朱江華，崔德霞

中共中央總書記胡錦濤在中共十七大上明確指出，要“確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”［1］。行政權(quán)力的陽光運(yùn)行，就是通過適當(dāng)方式向人民群眾公開權(quán)力行使的主體、內(nèi)容、程序、規(guī)則和結(jié)果等信息，不斷提高權(quán)力行使的透明度和公信力?？v觀行政管理發(fā)展史，凡是高效、廉潔、法治的政府，都必須是公開、透明的政府，都是在陽光下運(yùn)作的政府。行政權(quán)力的公開透明運(yùn)行，對于保護(hù)公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)正確履行自身職責(zé)，切實轉(zhuǎn)變作風(fēng)，進(jìn)而營造公平、公正的發(fā)展環(huán)境都有十分重要的現(xiàn)實意義。因此，以公開透明為原則、以制度為核心、以監(jiān)督為保障，著力建設(shè)“體育行政權(quán)力陽光運(yùn)行機(jī)制”是市場經(jīng)濟(jì)背景下進(jìn)一步發(fā)展我國大眾體育事業(yè)的現(xiàn)實需要，對深入推進(jìn)我國體育事業(yè)的發(fā)展具有十分重要的意義。

1 概念界定

1.1 體育行政權(quán)力概念界定

行政權(quán)力是政治權(quán)力的一種，是國家行政機(jī)關(guān)依靠特定的強(qiáng)制手段，為有效執(zhí)行國家意志而依據(jù)憲法原則對全社會進(jìn)行管理的一種能力，是政府行政活動的一種必要條件。趙炳璞將體育行政定義為國家或地方以及部門的體育組織活動和體育管理活動［2］。借鑒此定義，結(jié)合行政權(quán)力的基本特性，我們將體育行政權(quán)力界定為國家或地方以及部門的體育組織和管理活動中，各級體育行政部門貫徹國家意志、實現(xiàn)既定管理目標(biāo)的一種強(qiáng)制性能力。

1.2 體育行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制概念界定

行政權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制是指在各級政府組織推行國家事務(wù)和政務(wù)、管理社會公共事務(wù)的過程中，不同部門與層級之間在政策制定權(quán)與資源支配權(quán)、法律或政策解釋權(quán)、執(zhí)法權(quán)和行政事務(wù)管理權(quán)歸屬等方面權(quán)力的劃分或權(quán)限范圍，以及在權(quán)力運(yùn)行過程中的組合、配套、相互協(xié)調(diào)與相互制約的關(guān)系和結(jié)構(gòu)，它是國家政治體制與行政體制的重要組成部分［3］。由此可知，體育行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是關(guān)于體育行政權(quán)力運(yùn)作和行使的一套具體程序和一種基本制度。

2 現(xiàn)階段我國體育行政權(quán)力運(yùn)行狀況

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步建立與完善，我國體育事業(yè)取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。體育市場廣闊的發(fā)展前景被各方充分肯定，相應(yīng)的體育行政管理體制不斷健全。但是，一方面當(dāng)前體育行政仍然受計劃經(jīng)濟(jì)舊的制度范式影響，另一方面新的體育市場主體如雨后春筍般涌現(xiàn)，體育行政改革和創(chuàng)新步伐難以跟上日新月異的形勢，使得體育行政權(quán)力在運(yùn)行過程中還存在著缺乏有效監(jiān)督、法律制度不健全、權(quán)力運(yùn)作流程混亂和權(quán)力主體利益糾葛容易滋生腐敗等問題。存在的這些問題嚴(yán)重制約著體育市場的健康發(fā)展及我國體育事業(yè)的改革與突破。

2.1 體育行政權(quán)力越位，管辦不分

當(dāng)前我國正處于市場經(jīng)濟(jì)逐漸取代計劃經(jīng)濟(jì)并趨于完善的階段，但是由于長期受計劃經(jīng)濟(jì)影響，一些管理體制上還殘存著舊的制度、范式。政府職能與市場功能不分，導(dǎo)致出現(xiàn)權(quán)力“越位”等現(xiàn)象，政府組織與企業(yè)組織、社會中介組織、事業(yè)組織權(quán)責(zé)不清等矛盾日益凸現(xiàn)。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，體育管理部門應(yīng)當(dāng)行使體育行政權(quán)力，對體育活動進(jìn)行組織和管理。與其他社會事業(yè)部門一樣，當(dāng)前我國體育管理部門具有雙重身份:一方面代表國家行使管理和維持市場秩序以及裁決市場參與者之間的爭議等權(quán)力，此時體育部門是管理主體;另一方面它又以國家財產(chǎn)所有者代表的身份參與市場投資、市場經(jīng)營及商業(yè)活動，此時它又屬于生產(chǎn)經(jīng)營主體。體育管理部門既管體育又辦體育，管辦不分帶來的直接后果是政府部門直接參與市場經(jīng)濟(jì)，違反市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，容易形成市場壟斷或混亂，同時也成為行政權(quán)力謀私和滋生腐敗的溫床。

2.2 權(quán)力運(yùn)作流程混亂，效率不高

在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，體育管理部門職能交叉。同一項目的辦理需要兩個甚至多個部門審批。職能劃分不明晰、多頭領(lǐng)導(dǎo)使體育行政過程復(fù)雜化，直接造成體育權(quán)力運(yùn)作流程混亂。此外，在新的經(jīng)濟(jì)體制下，涌現(xiàn)出了一批新的體育市場主體，如社會(集體或私人)投資興辦的體育俱樂部。這一類新的市場主體及其所進(jìn)行的市場行為成為體育行政領(lǐng)域新的管理對象，但是舊的管理體制明顯存在桎梏，管理對象的復(fù)雜化使得管理難以統(tǒng)一，權(quán)力運(yùn)作流程愈加混亂，沒有章法。因此迫切要求體育管理部門明確部門職能和權(quán)力范圍，規(guī)范權(quán)力運(yùn)作流程。

2.3 權(quán)力主體利益糾葛，滋生腐敗

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展不成熟的情況下，社會上滋生了一批拜金主義者，他們受資本主義價值觀念的影響，追求利益最大化，甚至在一些國家行政工作人員中，也形成了消極腐朽的人生觀、價值觀。體育行政領(lǐng)域主體復(fù)雜，既包括體育工作者、運(yùn)動員，又包括一些單純的經(jīng)濟(jì)主體。隨著體育市場廣闊的潛力不斷被挖掘出來，這些主體之間必然產(chǎn)生千絲萬縷的利益糾葛。一方面是體育競賽職業(yè)俱樂部十分重視比賽成績同時又有能力為之付出巨額錢財;另一方面是部分國家公務(wù)員、裁判員與運(yùn)動員生活在同一經(jīng)濟(jì)環(huán)境中而收入差別極大，不可避免地使一些職業(yè)道德不堅定的人走上行賄受賄的道路，增大了權(quán)力尋租的機(jī)會成本。體育腐敗現(xiàn)象自然產(chǎn)生，且極易形成“群體共犯”的現(xiàn)象［5］。

2.4 權(quán)力行使缺乏制約，監(jiān)督虛泛

公共權(quán)力必須被監(jiān)督，這是毋庸置疑的結(jié)論。當(dāng)前，體育行政權(quán)力的運(yùn)行還缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，主要呈現(xiàn)出兩個方面的特點:一是體育行政權(quán)力監(jiān)督功能“虛”。監(jiān)督，歸根結(jié)底是一種特殊的權(quán)力制約關(guān)系，是委托權(quán)對受委托權(quán)的監(jiān)察和督促。這是監(jiān)督的本質(zhì)。但是在實際行政權(quán)力運(yùn)行過程中，監(jiān)督主體缺乏實質(zhì)性的監(jiān)督權(quán)力，僅僅有個口號，起不到實質(zhì)性的約束和監(jiān)督作用。如在公共體育行政領(lǐng)域，群眾對于體育腐敗現(xiàn)象的監(jiān)督權(quán)力就很難落到實處;二是體育行政權(quán)力監(jiān)督主體和監(jiān)督方式的“泛”。隨著大眾體育的發(fā)展，各種監(jiān)督組織層出不窮，體育反腐、打假花樣繁多。但是“泛化”監(jiān)督的效果是微弱的，極易導(dǎo)致監(jiān)督主體缺位、責(zé)任主體不明［6］。

2.5 管理制度不夠健全，法制缺失

管理制度法規(guī)不夠健全、法制缺失是影響我國體育行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制建立和完善的核心問題。當(dāng)前我國體育領(lǐng)域缺乏完善的制度、相關(guān)體育法規(guī)也較少。現(xiàn)有法規(guī)除了以《體育法》、《憲法》的相關(guān)條文為基礎(chǔ)外，行業(yè)管理規(guī)范、制度條例多為行政法范疇，處罰力度十分有限。對民事、刑事法規(guī)中的相關(guān)法律條款應(yīng)用尚不廣泛。法制不健全為體育腐敗的產(chǎn)生提供了空間;缺乏對體育行政權(quán)力的有效監(jiān)督，使得體育行政權(quán)力的行使無法可依，無章可循，缺乏制度保障。

3 構(gòu)建陽光的體育行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是關(guān)于國家公共權(quán)力運(yùn)作和行使的一套具體程序和一種基本制度。行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是否完善，是否科學(xué)和規(guī)范，直接關(guān)系到行政權(quán)力行使的實際效果。黨的十六大報告高度關(guān)注權(quán)力的制約和監(jiān)督問題，要求建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，以保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益［7］。黨的十七大又進(jìn)一步提出“確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”。既提出建立權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的問題，又進(jìn)一步為解決行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中存在的問題明確了基本方向和要求。因此，在體育行政領(lǐng)域構(gòu)建陽光的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，不僅是響應(yīng)黨和國家廉政建設(shè)的要求，而且符合體育事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需求。

3.1 權(quán)力結(jié)構(gòu)合理化

合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)，既能保證各部門相互協(xié)調(diào)地發(fā)揮功能，又能保證各部門相互制約和監(jiān)督，使權(quán)力在規(guī)定的時間內(nèi)達(dá)到預(yù)期目的，各權(quán)力主體處于相互平衡的和諧狀態(tài)。合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)要求科學(xué)界定各權(quán)力主體的職能和作用范圍，明確權(quán)力邊界。既彼此獨立，各司其職，又相互支持，密切配合，減少權(quán)力的摩擦成本，控制越權(quán)行為［8］。合理劃分體育管理部門的權(quán)力范圍，細(xì)化部門職能分工，進(jìn)一步明確體育行政部門的職責(zé)權(quán)限，尤其是對各部門交叉領(lǐng)域的權(quán)力要明確劃分與界定，以改變體育行政權(quán)力越位、錯位現(xiàn)象，避免權(quán)力的重復(fù)行使和體育行政權(quán)力的不作為。針對體育行政權(quán)力越位、管辦不分的問題，要逐步將體育管理部門的市場主體角色分離出來，回歸其管理者的本位。

3.2 行政信息網(wǎng)絡(luò)化

信息時代，網(wǎng)絡(luò)是體育行政權(quán)力陽光運(yùn)作的公開平臺。權(quán)力公開的目的是更好地為民服務(wù)，而網(wǎng)絡(luò)無疑成為信息時代權(quán)力公開的最便捷最發(fā)達(dá)的平臺。網(wǎng)絡(luò)不僅方便群眾獲取信息，而且能降低權(quán)力信息的獲取成本。構(gòu)建體育行政信息的網(wǎng)絡(luò)平臺首先需要體育行政權(quán)力運(yùn)行“全上網(wǎng)”;將過去紙質(zhì)方式運(yùn)行的所有要素全部電子化，各流程環(huán)節(jié)上的工作人員均在網(wǎng)上審閱材料、填寫意見、制作文書、作出決定;每個環(huán)節(jié)、每個崗位、每個工作人員操作時間和內(nèi)容均由計算機(jī)記錄在案，全程留痕，不可逆轉(zhuǎn);初步構(gòu)建體育行政權(quán)力陽光系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫，形成權(quán)力事項庫、權(quán)力運(yùn)行庫、權(quán)力結(jié)果庫、權(quán)力監(jiān)察庫。實現(xiàn)體育項目運(yùn)行過程、運(yùn)行結(jié)果網(wǎng)上公開和可查可控。此外，采用公開欄、電子觸摸屏、辦事指南、政務(wù)刊物等傳統(tǒng)公開模式，使群眾及時、方便、充分地獲取各類體育行政信息。

3.3 運(yùn)行程序規(guī)范化

陽光的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制應(yīng)對權(quán)力運(yùn)行的全過程制定出規(guī)范的運(yùn)行程序和明確的工作規(guī)則。只有將權(quán)力流程“固化”，才能保障權(quán)力運(yùn)行的理性化和高效能，保障權(quán)力運(yùn)行的公正、公開、透明，并進(jìn)一步保證公民對行政事務(wù)的知情權(quán)和廣泛參與。實現(xiàn)體育行政權(quán)力流程的“固化”，首先要對體育行政權(quán)力進(jìn)行全面清理核對，按照行政權(quán)力分類、權(quán)力編碼、權(quán)力名稱等項目編制職權(quán)目錄;其次要按照工作運(yùn)作程序、環(huán)節(jié)、期限等要求，編制權(quán)力運(yùn)行流程圖，使每項權(quán)力都有唯一的“身份”，實現(xiàn)權(quán)力固化、流程清晰、權(quán)責(zé)明確。

3.4 權(quán)力制約效能化

權(quán)力制約主要是指對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督、控制活動，它關(guān)系到權(quán)力運(yùn)行的效率和組織目標(biāo)的實現(xiàn)。對體育行政權(quán)力運(yùn)作的監(jiān)督主體主要包括兩個方面:一是體育行政權(quán)力之間的相互監(jiān)督及上級體育主管部門對下級體育主管部門的審查、監(jiān)督;另一部分是社會力量對國家體育行政權(quán)力的監(jiān)督，或者說非體育行政權(quán)力對國家權(quán)力的監(jiān)督，既包括普通大眾對體育行政權(quán)力運(yùn)作的監(jiān)督，也包括運(yùn)動員、教練員、媒體等市場主體對體育行政權(quán)力運(yùn)作的監(jiān)督。對體育行政權(quán)力運(yùn)作的監(jiān)督是構(gòu)建陽光體育行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的基本保障。只有建立起完善的監(jiān)督體系，才能確保體育行政權(quán)力公平、公正的行使。要加強(qiáng)對體育行政權(quán)力的制約，重點是解決當(dāng)前權(quán)力監(jiān)督虛泛的問題。監(jiān)督主體尤其是社會監(jiān)督主體過于寬泛，不具有實質(zhì)意義上能對被監(jiān)督對象產(chǎn)生制約力的監(jiān)督權(quán)力。這就要求體育管理部門制定一套相關(guān)的法律制度，以保障群眾監(jiān)督權(quán)力的行使，完善社會公示制度和社會聽證制度，使群眾的意見與檢舉能盡快地反映到行政部門，真正實現(xiàn)權(quán)力制約效能化。

3.5 制度保障完善化

完善的制度是我國體育行政權(quán)力陽光運(yùn)作的核心保障;完善的制度要求體育行政規(guī)則制度職責(zé)定位明確、辦事程序清楚，體育行政權(quán)力的運(yùn)行要限定在法律的框架內(nèi)［9］;完善的制度是體育行政權(quán)力機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、廉潔高效的前提，也是權(quán)力結(jié)構(gòu)合理化、行政信息網(wǎng)絡(luò)化、運(yùn)行程序規(guī)范化、權(quán)力制約效能化的基礎(chǔ)。只有通過健全的法律制度，合理劃分各級體育管理部門的職能，明確權(quán)責(zé)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)作流程，才能使各級體育部門按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，最終保障權(quán)力運(yùn)行的高效、透明。完善的制度設(shè)計是一種具有創(chuàng)新性和實踐性的理性行為。在對體育行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行制度設(shè)計時要注意兩個方面:一是要重點做好制度的量化細(xì)化。把比較原則的制度具體化，對體育行政權(quán)力運(yùn)用的步驟、方式、運(yùn)作次序、時限等作出明確的規(guī)范，使權(quán)力運(yùn)行依預(yù)定的時序、方法、步驟合法運(yùn)作，權(quán)力行使有理有據(jù)，而不會被惡意曲解;二是要特別注意審時度勢。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會飛速發(fā)展的背景下，體育領(lǐng)域的發(fā)展形勢也是日新月異，對其進(jìn)行制度設(shè)計時要強(qiáng)調(diào)量體裁衣，尤其是對新涌現(xiàn)的體育主體及其市場行為要深入研究其特點及發(fā)展規(guī)律，制定具有戰(zhàn)略性與前瞻性的體育行政制度。

4 結(jié)語

成功舉辦北京奧運(yùn)會、殘奧會，標(biāo)志著我國體育事業(yè)完成了成為體育大國的歷史任務(wù)，開始進(jìn)入建設(shè)體育強(qiáng)國的新時期。現(xiàn)階段的體育行政管理體制，已經(jīng)不能完全適應(yīng)新的體育事業(yè)的發(fā)展，出現(xiàn)了一些深層次的矛盾和問題，關(guān)于體育行政的討論也越來越受到政府和學(xué)界的關(guān)注。只有構(gòu)建一套適合我國國情的體育行政權(quán)力陽光運(yùn)行機(jī)制，探尋體育行政管理科學(xué)發(fā)展的路徑，才能夠促進(jìn)我國體育事業(yè)的全面和諧發(fā)展。

［1］ 胡 錦濤.胡錦濤在黨的十七大上的報告［EB/OL］.http://www.chinanews.com/gn/news/2007/10-15/1049125.shtml，2007(10).

［2］ 趙炳璞.體育行政監(jiān)察職能作用淺論［Z］.監(jiān)察部駐國家體委監(jiān)察局，1994(5).

［3］ 申全進(jìn).對我國體育管理體制行政改革的探討［D］.上海:上海交通大學(xué)，2009.

［4］ 徐峰.我國體育腐敗現(xiàn)象的成因與對策［J］.沂州師范學(xué)院學(xué)報，2011(10).

［5］ 王冰.關(guān)于我國體育行政改革的研究綜述［J］.社會科學(xué)學(xué)科研究，2011(8).

［6］ 顏佳華.行政權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制的架構(gòu)設(shè)計與路徑選擇［J］.湖南財政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報，2011(2).

［7］ 陳金龍.結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效——建構(gòu)完善的政治權(quán)力運(yùn)行機(jī)制［N］.南方日報，2002-12-25(10).

［8］ 于善旭，閻成棟.體育行政執(zhí)法的權(quán)力來源與范圍［J］.天津體育學(xué)院學(xué)報，2003(8).

［9］ 曹可強(qiáng).服務(wù)型政府建設(shè)背景下我國體育行政部門職能的轉(zhuǎn)變［J］.上海體育學(xué)院學(xué)報，2011(1).