□秦文，章瑋

（杭州市公安局西湖區(qū)分局，浙江杭州 310013）

談鄰里糾紛引發(fā)的傷害類行政案件的辦理
——以杭州市公安局西湖區(qū)分局為視角

□秦文，章瑋

（杭州市公安局西湖區(qū)分局，浙江杭州 310013）

從杭州市公安局西湖區(qū)分局的執(zhí)法實踐看，鄰里糾紛引發(fā)的傷害類行政案件已成為當下西湖區(qū)的多發(fā)性行政案件。此類案件取證難、調(diào)解難、處理難，其大量積壓，既沒有解決隱藏在案件背后的矛盾糾紛，又影響基層派出所正常工作，還使群眾對公安機關(guān)的滿意度降低。辦理此類案件，一要強化證據(jù)意識和與當事人溝通交流意識；二要行政復議調(diào)解與行政調(diào)解相配合；三要人民調(diào)解與行政調(diào)解相聯(lián)動；四要創(chuàng)新社區(qū)管理以構(gòu)建和諧社會。

鄰里糾紛；傷害類行政案件；策略；西湖公安機關(guān)

從杭州市公安局西湖區(qū)分局（以下簡稱“我局”）的執(zhí)法實踐看，2012年，鄰里糾紛引發(fā)的傷害類行政案件的比重呈上升態(tài)勢，已成為當下西湖區(qū)的多發(fā)性行政案件。對此類案件的辦理，實際已占據(jù)了基層公安機關(guān)相當一部分警力。辦理此類案件時，公安機關(guān)首選行政調(diào)解，注重教育和疏導。但是由于案件情況有差別、受辦案期限所限、當事人的調(diào)解愿望不一致等原因，導致依據(jù)雙方過錯程度及情節(jié)輕重對當事人進行行政處罰的仍占一定比重。盡管案件以行政處罰結(jié)案了，卻不利于鄰里關(guān)系的恢復、和諧。

表 2012年杭州市西湖區(qū)因鄰里糾紛引發(fā)的傷害類行政案件統(tǒng)計分析

一、鄰里糾紛引發(fā)的傷害類行政案件基本情況

2012年1-12月，我局共辦理因鄰里糾紛引發(fā)的傷害類行政案件2952起，其中110接處警現(xiàn)場成功調(diào)處的2769起，按照普通程序辦理的183起。在按照普通程序辦理的案件中，以行政調(diào)解結(jié)案的142起，以行政處罰結(jié)案的41起（見上表）。

（一）從糾紛類型看，傳統(tǒng)型糾紛日趨多樣，新型糾紛激增。傳統(tǒng)型糾紛具體表現(xiàn)為因婚姻家庭、生活噪音、排水（漏水）、債務等引發(fā)的糾紛，涉及鄰里關(guān)系的方方面面。新型糾紛主要表現(xiàn)為因小區(qū)內(nèi)停車、公共道路通行、業(yè)主委員會運作等而產(chǎn)生的矛盾糾紛，由此引發(fā)了業(yè)主與業(yè)主、業(yè)主與小區(qū)保安、物業(yè)管理、社區(qū)之間的傷害類行政案件。新型糾紛中，個人利益和公共利益往往相交織，爭議的焦點通常涉及公共利益。這部分涉案人員普遍具有較高的文化程度，職業(yè)較穩(wěn)定。

（二）從處理方式及結(jié)果看，均經(jīng)行政調(diào)解這一環(huán)節(jié)，但因調(diào)解不成，最終以行政處罰結(jié)案的占有一定比重。從對鄰里糾紛引發(fā)的傷害類案件行政處罰的實際效果看，固然能判是非，但卻解決不了根源性矛盾。很多本來可以化解的鄰里糾紛包括家庭矛盾，通過行政處罰解決后，往往給當事人帶來很大的心理壓力。由于這些鄰里糾紛非?，嵥椋鄶?shù)沒有絕對的對與錯，最后往往是是非認定了，可當事人之間的矛盾沖突卻無法在短時間內(nèi)消除，給被處罰人帶來的影響是深遠的。

二、辦理鄰里糾紛引發(fā)的傷害類行政案件的難點

辦理鄰里糾紛引發(fā)的傷害類行政案件，受害人最關(guān)心的問題是對方當事人能否被依法處理，其次是自己的損失能否達到滿意的賠償額；違法行為人最關(guān)心的問題是倘若作出賠償后，對自己的處罰能否減免，其次是自己的事由能否解決。一起案件能否圓滿處置，歸根結(jié)底要看雙方當事人的調(diào)處愿望是否一致。然而，在案件事實和處罰結(jié)果的博弈中，民警的處置極有可能成為爭議的焦點，無形中給辦案帶來很大的難度。

（一）取證難。在鄰里糾紛引發(fā)的傷害類行政案件的調(diào)查處理過程中，很多知情人或目擊者多是親友、鄰居，多數(shù)情況下與當事人雙方都是熟人，不愿意作證、不如實作證的情況不在少數(shù)，導致該類案件的取證工作消耗大量警力和時間。一旦因證據(jù)不足而無法對案件依法處理，勢必引起案件受害人的強烈不滿，導致投訴辦案民警“不作為”，要求追究辦案民警的責任。

（二）調(diào)解難。鄰里糾紛引發(fā)的傷害類行政案件適用調(diào)解的，在案件事實清楚的前提下，公安機關(guān)優(yōu)先予以調(diào)解，以經(jīng)濟賠償?shù)姆绞教幚斫鉀Q?！豆矙C關(guān)執(zhí)法細則》規(guī)定，對明顯不構(gòu)成輕傷、不需要傷情鑒定的行政案件，應當在受理案件后的三個工作日內(nèi)完成調(diào)解；對需要傷情鑒定的行政案件，應當在傷情鑒定文書出具后的三個工作日內(nèi)完成調(diào)解。對一次調(diào)解不成，有必要再次調(diào)解的，應當在第一次調(diào)解后的七個工作日內(nèi)完成。針對個案的實際情況，基層公安機關(guān)在具體執(zhí)法工作中較難完全實現(xiàn)。此外，當事人為賭一口氣，不愿意調(diào)解，堅決要求嚴懲違法行為人，或者雙方在經(jīng)濟賠償問題上互不退讓，造成調(diào)解失敗的情形屢見不鮮。

（三）處理難?！吨伟补芾硖幜P法》規(guī)定，一般情況下，行政案件要在三十日內(nèi)辦結(jié)，特殊情況下，經(jīng)審批可延長三十日。但是對于經(jīng)過調(diào)解程序的鄰里糾紛引發(fā)的傷害類行政案件，尤其對最終調(diào)解失敗的案件而言，剩余的案件辦理期限非常緊張。此外，在一些案件中受害人存在著認識上的誤區(qū)，往往認為公安機關(guān)可以抓人、力度大、措施多，能解心頭之恨，通過公安機關(guān)的施壓能盡快處理對方當事人。但結(jié)案后，雙方當事人的爭議焦點最終指向了公安機關(guān)。

三、鄰里糾紛引發(fā)的傷害類行政案件大量積壓的危害

（一）沒有解決隱藏在案件背后的矛盾糾紛。對于調(diào)解失敗的案件，辦案民警會依據(jù)當事人雙方的違法情節(jié)和過錯程度進行量罰。從表面上看，案件結(jié)案了，但隱藏在案件背后的矛盾糾紛仍無法解決，受害人也并未因此就諒解了對方當事人，雙方的矛盾仍在延續(xù)。而依據(jù)《治安管理處罰法》規(guī)定，公安機關(guān)對違法行為人給予行政處罰后，應當告知當事人可以就民事爭議依法向人民法院提起民事訴訟。也即案件一旦經(jīng)由行政處罰予以結(jié)案，當事人就無法直接獲得對方的經(jīng)濟賠償，應當通過民事訴訟途徑加以解決。如此一來，受害人的經(jīng)濟利益得不到直接滿足，往往會遷怒于辦案民警。

（二）影響基層派出所正常工作。基層派出所警力本就比較緊張，一起接一起難以調(diào)處的傷害類行政案件大量積壓，使得民警顧此失彼，往往舊案子還未辦結(jié)，新案子就又發(fā)生了，民警只能將手中的案件分出輕重緩急，按次序辦理。但是群眾對案件處理不理解、不滿意，經(jīng)常到派出所吵鬧，甚至引發(fā)信訪、投訴，致使派出所的工作受到影響。

（三）使群眾對公安機關(guān)的滿意度降低。當群眾的不滿情緒膨脹時，民警容易被置于群眾的對立面，導致警民關(guān)系緊張。長此以往，群眾對公安機關(guān)的滿意度、信任度必然降低。

四、辦理鄰里糾紛引發(fā)的傷害類行政案件的策略

（一）強化證據(jù)意識和與當事人溝通交流意識。有的民警在辦理鄰里糾紛引發(fā)的傷害類行政案件時，往往存在這樣的誤區(qū)，認為既然側(cè)重于調(diào)解結(jié)案，只要雙方同意即可，沒有必要做大量費時費力的調(diào)查取證工作，也沒有把握糾紛雙方是否有同意調(diào)解的意愿表示，結(jié)果一旦調(diào)解不成，需要做出處罰決定時，已時過境遷，該取證的無法取證，案件也因事實不清、證據(jù)不足而處罰不了，極易造成工作的被動局面。因此，妥善處理此類案件，需強化兩個方面的意識：一是證據(jù)意識。民警在辦理此類案件時，首先要在思想上給予足夠重視，尤其在前期接處警時，對當事人有外傷的，須立即拍攝照片固定證據(jù)，避免事后當事人對公安機關(guān)的取證提出異議。二是與當事人溝通交流意識。辦案民警要與當事人講解辦案程序和過程，對一時無法結(jié)處的案件，要適時向當事人講明情況，耐心與其溝通交流，取得理解與支持。對于受害人于法無據(jù)的過分要求，也應給予解釋，多做耐心細致的矛盾化解與疏導工作，盡量減少因自身工作原因致使受害人頻頻信訪投訴的問題。

（二）行政復議調(diào)解與行政調(diào)解相配合。《行政復議法實施條例》對復議調(diào)解結(jié)案方式予以法律上的肯定，這是對復議實踐的立法回應。目前，大部分鄰里糾紛引發(fā)的傷害類行政案件在經(jīng)行政復議后，當事人往往又提起行政訴訟，復議的公信力遭受質(zhì)疑。而行政復議調(diào)解機制既可避開法律的剛性規(guī)定，也可在一定程度上化解糾紛。

行政復議調(diào)解可視為復議過程中對案件事實的再調(diào)查和法律適用的再選擇。調(diào)解由復議機關(guān)主持，開展多方對話，讓相對人有充分參與的機會。通過雙方意愿的充分表達，完成對具體行政行為作出時的事實關(guān)系、證據(jù)準確性的調(diào)查與探知，以互讓的方式彌合觀點上的分歧，為復議機關(guān)和作出該行政行為的行政主體依職權(quán)和法定程序作出新的決定提供根據(jù)。從法理上講，這里調(diào)解的含義已不同于查辦案件時的行政調(diào)解，而是指對對方所提出的合法化事實和證據(jù)的接受、采納以及法律意見的相互認可。筆者認為，行政復議調(diào)解宜遵守“五步驟”基本程序，即調(diào)解程序的啟動、調(diào)解協(xié)商的進行、調(diào)解協(xié)議的達成、復議申請的撤回、行政復議的終止。

行政復議調(diào)解的結(jié)案方式是對群眾和諧心理的把握和契合，實踐中收到了良好效果。例如，孔某和徐某毆打案件，孔某和徐某系分別住在西湖區(qū)某小區(qū)8幢2單元401室和501室的鄰居，雙方因夜間用水噪音等事宜存有矛盾。2012年1月29日晚，居住在501室的徐某發(fā)現(xiàn)自家大門上的“?！弊直蝗怂簹?，疑是401室的孔某所為，故來到孔的家門口，敲開門后開始爭吵辱罵，并迅速升級至肢體沖突。后孔某報警。經(jīng)驗傷，雙方均為全身多處軟組織挫傷。鑒于案件因鄰里糾紛引起，辦案單位多次組織調(diào)解，然而均未有結(jié)果。后辦案單位根據(jù)雙方的違法事實與情節(jié)，對徐某作出行政罰款500元的處罰決定，對孔某作出行政罰款100元的處罰決定?？啄巢环?，認為明明是徐某到他家里鬧事，自己卻要一并受到處罰，在向我局申請行政復議的同時，還去多處信訪、投訴。筆者認為，處置這樣一起典型的鄰里糾紛引發(fā)的傷害類行政案件，唯有調(diào)解才是真正能夠打開當事人的心結(jié)、使相互間能夠坦然面對的解決良法。作為復議機關(guān)，我們從當事人雙方的心理著手，既施加壓力又婉轉(zhuǎn)交流，分別反復做工作。從復議伊始，雙方態(tài)度都十分強硬，到后期，孔某聊了內(nèi)心的想法，徐某則坦言“只不過是多大點事兒??！”此時，筆者認為，讓大家坐在一起調(diào)解的時機成熟了。調(diào)解中，徐某直言“我感受到了西湖警察的陽光！”本案給予我們的啟示是，行政復議調(diào)解其實并不是要分清究竟誰對或誰錯，而是讓雙方當事人都去接受民警的觀念、道理，選擇退讓的方式。這是化解矛盾、停訪息訴的良策之一。

（三）人民調(diào)解與行政調(diào)解相聯(lián)動。面對鄰里糾紛引發(fā)的傷害類行政案件，單純的行政調(diào)解或者行政處罰，都不是無所不能的靈藥，人民調(diào)解組織應當對公安派出所給予應有的支持。倘若人民調(diào)解組織介入，達成人民調(diào)解協(xié)議后，法院只需對協(xié)議進行審查與認可，無需重新對原糾紛進行再審。

目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道都設(shè)立人民調(diào)解委員會，各社區(qū)都相應配備有人民調(diào)解員。首先，建議人民調(diào)解員與社區(qū)警務室建立聯(lián)席會議制度，定期溝通情況。其次，建議人民調(diào)解委員會與公安派出所建立具體的銜接機制。公安機關(guān)對案件的民事爭執(zhí)部分，在查清案件基本事實、分清基本責任的情況下，可移交人民調(diào)解委員會。此外，根據(jù)《人民調(diào)解法》第十八條的相關(guān)規(guī)定，公安機關(guān)對適宜通過人民調(diào)解方式解決的糾紛，可以在受理前告知當事人向人民調(diào)解委員會申請調(diào)解。調(diào)解組織在調(diào)處疑難糾紛時，遇到有可能激化的矛盾，以及對有可能引發(fā)為行政案件、刑事案件的糾紛，應當及時向?qū)俚毓才沙鏊鶄鬟f，社區(qū)民警要積極參與。

（四）創(chuàng)新社區(qū)管理以構(gòu)建和諧社會。從社區(qū)管理的角度看，隨著現(xiàn)代傳播媒介迅速發(fā)展以及人們居住方式發(fā)生變化，社區(qū)居民過多地強調(diào)自身利益，輕視甚至無視家庭親情與鄰里和睦，導致個體失范現(xiàn)象屢有出現(xiàn)。因此，更有必要從創(chuàng)新社會管理的角度探索社區(qū)建設(shè)，把社區(qū)居民需要的滿足更多地從家庭轉(zhuǎn)移到社區(qū)中來，在社區(qū)層面予以疏導、解決。

一是心理輔導納入社區(qū)教育。建議在社區(qū)設(shè)立“心理健康輔導中心”。聘請心理專家或者邀請專業(yè)教師坐診，作為社區(qū)心理輔導員，針對社區(qū)居民實際需求，及時有效地進行心理調(diào)試、心理援助及心理干預，從而達到緩解壓力、協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾的目的。

二是社區(qū)網(wǎng)絡(luò)納入社區(qū)管理。建議把社區(qū)信息化建設(shè)和社區(qū)管理結(jié)合起來，建立社區(qū)信息服務網(wǎng)絡(luò)平臺，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)的教育、調(diào)解及自律功能。比如，設(shè)立社區(qū)工作人員與社區(qū)居民連線對話窗口，公開回答居民關(guān)心的問題；建立社區(qū)論壇，通過網(wǎng)絡(luò)把法律法規(guī)送到社區(qū)，通過論壇的討論來疏導居民之間的矛盾。通過虛擬的空間討論真實的話題，使討論意見更具客觀性、參與更具廣泛性，最終讓問題的解決更具公正性。

三是理順關(guān)系推進和諧共建。業(yè)主委員會是在小區(qū)的物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)代表全體業(yè)主對物業(yè)實施自治管理的組織。社區(qū)要幫助業(yè)委會妥善處理與物業(yè)公司之間的關(guān)系，把委托物業(yè)公司的專業(yè)管理與業(yè)委會的自治管理結(jié)合起來。

四是倡導以“務實、守信、崇學、向善”為內(nèi)涵的共同價值觀。在發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟的同時，更多關(guān)注社區(qū)文明程度，關(guān)注居民個體道德修養(yǎng)，以期構(gòu)建互幫互助、鄰里守望的和諧社區(qū)。在當前推行社區(qū)網(wǎng)格化管理的契機下，建議配備網(wǎng)格調(diào)解員，對于網(wǎng)格內(nèi)的鄰里糾紛早發(fā)現(xiàn)、早調(diào)解、早通報，共同營造互幫互助、誠實守信、融洽相處的生活氛圍，共同推進和諧社區(qū)建設(shè)。

（責任編輯：錢江）

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1674-3040（2013）02-0073-04

2013-01-18

秦文，浙江省杭州市公安局西湖區(qū)分局政委；章瑋，該分局法制科副科長。