康紀(jì)田

（湖南婁底行政學(xué)院 法律系，湖南婁底 417000）

礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任，屬于行政法律責(zé)任范疇的環(huán)境行政責(zé)任。對(duì)于環(huán)境責(zé)任而言，既是一種法律責(zé)任，又是一種道德責(zé)任。但對(duì)于作為無(wú)道德評(píng)判力和內(nèi)心精神自控力的行政法主體而言，特別是行政主體，則沒(méi)有必要將環(huán)境責(zé)任作為一種道德責(zé)任來(lái)評(píng)判。因此，對(duì)于環(huán)境行政責(zé)任來(lái)說(shuō)，可不包括道德責(zé)任而僅指法律責(zé)任。在學(xué)術(shù)界，關(guān)于行政責(zé)任與行政法律責(zé)任的關(guān)系問(wèn)題尚有爭(zhēng)議，但近年已趨向認(rèn)同行政責(zé)任即行政法律責(zé)任[1]。那么，礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任就是指行政法認(rèn)可的礦業(yè)環(huán)境行政法律責(zé)任。

礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任關(guān)系到環(huán)境權(quán)利的切實(shí)保障、權(quán)力的有效的制約、立法正當(dāng)、執(zhí)行到位、司法公正的全局。違反環(huán)境法的行為得不到有效制裁、權(quán)利受到侵害得不到合理恢復(fù)，那么，環(huán)境保護(hù)的相關(guān)立法就會(huì)成為空文?？梢哉f(shuō)，礦業(yè)環(huán)境行政法律責(zé)任制度，是礦業(yè)環(huán)境行政法律的落腳點(diǎn),是礦業(yè)環(huán)境法治體系是否健全以及相關(guān)法律能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。但是，礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任的功能和作用有待于發(fā)掘。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下迅速崛起的礦山企業(yè)，既對(duì)自然資源進(jìn)行了掠奪式的開(kāi)發(fā)利用，又把環(huán)境當(dāng)作垃圾場(chǎng)而任意排放廢物，雙向性影響導(dǎo)致礦業(yè)社區(qū)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞越來(lái)越嚴(yán)重。其中，不斷發(fā)生的礦業(yè)環(huán)境行政違法行為不能依法和有效懲治，是礦業(yè)社區(qū)環(huán)境污染和破壞的主要因素。這就從中說(shuō)明我國(guó)礦業(yè)環(huán)境行政法制存在諸多問(wèn)題，礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任制度的建設(shè)薄弱。事實(shí)上，現(xiàn)行礦業(yè)法基本缺失礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任制度，客觀現(xiàn)實(shí)迫使我們必須重視礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任制度的建設(shè)。

一、明確礦業(yè)環(huán)境行政法主體的義務(wù)

根椐法律責(zé)任的一般定義認(rèn)為，礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任是指法律行為主體因違反法律規(guī)定的義務(wù)、行政約定(礦業(yè)環(huán)境行政合同約定)的義務(wù)或法律的特別規(guī)定，而由專門(mén)國(guó)家機(jī)關(guān)依法所確認(rèn)的、以強(qiáng)制方式迫使行為人所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的否定性法律后果。這就說(shuō)明，否定性后果取決于法律事先明確的義務(wù)，沒(méi)有義務(wù)就無(wú)所謂法律責(zé)任。

（一）礦業(yè)環(huán)境行政法主體義務(wù)的價(jià)值

關(guān)于法律責(zé)任，有懲罰說(shuō)、后果說(shuō)以及第二性義務(wù)說(shuō)。多數(shù)學(xué)者認(rèn)同第二性義務(wù)說(shuō)，即法律責(zé)任是行為者不承擔(dān)第一性義務(wù)而承擔(dān)的第二性義務(wù)[2]。關(guān)于礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任的內(nèi)涵，可基本上按第二性義務(wù)說(shuō)界定。按照“第二性義務(wù)說(shuō)”把礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任歸結(jié)于第二性義務(wù)有其合理性,因?yàn)榉韶?zé)任都是基于義務(wù)而產(chǎn)生的，不履行義務(wù)則承擔(dān)責(zé)任。把第二性義務(wù)等同于法律責(zé)任，即環(huán)境行政責(zé)任中的“責(zé)任”；未履行的“義務(wù)”就是第一性義務(wù)，是第二性義務(wù)的依據(jù)，兩者又是義務(wù)與責(zé)任的區(qū)別。學(xué)術(shù)界強(qiáng)調(diào)了責(zé)任與義務(wù)的根本區(qū)別，“義務(wù)為當(dāng)為，責(zé)任不僅是當(dāng)為，更是必為”[3]。但兩者存在著前后相繼的一種法律邏輯關(guān)系，礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任的形式、內(nèi)容和性質(zhì)，是由相應(yīng)的第一性義務(wù)決定的，即違反了哪方面的義務(wù)才給予這個(gè)方面的制裁。

從行政法律制度的整體結(jié)構(gòu)來(lái)看,礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任是權(quán)利、義務(wù)的轉(zhuǎn)化形態(tài)。礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任與法定義務(wù)直接相關(guān)，違反法定義務(wù)恰恰是承擔(dān)法律責(zé)任的前提。一是義務(wù)模式。設(shè)定礦業(yè)環(huán)境義務(wù)的主要功能在于為義務(wù)主體提供一個(gè)行為模式，它指引義務(wù)主體必須作出一定的行為或不作出一定的行為。二是行為事實(shí)。從礦業(yè)環(huán)境行政違法的實(shí)質(zhì)來(lái)看，所指涉的就是一種關(guān)于行政義務(wù)的違法行為,在一般意義上是將違法行為理解為主體的行為與行政法律規(guī)范或行政法律精神相悖離的一種行為方式。三是責(zé)任后果。礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任的功能在于保障、督促、強(qiáng)制義務(wù)主體履行其義務(wù)；通過(guò)處罰制裁方式，教育義務(wù)主體和其他人能夠及時(shí)履行自己的義務(wù)；只有將責(zé)任的分擔(dān)明確和落實(shí)下來(lái)，相關(guān)的礦業(yè)環(huán)境權(quán)利才能得以維護(hù)，行政職能部門(mén)的權(quán)力才能受到制約。從礦業(yè)環(huán)境行政制度的邏輯層面來(lái)看，礦業(yè)環(huán)境行政義務(wù)內(nèi)容的設(shè)定是制度的關(guān)鍵。

（二）礦業(yè)環(huán)境行政法主體的義務(wù)

應(yīng)通過(guò)礦業(yè)立法明確礦業(yè)關(guān)系人在環(huán)境保護(hù)方面的系列義務(wù)。自上世紀(jì)70年代以來(lái)，許多礦業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家修改礦業(yè)法時(shí)，將礦業(yè)環(huán)境保護(hù)義務(wù)作為修改的重要內(nèi)容?！恫ㄌm地質(zhì)和采礦法》修改于1994年，修改中將礦業(yè)環(huán)境保護(hù)作為“特別”義務(wù)進(jìn)行規(guī)定。澳大利亞、加拿大以及法國(guó)等國(guó)家的礦業(yè)法，主要不是礦產(chǎn)物權(quán)配置的財(cái)產(chǎn)法，幾乎是一部關(guān)于礦業(yè)環(huán)境保護(hù)的義務(wù)和權(quán)利法。我國(guó)現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》僅在第32條規(guī)定：“開(kāi)采礦產(chǎn)資源，必須遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定，防止污染環(huán)境”。這一僅有的宣示性規(guī)定，沒(méi)有為礦業(yè)環(huán)境行政主體提供行為模式，則無(wú)所謂相應(yīng)的法律責(zé)任。礦業(yè)立法為礦山企業(yè)和公權(quán)力政府明確礦業(yè)環(huán)境保護(hù)的義務(wù)，是環(huán)境利用的必然趨勢(shì)。

作為礦山企業(yè)，保護(hù)礦業(yè)環(huán)境的義務(wù)源自企業(yè)社會(huì)責(zé)任。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)，社會(huì)責(zé)任屬于義務(wù)范疇，而不應(yīng)在法律責(zé)任之列。認(rèn)為“環(huán)境法律責(zé)任是指由法律、行政法規(guī)規(guī)定的企業(yè)必須承擔(dān)的保護(hù)環(huán)境合理使用資源的社會(huì)責(zé)任”[4]。這種將社會(huì)責(zé)任和法律責(zé)任混為一談的現(xiàn)象是一種理論誤解，必須將兩者嚴(yán)格區(qū)別才能明晰企業(yè)環(huán)境義務(wù)的起源。企業(yè)在市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)人理性決定企業(yè)應(yīng)以股東利潤(rùn)最大化為目的，企業(yè)在社會(huì)的公民身份決定企業(yè)應(yīng)以社會(huì)福利最大化為目的。在企業(yè)雙重目的下，企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任是“企業(yè)公民”應(yīng)盡的義務(wù)，而保護(hù)礦業(yè)環(huán)境是企業(yè)社會(huì)責(zé)任的中心內(nèi)容。礦山企業(yè)在礦業(yè)開(kāi)發(fā)中的任何一個(gè)環(huán)節(jié)，包括礦產(chǎn)勘查、可行性研究、礦山設(shè)計(jì)和建設(shè)、采礦和選礦冶煉、礦山閉坑等都會(huì)不同程度地造成礦業(yè)社區(qū)的環(huán)境污染和破壞。那么，礦業(yè)開(kāi)發(fā)的每一個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)具體明確環(huán)境保護(hù)義務(wù)，而不只是抽象或籠統(tǒng)地做出規(guī)定。各個(gè)環(huán)節(jié)的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，以一定的表現(xiàn)形式連貫起來(lái)，形成整體的義務(wù)制度。其一，環(huán)境影響評(píng)價(jià)或報(bào)告書(shū)制度。事前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，作為預(yù)防減輕環(huán)境污染的基本手段,得到了許多行業(yè)的廣泛采用,并作為公權(quán)力政府準(zhǔn)許進(jìn)入市場(chǎng)的主要內(nèi)容。許多國(guó)家或地區(qū)的礦業(yè)立法對(duì)此都作了規(guī)定。礦山企業(yè)在獲得市場(chǎng)進(jìn)入審批前，應(yīng)將開(kāi)發(fā)的相關(guān)環(huán)境影響及其保護(hù)措施提交政府部門(mén)作為審查批準(zhǔn)的重要事項(xiàng)。其二，開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃制度。進(jìn)行礦產(chǎn)采掘作業(yè)的規(guī)模、方式等與環(huán)境的關(guān)系，物料或廢料的儲(chǔ)存儲(chǔ)放對(duì)環(huán)境的預(yù)期影響和保護(hù)，固體廢物棄置和氣體排放的標(biāo)準(zhǔn)，與毗鄰地區(qū)的環(huán)境影響及其要求等事項(xiàng)，在開(kāi)發(fā)計(jì)劃中均應(yīng)做出科學(xué)安排。礦山企業(yè)在這些計(jì)劃中，應(yīng)明確提出避免或最大限度減輕對(duì)礦業(yè)環(huán)境不利影響的措施。其三，閉坑不免責(zé)制度。礦業(yè)管理實(shí)踐表明,礦業(yè)活動(dòng)結(jié)束后的環(huán)境恢復(fù)是礦山環(huán)境治理中的一個(gè)突出問(wèn)題。礦山企業(yè)終止時(shí)，應(yīng)專門(mén)規(guī)定環(huán)境保護(hù)責(zé)任不因礦山企業(yè)的終止而免除。未取得礦業(yè)環(huán)境進(jìn)入許可證的礦山不得進(jìn)入市場(chǎng)開(kāi)發(fā)，應(yīng)同樣規(guī)定，礦業(yè)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)未能達(dá)到開(kāi)發(fā)計(jì)劃要求的不能準(zhǔn)許退出市場(chǎng)。《波蘭地質(zhì)和采礦法》第29條規(guī)定：撤銷(xiāo)或終止并不能豁免礦山企業(yè)在環(huán)境保護(hù)方面應(yīng)負(fù)的責(zé)任。最后，環(huán)境恢復(fù)保證金制度。礦業(yè)環(huán)境恢復(fù)保證金制度在許多國(guó)家施行,一些發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)、加拿大、澳大利亞、法國(guó)等明確規(guī)定礦山企業(yè)應(yīng)實(shí)行礦業(yè)環(huán)境恢復(fù)義務(wù)的保證金制度。企業(yè)所交保證金的數(shù)量、作用及其處置等，以契約形式固定下來(lái)；礦山企業(yè)履行了礦地恢復(fù)義務(wù),政府將退還所提交的保證金；否則,政府可將所提交的保證金雇用他人完成礦地恢復(fù)工作。

作為公權(quán)力行政主體，在礦業(yè)開(kāi)發(fā)中應(yīng)當(dāng)為了公眾利益而履行管制義務(wù)。其義務(wù)起源于“公共信托”理論，為了公眾利益而彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，代表社會(huì)公眾承擔(dān)保護(hù)和管理礦業(yè)環(huán)境的義務(wù)，一般稱為政府的社會(huì)管制。主要是通過(guò)政府部門(mén)對(duì)礦山企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)的事前管制、進(jìn)入市場(chǎng)后的事中監(jiān)督以及對(duì)某些開(kāi)發(fā)行為的事后處置等組成全過(guò)程的控制體系。并以一系列的管制形式表現(xiàn)出來(lái)：其一，礦業(yè)環(huán)境的規(guī)劃管理制度。礦業(yè)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃是環(huán)境公共決策在一定時(shí)間和地點(diǎn)方面的具體安排，是礦業(yè)環(huán)境管理者對(duì)一定時(shí)期內(nèi)礦業(yè)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和措施所作出的規(guī)定，是改善礦業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量、防止生態(tài)破壞的重要措施。其主要目的，是在未來(lái)所要進(jìn)行礦業(yè)開(kāi)發(fā)的同時(shí)保護(hù)好礦業(yè)環(huán)境，做到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)福利的協(xié)調(diào)。目前為止，我國(guó)還沒(méi)有形成一個(gè)礦業(yè)環(huán)境規(guī)劃的模式。應(yīng)當(dāng)在礦業(yè)開(kāi)發(fā)的礦區(qū)，按礦業(yè)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的功能、目標(biāo)、方案、設(shè)計(jì)、實(shí)施以及實(shí)施的保證等作出全面規(guī)劃；其二，施行礦業(yè)特許權(quán)授予制度。礦山企業(yè)設(shè)立并進(jìn)入市場(chǎng)前，需按照法定標(biāo)準(zhǔn)和要求提供利用生態(tài)環(huán)境保護(hù)和礦業(yè)健康安全等方面的相關(guān)資料，證明其具備保護(hù)和恢復(fù)礦業(yè)環(huán)境的水平及能力；政府部門(mén)審查礦山企業(yè)可能具備的水平及能力，對(duì)于符合法定要求和標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)準(zhǔn)許進(jìn)入礦業(yè)開(kāi)發(fā)市場(chǎng)。這種以健康安全、環(huán)境保護(hù)為主要內(nèi)容的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，一般稱為特許權(quán)授予，是礦業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的通行做法，也是政府為了公眾環(huán)境以及健康安全而進(jìn)行事前管制的一種最有效率的安排。最后，政府部門(mén)經(jīng)常性檢查、監(jiān)督制度。通常要求政府部門(mén)對(duì)于進(jìn)入市場(chǎng)的礦山企業(yè)，對(duì)特許權(quán)授予范圍內(nèi)關(guān)于礦業(yè)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容、目標(biāo)、措施、時(shí)間表和恢復(fù)成本估計(jì)等進(jìn)行檢查和監(jiān)督。對(duì)礦業(yè)開(kāi)發(fā)進(jìn)行監(jiān)督管理，應(yīng)成為政府部門(mén)的基礎(chǔ)性工作。并且，明確政府監(jiān)督、檢查和處置礦山企業(yè)利用環(huán)境問(wèn)題的權(quán)力邊界，防止政府部門(mén)的不作為和亂作為現(xiàn)象。

礦山企業(yè)與政府部門(mén)雙方，就礦業(yè)環(huán)境保護(hù)義務(wù)以協(xié)議的方式固定下來(lái)，給予自已一種行為的約束和給予對(duì)方一種行動(dòng)的預(yù)期。以契約方式約定雙方在有關(guān)礦業(yè)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)中的義務(wù)和權(quán)利，屬礦業(yè)環(huán)境行政合同。以合同形式明確并強(qiáng)調(diào)義務(wù)，是礦業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家治理環(huán)境的一種新型手段，得到了較廣泛的應(yīng)用。礦業(yè)環(huán)境行政合同，是政府利用市場(chǎng)的方式而改變傳統(tǒng)的命令式一種行政思路；能在礦業(yè)環(huán)境行政合同的訂立和履行中既保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)利又注重保護(hù)公共環(huán)境利益，以致于真正發(fā)揮出治理和改善礦業(yè)環(huán)境的作用。因此，應(yīng)建立起我國(guó)礦業(yè)環(huán)境行政合同制度。

二、界定違反礦業(yè)環(huán)境行政義務(wù)的責(zé)任

礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任在于承擔(dān)不利的后果，沒(méi)有礦業(yè)環(huán)境行政法律義務(wù)的明確就不存在法律責(zé)任。但是有了明確的法律義務(wù)規(guī)范，還需要進(jìn)一步厘清和歸類(lèi)應(yīng)當(dāng)?shù)姆韶?zé)任內(nèi)容，諸如礦業(yè)環(huán)境行政違法行為、違法主體以及歸責(zé)原則等都有待于學(xué)術(shù)界的探索。

（一）礦業(yè)環(huán)境行政違法行為

礦業(yè)環(huán)境行政義務(wù)作為行為模式只是一種靜態(tài)的規(guī)范，由義務(wù)規(guī)范到承擔(dān)不利后果的責(zé)任之間，以動(dòng)態(tài)的違法行為作為媒介才能形成責(zé)任的結(jié)果。礦業(yè)環(huán)境行政違法行為，是指行為人違反相關(guān)行政法律規(guī)范的外在表現(xiàn)，包括積極地作為和消極地不作為兩種方式。對(duì)于這一抽象的含義，必須探討其中的一些關(guān)鍵要素，以便形成共識(shí)。

礦業(yè)環(huán)境行政違法行為，必須是在環(huán)境管理方面違反了礦業(yè)行政法律規(guī)范，以此區(qū)別于構(gòu)成民事責(zé)任和刑事責(zé)任的違法行為。實(shí)踐中的行為比較復(fù)雜，往往一個(gè)行為違反多個(gè)法律規(guī)范。比如，2010年7月3日，紫金礦業(yè)銅濕法廠9100立方米廢水泄漏污染了整個(gè)汀江流域，僅汀江的棉花灘庫(kù)區(qū)死魚(yú)近190萬(wàn)公斤，汀江流域的居民因泄漏污染而不敢喝汀江的水和吃汀江的魚(yú)，泄漏事故發(fā)生后，當(dāng)?shù)卣賳T延遲一個(gè)多星期后才向社會(huì)通報(bào)事故的發(fā)生[5]。這一起全國(guó)知曉的重大礦業(yè)污染行為，觸犯了多方面的法律規(guī)范，包括了民事、刑事和行政等方面的法律義務(wù)，屬于違反多重法律義務(wù)的行為。據(jù)此，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任、刑事懲罰責(zé)任以及行政處罰責(zé)任，從而導(dǎo)致法律責(zé)任的競(jìng)合。

這說(shuō)明，礦業(yè)環(huán)境法律責(zé)任是由多種特定的法律責(zé)任組合而成的，而不是單一或孤立的責(zé)任形式。多種責(zé)任形式同時(shí)存在，使得同一違法行為違反多個(gè)環(huán)境法律規(guī)范而產(chǎn)生責(zé)任的競(jìng)合。責(zé)任競(jìng)合是義務(wù)規(guī)范競(jìng)合的表現(xiàn)，同一行為違反多個(gè)義務(wù)規(guī)范而符合多重責(zé)任的要件構(gòu)成，導(dǎo)致刑事、行政、民事環(huán)境法律責(zé)任并存。這主要是出于礦業(yè)環(huán)境法的應(yīng)然性立法目的，從民法、刑法以及行政法等各個(gè)層面和多個(gè)方向?qū)Νh(huán)境權(quán)利進(jìn)行全面有效的立法保護(hù)。全方位保護(hù)以致于法律責(zé)任競(jìng)合，是礦業(yè)法淵源的特點(diǎn)。因?yàn)榈V業(yè)法關(guān)系到公共利益以及礦產(chǎn)物權(quán)，這在淵源上就不可能是一部礦產(chǎn)物權(quán)法，而是以社會(huì)管制為主的公法，這是我們必須重新認(rèn)識(shí)的。

根椐礦業(yè)環(huán)境法律責(zé)任公法性特點(diǎn)，解決礦業(yè)環(huán)境行政法律責(zé)任的競(jìng)合，重點(diǎn)從兩個(gè)方面關(guān)注：一是行政責(zé)任與刑事責(zé)任的競(jìng)合。礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任與相應(yīng)環(huán)境刑事責(zé)任都是懲罰性質(zhì)類(lèi)型的，并且以國(guó)家公權(quán)力保護(hù)環(huán)境權(quán)益產(chǎn)生的法律后果，因而行政處罰與刑罰競(jìng)合的可能性較大。在責(zé)任認(rèn)定中，采用“并行適用”的處斷原則解決。但是，對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行雙重處罰應(yīng)有明確的法律依據(jù)，而且在有必要時(shí)才給予雙重制裁；二是行政責(zé)任與民事責(zé)任的競(jìng)合。礦業(yè)的環(huán)境行政責(zé)任與環(huán)境刑事責(zé)任競(jìng)合，前者是懲罰性責(zé)任而后者是補(bǔ)償性責(zé)任，兩者應(yīng)當(dāng)注重合理銜接。根椐我國(guó)《侵權(quán)責(zé)任法》及其相關(guān)法律安排，兩種責(zé)任依法同時(shí)認(rèn)定，但施行礦業(yè)環(huán)境民事責(zé)任優(yōu)先的原則。例如紫金礦業(yè)在汀江污染責(zé)任的承擔(dān)中，應(yīng)優(yōu)先保證養(yǎng)魚(yú)戶死魚(yú)的民事賠償?shù)轿缓蟛拍軐?shí)施行政罰款。

（二）礦業(yè)環(huán)境行政違法主體

礦業(yè)環(huán)境行政義務(wù)內(nèi)容廣泛，違反法律的主體也是多元的。礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任，屬于礦業(yè)環(huán)境行政法律關(guān)系主體因違反法律義務(wù)而承擔(dān)的法律后果，不利后果的承擔(dān)者就是違反法定或約定義務(wù)的行為主體。關(guān)于行政責(zé)任主體或行為主體，學(xué)術(shù)界一直有較大的爭(zhēng)議：認(rèn)為行政責(zé)任主體指行政主體或行政相對(duì)人，或者這兩方面都屬于主體范疇[6]。其實(shí)，礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任主體就是礦業(yè)環(huán)境行政管理關(guān)系的法律主體，礦業(yè)環(huán)境行政管理關(guān)系中的違法行為者就是礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任主體。這與刑事責(zé)任主體的劃定標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有區(qū)別，不應(yīng)對(duì)礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任主體作出其他的限制。因此，礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任主體，與礦業(yè)環(huán)境行政義務(wù)主體相對(duì)應(yīng)，是指礦業(yè)環(huán)境管理的行政主體、行政管理相對(duì)人以及與礦業(yè)環(huán)境相關(guān)聯(lián)的第三方。

礦業(yè)環(huán)境管理的行政主體理所當(dāng)然是責(zé)任主體。但是，礦業(yè)環(huán)境管理的行政主體有待進(jìn)一步明確。雖然義務(wù)主體即責(zé)任主體，但是必須明確界定礦業(yè)行政管理部門(mén)與環(huán)境行政管理部門(mén)兩者之間的義務(wù)或職責(zé)。按照《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，環(huán)境行政管理部門(mén)是責(zé)任主體。然而，礦業(yè)領(lǐng)域有其特殊性，就是進(jìn)行環(huán)境保護(hù)和健康安全管制的市場(chǎng)準(zhǔn)入的職權(quán)主體，是礦業(yè)行政管理部門(mén)而不是環(huán)境行政管理部門(mén)。如果讓環(huán)境行政管理部門(mén)成為責(zé)任主體，則職權(quán)與職責(zé)不對(duì)稱，這就必然導(dǎo)致責(zé)任主體不明確。例如，紫金礦業(yè)發(fā)生泄漏污染事故并延遲向社會(huì)通報(bào)，其中一個(gè)重要原因就是行政主體的行政義務(wù)和責(zé)任界定不清。因此，應(yīng)在《環(huán)境保護(hù)法》與《礦業(yè)法》的銜接上就兩者的責(zé)任予以科學(xué)界定。除此之外還應(yīng)考慮到，礦業(yè)環(huán)境行政職能機(jī)關(guān)是擁有抽象權(quán)力主體，具體權(quán)力則以公務(wù)員或相關(guān)成員具體實(shí)施。因而，礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任應(yīng)在抽象的行政職能機(jī)關(guān)和公務(wù)員這二者之間進(jìn)行內(nèi)部分配，具體執(zhí)法人員的違法行為由抽象的行政機(jī)關(guān)主體對(duì)外承擔(dān)責(zé)任，具體執(zhí)法人員只承擔(dān)內(nèi)部行政責(zé)任。

礦山企業(yè)屬于行政相對(duì)人，應(yīng)當(dāng)成為礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任主體，礦山企業(yè)負(fù)責(zé)人和其他個(gè)人是違法行為的直接責(zé)任承擔(dān)者。還應(yīng)當(dāng)提出，礦業(yè)環(huán)境管理的行政主體與行政相對(duì)人以外的第三方，也應(yīng)納入礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任主體范疇。在礦業(yè)開(kāi)發(fā)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)限制礦山企業(yè)一方的行為，以此保護(hù)礦業(yè)社區(qū)成員的利益。但是為了維護(hù)市場(chǎng)秩序的需要，在礦山企業(yè)尊重和支持礦業(yè)社區(qū)利益的同時(shí)，礦業(yè)社區(qū)與礦業(yè)相關(guān)聯(lián)他人負(fù)有不干涉礦山企業(yè)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的義務(wù)。礦業(yè)社區(qū)相關(guān)聯(lián)成員，成為礦業(yè)環(huán)境行政主體與礦山企業(yè)以外相關(guān)聯(lián)的第三方：礦業(yè)環(huán)境行政主體、礦山企業(yè)與第三方共同組成礦業(yè)環(huán)境保護(hù)共同體?？梢哉f(shuō)，將相關(guān)聯(lián)的第三方作為礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任主體，有利于系統(tǒng)化地維護(hù)礦業(yè)環(huán)境及各方正當(dāng)權(quán)益。

（三）礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任的歸責(zé)原則

礦業(yè)環(huán)境法律責(zé)任的歸責(zé)原則與其他行業(yè)的根本區(qū)別，在于不是普遍實(shí)行過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則。這主要是根據(jù)礦業(yè)環(huán)境保護(hù)的特殊性和分配正義的原則，決定了礦業(yè)環(huán)境法律責(zé)任可實(shí)行無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任歸責(zé)原則。環(huán)境方面的民事侵權(quán)責(zé)任認(rèn)定也突破了傳統(tǒng)的過(guò)錯(cuò)原則，不論其行為在主觀上是否有過(guò)錯(cuò)，一旦造成了損害結(jié)果就承擔(dān)民事法律責(zé)任。在礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任構(gòu)成中，應(yīng)分別予以認(rèn)定[7]。對(duì)于環(huán)境行政主體而言，實(shí)行無(wú)過(guò)錯(cuò)原則：只要主體的行為客觀上違反了礦業(yè)環(huán)境行政法律規(guī)范，就應(yīng)追究其環(huán)境行政責(zé)任，而不問(wèn)其主觀上是否存在過(guò)錯(cuò)；對(duì)于礦山企業(yè)而言，實(shí)行推定過(guò)錯(cuò)原則：客觀上違反了環(huán)境行政法律規(guī)范，礦山企業(yè)又不能舉出足以推翻違法的證據(jù)，則推定礦山企業(yè)承擔(dān)主觀過(guò)錯(cuò)責(zé)任；相關(guān)聯(lián)第三方實(shí)行過(guò)錯(cuò)原則：客觀上違反了環(huán)境行政法律規(guī)范，如果主觀上沒(méi)有故意和過(guò)失，則不承擔(dān)環(huán)境行政法律責(zé)任。

（四）礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任的承擔(dān)方式

按照公共委托理論以及政府職能要求，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境保護(hù)的義務(wù)主體，對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的礦業(yè)環(huán)境影響承擔(dān)管制責(zé)任。但是，由于現(xiàn)行礦業(yè)法沒(méi)有具體規(guī)定政府在礦業(yè)環(huán)境保護(hù)方面應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任、以什么方式承擔(dān)責(zé)任，導(dǎo)致地方政府很難履行礦業(yè)環(huán)境保護(hù)義務(wù)，甚至干預(yù)礦業(yè)環(huán)境的保護(hù),一個(gè)重要因素就是法制不完備。當(dāng)?shù)V業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和礦業(yè)環(huán)境保護(hù)的沖突頻繁而激烈時(shí)，因政府存在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的傾向以及政績(jī)的追求，而不自覺(jué)地選擇經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)優(yōu)先和環(huán)境讓位的模式。我國(guó)礦業(yè)環(huán)境保護(hù)方面存在礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任制度的缺口，為礦業(yè)立法指出了補(bǔ)缺的任務(wù)，著重考慮礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任承擔(dān)方式的設(shè)定。礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任承擔(dān)方式，不同于財(cái)產(chǎn)賠償責(zé)任方式和限制人身自由責(zé)任方式，是多種責(zé)任承擔(dān)的綜合性形式，包括以人身的方式承擔(dān)責(zé)任、以財(cái)產(chǎn)的方式承擔(dān)責(zé)任和以行政法特有的方式承擔(dān)責(zé)任等。礦業(yè)環(huán)境行政法律責(zé)任承擔(dān)方式是多層面的：警告或嚴(yán)重警告、記過(guò)、記大過(guò)等行政處分，警告、吊銷(xiāo)執(zhí)照、行政拘留等行政處罰。

三、礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任的實(shí)現(xiàn)

礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，是指礦業(yè)環(huán)境行政法律責(zé)任認(rèn)定以后在市場(chǎng)活動(dòng)中以具體行為實(shí)施的過(guò)程，即違反礦業(yè)環(huán)境法律規(guī)范的行為得到了實(shí)際追究，受害的權(quán)利得到了恢復(fù)和填平。礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任的合理設(shè)定，是礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)的前提和依據(jù)，而礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任的實(shí)現(xiàn)則是合理設(shè)定環(huán)境行政責(zé)任的根本目的；所設(shè)定的礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任不能夠在現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)活動(dòng)中得以有效實(shí)現(xiàn),那么所設(shè)定的法律責(zé)任只是紙上的規(guī)范而顯得毫無(wú)意義,最終對(duì)環(huán)境法制建設(shè)造成嚴(yán)重后果。從法律的特性及其調(diào)控功能的整體社會(huì)關(guān)系來(lái)看,規(guī)制市場(chǎng)企業(yè)及其政府組織的行為，僅由法律通過(guò)確定人們的權(quán)利、權(quán)力及義務(wù)界限來(lái)指明行為方向或者行為模式是不夠的,還在于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)借助于公共權(quán)力實(shí)際地追究違法者責(zé)任的懲罰效果，才能預(yù)示著人們都會(huì)依照法律指明的方向行事。因此，礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任的設(shè)定與實(shí)現(xiàn)所形成的邏輯關(guān)系，可以看出礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任的實(shí)現(xiàn)在整個(gè)礦業(yè)法制建設(shè)中的意義和作用。

但是，這個(gè)重要作用還沒(méi)有引起學(xué)術(shù)界和司法實(shí)踐的重視。這些年來(lái),盡管?chē)?guó)家不斷加大相關(guān)立法力度，在許多方面已基本實(shí)現(xiàn)了礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任追究制的有法可依狀態(tài),甚至還規(guī)定了民事責(zé)任、刑事責(zé)任以及行政責(zé)任的法律責(zé)任體系，但違法不究的現(xiàn)象仍相當(dāng)嚴(yán)重，特別是在礦業(yè)環(huán)境行政違法領(lǐng)域顯得更加突出。從事實(shí)上看，不少礦山企業(yè)的開(kāi)發(fā)給當(dāng)?shù)氐V業(yè)社區(qū)環(huán)境造成難以挽救的后果。這種結(jié)局的普遍存在,其主要原因之一是礦業(yè)環(huán)境行政法律責(zé)任在我國(guó)市場(chǎng)活動(dòng)中不能充分和有效地實(shí)現(xiàn)。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，缺失礦業(yè)環(huán)境行政法律責(zé)任的追究結(jié)果，主要是應(yīng)當(dāng)追究而沒(méi)有追究。礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任追究主體對(duì)應(yīng)當(dāng)追究環(huán)境行政法律責(zé)任的違法信息收集不足，不能通過(guò)所獲信息證明行為的違法性，讓違法者繞過(guò)該礦業(yè)環(huán)境行政法律責(zé)任的追究,從而使既定的環(huán)境行政法律責(zé)任形同虛設(shè)；另一方面，背離礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任設(shè)定與落實(shí)的正當(dāng)目的,應(yīng)當(dāng)追究的環(huán)境行政責(zé)任沒(méi)有得到全部追究。這種情形主要是不能依法追究,對(duì)行政違法行為作了責(zé)任追究,但是，避重就輕而讓責(zé)任主體承擔(dān)明顯輕微的法律責(zé)任，或者相反，背離違法事實(shí)及其具體情節(jié)而讓責(zé)任主體承擔(dān)明顯超重的法律責(zé)任，從而未能有效實(shí)現(xiàn)國(guó)家設(shè)定礦業(yè)環(huán)境行政法律責(zé)任的功能和目的[8]。

為此，根椐法律責(zé)任實(shí)現(xiàn)的規(guī)律，需要構(gòu)建礦業(yè)環(huán)境行政法律責(zé)任的執(zhí)法機(jī)制，以保障礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任的有效實(shí)現(xiàn)。其一，提高執(zhí)法水平。礦業(yè)環(huán)境行政主體執(zhí)法力量、能力和手段等，應(yīng)達(dá)到甚至超過(guò)實(shí)現(xiàn)相應(yīng)礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任的水平。多數(shù)礦山企業(yè)建在比較偏遠(yuǎn)的山區(qū)，監(jiān)督機(jī)關(guān)需要更多人力、經(jīng)費(fèi)和時(shí)間去獲取違法信息等，才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)環(huán)境行政違法行為和有效追究違法者的礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任。因此，應(yīng)當(dāng)不斷強(qiáng)化礦業(yè)環(huán)境行政主體的組織和協(xié)調(diào)關(guān)系、收集與運(yùn)用信息、治理和處置違法行為等系列能力；其二，進(jìn)行體制改革。礦業(yè)法治體制是礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)的工具，需要進(jìn)一步改革完善政治體制、司法體制等才能有效實(shí)現(xiàn)礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任。理順礦業(yè)環(huán)境行政管理部門(mén)與礦業(yè)管理部門(mén)之間的分工，明晰礦業(yè)管理部門(mén)在礦產(chǎn)資源物權(quán)管理與市場(chǎng)管制方面的職能，設(shè)置礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任的行政認(rèn)定、行政復(fù)議以及行政訴訟的救濟(jì)體系；其三，建立公眾參與機(jī)制。社會(huì)公眾尤其是礦業(yè)社區(qū)居民，對(duì)礦業(yè)環(huán)境違法行為進(jìn)行檢舉、揭發(fā)和控告等，可以彌補(bǔ)行政職能機(jī)關(guān)的管制缺陷。通過(guò)民眾的力量保障礦業(yè)環(huán)境行政法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，既是社會(huì)管理主體多元化的創(chuàng)新方向，也是公民環(huán)境權(quán)的內(nèi)在要求。對(duì)于礦業(yè)社區(qū)公民，為保護(hù)自己的生態(tài)環(huán)境而應(yīng)當(dāng)參與處置礦業(yè)環(huán)境違法行為。公眾參與的關(guān)鍵，在于發(fā)展民間環(huán)境自治組織，組成集體行動(dòng)才能對(duì)市場(chǎng)礦山企業(yè)和公權(quán)力政府進(jìn)行有效監(jiān)督。對(duì)于礦業(yè)環(huán)境行政管理主體的責(zé)任認(rèn)定和實(shí)現(xiàn),應(yīng)當(dāng)形成監(jiān)督行政執(zhí)法者的機(jī)制，可由監(jiān)督者發(fā)現(xiàn)和揭露行政不作為或亂作為，而不應(yīng)完全依靠行政救濟(jì)機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)的力量。應(yīng)當(dāng)看到，構(gòu)建礦業(yè)管理系統(tǒng)的監(jiān)督體系是礦業(yè)改革的重要內(nèi)容。

四、結(jié) 語(yǔ)

礦業(yè)環(huán)境保護(hù)，應(yīng)從民事以及行政等方面設(shè)定保護(hù)義務(wù)，并完善相關(guān)法律責(zé)任。礦業(yè)法修改時(shí)，至少應(yīng)設(shè)專章規(guī)定礦業(yè)環(huán)境的保護(hù)，待條件成熟時(shí)可制定《礦業(yè)環(huán)境保護(hù)法》。

在行政保護(hù)方面，限制礦山企業(yè)利用環(huán)境的行為以保護(hù)相關(guān)第三方的利益，這種限制意味著，礦山企業(yè)將被迫放棄他們不愿放棄的收入，以便讓相關(guān)第三方得到；這種收入的改變是效率與公平的統(tǒng)一，為了社會(huì)公平就必然減損礦山企業(yè)的效率。礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任的構(gòu)建與實(shí)現(xiàn)，集中于限制礦山企業(yè)利用環(huán)境的行為。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)人為追求利益的最大化，會(huì)對(duì)預(yù)期違法收益和預(yù)期違法成本的影響因素進(jìn)行效率分析，礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)考慮礦山企業(yè)違法這一決策動(dòng)因。礦業(yè)立法應(yīng)以提高執(zhí)法效率為目的改革，應(yīng)注意在礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任的構(gòu)建中考慮制裁率，使制裁效果正確反映違法行為人的預(yù)期違法成本[9]。

問(wèn)題是，利益集團(tuán)對(duì)于制度變遷的成本大于收益時(shí)會(huì)阻礙改革，政府在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效率優(yōu)先原則下不愿意看到礦山企業(yè)減損利益。那么，限制礦山企業(yè)的管制者和接受限制的礦山企業(yè)都缺乏變革的動(dòng)力。在這種情況下，必須依靠政治體制改革以及民眾參與。

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