟實踐的過程中，普遍存在對學(xué)派理論的“誤讀與泛化”。這種現(xiàn)象可能是由于我國學(xué)術(shù)界對于學(xué)派理論體系的理解還不完整。事實上，學(xué)派的微觀制度分析和宏觀制度分析是相互補充和支撐的。比如，公共產(chǎn)品的多中心生產(chǎn)并非技術(shù)性問題，還涉及到背后的政治性因素（如聯(lián)邦制的縱向間政府關(guān)系等），這些因素限定了中國公共產(chǎn)品供給體制變革所能夠騰挪的空間。這就要求我們在應(yīng)用印第安納學(xué)派的理論時，關(guān)注到宏觀制度因素的差異以及由此形成的對具體政策主張在中國適用性的限制，不能僅僅基于研究議題的相似而草率地判定學(xué)派的理論能夠應(yīng)用于中國。

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