劉 乾, 周 礎(chǔ)

(1.北京交通大學(xué) 中國(guó)產(chǎn)業(yè)安全研究中心,北京 100044; 2.司法部 司法行政學(xué)院,北京 100125)

上合組織框架下多邊能源合作機(jī)制與中國(guó)的參與策略

劉 乾1, 周 礎(chǔ)2

(1.北京交通大學(xué) 中國(guó)產(chǎn)業(yè)安全研究中心,北京 100044; 2.司法部 司法行政學(xué)院,北京 100125)

上海合作組織成員國(guó)的能源合作正在由雙邊向多邊發(fā)展,但目前存在法律機(jī)制欠缺、制度化程度較低的問題。為此,上合組織多邊能源合作機(jī)制的戰(zhàn)略構(gòu)想——上合組織“能源俱樂部”得到有關(guān)國(guó)家的重視并提上了議事日程。在上合組織各成員國(guó)立場(chǎng)各異的現(xiàn)實(shí)情況下,應(yīng)按照務(wù)實(shí)的精神,把各國(guó)達(dá)成共識(shí)的、成立論壇性質(zhì)的平等對(duì)話交流平臺(tái)作為現(xiàn)實(shí)、穩(wěn)妥的制度選擇。中國(guó)參與上合組織多邊能源合作既具有優(yōu)勢(shì),又面臨挑戰(zhàn),需要在互利共贏的原則下,從目前的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā),尋找既符合中國(guó)對(duì)外能源戰(zhàn)略利益,又同上合組織其他成員國(guó)立場(chǎng)相協(xié)調(diào)的“能源俱樂部”參與策略。

上海合作組織;能源;多邊合作;“能源俱樂部”;機(jī)制建設(shè)

一、上合組織區(qū)域內(nèi)能源合作的背景和概況

上海合作組織(簡(jiǎn)稱“上合組織”)的前身是中國(guó)、俄羅斯、哈薩克斯坦、塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦組成的“上海五國(guó)”元首會(huì)晤機(jī)制。2001年6月15日,上述五國(guó)及烏茲別克斯坦在上海舉行峰會(huì),簽署了《上海合作組織成立宣言》,標(biāo)志著上海合作組織正式成立。隨著成員國(guó)之間政治互信加深,經(jīng)貿(mào)往來(lái)也日益增多,在保障地區(qū)安全的同時(shí),促進(jìn)各國(guó)經(jīng)貿(mào)發(fā)展成為上合組織的另一個(gè)重要方向。尤其是近年來(lái),基于能源供給和需求方面明顯的互補(bǔ)關(guān)系,成員國(guó)之間正在實(shí)施多項(xiàng)雙邊和多邊能源合作項(xiàng)目,使能源合作日益成為上合組織經(jīng)貿(mào)合作領(lǐng)域的一個(gè)重點(diǎn)和亮點(diǎn)。

(一)上合組織區(qū)域國(guó)家能源概況

上合組織成員國(guó)中,俄羅斯、哈薩克斯坦和烏茲別克斯坦油氣儲(chǔ)量豐富。其中,俄羅斯是全球最大的油氣開采國(guó),世界第一大天然氣出口國(guó)和第二大石油出口國(guó);哈薩克斯坦是中亞地區(qū)最大的石油出口國(guó),2012年出口量超過7 000萬(wàn)噸;天然氣是烏茲別克斯坦主要的出口商品,2012年的出口量超過80億立方米。[1]

作為能源進(jìn)口國(guó),在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的推動(dòng)下,中國(guó)已經(jīng)成為全球最大的石油進(jìn)口國(guó),天然氣的進(jìn)口量和消費(fèi)量也在迅速增長(zhǎng)。吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦雖然油氣儲(chǔ)量匱乏,需要從鄰國(guó)進(jìn)口,但這兩國(guó)擁有豐富的水電資源。

(二)上合組織區(qū)域內(nèi)能源合作概況

目前,上合組織區(qū)域內(nèi)存在和正在建設(shè)多個(gè)能源合作項(xiàng)目,可以歸納為以下幾個(gè)主要領(lǐng)域。

1.石油天然氣上游勘探和開采

重點(diǎn)項(xiàng)目有:中國(guó)公司控股和參股多家哈薩克斯坦境內(nèi)的石油公司并進(jìn)行油氣開發(fā)作業(yè);中國(guó)與烏茲別克斯坦合資開發(fā)烏茲別克斯坦境內(nèi)的油氣區(qū)塊;中石油、中石化分別與俄羅斯石油公司在俄羅斯境內(nèi)合作進(jìn)行油氣開發(fā);俄羅斯公司在哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦境內(nèi)進(jìn)行油氣勘探和開發(fā)的業(yè)務(wù)等。

2.石油天然氣管道運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)

已經(jīng)建成和運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目包括:從哈薩克斯坦至中國(guó)的中哈石油管道(阿塔蘇—阿拉山口);俄羅斯東西伯利亞—太平洋石油管道及其中國(guó)支線(斯科沃羅季諾—漠河);從哈薩克斯坦西部通往俄羅斯黑海沿岸的里海石油管道財(cái)團(tuán)(CPC)項(xiàng)目;從土庫(kù)曼斯坦經(jīng)烏茲別克斯坦、哈薩克斯坦通往俄羅斯的中亞—中央天然氣管道;從土庫(kù)曼斯坦經(jīng)烏茲別克斯坦、哈薩克斯坦至中國(guó)的中亞—中國(guó)天然氣管道等。

3.石油、油品和天然氣跨國(guó)貿(mào)易

目前實(shí)現(xiàn)的供應(yīng)包括:俄羅斯向中國(guó)每年供應(yīng)1 500萬(wàn)噸原油,未來(lái)可能提高到3 000萬(wàn)噸～5 000萬(wàn)噸;哈薩克斯坦向中國(guó)每年供應(yīng)1 000萬(wàn)噸原油;土庫(kù)曼斯坦、哈薩克斯坦和烏茲別克斯坦向中國(guó)供應(yīng)天然氣,目前約為每年300億立方米,未來(lái)可能提高到600億立方米;土庫(kù)曼斯坦、哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦向俄羅斯出口天然氣;俄羅斯向哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦等國(guó)供應(yīng)油品;哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦向吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦供應(yīng)天然氣和其他能源產(chǎn)品等。

此外,上合組織國(guó)家在核能和電力貿(mào)易等方面也存在較大規(guī)模的合作,比如中俄合作的田灣核電站項(xiàng)目和俄羅斯對(duì)華供應(yīng)電力等。

(三)上合組織區(qū)域內(nèi)能源合作的特點(diǎn)

1.雙邊合作是目前能源合作的主要方式

目前,上合組織區(qū)域內(nèi)能源合作的主要方式是雙邊合作，既包括政府之間的合作協(xié)議,也包括企業(yè)主體之間共同進(jìn)行勘探、開采、加工、運(yùn)輸和銷售等業(yè)務(wù)的合作。這種合作不僅有從國(guó)家能源政策出發(fā)、具有重大影響力的戰(zhàn)略性合作項(xiàng)目,也有一些從企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)出發(fā)的商業(yè)性合作項(xiàng)目。從總體上看,雙邊能源合作具有可操作性強(qiáng)、落實(shí)效率高,受第三方干預(yù)和影響的可能性低等特點(diǎn)。

2.多邊合作逐步增多,將成為未來(lái)能源合作的主要方式

隨著上合組織區(qū)域內(nèi)各國(guó)能源合作力度的進(jìn)一步加強(qiáng),石油、天然氣和電力這些能源產(chǎn)品的跨國(guó)運(yùn)輸規(guī)模的擴(kuò)大,多邊的能源合作也正在穩(wěn)步推進(jìn),并具有了相當(dāng)程度的經(jīng)驗(yàn)積累。特別是途經(jīng)多國(guó)的土庫(kù)曼斯坦—中國(guó)天然氣管道的建設(shè),是上合組織成員國(guó)的多邊能源合作的典型范例,為多國(guó)共同磋商機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。從長(zhǎng)期前景看,在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化的趨勢(shì)下,上合組織國(guó)家間的多邊能源合作將會(huì)越來(lái)越多、越來(lái)越頻繁。

3.能源合作法律機(jī)制欠缺,制度化程度較低

在上合組織區(qū)域內(nèi),各國(guó)間的雙邊和多邊能源合作,主要還是通過政府協(xié)商、企業(yè)合作的形式進(jìn)行的。這些合作只能稱之為“上合組織區(qū)域內(nèi)的能源合作”,難以稱作“上合組織層面上(或上合組織框架內(nèi))的能源合作”。因此,上合組織作為區(qū)域內(nèi)重要的政治和經(jīng)濟(jì)組織,在能源領(lǐng)域內(nèi),需要有能夠促進(jìn)和保障區(qū)域內(nèi)能源合作的法律文件,以及實(shí)際的機(jī)制和職能來(lái)影響各成員國(guó)的能源決策,從而協(xié)調(diào)各國(guó)能源戰(zhàn)略目標(biāo)和能源立法狀況,消除相互投資和貿(mào)易的壁壘,創(chuàng)造多邊合作的便利化條件,為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)化能源行業(yè)投資和貿(mào)易流向在制度上給予保障。

二、上合組織“能源俱樂部”的戰(zhàn)略構(gòu)想和制度選擇

出于上合組織國(guó)家之間巨大的能源合作規(guī)模和潛力考慮,多年來(lái),上合組織內(nèi)部一直嘗試建立該組織框架下的多邊能源合作機(jī)制。但各成員國(guó)從自身能源戰(zhàn)略出發(fā),在建立多邊合作機(jī)制上的訴求不一、立場(chǎng)各異,加大了建立這種合作機(jī)制的難度。

(一)上合組織“能源俱樂部”的戰(zhàn)略構(gòu)想

2006年6月,俄羅斯總統(tǒng)普京在上合組織成員國(guó)元首上海峰會(huì)上首次明確提出了建立“能源俱樂部”的建議。[2]隨后,2006年9月,在塔吉克斯坦杜尚別召開的上合組織成員國(guó)政府首腦會(huì)議將能源作為組織的優(yōu)先合作方向之一,責(zé)成各成員國(guó)能源部門成立工作組,研究成立上合組織能源俱樂部的可能性。

2007年6月,在莫斯科召開的上合組織能源部長(zhǎng)會(huì)議上,與會(huì)國(guó)代表一致同意建立上合組織“能源俱樂部”,但在上合組織能源俱樂部章程的問題上并未形成統(tǒng)一意見。[3]受2008年下半年開始的全球金融危機(jī)的影響,有關(guān)上合組織“能源俱樂部”的機(jī)制建設(shè)問題進(jìn)展較為緩慢。直到2011年至2012年,建立上合組織能源俱樂部的問題才再次被納入議事日程。

2011年9月23日,在西安召開的歐亞國(guó)家能源部長(zhǎng)會(huì)議上,中國(guó)、俄羅斯、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦通過了旨在推動(dòng)上合組織能源俱樂部啟動(dòng)的《西安倡議》。2012年6月5日,再次當(dāng)選俄羅斯總統(tǒng)的普京在訪華并出席上合組織元首峰會(huì)前撰寫的文章《俄羅斯與中國(guó):合作新天地》中指出：“我們需要在上合組織框架內(nèi)建立一些真正起作用的融資保障和項(xiàng)目管理機(jī)制。應(yīng)該搭建一些我們可以組建聯(lián)合計(jì)劃,制定各種多邊方案的平臺(tái)。我舉一個(gè)能夠說明這種方式的例子——上合組織能源俱樂部,這個(gè)俱樂部的籌備工作已經(jīng)進(jìn)入沖刺階段?！盵4]6月7日,中國(guó)國(guó)家主席胡錦濤在峰會(huì)發(fā)言中強(qiáng)調(diào)：“我們要把上海合作組織建設(shè)成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)力量……我們要建立開發(fā)銀行、糧食安全合作機(jī)制、種子庫(kù)和農(nóng)業(yè)示范推廣基地、能源俱樂部,推動(dòng)貿(mào)易和投資便利化,全面促進(jìn)各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！盵5]

(二)上合組織成員國(guó)在建立多邊能源合作機(jī)制上的立場(chǎng)

由于上合組織各成員國(guó)在經(jīng)濟(jì)狀況、資源稟賦、能源戰(zhàn)略和外交政策等方面存在差異,因此各國(guó)在能源俱樂部的機(jī)制和所承擔(dān)的職能方面持不同立場(chǎng)。

1.積極倡導(dǎo)者

作為全球最大的能源出口國(guó),俄羅斯首先提出了成立上合組織能源俱樂部的倡議,并為此做了積極的工作。2006年9月,俄羅斯在杜尚別舉行的上合組織政府首腦會(huì)議上建議各國(guó)在核能、電力、天然氣管道建設(shè)等方面進(jìn)行合作。[6]俄羅斯希望通過上合組織能源俱樂部,在其擁有優(yōu)勢(shì)地位的方向發(fā)揮主導(dǎo)作用;同時(shí),俄羅斯也在積極聯(lián)合其他天然氣生產(chǎn)國(guó)組建“天然氣出口國(guó)組織”(天然氣歐佩克)。可以認(rèn)為,俄羅斯的提議在某種程度上是為了實(shí)現(xiàn)控制中亞能源資源及其管道走向的戰(zhàn)略目標(biāo)。[7]

2.積極響應(yīng)者

對(duì)于既是能源出口國(guó),也是能源過境運(yùn)輸國(guó)的哈薩克斯坦來(lái)說,保障能源的穩(wěn)定和可靠運(yùn)輸是該國(guó)參與多邊能源合作的首要目標(biāo)。2007年8月,哈薩克斯坦總統(tǒng)納扎爾巴耶夫在上合組織元首比什凱克峰會(huì)上強(qiáng)調(diào),存在于上合組織成員國(guó)領(lǐng)土上的能源管道系統(tǒng),連接著俄羅斯、哈薩克斯坦、中亞和中國(guó),這是建立上合組織統(tǒng)一能源市場(chǎng)的基礎(chǔ)。[8]

而對(duì)于需要進(jìn)口石油天然氣但水電資源豐富的吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦而言,上合組織的能源合作一方面要保障其油氣的穩(wěn)定進(jìn)口,另一方面還需要其他成員國(guó)協(xié)助投資開發(fā)水電資源,以及在其境內(nèi)勘探油氣資源，因此,這兩國(guó)對(duì)于推進(jìn)多邊能源合作持積極態(tài)度。

3.明確持保留態(tài)度者

對(duì)上合組織多邊能源合作明確持保留態(tài)度的是烏茲別克斯坦。該國(guó)作為區(qū)域內(nèi)的重要天然氣出口國(guó),態(tài)度謹(jǐn)慎,認(rèn)為在各成員國(guó)能源政策差異較大的情況下,更適合成立一個(gè)能源論壇,對(duì)能源政策進(jìn)行交流與溝通,而不愿使本國(guó)的能源出口管線受控于任何形式的制度化安排。[9]俄羅斯外交部長(zhǎng)拉夫羅夫2012年5月曾公開呼吁烏茲別克斯坦盡快加入“能源俱樂部”的組建。[10]

(三)上合組織“能源俱樂部”的制度選擇

在上合組織能源俱樂部的制度選擇上,各成員國(guó)有兩種意見:

1.成立跨國(guó)能源組織

一種較為“激進(jìn)”的方案是成立跨國(guó)能源組織,制定各成員國(guó)的共同能源戰(zhàn)略,進(jìn)行項(xiàng)目規(guī)劃和決策,未來(lái)還將與區(qū)域外的能源組織進(jìn)行合作,將共同能源政策擴(kuò)大到亞太地區(qū)并制定“亞洲能源戰(zhàn)略”。2008年前，俄羅斯和哈薩克斯坦曾持這種立場(chǎng)。

2.成立論壇性質(zhì)的平等對(duì)話交流平臺(tái)

另一種是更為“穩(wěn)妥”的方案,即成立論壇性質(zhì)的平等對(duì)話交流平臺(tái),協(xié)調(diào)各國(guó)能源政策,建立從專家級(jí)、企業(yè)級(jí),直到政府級(jí)和元首級(jí)的分步驟決策機(jī)制。目前,在使能源俱樂部成為對(duì)話和交流平臺(tái)方面,各成員國(guó)均不持異議,但在具體協(xié)調(diào)和統(tǒng)一各成員國(guó)能源政策、共同實(shí)施大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和進(jìn)行投融資方面,各國(guó)仍存在不同意見。

三、中國(guó)在上合組織區(qū)域內(nèi)多邊能源合作中的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

從上合組織能源俱樂部概念的提出到現(xiàn)在,特別是經(jīng)歷國(guó)際金融危機(jī)之后,上合組織區(qū)域內(nèi)各國(guó)的能源狀況、中國(guó)與上合組織國(guó)家的雙邊和多邊合作,以及上合組織區(qū)域外國(guó)家與中亞國(guó)家的能源關(guān)系都發(fā)生了重大的變化。因此,當(dāng)上合組織“重啟”和加速建設(shè)能源俱樂部這一多邊能源合作機(jī)制時(shí),中國(guó)面臨著一些新的機(jī)遇和挑戰(zhàn),有可能對(duì)未來(lái)的合作產(chǎn)生重要影響。

(一)中國(guó)在上合組織區(qū)域內(nèi)能源合作中的新機(jī)遇

1.中國(guó)在俄羅斯和中亞地區(qū)實(shí)現(xiàn)了油氣利益的實(shí)際存在

中國(guó)建成了從俄羅斯和中亞進(jìn)口油氣資源的管道,在獲得上合組織國(guó)家能源資源方面實(shí)現(xiàn)了突破性進(jìn)展。2008年底,中俄達(dá)成了建設(shè)東西伯利亞—太平洋石油管道中國(guó)支線,以及俄羅斯每年向中國(guó)供應(yīng)1 500萬(wàn)噸石油的協(xié)議。該管道已經(jīng)于2011年初建成運(yùn)營(yíng)。2009年底,從土庫(kù)曼斯坦經(jīng)烏茲別克斯坦、哈薩克斯坦至中國(guó)的天然氣管道開通,該管道的輸氣量正在逐步增加,未來(lái)有望達(dá)到每年600億立方米。

這些項(xiàng)目的順利實(shí)施使中國(guó)實(shí)際上擁有了在上合組織區(qū)域內(nèi)的能源“核心利益”,不再是對(duì)中亞和俄羅斯油氣資源“可望而不可求”的看客。中國(guó)作為上合組織區(qū)域內(nèi)能源合作實(shí)際參與者的重要性也因此逐步加強(qiáng),這為擴(kuò)大中國(guó)在該地區(qū)油氣資源領(lǐng)域的存在奠定了基礎(chǔ)。

2.中國(guó)在資金、技術(shù)和人力資源等方面的優(yōu)勢(shì)激發(fā)了合作方的積極性

在俄羅斯和中亞各國(guó)經(jīng)濟(jì)受金融危機(jī)影響的情況下,一方面,中國(guó)通過雙邊和多邊機(jī)制為這些國(guó)家提供了資金支持,加大了對(duì)這些國(guó)家能源行業(yè)的投資。中國(guó)在與上合組織國(guó)家的能源合作中創(chuàng)造性地使用了“資金換資源”的方式,即利用中方貸款促進(jìn)能源出口國(guó)資源開發(fā)的新模式,為加快區(qū)域內(nèi)資源開發(fā)、促進(jìn)各國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能源需求開辟了新的途徑。

另一方面,中方使用自己的技術(shù)和人力資源,大規(guī)模、高效率地在中亞實(shí)施了油氣田開發(fā)、油氣管道建設(shè)的多個(gè)能源項(xiàng)目,不僅為保障中國(guó)的能源進(jìn)口發(fā)揮了重要作用,也為中亞國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源貿(mào)易做出了貢獻(xiàn)。

正因如此,上合組織中的能源出口國(guó)已經(jīng)意識(shí)到中國(guó)是穩(wěn)定的能源消費(fèi)市場(chǎng),擁有資金、技術(shù)和人力資源的優(yōu)勢(shì),同中國(guó)進(jìn)行能源合作能夠達(dá)到互利共贏的目標(biāo)。這些國(guó)家有積極的愿望同中國(guó)進(jìn)行能源合作,共同開發(fā)油氣資源。

3.有保障的資金投入和資源回報(bào),提高了中國(guó)在能源合作中的地位

通過與上合組織國(guó)家不斷加深的能源合作,促進(jìn)了中國(guó)與這些國(guó)家在能源領(lǐng)域的相互了解和互利共贏。在提供資金支持和獲得資源的同時(shí),中國(guó)提高了在上合組織區(qū)域內(nèi)進(jìn)行多邊能源合作、建設(shè)上合組織“能源俱樂部”過程中的主導(dǎo)地位,并有一定的話語(yǔ)權(quán)，這有助于促進(jìn)上合組織多邊能源合作機(jī)制的形成,從而保障中國(guó)的能源安全和戰(zhàn)略利益。

(二)中國(guó)在上合組織區(qū)域內(nèi)能源合作中面臨的挑戰(zhàn)

在面臨機(jī)遇的同時(shí),中國(guó)在多邊能源合作中也面臨一些挑戰(zhàn)。

1.中國(guó)在上合組織伙伴國(guó)境內(nèi)的油氣項(xiàng)目面臨較高的壓力和風(fēng)險(xiǎn)

首先,隨著中國(guó)在中亞地區(qū)能源行業(yè)中地位的加強(qiáng),包括中國(guó)企業(yè)在當(dāng)?shù)厣a(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的擴(kuò)大,以及隨之導(dǎo)致的與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的競(jìng)爭(zhēng),這就使這些國(guó)家的部分政治、商業(yè)勢(shì)力開始炒作所謂的“中國(guó)威脅論”,對(duì)中國(guó)政府和企業(yè)形象造成了負(fù)面影響。

其次,中亞國(guó)家和俄羅斯仍處在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中,商業(yè)環(huán)境、法律制度等并不完善,且難以在短期內(nèi)出現(xiàn)根本性好轉(zhuǎn),這就使中國(guó)企業(yè)不僅在當(dāng)?shù)孛媾R復(fù)雜的經(jīng)營(yíng)環(huán)境,在投資和貸款回收方面也存在一定的法律政策風(fēng)險(xiǎn)。

此外,中國(guó)和這些國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和法律制度存在差異。中國(guó)對(duì)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)的了解程度還比較低,在投資、財(cái)務(wù)和人力資源管理等方面都存在問題,從而給業(yè)務(wù)的順利開展造成了困難。

2.上合組織國(guó)家間對(duì)資源的競(jìng)爭(zhēng)容易產(chǎn)生爭(zhēng)端

首先這指的是中國(guó)與俄羅斯對(duì)中亞能源資源的競(jìng)爭(zhēng)。經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后,俄羅斯減少了對(duì)中亞天然氣的進(jìn)口,暫停了一些在中亞的能源合作項(xiàng)目,使俄羅斯對(duì)中亞能源資源的控制力有所下降。同時(shí),曾壟斷中亞資源的俄羅斯對(duì)中國(guó)進(jìn)入中亞能源市場(chǎng)、建設(shè)通往中國(guó)的油氣管道抱有戒心。俄羅斯認(rèn)為中國(guó)進(jìn)入中亞能源市場(chǎng)使其對(duì)華能源供應(yīng)面臨競(jìng)爭(zhēng),削弱了俄羅斯的價(jià)格談判立場(chǎng),中俄兩國(guó)公司在哈薩克斯坦的某些油氣項(xiàng)目上已經(jīng)出現(xiàn)了爭(zhēng)端。①

其次,中亞國(guó)家之間對(duì)資源的利用和分配也存在矛盾,這種矛盾波及到了中國(guó)。比如,2012年底,烏茲別克斯坦拒絕以優(yōu)惠價(jià)格向塔吉克斯坦供應(yīng)天然氣,從而中斷了對(duì)塔克吉斯坦的天然氣供應(yīng),至今尚未恢復(fù)。有媒體報(bào)道稱,烏茲別克斯坦對(duì)此的理由是需要以更高的價(jià)格保障對(duì)中國(guó)的天然氣供應(yīng),這使中國(guó)卷入了這一問題的爭(zhēng)論中。②

3.上合組織國(guó)家與區(qū)域外國(guó)家進(jìn)行能源合作可能損害中國(guó)利益

上合組織及其周邊國(guó)家都有實(shí)現(xiàn)能源進(jìn)出口渠道多元化的強(qiáng)烈需求。目前正在設(shè)計(jì)和建設(shè)的項(xiàng)目包括:從俄羅斯至中國(guó)的“阿爾泰”天然氣管道;俄羅斯東線天然氣管道(雅庫(kù)特—哈巴羅夫斯克—符拉迪沃斯托克)及其中國(guó)支線;從土庫(kù)曼斯坦經(jīng)阿富汗、巴基斯坦至印度的TAPI天然氣管道;從土庫(kù)曼斯坦通往歐洲的跨里海天然氣管道項(xiàng)目;從伊朗通往巴基斯坦和印度的“和平”天然氣管道等。這些管道中,有的項(xiàng)目有助于保障中國(guó)的能源安全,使中國(guó)的能源進(jìn)口渠道多元化;相反,有的項(xiàng)目會(huì)分流潛在供應(yīng)給中國(guó)的資源,威脅中國(guó)的能源進(jìn)口,或使中國(guó)處于不利的競(jìng)爭(zhēng)局面。

需要指出的是,歐洲、美國(guó)和日韓等上合組織區(qū)域外的國(guó)家和組織,從未放棄對(duì)中亞地區(qū)安全形勢(shì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和能源供應(yīng)走向等方面施加影響、參與資源開發(fā)的努力;西方大型油氣跨國(guó)公司在中亞也與中國(guó)企業(yè)存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。這些都使中國(guó)在保障本國(guó)能源安全和穩(wěn)定、協(xié)調(diào)對(duì)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展和能源合作項(xiàng)目上存在外部挑戰(zhàn)。

四、中國(guó)參與建設(shè)上合組織框架下多邊能源合作機(jī)制的策略建議

中國(guó)應(yīng)該抓住機(jī)遇,利用現(xiàn)有的有利條件,積極參與上合組織能源俱樂部的機(jī)制建設(shè)工作,使其職能符合中國(guó)的能源戰(zhàn)略目標(biāo),同時(shí)冷靜應(yīng)對(duì)目前的挑戰(zhàn),解決現(xiàn)有問題,減少中國(guó)對(duì)外能源合作中的障礙,促進(jìn)各國(guó)在能源領(lǐng)域的平等協(xié)作,實(shí)現(xiàn)合作共贏。

(一)抓住參與上合組織多邊能源合作機(jī)制建設(shè)的歷史機(jī)遇,積極發(fā)揮主導(dǎo)作用

擴(kuò)大對(duì)外交流、促進(jìn)共同發(fā)展既是中國(guó)的對(duì)外政策,也是上合組織成員國(guó)之間的基本共識(shí)。促進(jìn)上合組織多邊能源合作的發(fā)展,既是保障中國(guó)國(guó)家能源安全的戰(zhàn)略需要，也能夠擴(kuò)大上合組織成員國(guó)的經(jīng)貿(mào)合作,從而保障地區(qū)的社會(huì)發(fā)展和安全穩(wěn)定。

多邊能源合作首先是對(duì)話和協(xié)調(diào)機(jī)制的建設(shè)。在對(duì)話平臺(tái)上,各國(guó)政府、商界和學(xué)者不僅可以定期對(duì)能源領(lǐng)域的各項(xiàng)重要問題,包括國(guó)家能源政策、大型投資項(xiàng)目評(píng)估和投資、能源新技術(shù)、能源市場(chǎng)分析和發(fā)展前景預(yù)測(cè)、能源定價(jià)模式等問題做最廣泛的討論,也可以就能源行業(yè)通用標(biāo)準(zhǔn)、地區(qū)能源貿(mào)易結(jié)算機(jī)制等具體問題提出建議，從而在宏觀和微觀兩個(gè)層面擴(kuò)大共識(shí),為多邊能源合作創(chuàng)造便利化條件。

需要認(rèn)識(shí)到的是,由于歷史和語(yǔ)言文化的原因,俄羅斯、中亞國(guó)家之間的交流要遠(yuǎn)比中國(guó)與這些國(guó)家的交流更加頻繁和便捷。因此,合理利用“能源俱樂部”這樣的對(duì)話平臺(tái),是中國(guó)積極擴(kuò)大對(duì)外交流必不可少的手段。

上合組織多邊能源合作可以先從對(duì)話平臺(tái)開始,逐步發(fā)展到具有輔助決策功能,再到建立區(qū)域內(nèi)能源供需平衡體系,最終可能出現(xiàn)上合組織框架下的“統(tǒng)一能源空間”,即協(xié)調(diào)各國(guó)在能源政策、能源立法、能源貿(mào)易和投資,乃至能源進(jìn)出口平衡體系等方面諸多問題的系統(tǒng)性機(jī)制。③

在這個(gè)過程中,從能源安全的戰(zhàn)略高度出發(fā),中國(guó)務(wù)必利用現(xiàn)有的優(yōu)勢(shì),主動(dòng)搶抓中亞國(guó)家和俄羅斯愿意同中國(guó)擴(kuò)大能源合作的機(jī)遇,以更加積極、務(wù)實(shí)的姿態(tài)參與上合組織多邊能源合作機(jī)制的建設(shè),并努力發(fā)揮主導(dǎo)性作用,才能更有效地維護(hù)和保障中國(guó)的國(guó)家利益。

(二)加強(qiáng)對(duì)伙伴國(guó)情況的研究,倡導(dǎo)完善上合組織能源合作機(jī)制下的各項(xiàng)法律制度,降低中國(guó)在能源合作項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)

上合組織各成員國(guó)在投資、貿(mào)易、稅收等方面法律制度上的差異阻礙了雙邊和多邊能源合作的進(jìn)程,增加了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。解決這個(gè)問題,首先需要加強(qiáng)對(duì)合作對(duì)象國(guó)投資環(huán)境、法律制度和風(fēng)俗人情的研究和了解,做到“知己知彼”。

在此基礎(chǔ)上,為進(jìn)一步促進(jìn)和加強(qiáng)上合組織區(qū)域內(nèi)能源合作,中國(guó)還需要引導(dǎo)上合組織各成員國(guó)采取有效措施和步驟,通過簽訂上合組織框架內(nèi)促進(jìn)和保障能源合作的法律協(xié)議(包括成員國(guó)政府間在能源合作領(lǐng)域的多邊法律文件,以及與能源合作相關(guān)領(lǐng)域合作的法律文件等),建立體系化的上合組織能源合作法律機(jī)制。

應(yīng)該指出的是,“能源俱樂部”的根本目的應(yīng)該是解決多邊能源合作中的實(shí)際問題,推進(jìn)能源合作向前發(fā)展。因此,能源合作機(jī)制的法律制度建設(shè),既是避免對(duì)話平臺(tái)成為“空談俱樂部”的重要步驟,也是進(jìn)一步減少能源貿(mào)易壁壘,降低能源合作中的投融資、關(guān)稅、支付結(jié)算等環(huán)節(jié)的交易成本,消除企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),促進(jìn)該區(qū)域能源投資、貿(mào)易與合作便利化的根本手段。從保護(hù)中國(guó)企業(yè)(其中大部分是國(guó)有企業(yè))利益的角度看,中國(guó)理應(yīng)在這方面多做工作。

(三)倡導(dǎo)建立上合組織成員國(guó)間能源合作的爭(zhēng)端解決機(jī)制,減少和避免資源爭(zhēng)端和惡性競(jìng)爭(zhēng)

上合組織區(qū)域內(nèi)存在能源合作規(guī)模擴(kuò)大和資源相對(duì)有限的矛盾。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,需求者對(duì)資源的競(jìng)爭(zhēng)、供應(yīng)者追求更高的利潤(rùn)是正常現(xiàn)象。值得注意的是,在上合組織只有部分成員國(guó)是世貿(mào)組織成員的情況下,當(dāng)出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)并導(dǎo)致能源投資項(xiàng)目發(fā)生爭(zhēng)端時(shí),需公平、公正、完善有效的機(jī)制解決爭(zhēng)端。具體而言,在上合組織區(qū)域內(nèi)能源合作過程中,無(wú)論是發(fā)生在企業(yè)之間、企業(yè)與國(guó)家之間，還是國(guó)與國(guó)之間的爭(zhēng)端,都是可以通過法律途徑和政治(外交)途徑加以妥善解決的。因此,需要在遵循國(guó)際仲裁有關(guān)基本原則和準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上,積極倡導(dǎo)構(gòu)建符合上合組織區(qū)域內(nèi)能源合作實(shí)際的爭(zhēng)端解決法律機(jī)制,以及在上合組織框架內(nèi)的多邊政治(外交)協(xié)調(diào)解決機(jī)制。

對(duì)中國(guó)而言,應(yīng)當(dāng)洞見未來(lái)上合組織區(qū)域內(nèi)可能產(chǎn)生的能源爭(zhēng)端對(duì)國(guó)家能源安全及成員國(guó)政治(外交)互信可能產(chǎn)生的消極影響。據(jù)此,在積極倡導(dǎo)構(gòu)建上述爭(zhēng)端解決法律機(jī)制時(shí),中國(guó)務(wù)應(yīng)建議在發(fā)生能源爭(zhēng)端時(shí),能源供給方不得單方面擅自停止或縮減能源供給數(shù)量,直至爭(zhēng)端妥善解決。這樣可以通過法律義務(wù)約束能源供給方不得隨意或動(dòng)輒將能源爭(zhēng)端作為外交博弈的砝碼,促使有關(guān)各方共同遵守國(guó)際通行的貿(mào)易準(zhǔn)則,有效維護(hù)包括中國(guó)在內(nèi)的能源消費(fèi)國(guó)的能源利益和國(guó)家安全,有助于區(qū)域內(nèi)能源合作的平等、可持續(xù)和互利共贏。同時(shí),中國(guó)也應(yīng)根據(jù)區(qū)域內(nèi)國(guó)家政治互信不斷加深的事實(shí),積極倡導(dǎo)通過上合組織框架內(nèi)平等友好協(xié)商談判機(jī)制解決能源爭(zhēng)端,并將其作為解決未來(lái)可能產(chǎn)生能源爭(zhēng)端的首選解決機(jī)制,促使各成員國(guó)在此方面達(dá)成政治(外交)共識(shí),并不斷完善這一良性循環(huán)機(jī)制。

(四)倡導(dǎo)建立與區(qū)域外國(guó)家能源合作的上合組織國(guó)家間協(xié)調(diào)機(jī)制,努力實(shí)現(xiàn)上合組織成員國(guó)一致對(duì)外

首先,上合組織“能源俱樂部”應(yīng)該以一個(gè)整體、“一個(gè)聲音”與區(qū)域外的國(guó)家和組織進(jìn)行平等對(duì)話。比如,同石油輸出國(guó)組織(OPEC)、國(guó)際能源署(IEA)和經(jīng)合組織(OECD)進(jìn)行能源市場(chǎng)信息的交流,同歐美發(fā)達(dá)國(guó)家在能源技術(shù)上進(jìn)行交流等。同時(shí),“能源俱樂部”不具有排他性,不限制其成員國(guó)與其他國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行能源合作?？鐕?guó)的能源合作和能源運(yùn)輸渠道的多元化,總體上對(duì)于保障全球能源安全、促進(jìn)合作各方經(jīng)濟(jì)發(fā)展是有益的。

但是,無(wú)論從保障中國(guó)能源安全的角度,還是保障其他各成員國(guó)能源安全的角度看,上合組織成員國(guó)與區(qū)域外國(guó)家和組織的合作,不應(yīng)該損害其他成員國(guó)的利益。因此,在與區(qū)域外國(guó)家進(jìn)行能源合作時(shí),上合組織國(guó)家之間應(yīng)該進(jìn)行相互協(xié)調(diào),避免成員國(guó)受損的情況發(fā)生。在必要的條件下,應(yīng)該在“能源俱樂部”框架內(nèi)建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制。

對(duì)于中國(guó)而言,能源安全最重要的因素是資源的可靠性和供應(yīng)渠道的多元化。在上合組織區(qū)域內(nèi),中國(guó)需要保障自己的資源來(lái)源和運(yùn)輸通道。在面臨歐美、日韓等國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)時(shí),中國(guó)必須同上合組織成員國(guó)協(xié)調(diào)一致。

五、結(jié)論和展望

多邊能源合作日益成為上合組織各國(guó)進(jìn)行互利合作的重要組成部分和發(fā)展趨勢(shì)。中亞—中國(guó)天然氣管道的系統(tǒng)化擴(kuò)建,未來(lái)還有望解決哈薩克斯坦南部等管道周邊地區(qū)天然氣供應(yīng)和運(yùn)輸?shù)膯栴}。2013年，在中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平訪俄期間,中俄兩國(guó)達(dá)成了對(duì)華增供原油的協(xié)議,而經(jīng)哈薩克斯坦境內(nèi)、通過中哈石油管道增加供應(yīng)量的方案,有望成為將雙邊合作擴(kuò)大為多邊合作新的典型范例。

在多邊能源合作成為發(fā)展趨勢(shì)的情況下,上合組織框架下的多邊能源合作,即“能源俱樂部”的機(jī)制化運(yùn)作成為各國(guó)面臨的緊迫問題。由于上合組織成員國(guó)存在矛盾和分歧，但各國(guó)在能源資源的開發(fā)和配置上存在共同利益,因此實(shí)現(xiàn)合作機(jī)制的透明化、行為準(zhǔn)則的一致化和政策法規(guī)的協(xié)調(diào)化是具有重要意義的。毫無(wú)疑問,這有助于增進(jìn)上合組織成員國(guó)在能源合作方面的相互信任,減少合作壁壘,提高合作效率。

通過數(shù)年的努力,中國(guó)與上合組織其他成員國(guó)的能源合作已經(jīng)取得了突破性的進(jìn)展,擁有了自己的戰(zhàn)略利益和資源基礎(chǔ)。為維護(hù)自身的利益并實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的合作,怎樣積極參與“能源俱樂部”的建設(shè)并發(fā)揮主導(dǎo)作用,這是中國(guó)政府、企業(yè)和學(xué)界應(yīng)該研究和思考的問題。但無(wú)論如何,平等對(duì)話、務(wù)實(shí)合作、協(xié)作共贏應(yīng)該是上合組織“能源俱樂部”的原則,只有這樣,才能推動(dòng)多邊能源合作的進(jìn)一步發(fā)展,保障各國(guó)、地區(qū)乃至全球范圍內(nèi)的能源安全。

注釋:

① 中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司曾經(jīng)在收購(gòu)哈薩克斯坦PK石油公司時(shí)遇到俄羅斯盧克石油公司的阻撓。具體情況可參考李雋瓊的《中石油已派人進(jìn)駐哈PK公司 俄盧克石油攪局失敗》，http://news.xinhuanet.com/fortune/2005-10/28/content_3695911.htm。

② 獨(dú)聯(lián)體伊斯蘭網(wǎng)的文章報(bào)道說，烏茲別克斯坦稱中斷對(duì)塔吉克斯坦的天然氣供應(yīng)是因?yàn)槌袚?dān)了以300美元/千立方米的價(jià)格，每年向中國(guó)出口100億立方米天然氣的合同義務(wù)，因此缺乏多余的資源向塔吉克斯坦供應(yīng), http://www.islamsng.com/tjk/news/5972。

③ 關(guān)于上合組織“統(tǒng)一能源空間”的定義目前尚無(wú)定論。有學(xué)者認(rèn)為擴(kuò)大上合組織框架內(nèi)的能源合作即意味著建立上合組織統(tǒng)一能源空間，可參考楊成《關(guān)于在上海合作組織框架內(nèi)建立統(tǒng)一能源空間的幾點(diǎn)思考》(《西伯利亞研究》 2008年第1期第26頁(yè))。此外，關(guān)于上合組織多邊能源合作，也有學(xué)者提出了建立“統(tǒng)一能源市場(chǎng)”的概念，可參考Г.И. 卡里莫娃的“在上海合作組織空間內(nèi)建立統(tǒng)一能源市場(chǎng)的趨勢(shì)與前提條件”(《俄羅斯中亞東歐市場(chǎng)》2006年第4期)。

[1] BP世界能源統(tǒng)計(jì)年鑒(2012)[EB/OL].[2012-12-30].http://www.bp.com/liveassets/bp_internet/china/bpchina_chinese/STAGING/local_assets/downloads_pdfs/Chinese_BP_StatsReview2012.pdf.

[2] 普京建議建立上合組織能源俱樂部[EB/OL].[2006-06-15].http://rusnews.cn/guojiyaowen/guoji_sco/20060615/41472542.html.

[3] 許勤華.后金融危機(jī)時(shí)期上合組織框架內(nèi)多邊能源合作現(xiàn)狀及前景[J].俄羅斯中亞東歐研究, 2012(4):58.

[4] 普京.俄羅斯與中國(guó):合作新天地[N].人民日?qǐng)?bào), 2012-06-05(03).

[5] 胡錦濤在上海合作組織成員國(guó)元首理事會(huì)第十二次會(huì)議上的講話(全文)[EB/OL].[2012-06-07].http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/ziliao_611306/zt_611380/dnzt_611382/shys12hy_611390/t939132.shtml.

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[8] 哈薩克斯坦制定上合組織能源合作方案[EB/OL].[2007-07-16].http://rusnews.cn/guojiyaowen/guoji_sco/20070816/41871825.html.

[9] 陳小沁. 上海合作組織能源合作機(jī)制化問題初探[J].教學(xué)與研究,2009(9):60.

[10] 俄羅斯外長(zhǎng)稱上海合作組織“能源俱樂部”已建立[EB/OL].[2012-05-15].http://www.nea.gov.cn/2012-05/15/c_131588009.htm.

MultilateralEnergyCooperationMechanismoftheSCOandChinasParticipationStrategy

LIU Qian1, ZHOU Chu2

(1.ChinaCenterforIndustrialSecurityResearch,BeijingJiaotongUniversity,Beijing100044,China; 2.InstituteofJudicialAdministration,MinistryofJusticeP.R.C.,Beijing100125,China)

Energy cooperation among SCO Member States is increasingly moving from bilateral to multilateral cooperation. However, some problems remain in the continuing absence of a legal mechanism and an insufficient degree of institutionalization. As a result, Member States attach great importance to the strategic conception of a multilateral energy cooperation mechanism known as the SCO "Energy Club". In cases where Member States disagree, the SCO is guided by a spirit of pragmatism and relies on the open dialogue communication platform agreed to by participating countries to reach a practical and sensible decision. China has distinct advantages in terms of multilateral energy cooperation within the SCO, though challenges exist. Consequently, China should continue to adhere to the principle of mutual benefits and "win-win," and to strive for a participation strategy which accords not only with its own strategic interests, but also takes into account the positions of other SCO Member States.

Shanghai Cooperation Organization (SCO); energy; multilateral cooperation; Energy Club; mechanism building

F416.2

A

1673-5595(2013)06-0001-07

2013-05-08

劉 乾(1979-),男,陜西漢中人,北京交通大學(xué)中國(guó)產(chǎn)業(yè)安全研究中心博士后流動(dòng)站研究人員,博士,研究方向:能源安全與戰(zhàn)略。

[責(zé)任編輯張巖林]