董金鑫

(武漢大學(xué) 國際法研究所，湖北 武漢 430072)

在經(jīng)濟全球化的時代，跨國商事交易以前所未有的速度增長，打破了傳統(tǒng)國界的地域束縛。在國際投資規(guī)模日益擴大、國際金融貨幣體系逐步建立、國際商貿(mào)方興未艾的今天，“國際”有了新的含義，它不同于傳統(tǒng)意義上的國與國之間的概念[1]，而取“涉外”的含義。涉外在國際私法上指民事法律關(guān)系涉及法院地國之外的主權(quán)國家或雖非主權(quán)但具有獨特法律制度的外法域，在國際經(jīng)濟法上則指經(jīng)濟活動涉及另一主權(quán)國家或非主權(quán)實體的單獨關(guān)稅區(qū)。當(dāng)代國際經(jīng)濟法中的“國際”，與其把它限定為跨越國境，不如將其解釋為發(fā)生在由關(guān)境所劃分的、包括單獨關(guān)稅區(qū)在內(nèi)的各種單獨經(jīng)濟體更恰當(dāng)。而傳統(tǒng)國際經(jīng)濟法理論對于單獨關(guān)稅區(qū)關(guān)注程度不夠，使得對單獨關(guān)稅區(qū)在國際經(jīng)濟法律關(guān)系中地位的探討成為迫切而必要的問題。

一、單獨關(guān)稅區(qū)的基本范疇

(一)單獨關(guān)稅區(qū)的含義

所謂單獨關(guān)稅區(qū)，根據(jù)《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》(以下簡稱GATT)，是指“一個與其他領(lǐng)土間的大部分貿(mào)易保持著單獨稅率或其他單獨貿(mào)易規(guī)章的地區(qū)”。該地區(qū)所享有的自主權(quán)僅限于處理對外貿(mào)易管理關(guān)系和與貿(mào)易有關(guān)的其他事項，諸如貿(mào)易談判和磋商，解決貿(mào)易爭端等。單獨關(guān)稅區(qū)在經(jīng)濟事項上自成體系，相對獨立于其所屬的主權(quán)國家，但自身沒有包括經(jīng)濟主權(quán)在內(nèi)的絕對主權(quán)。

以我國香港為例，根據(jù)《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》的規(guī)定其享有高度自治權(quán)，可以在經(jīng)濟、社會領(lǐng)域行使一定的對外交往權(quán)。在遵循外交事務(wù)隸屬中央政府的原則下，可以中國香港的名義，在經(jīng)濟、貿(mào)易、金融、航運、通訊等領(lǐng)域同世界各國、各地區(qū)及有關(guān)國際組織保持和發(fā)展關(guān)系，并簽訂和履行有關(guān)協(xié)定[2]?？梢姡愀垭m不具有國家那樣的國際法律人格，但在國際法上仍有其獨特的地位，這一切源于中央政府的授權(quán)。事實上，香港正是以單獨關(guān)稅區(qū)這一主體地位加入了世界貿(mào)易組織(以下簡稱WTO)、亞太經(jīng)合組織等國際經(jīng)濟組織。單獨關(guān)稅區(qū)主體的國際經(jīng)濟法律地位越來越受到各方的關(guān)注，特別是其在WTO體制中得到認可和發(fā)展后備受世人矚目。單獨關(guān)稅區(qū)作為國際經(jīng)濟體系中的獨立經(jīng)濟實體，擁有集立法、司法和行政于一體的某些職能，并在國家經(jīng)濟關(guān)系中具有享受和承擔(dān)一定權(quán)利和義務(wù)的能力，全權(quán)代表著該單獨關(guān)稅區(qū)的經(jīng)濟利益。

(二)單獨關(guān)稅區(qū)與主權(quán)國家的關(guān)系

在論述單獨關(guān)稅區(qū)與主權(quán)國家的關(guān)系前，有必要對關(guān)境與國境的概念加以區(qū)分。關(guān)境(Customs Territory)，是指適用同一海關(guān)法或者實行同一關(guān)稅制度的領(lǐng)域。一般來說，一國的關(guān)境與其國境的范圍是一致的。但也存在一些國家和地區(qū)的關(guān)境和國境不一致的情形，諸如在設(shè)有自由港、保稅區(qū)的國家，這些自由港及保稅區(qū)因不在該國的關(guān)境范圍之內(nèi)，而被稱為“關(guān)境以外的本國領(lǐng)土”；當(dāng)由一國管轄的區(qū)域擁有足夠大的經(jīng)濟自主權(quán)以至于實行與母國不同的關(guān)稅制度時，該地區(qū)所形成的獨立關(guān)境，即單獨關(guān)稅區(qū)。

單獨關(guān)稅區(qū)與主權(quán)國家之間存在政治和經(jīng)濟兩層關(guān)系。首先，單獨關(guān)稅區(qū)在政治主權(quán)上屬于其所隸屬的主權(quán)國家，其關(guān)稅領(lǐng)土是該主權(quán)國家不可分割的部分，該地區(qū)的外交、軍事防務(wù)等涉及政治主權(quán)的事項，都由主權(quán)國家負責(zé)。其次，在對外關(guān)系上，由于歷史原因或特殊的經(jīng)濟安排，國家往往會賦予單獨關(guān)稅區(qū)以高度的經(jīng)濟自主權(quán)，使其在包括關(guān)稅體制在內(nèi)的經(jīng)濟體制上自成體系，甚至享有一定的立法權(quán)和外事權(quán)。如WTO的成員絕大多數(shù)是國家，但也包含了中國香港、澳門和臺灣這樣的地方政府，這正是WTO的成員不稱為國的原因[3]。單獨關(guān)稅區(qū)與主權(quán)國家的密切關(guān)系還集中反映在單獨關(guān)稅區(qū)的成立和消滅上。從成立上看，單獨關(guān)稅區(qū)參與國際經(jīng)濟法律關(guān)系要以其所屬主權(quán)國家的明確認可或默示為條件。也就是說，單獨關(guān)稅區(qū)參與國際經(jīng)濟法律關(guān)系取決于主權(quán)國家的授權(quán)，其自身并不擁有獨立的主權(quán)權(quán)利。從消滅上看，主權(quán)國家既然有權(quán)從本國所轄的領(lǐng)土中劃出一定的區(qū)域作為單獨關(guān)稅區(qū)，當(dāng)然也具有將其恢復(fù)到一般領(lǐng)土的權(quán)力。同樣單獨關(guān)稅區(qū)的設(shè)立與撤銷，也必須考慮所屬國的意見。

二、國際經(jīng)濟法律關(guān)系的內(nèi)涵

要探討單獨關(guān)稅區(qū)在國際經(jīng)濟法律關(guān)系中的地位，必須明確國際經(jīng)濟法律關(guān)系的內(nèi)涵。由于學(xué)者們對國際經(jīng)濟法的含義和范圍認識不同，導(dǎo)致了國際經(jīng)濟法律關(guān)系的內(nèi)涵也不統(tǒng)一。

(一)傳統(tǒng)觀點

國際經(jīng)濟法在傳統(tǒng)上有著國際公法分支說和綜合法律部門說之爭，因而學(xué)者們對國際經(jīng)濟法的內(nèi)涵有不同的認識。國際公法分支說的觀點是，國際經(jīng)濟法調(diào)整的是國家之間、國際組織之間，以及國家和國際組織之間的經(jīng)濟關(guān)系[4]。作為國際法的分支，國際經(jīng)濟法的主體與一般國際法的主體一致，主要是各主權(quán)國家，另外還有類似國家的政治實體，以及政府間國際組織。可見，國際經(jīng)濟法是調(diào)整國家、類似國家的政治實體，以及政府間、國際組織間公法性質(zhì)的經(jīng)濟關(guān)系的一種新興領(lǐng)域國際法。持綜合法律部門說的學(xué)者則認為，國際經(jīng)濟法律關(guān)系的主體有國家、國際組織、個人、法人及其他團體，其內(nèi)涵包括了上述主體之間所有經(jīng)濟類型的國際法和國內(nèi)法關(guān)系，是新興法律部門[5]。綜合法律部門說注重從實際需要出發(fā)，強調(diào)調(diào)整國際經(jīng)濟法律關(guān)系的國內(nèi)法規(guī)范和國際法規(guī)范之間的相互聯(lián)系，闡明國際經(jīng)濟法與國際公法既密切相關(guān)又有區(qū)別，越來越多的學(xué)者認同該說，但對國際經(jīng)濟法律關(guān)系內(nèi)涵的界定卻過于模糊。

(二)晚近的系統(tǒng)性觀點

晚近比較全面而又有代表性的觀點是，國際經(jīng)濟法調(diào)整國家、國際組織、自然人和法人之間發(fā)生的涉外民事流轉(zhuǎn)關(guān)系或財產(chǎn)流轉(zhuǎn)關(guān)系，以及國家對其管理、管制的關(guān)系，即被管理管制的財產(chǎn)流轉(zhuǎn)關(guān)系[6]。在進行跨國財產(chǎn)流轉(zhuǎn)關(guān)系時，國家、國際組織、個人、法人，以及其他團體都可以成為此類關(guān)系的主體。由于跨國財產(chǎn)流轉(zhuǎn)關(guān)系具有跨越國界的特點，各國政府對本國的跨國財產(chǎn)流轉(zhuǎn)關(guān)系進行管理和管制時，需要與其他國家協(xié)調(diào)，以國際經(jīng)濟條約的形式約定彼此的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，簽訂國際經(jīng)濟條約的結(jié)果往往會導(dǎo)致新的國際經(jīng)濟組織的締結(jié)。因此，對涉外民事流轉(zhuǎn)活動的管理、管制進行協(xié)調(diào)的只能是國家和經(jīng)國家授權(quán)的國際組織。這種觀點條理比較清晰、內(nèi)容豐富，為探討單獨關(guān)稅區(qū)的國際經(jīng)濟法地位提供了有效的分析模式。

三、單獨關(guān)稅區(qū)與國際經(jīng)濟法律關(guān)系

任何法律部門都要調(diào)整一定的社會關(guān)系，考察單獨關(guān)稅區(qū)能否具有國際經(jīng)濟法律關(guān)系的主體地位，關(guān)鍵在于分析其能否參與到此種法律關(guān)系當(dāng)中。認定單獨關(guān)稅區(qū)能夠參與上述三重國際經(jīng)濟法律關(guān)系，應(yīng)主要從其跨國民事主體資格、經(jīng)濟管理的權(quán)限及承擔(dān)國際義務(wù)的能力三方面考察分析。

首先，單獨關(guān)稅區(qū)政府作為民法意義上的機關(guān)法人，可以用自己的名義和其他民事主體簽訂合同，形成民事法律關(guān)系，以自己的財產(chǎn)承擔(dān)相應(yīng)的民事法律責(zé)任并不得主張豁免權(quán)，當(dāng)然可以同營業(yè)地在他國的法人、自然人發(fā)生涉外財產(chǎn)流轉(zhuǎn)關(guān)系。因此，單獨關(guān)稅區(qū)可以參與涉外財產(chǎn)流轉(zhuǎn)關(guān)系。

其次，單獨關(guān)稅區(qū)政府作為行政法意義上的行政主體，由于具有關(guān)貿(mào)自主權(quán)，可以自己的名義對進出所管轄關(guān)境的貨物進行監(jiān)管。以我國為例，雖然2004年修訂的《中華人民共和國對外貿(mào)易法》第4條規(guī)定國家實行統(tǒng)一的對外貿(mào)易制度，但由于歷史原因，我國香港、澳門及臺灣地區(qū)實行與大陸不同的關(guān)稅制度，如果這些單獨關(guān)稅地區(qū)也改變原來的制度而實行大陸的對外貿(mào)易法，無疑會對該地區(qū)的國際貿(mào)易造成很大的不便，同時也違反一國兩制的原則。因此該法第69條特別規(guī)定我國的單獨關(guān)稅區(qū)不適用于上述地域。總之，單獨關(guān)稅區(qū)可以參與對跨國財產(chǎn)流轉(zhuǎn)進行管理的關(guān)系。

此外，單獨關(guān)稅區(qū)政府在所屬主權(quán)國家的授權(quán)下，可以自己的名義參與對跨國財產(chǎn)流轉(zhuǎn)進行管制的國際協(xié)調(diào)關(guān)系，締結(jié)國際經(jīng)濟條約，成為國際經(jīng)濟組織的正式成員。以中國香港為例，1992年香港地方政府同荷蘭簽訂了鼓勵和保護投資的雙邊協(xié)定，開創(chuàng)了非主權(quán)實體締結(jié)國際投資協(xié)定的先河。目前中國香港除了加入WTO和亞太經(jīng)合組織等政府間國家組織外，還相繼同荷蘭、澳大利亞、新西蘭、意大利等國簽訂了雙邊投資協(xié)定。由此可見，單獨關(guān)稅區(qū)可以參與對跨國財產(chǎn)流轉(zhuǎn)的國際管制協(xié)調(diào)關(guān)系。就這種情形而言，單獨關(guān)稅區(qū)在國際經(jīng)濟法上的地位類似于國家。但不可否認，自1648年威斯特伐利亞和會以來主權(quán)國家在國際法制度中一直居于核心地位。然而這種地位并不必然地意味著國際法僅適用于國家之間[7]。在當(dāng)代國際法理論和實踐中，政府間國際組織和爭取獨立的民族毫無爭議地成為國際法的主體，越來越多的學(xué)者認為個人和需承擔(dān)社會責(zé)任的跨國公司也構(gòu)成某些國際法領(lǐng)域的有限主體，這一切都源于國際法和國際關(guān)系發(fā)展的新需要。鑒于當(dāng)代世界經(jīng)濟發(fā)展的新需要，單獨關(guān)稅區(qū)成為國際經(jīng)濟法的完全主體，尤其能參與對跨國財產(chǎn)流轉(zhuǎn)的國際管制協(xié)調(diào)關(guān)系，也是順理成章的事情。但單獨關(guān)稅區(qū)參與國際經(jīng)濟法律關(guān)系同國家相比仍有本質(zhì)的區(qū)別。就權(quán)源而言，國家參與國際經(jīng)濟法律關(guān)系尤其是上述第三重法律關(guān)系是因為其固有主權(quán)的存在，而單獨關(guān)稅區(qū)則得益于所屬主權(quán)國家的授權(quán)。作為國際法主體之一，單獨關(guān)稅區(qū)在國際法上的權(quán)利能力和行為能力是有限的，如單獨關(guān)稅區(qū)僅在國際經(jīng)濟組織中有主體地位，在國際法的傳統(tǒng)領(lǐng)域諸如領(lǐng)土法、外交法上并沒有直接承擔(dān)國際法的權(quán)利和行為能力，在這些領(lǐng)域內(nèi)不能成為國際法的主體。

四、單獨關(guān)稅區(qū)在WTO法律關(guān)系中的地位

單獨關(guān)稅區(qū)能參與全部的國際經(jīng)濟法律關(guān)系，突出反映在WTO法的規(guī)定當(dāng)中。單獨關(guān)稅區(qū)不僅能夠成為素有“經(jīng)濟聯(lián)合國”之稱的WTO這一全球性政府間的國際經(jīng)濟組織的正式成員，還可以享有并承擔(dān)主權(quán)成員的權(quán)利和義務(wù)。

(一)WTO法對單獨關(guān)稅區(qū)成員資格的規(guī)定

WTO是政府間國際組織，其成員資格是嚴格限定于國家這一國際法基本主體還是允許其他主體的加入需要予以說明?！蛾P(guān)于建立WTO的馬拉喀什協(xié)定》第12條規(guī)定：任何國家或者在對外貿(mào)易關(guān)系，以及本協(xié)議和多邊貿(mào)易協(xié)議所規(guī)定的事務(wù)方面享有充分自治的單獨關(guān)稅區(qū)，可以在它和WTO議定的條件下，加入本協(xié)定。為了將單獨關(guān)稅區(qū)納入WTO多邊貿(mào)易體系之中，WTO特別對特定詞匯“country”和“national”的適用問題作出了專門說明解釋。根據(jù)該解釋，在WTO有關(guān)協(xié)議中所稱的“country”應(yīng)理解為包括同為WTO成員方的單獨關(guān)稅區(qū)。

獨立關(guān)稅領(lǐng)土的自主權(quán)無需另一成員方的證實。在GATT體制中，獨立關(guān)稅領(lǐng)土要成為正式締約方，除了證明其在對外商業(yè)關(guān)系方面享有充分的自主權(quán)外，還必須由原來代表其接受GATT的締約國發(fā)表聲明予以證實。WTO不要求單獨關(guān)稅區(qū)的擁有國或者宗主國亦是WTO的成員方。同樣，將 WTO協(xié)議第12條的規(guī)定與GATT第26條第5款C項的規(guī)定相比，可以看出如果單獨關(guān)稅區(qū)的宗主國不是GATT的締約國，或者雖然是GATT的締約國但沒有代表該關(guān)稅區(qū)接受GATT協(xié)定，那么該關(guān)稅區(qū)是不可能成為GATT的締約成員的。因此，GATT僅對宗主國是GATT締約國且該締約國曾經(jīng)代其接受GATT協(xié)定的單獨關(guān)稅區(qū)開放。而WTO并沒有要求單獨關(guān)稅區(qū)的所屬國或者宗主國必須是WTO的成員，也沒有要求所屬國或者宗主國作為成員方事先代單獨關(guān)稅區(qū)接受WTO協(xié)議。因此從條文上來看，WTO對一切單獨關(guān)稅區(qū)都是開放的，所有的單獨關(guān)稅區(qū)都可能成為WTO的成員[8]。然而所屬國或者宗主國在單獨關(guān)稅區(qū)加入WTO方面并非無所作為。在實踐中，所屬國發(fā)表聲明確認單獨關(guān)稅區(qū)的身份地位，是單獨關(guān)稅區(qū)加入WTO時不可缺少的環(huán)節(jié)之一。

在現(xiàn)行的WTO規(guī)則下，單獨關(guān)稅區(qū)成為WTO成員有兩種途徑：其一，根據(jù)WTO協(xié)議第11條第1款的規(guī)定，如果單獨關(guān)稅區(qū)在WTO成立前已經(jīng)是GATT締約成員并接受了WTO協(xié)議且提交了相應(yīng)的承諾表，就可以成為WTO的創(chuàng)始成員，如我國港澳地區(qū)；其二，如果單獨關(guān)稅區(qū)在WTO成立時沒有能夠成為WTO的創(chuàng)始成員，而是要新加入，則根據(jù)第12條需經(jīng)過談判并達成協(xié)議才能正式加入WTO。這種加入還要以經(jīng)WTO部長級會議2/3以上的多數(shù)成員同意為條件，如我國臺澎金馬單獨關(guān)稅區(qū)。

(二)單獨關(guān)稅區(qū)與其他主權(quán)成員方的平等地位

WTO在當(dāng)今世界經(jīng)濟活動領(lǐng)域具有的廣泛性、代表性是任何國際組織所不可替代的。正因為WTO及其前身GATT在成員資格方面所作的創(chuàng)新，方使得單獨關(guān)稅區(qū)這一不具有主權(quán)權(quán)力的特殊地區(qū)，真正能以國際經(jīng)濟法主體的身份正式廣泛地參與到世界經(jīng)濟交往之中。

中國在 WTO中共有4席席位。中國內(nèi)地和港、澳、臺同為WTO 的成員方，是平等成員的關(guān)系。具體表現(xiàn)為，(1)平等代表權(quán)。WTO協(xié)議第4條規(guī)定，WTO組成機構(gòu)——部長級會議、總理事會由所有成員的代表組成，共同履行職能并采取必要行動。同時，WTO的分理事會和各委員會的成員資格也對所有WTO成員開放。因此成員的代表權(quán)來自于成員資格，與是否擁有主權(quán)無關(guān)。(2)平等的參與權(quán)和決策權(quán)。雖然在WTO體制中各成員方履行的義務(wù)不盡一致，但在規(guī)則的制定和多邊貿(mào)易談判方面仍享有平等的參與權(quán)和決策權(quán)。比如中國香港在某些場合，可以采取不同于中國的立場，并發(fā)出不同的聲音。(3)平等的申訴權(quán)和獨立的責(zé)任承擔(dān)。根據(jù)《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解書》第1條的規(guī)定，該諒解的規(guī)則與程序適用于依本諒解所列各協(xié)議中協(xié)商與解決爭端規(guī)則所提出的爭端，也適用于成員方之間關(guān)于他們的權(quán)利和義務(wù)的協(xié)商與爭端解決。因此各成員方都有權(quán)訴諸爭端解決機制，要求給予平等地對待。由于專家組對WTO領(lǐng)域的案件具有“強制管轄權(quán)”(compulsory jurisdiction)，即使主權(quán)國家和其領(lǐng)土范圍內(nèi)單獨關(guān)稅區(qū)之間產(chǎn)生WTO項下的經(jīng)貿(mào)爭端，爭端解決機制也不會因為一方是單獨關(guān)稅區(qū)而不予受理。(4)平等參與區(qū)域經(jīng)濟一體化的權(quán)利。雖然WTO是順應(yīng)經(jīng)濟全球化潮流而建立的國際經(jīng)濟組織，但WTO允許成員方建立發(fā)育程度更高的關(guān)稅同盟和自由貿(mào)易區(qū)。有學(xué)者認為，作為契約性條約的WTO諸協(xié)定并未授權(quán)單獨關(guān)稅區(qū)簽訂自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定，單獨關(guān)稅區(qū)加入WTO不能使其在WTO之外產(chǎn)生任何權(quán)利，即無權(quán)簽署自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定[9]。這種觀點不妥，WTO允許包括單獨關(guān)稅區(qū)在內(nèi)的成員方建立更有利于經(jīng)濟尤其是貿(mào)易一體化的關(guān)稅同盟和自由貿(mào)易區(qū)，并將此種情形作為WTO法中的合法例外，這充分表明單獨關(guān)稅區(qū)可以廣泛參與國際經(jīng)濟法律關(guān)系。

五、結(jié)束語

由于單獨關(guān)稅區(qū)能夠作為民事主體參與跨國財產(chǎn)流轉(zhuǎn)關(guān)系，并能夠作為監(jiān)管主體參與到對跨國財產(chǎn)流轉(zhuǎn)活動進行管理、管制關(guān)系，還能作為國際經(jīng)濟組織的成員參與到對跨國經(jīng)濟監(jiān)管進行的協(xié)調(diào)關(guān)系當(dāng)中，因而單獨關(guān)稅區(qū)已經(jīng)具有國際經(jīng)濟法律關(guān)系中的完全主體地位，這一點為WTO法所證明。但是單獨關(guān)稅區(qū)不同于主權(quán)國家，其在國際法上的主體地位和活動能力是有限的，這取決于其所屬主權(quán)國家的授權(quán)?？傊?，單獨關(guān)稅區(qū)的興起豐富了國際經(jīng)濟法主體資格的基本理論，也必然會對國際經(jīng)貿(mào)實踐產(chǎn)生重大影響。

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