李 杰

（天津市濱海新區(qū)人民檢察院，天津300457）

當前，我國食品安全形勢嚴峻，各類食品安全事故頻仍，食品違法犯罪活動猖獗，屢禁不止，人民群眾對此反映強烈?？v觀食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀，監(jiān)管者怠于監(jiān)管、濫用監(jiān)管權(quán)力甚至權(quán)錢交易等問題依然突出?！皬哪撤N意義上講，打擊食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的瀆職犯罪比打擊直接的生產(chǎn)、銷售不符合食品安全的食品或者有毒、有害食品犯罪更加重要、更加迫切?！睓z察機關(guān)通過發(fā)揮法律監(jiān)督職能，依法打擊各類食品安全監(jiān)管瀆職犯罪，參與食品安全領(lǐng)域的社會管理，“以此向食品安全監(jiān)管者施加更嚴明的責任約束和更沉重的責任壓力，并通過監(jiān)管者將約束和壓力傳導(dǎo)到食品生產(chǎn)經(jīng)營的各個環(huán)節(jié)，推動從源頭上保障食品安全”。

一、食品安全監(jiān)管瀆職犯罪適用的困境

困境一、查處食品普通刑事犯罪與食品安全監(jiān)管瀆職犯罪在規(guī)模上存在巨大差距。

2011年12月，高檢院副檢察長朱孝清在中國食品安全法治高峰論壇上介紹，2010年10月至2011年11月，“全國檢察機關(guān)共批準逮捕涉嫌生產(chǎn)、銷售不符合安全標準的食品犯罪案件96件252人，提起公訴69件154人；批準逮捕生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品犯罪案件368件596人，提起公訴274件442人。此外，檢察機關(guān)還批捕、起訴了一批以危害公共安全、非法經(jīng)營等罪名認定的危害食品安全的犯罪案件”。他又介紹，“今年以來，全國檢察機關(guān)共立案偵查涉及食品監(jiān)管的國家工作人員職務(wù)犯罪37件57人，其中貪污賄賂犯罪17件18人，瀆職犯罪20件39人?！?/p>

這組數(shù)據(jù)說明檢察機關(guān)在保障食品安全方面的工作取得了長足進步。但應(yīng)當看到，食品監(jiān)管瀆職犯罪是食品普通刑事犯罪頻發(fā)的重要成因，兩類數(shù)據(jù)的巨大差距，值得深思。

困境二、相對于其他領(lǐng)域，食品安全更為公眾所關(guān)注，一旦發(fā)生食品安全事故，嚴懲、重罰監(jiān)管瀆職者的刑事重判思維常常在輿論發(fā)酵下不斷擴散；相反，食品安全監(jiān)管瀆職犯罪的查處難度在司法實踐中卻表現(xiàn)明顯，特別是在非賄賂或非徇私案件中，行政保護傾向與“輕刑化”問題突出，難以體現(xiàn)法律和社會效果。

困境三、“運動式”的滯后司法，凸顯對食品安全監(jiān)管瀆職者法律監(jiān)督長效機制的缺乏。

檢視以往對食品安全問題的調(diào)查，都不免有一種似曾相識的感覺：先由媒體曝光食品安全問題，相關(guān)監(jiān)管部門倉促上陣突擊檢查，檢察機關(guān)聞訊后迅速對瀆職者開展調(diào)查工作。這種“運動式”的刑事司法，雖體現(xiàn)了對食品安全問題的高壓態(tài)勢，但食品安全事故頻發(fā)、食品領(lǐng)域違法犯罪猖獗的現(xiàn)狀，從一個側(cè)面也暴露了檢察機關(guān)對食品安全監(jiān)管日常、長效法律監(jiān)督機制的缺乏。

二、困境的成因

（一）“入罪的尷尬”——對食品安全監(jiān)管瀆職犯罪刑事歸責的實體分析

1.責任主體確定難

根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于進一步加強食品安全工作的決定》規(guī)定，我國食品安全監(jiān)管采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式。農(nóng)業(yè)部門負責初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)監(jiān)部門負責食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管；工商部門負責食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；衛(wèi)生行政部門負責餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門負責對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故?！妒称钒踩ā烦雠_后，國務(wù)院成立食品安全委員會，作為議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)食品安全監(jiān)管工作，地方政府對轄區(qū)的食品安全監(jiān)管負總責，基本上維持由相關(guān)職能部門分段監(jiān)管的體制。此外，食品安全監(jiān)管的部門還包括漁業(yè)、畜牧業(yè)、環(huán)境保護、商檢、動植物檢驗檢疫、公安機關(guān)等等，還有如質(zhì)檢院、食品衛(wèi)生所等受國家機關(guān)委托行使食品安全監(jiān)管職權(quán)的事業(yè)單位和其他機構(gòu)。

不能否認此監(jiān)管方式利于監(jiān)管部門各司其職的優(yōu)點，然而其權(quán)責不明的弊端也在食品監(jiān)管案例中暴露無遺。以“毒豆芽”事件為例，農(nóng)業(yè)部門認為是一般食品生產(chǎn)加工和流通環(huán)節(jié)的問題，應(yīng)該歸質(zhì)監(jiān)、工商部門管，質(zhì)監(jiān)和工商部門認為豆芽是豆子發(fā)的，是農(nóng)產(chǎn)品，應(yīng)該歸農(nóng)業(yè)部門。這一情形無疑又成為當下食品安全分段監(jiān)管、多頭執(zhí)法現(xiàn)狀的典型案例。

加之各監(jiān)管部門的內(nèi)部規(guī)章、制度繁雜，各部門、環(huán)節(jié)之間權(quán)責不清、相互交叉，“權(quán)力真空”、“權(quán)力重疊”等缺陷在為人們詬病的同時，也成為各監(jiān)管部門相互推諉扯皮、撇清責任的最佳借口。在這一復(fù)雜的食品安全鏈條中，判明監(jiān)管部門是否履職到位、明確責任人員等工作變得愈發(fā)困難。

另外，一些地方為彌補財政緊張狀況，將辦公經(jīng)費、人員工資、福利等用罰款、收費等項目進行返還從而重新分配。如山東省某縣質(zhì)監(jiān)局一位食品審查員反映，“現(xiàn)行的財政供養(yǎng)機制不是很順，收費罰款省局、市局都扣一部分，剩下的80%是‘自己’的，所有人的工資福利就從收費、罰款中出。”為此一些食品安全監(jiān)管部門內(nèi)部制定各種鼓勵罰款、收費的規(guī)定，對食品領(lǐng)域的不法單位和個人進行“養(yǎng)魚式執(zhí)法”。這種為了單位的利益，執(zhí)行單位規(guī)定，而造成嚴重后果的行為，在實踐中如何認定責任人，也是困擾檢察機關(guān)的難題。

還應(yīng)引起關(guān)注的是，一些地方食品安全監(jiān)管部門為嚴密監(jiān)管，將部分監(jiān)管權(quán)力層層下放，在街、區(qū)設(shè)置監(jiān)管站、監(jiān)控點，建立監(jiān)管員、協(xié)管員隊伍。不能否認機制創(chuàng)新在強化食品安全、構(gòu)建無縫監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)方面的積極意義，但實踐中，受執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法能力和條件、人員素質(zhì)、編制和待遇等限制，基層監(jiān)管責任往往得不到有效落實。而一旦發(fā)生食品安全事故，如何確定責任人、主體適格與否等必將成為司法實踐中新的難點。

2.主觀過錯評價難

司法實踐一般認為，瀆職犯罪中濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪的主觀方面表現(xiàn)為過失。刑法理論中，過失以注意義務(wù)為核心，注意義務(wù)又以預(yù)見可能性為前提。“以特定的構(gòu)成要件性結(jié)果為對象”的“具體性預(yù)見可能性”，必須在某種程度上“容易地”預(yù)見到結(jié)果的發(fā)生。

然而各食品安全監(jiān)管部門特別是基層機構(gòu)對自身職能范圍和工作流程的規(guī)定并不明確，有些食品檢驗技術(shù)標準滯后甚至缺失、檢驗概率偏低，加之制售食品違法犯罪的手段日趨隱蔽、多樣，食品安全監(jiān)管存在客觀困難。另外，中國國土面積大，特別是農(nóng)村與城鄉(xiāng)結(jié)合部往往成為食品違法犯罪的高發(fā)地帶，恰恰在這些地區(qū)，食品安全監(jiān)管相對薄弱，特別是基層執(zhí)法部門人員相對少、素質(zhì)不高，檢測手段落后，缺乏資金支持。食品安全事故發(fā)生以后，監(jiān)管部門往往以此為由，辯解在目前客觀條件下，無法對監(jiān)管行為本身及危害后果發(fā)生有明確和正確的認知，從而給認定責任人的主觀過錯造成障礙。

筆者曾親歷調(diào)查一線索，某區(qū)市場發(fā)現(xiàn)銷售“瘦肉精”攤點，而監(jiān)管部門強調(diào)檢測“瘦肉精”存在周期長、環(huán)節(jié)多、費用高等問題，也不可能對銷售的豬肉做全面檢測，因此其監(jiān)管并未有失職之處，不存在過錯。后調(diào)查確未發(fā)現(xiàn)監(jiān)管部門存在其他明顯瀆職行為，最終終止了調(diào)查工作。

對此，司法實踐中各方在認識上存在較大分歧。有學者也意識到這個問題，“就食品安全監(jiān)督而言,監(jiān)督人不直接經(jīng)營,對由被監(jiān)督人直接導(dǎo)致的危害結(jié)果難以產(chǎn)生“具體的預(yù)見可能性”,從而難以成立過失?！?/p>

3.監(jiān)管瀆職行為與危害后果間因果關(guān)系評價難

實踐中，食品安全事故或其他嚴重后果的發(fā)生，多數(shù)并非食品安全監(jiān)管人員瀆職行為直接導(dǎo)致的，而是該行為與其他食品違法犯罪行為共同作用的結(jié)果?！笆称繁O(jiān)管人員的瀆職行為與危害結(jié)果之間存在自然、社會、人為等介入因素，瀆職行為與實際危害結(jié)果之間是一種間接關(guān)系而非直接關(guān)系，食品監(jiān)管人員在此扮演的是間接責任人的角色”。

此類“多因一果”的情況，在瀆職行為與結(jié)果是否具有刑法上的因果關(guān)系方面，本就因為實行行為、介入因素、結(jié)果之間的復(fù)雜邏輯關(guān)系，而在司法實踐中極難判斷。這一問題體現(xiàn)在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，又因該領(lǐng)域的特殊性使得認定難度大幅增加。即使監(jiān)管者存在瀆職行為，也往往因如食品安全監(jiān)管涉及環(huán)節(jié)和人員眾多、介入因素復(fù)雜、食品安全事故發(fā)生概率等等割裂與危害后果之間的因果關(guān)系。傳統(tǒng)因果關(guān)系理論對此很難解釋。

緣于此，司法實踐中對于因果關(guān)系以及直接與間接、主要與次要、決策與執(zhí)行等責任認定方面，偵、訴、審等多方的認識分歧較大，易出現(xiàn)兩種極端局面：“地位越高、離現(xiàn)場越遠，越?jīng)]有責任”甚至無人擔責，最終只能把原因歸咎于現(xiàn)有的監(jiān)管體制；或者是，在發(fā)生特別重大事故時，擴大打擊面使無辜者受到刑罰責難。

4.犯罪后果認定難

瀆職犯罪多以后果論。而食品安全的危害后果往往具有特殊性：

其一，不同于其他領(lǐng)域，食源性疾患等一般有潛伏性、長期性和不可預(yù)測性等特點，明確的危害后果在短期內(nèi)可能顯現(xiàn)不出來；食品的產(chǎn)業(yè)鏈長，地區(qū)跨度大，且受眾廣、范圍不明確，危害后果的證據(jù)不易取得。

其二，以“食品監(jiān)管瀆職罪”入罪標準為例，該罪要求導(dǎo)致“發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果”。而《食品安全法》和相關(guān)司法解釋均未明確“重大食品安全事故”的概念?！秶抑卮笫称钒踩鹿蕬?yīng)急預(yù)案》規(guī)定，“在食物（食品）種植、養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、包裝、倉儲、運輸、流通、消費等環(huán)節(jié)中發(fā)生食源性疾患，造成社會公眾大量病亡或者可能對人體健康構(gòu)成潛在的重大危害，并造成嚴重社會影響的重大食品安全事故適用本預(yù)案?！薄豆ど绦姓芾硐到y(tǒng)流通環(huán)節(jié)重大食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》按重大食品安全事故的性質(zhì)、危害程度、波及范圍和社會影響，將“重大食品安全事故”分為四級，其中最低的IV級重大食品安全事故包括：“事故影響范圍涉及縣（區(qū)）級行政區(qū)域內(nèi)2個以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處），給人民群眾飲食安全帶來嚴重危害的；造成傷害人數(shù)30-99人，未出現(xiàn)死亡病例的；縣（區(qū)）級人民政府認為應(yīng)當由縣（區(qū)）級工商行政管理機關(guān)負責處置的重大食品安全事故?！薄段靼彩兄卮笫称钒踩鹿蕬?yīng)急救援預(yù)案》則列舉了“造成傷害人數(shù)超過100人以上，并出現(xiàn)死亡病例”和“造成10例以上死亡病例”的情形。可見，“重大食品安全事故”概念在行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的表述中并不統(tǒng)一。

還有，認定“重大食品安全事故”的主體，是政府、其他行政機關(guān)，抑或司法機關(guān)同樣值得探究。如前者界定，由哪個部門負責？由政府機關(guān)作出關(guān)乎監(jiān)管人員罪與非罪的認定結(jié)論，是否合乎法理？這些都必將成為困擾司法實踐的難點。

其三，“其他嚴重后果”亦缺少明確尺度，即便相關(guān)的司法解釋出臺，也可能像其他后果要件諸如“嚴重損害國家聲譽”、“惡劣社會影響”一樣，同樣存在界定難的問題。

（二）機制的缺失——對檢察機關(guān)工作程序?qū)用娴姆治?/h3>

1.檢察機關(guān)缺乏獲知食品安全問題的途徑，導(dǎo)致線索發(fā)現(xiàn)難

食品安全的危害后果具有潛伏性、長期性的特點，一般不易被人察覺。食品產(chǎn)業(yè)及監(jiān)管具有很強的專業(yè)性、行業(yè)性，公眾很難知悉內(nèi)情。而食品安全監(jiān)管部門從自身利益出發(fā)，即使發(fā)現(xiàn)存在食品安全問題，一般也不愿意擴大事態(tài)，更不情愿主動移送相關(guān)線索。檢察機關(guān)對此缺乏有效手段。

2.異地檢察機關(guān)線索移送機制不完善，造成打擊食品監(jiān)管瀆職犯罪的疏漏

食品產(chǎn)業(yè)鏈條長、跨度大，生產(chǎn)、加工、銷售到最終走上人們的餐桌，往往橫跨了幾個省份。其間任一地域、環(huán)節(jié)的監(jiān)管瀆職行為，都可能引發(fā)食品安全的嚴重后果。如：某品牌食品由甲地生產(chǎn)，生產(chǎn)者在食品中任意違法添加有毒有害物品，甲地食品監(jiān)管部門疏于監(jiān)管。后食品供應(yīng)乙地市場并導(dǎo)致安全事故。乙地檢察機關(guān)對此開展調(diào)查，發(fā)現(xiàn)甲地監(jiān)管部門有瀆職犯罪嫌疑。但甲乙兩地檢察機關(guān)并無線索移送的相關(guān)機制，此線索也就此擱置，從而放縱了犯罪。

3.地方保護主義和部門利益驅(qū)動，致使檢察機關(guān)查處工作不能有效開展

一些地方政府或行政機關(guān)片面追求區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和財政收入增長，以保護企業(yè)發(fā)展為名違規(guī)甚至違法出臺政策，任意放寬或者降低食品安全監(jiān)管標準，造成生產(chǎn)、銷售偽劣甚至有毒害食品的犯罪猖獗。一旦發(fā)生食品安全事故，就采取降低事故等級、推卸責任甚至領(lǐng)導(dǎo)出面說情等方式，給檢察機關(guān)查處工作設(shè)置障礙。

4.“就案辦案”理念無益于食品安全監(jiān)管秩序的改善和發(fā)展

受工作考評要求影響，一些檢察機關(guān)僅追求立案數(shù)、成案率，對經(jīng)調(diào)查雖有食品安全監(jiān)管瀆職行為，但尚未造成嚴重后果、不構(gòu)成犯罪的線索，或草草收場，又或置之不理，不采取有針對性的措施。事實上，食品安全監(jiān)管中瀆職犯罪畢竟占很小的比例，而大量的一般性監(jiān)管違規(guī)、違法行為，以及由此暴露出的監(jiān)管漏洞和機制缺陷，因為得不到及時有效的處理，長期地侵蝕食品安全的監(jiān)管秩序，其社會危害性絲毫不亞于瀆職犯罪。

三、困境的回應(yīng)

（一）完善刑事責任評價標準，以期對食品安全監(jiān)管瀆職犯罪進行有效規(guī)制

1.單位犯罪的具體分析

如前文說述，食品監(jiān)管人員為單位利益，執(zhí)行本單位的內(nèi)部規(guī)定，導(dǎo)致食品安全事故或者其他嚴重后果發(fā)生的，如何認定，存在不同認識。如：為多創(chuàng)收，某食品檢驗所規(guī)定，繳納一定金額的檢驗費，可不經(jīng)抽檢而自行取樣送檢，造成食品安全事故。這類情況在司法實踐中屢見不鮮。如果僅處罰具體實施的人員，顯然有失偏頗。如追究單位領(lǐng)導(dǎo)責任，其以集體研究討論決定等理由推脫，導(dǎo)致責任分散。有觀點認為，食品安全瀆職犯罪應(yīng)設(shè)單位犯罪，“只追究行政機關(guān)工作人員個人的法律責任有時不僅起不到防止食品安全監(jiān)管不力的作用，而且反而會成為相關(guān)責任主體犧牲個別工作人員作為替罪羊，從而逃脫承擔法律責任的有效方法”?！霸谄湫淌仑熑慰梢杂兴黄?。行政機關(guān)作為普通法人實施犯罪時，它是需要承擔一定的刑事責任的。對行政機關(guān)判處罰金、剝奪或限制相應(yīng)的職權(quán)都是有益的探討”。

但是，現(xiàn)行刑法瀆職犯罪未設(shè)置單位犯罪，故應(yīng)合理利用現(xiàn)有條款，將此類行為置于刑法評價的體系之內(nèi)?！霸谛谭]有規(guī)定單位成為某種犯罪主體、而單位集體又實施這種犯罪行為的情況下，必須追究其中的自然人的共犯責任或單獨犯罪責任”。筆者認為，應(yīng)當區(qū)分不同情況，追究相關(guān)責任人的個人刑事責任：

（1）對集體研究后實施的濫用職權(quán)等行為，在表決中持贊成意見者應(yīng)認定共犯，但是，持明確反對意見者不成立犯罪。如果單位的集體討論是在相關(guān)人員的操縱、脅迫、欺騙之下作出的，則只能由相關(guān)人員單獨構(gòu)成犯罪，其他人員不負刑事責任；（2）行為人執(zhí)行單位規(guī)定的，如果該規(guī)定明顯違反法律、法規(guī)或者部門規(guī)章、政策的，應(yīng)負刑事責任，但可以從輕處罰。

2.對食品安全監(jiān)管瀆職行為適用“監(jiān)督過失”責任和間接因果關(guān)系理論

監(jiān)督過失指“由于業(yè)務(wù)或者其他社會生活上的關(guān)系，負有義務(wù)監(jiān)督他人不致過失造成法益侵害的人沒有履行這種監(jiān)督義務(wù)”。在監(jiān)管過失中，監(jiān)管者對被監(jiān)管者的行為負有監(jiān)督管理義務(wù)或職責，如果監(jiān)管者不履行或不正確履行自己的監(jiān)管義務(wù)，導(dǎo)致被監(jiān)管者過失行為并引起危害結(jié)果的發(fā)生，監(jiān)管者行為本身雖然并不直接導(dǎo)致危害結(jié)果的發(fā)生，但也應(yīng)承擔責任。有別于普通過失，監(jiān)管過失的超新過失論認為，“有著直接、密切的關(guān)聯(lián)認為認定過失的預(yù)見可能性，不一定需要具體的預(yù)見，對危險的發(fā)生只要有模糊的不安感、危懼感就夠了，也即即使沒有具體的預(yù)見可能性，只要不能消除不安感，就能認定過失”。筆者認為，有必要適用監(jiān)督過失理論，由不履行監(jiān)管責任者承擔監(jiān)督過失的責任，以防止責任空置、監(jiān)督失靈。當然，個案中對此主觀心理的認定，并不能完全依靠行為人的自述，而應(yīng)由司法機關(guān)根據(jù)監(jiān)管工作的專業(yè)認知水平結(jié)合行為人的從業(yè)經(jīng)歷、客觀因素等情況進行具體判斷。

另外，應(yīng)當以間接因果關(guān)系認識瀆職行為與其他生產(chǎn)、銷售有毒有害食品人員的犯罪行為相結(jié)合而產(chǎn)生的危害后果的情況。監(jiān)管瀆職行為即使是與重大食品安全事故僅有間接的因果關(guān)系，也應(yīng)當承擔刑事責任，唯有如此才符合國家設(shè)立監(jiān)管機關(guān)和監(jiān)管崗位的目的和切實保護人民利益的服務(wù)宗旨。

3.增設(shè)“危險犯”的選擇

現(xiàn)行刑法中，“瀆職罪的危害結(jié)果都是事實上的實際損害”。有觀點認為“食品安全監(jiān)督瀆職犯罪可作為一種危險犯來認定，即因國家工作人員的瀆職行為，將公眾安全置于危險狀態(tài)，雖未產(chǎn)生個體或者群體的危害結(jié)果，但是涉案金額巨大或者特別巨大，即可以認定為造成了嚴重后果，構(gòu)成瀆職行為，甚至是瀆職犯罪行為?！彼痉▽嵺`也存在這樣的呼聲。事實上，食品產(chǎn)業(yè)的特點，決定了監(jiān)管瀆職行為造成的損害結(jié)果可能長期潛伏，如果一定要等到實際損害結(jié)果的發(fā)生，才對監(jiān)管者的瀆職行為科以刑罰，不利于維護食品安全。增加危險犯的規(guī)定，在一定程度上是較為積極、合理和有效的，也有利于充分發(fā)揮刑法的預(yù)測、指引作用。

因此，筆者認同在瀆職犯罪特別是危害食品安全等“公害犯罪”中增設(shè)危險犯規(guī)定的觀點。但遵循罪刑法定的原則，在現(xiàn)行刑法瀆職犯罪中未設(shè)危險犯的情況下，可探討通過司法解釋對“重大食品安全事故”和“其他嚴重后果”進行合理量化加以解決。

4.建議兩高盡早出臺司法解釋，明確“食品監(jiān)管瀆職罪”中“重大食品安全事故”、“其他嚴重后果”的具體標準，并對其他食品監(jiān)管瀆職罪名的標準進行修訂

（1）“重大食品安全事故”的認定：第一，為維護法律的嚴肅性和權(quán)威性，避免行政機關(guān)與司法機關(guān)在認識上的分歧，應(yīng)由高檢院牽頭，與國務(wù)院及衛(wèi)生行政等部門進行會商，明確認定的具體標準。第二，應(yīng)充分認識到食品行業(yè)及其監(jiān)管體系的復(fù)雜性，結(jié)合食品安全事故的潛伏性、長期性和不可預(yù)測性特點，對可能對人體健康造成重大危害的情節(jié)予以統(tǒng)籌考慮。這就解決了前文所述的對“危險犯”進行規(guī)制的問題。第三，“重大食品安全事故”的認定，是衡量罪與非罪的決定要件，為避免“既當裁判員，又當運動員”情況的出現(xiàn)，不應(yīng)由政府及其授權(quán)的部門進行認定，而應(yīng)由司法機關(guān)參考事故調(diào)查的結(jié)果，結(jié)合事故的性質(zhì)、危害程度、波及范圍和社會影響進行判斷。

（2）為嚴密刑事法網(wǎng)，對“其他嚴重后果”的認定應(yīng)當注意通盤考慮：第一，為了保持標準的統(tǒng)一，可以參考濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪和環(huán)境監(jiān)管失職罪的立案標準，明確涉及人的生命和身體健康、經(jīng)濟損失的具體標準；第二，在非物質(zhì)損害方面，應(yīng)當結(jié)合當前食品安全形勢嚴峻這一社會背景進行較為寬松的解釋。有觀點認為可以借鑒濫用職權(quán)和玩忽職守罪中的標準，即“嚴重損害國家聲譽，或者造成惡劣社會影響的”。然而該表述本身就沒有可依執(zhí)行的具體標準，司法實踐中經(jīng)常是多方各執(zhí)一詞，尺度并不統(tǒng)一，即使照此情節(jié)認定也多為協(xié)調(diào)、妥協(xié)的結(jié)果。以此標準衡量食品安全監(jiān)管瀆職罪，顯然不能適應(yīng)形勢，也勢必造成查處此類犯罪的困境。筆者建議，應(yīng)以此為契機，“兩高”就這一問題涉及的定罪、量刑情節(jié)統(tǒng)一意見，達成共識，明確如新聞媒體報道、群體性事件等等具體的認定標準。

（二）總結(jié)實踐經(jīng)驗，構(gòu)建符合食品安全檢察工作特點的工作機制

1.建立檢察機關(guān)同步介入食品安全事故調(diào)查的機制

2011年，高檢院在《關(guān)于加強和改進新形勢下懲治和預(yù)防瀆職侵權(quán)犯罪工作若干問題的決定》中指出，要“積極探索同步介入重大事故、事件、案件的調(diào)查工作”。一些地方檢察機關(guān)積極參與食品安全的社會管理工作，進行了一些有益的探索和嘗試。如《重慶市人民代表大會常委會關(guān)于檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的決定（草案）》中規(guī)定，發(fā)生重大食藥品安全事故后，行政執(zhí)法部門需及時通知檢察機關(guān)參加調(diào)查。

反觀《食品安全法》及其細則等食品安全領(lǐng)域的相關(guān)法律、法規(guī)，對此卻均未涉及。筆者認為，應(yīng)借鑒檢察機關(guān)參與重大責任事故調(diào)查處理的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合《食品安全法》、《國家重大食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》等法律法規(guī)，明確以下內(nèi)容：

（1）事故通報：地方人民政府和食品安全綜合監(jiān)管部門接到食品安全事故報告后，應(yīng)當立即向上級人民政府和上級食品安全綜合監(jiān)管部門報告，并在2小時內(nèi)報告至?。▍^(qū)、市）人民政府，同時應(yīng)當及時通知人民檢察院。

（2）事故調(diào)查：事故調(diào)查應(yīng)當邀請人民檢察院派人參加。

（3）案件移送：對調(diào)查中發(fā)現(xiàn)監(jiān)督管理部門或者其他有關(guān)行政部門人員有濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊行為，或者在重大食品安全事故的預(yù)防、通報、報告、調(diào)查、控制和處理過程中，有玩忽職守、失職、瀆職等行為，依法應(yīng)當追究有關(guān)責任人刑事責任的，應(yīng)當移送人民檢察院。

2.完善異地檢察機關(guān)之間線索和案件的移送機制

實踐中，有些地方檢察機關(guān)已經(jīng)在異地移送線索方面取得了可喜的成果。如浙江省某檢察院發(fā)現(xiàn)河南、福建等地運到當?shù)氐亩嗯i被檢測含有“瘦肉精”，動植物檢疫合格證存在多處疑點，認為河南、福建的監(jiān)管部門存在瀆職犯罪嫌疑，即與河南、福建等地檢察院取得聯(lián)系，并移送相關(guān)材料。河南、福建等地檢察院通過調(diào)查，證實檢疫部門人員確實存在瀆職犯罪事實，依法追究了相關(guān)人員的刑事責任。

但應(yīng)當看到，異地移送線索仍處于“自發(fā)”狀態(tài)，且多有選擇性，尚未形成良性規(guī)則，無法發(fā)揮應(yīng)有的效應(yīng)。筆者認為，應(yīng)當建立異地檢察機關(guān)移送食品安全監(jiān)管瀆職犯罪線索的機制，明確具體的移送范圍、方式、程序和獎懲措施，并計入考評，使異地線索移送成為“自覺”。

3.充分發(fā)揮和延伸檢察職能，修復(fù)受損食品安全監(jiān)管秩序

查處犯罪并非檢察機關(guān)工作的終極目的。一些地方的檢察機關(guān)認識到“就案辦案”的弊端，并實施了可貴的探索。如天津市某檢察院調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有人用餐飲廢棄油脂提煉成劣質(zhì)食用油后出售給早餐攤點和個體餐館，監(jiān)管部門相互之間以不屬己方監(jiān)管為由互相推諉。該院并未因不具備成案條件就置此情況不顧，而是督促公安機關(guān)控制制售劣質(zhì)油的涉案人員，并協(xié)調(diào)公安、工商、衛(wèi)生監(jiān)督等部門進行聯(lián)合執(zhí)法，搗毀非法窩點，避免了因此可能造成的嚴重后果，取得了良好的法律效果和社會效果。

“修復(fù)受損秩序是檢察制度安排功能的外在表象。”檢察機關(guān)在加大力度查辦食品安全瀆職犯罪的同時，還要延伸檢察職能，加強對保障食品安全法律法規(guī)的研究，認真分析辦案中發(fā)現(xiàn)的食品安全監(jiān)管中的風險漏洞和機制缺陷，及時向有關(guān)部門提出對策建議，采取靈活、合理方式矯治和修復(fù)受損的監(jiān)管秩序。

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