劉碧強

(福州大學公共管理學院，福建福州350108)

公務員分類管理，是指按照特定標準、方法和程序，將公務員或其職位分為不同類型，劃定為不同層次與等級，以確定公務員的職務與級別，賦予公務員相應的權(quán)利、責任與義務，并為公務員職務任免與升降、考核、培訓教育、交流與回避、辭職、辭退、退休、工資、保險、福利等制度提供必要的依據(jù)。按照分類標準的差異，公務員分類管理可分為公務員品位分類制和公務員職位分類制。品位分類制是以人為中心的公務員分類管理制度，職位分類制是以事為中心的公務員分類管理制度，二者各有利弊。自19世紀中后期以來，英國、美國不斷探索、改進、完善公務員分類管理制度。自《中華人民共和國公務員法》實施以來，中國公務員職位分類管理制度改革進展順利，但也存在一些問題。有必要結(jié)合中國公共部門人力資源管理特點，學習和借鑒美英公務員分類管理制度的有益經(jīng)驗，推進中國公務員職位分類制度改革。

一、美英公務員分類管理制度的演變歷程

(一)美國:公務員職位分類制

1．萌芽時期(1838—1922年)

公務員職位分類制度始創(chuàng)于美國。1838年，美國參議院通過議案，要求以工作性質(zhì)、職責、所需資格條件對公職人員分類，據(jù)此確定薪酬。1853年，美國國會通過分級法案，將聯(lián)邦財政部、內(nèi)政部、海軍部、陸軍部、郵政部等5部的700名秘書官劃分為適用于不同的薪酬標準的主任秘書官、副主任秘書官、秘書官、助理秘書官等4類職位。1883年，美國國會頒布《彭德爾頓法案》，確立了實行同工同酬的功績制原則。1886年，美國眾議院“吏治革新委員會”重申1853年分級法案，要求同工同酬。隨著倡導“工作分析”、“工作評價”的科學管理運動的推進，職位分類理念深入人心，并被逐漸運用到政府部門。1896年，美國聯(lián)邦文官委員會在工作報告中呼吁實行以職務和責任為基礎的職位分類制度。1905年，美國總統(tǒng)西奧多·羅斯福設立“部務規(guī)程委員會”，致力于研究工作評價和職位分類。1907年，西奧多·羅斯福下令設立“職級薪酬委員會”，專門處理職位分類與公務員薪酬等事宜，并于1908年向國會提交關于公務員統(tǒng)一分類與工資評估的報告。

芝加哥、費城、奧克蘭、洛杉磯、匹茲堡、俄亥俄、克里弗蘭、紐約等地方政府的職位分類實踐推動了聯(lián)邦政府職位分類制度的發(fā)展。早在1905年，芝加哥市政府就率先確認公務員職位分類原則，即“基于工作分析對職位分類定級，處于同等職位的任職者獲得的薪酬一致”。芝加哥市文官委員會制定了公務員職位分類管理方案，并于1911年正式實施公務員職位分類制。1919年，美國國會成立“薪金分類調(diào)整聯(lián)合委員會”，致力于設計職位分類系統(tǒng)，并于1920年向國會提交關于地方政府職位分類實踐的調(diào)查報告。

2．發(fā)展時期(1923—1977年)

1923年，美國國會頒發(fā)《聯(lián)邦政府職位分類法》，成立“聯(lián)邦人事分類委員會”。該法按照同工同酬等原則，在職務、責任、任職資格條件基礎上將美國公務員職位分為5職類，共44職等。1923年的《職位分類法》歷經(jīng)1928年、1930年兩次修訂，進一步確立分等標準，擴大職位分類范圍。1931年，聯(lián)邦政府調(diào)整公務員職位分類結(jié)構(gòu)，分為7職類、81職等、1633職級。1932年，美國撤銷“聯(lián)邦人事分類委員會”，將其權(quán)力轉(zhuǎn)移至文官事務委員會。1940年，美國國會授權(quán)總統(tǒng)將文官委員會的分類權(quán)力擴大至附加職位。1949年，美國國會頒布新的《職位分類法》，調(diào)整職位結(jié)構(gòu)。按照新法案，美國公務員職位歸納為兩大序列:一是一般職位序列(GS，General Schedule)，包括專門與科學職務類，次專門職務類，事務行政與財政職務類。根據(jù)工作責任大小、難易程度、任職資格條件等，可將一般職位序列分為 18職等。二是技藝、保護、保管序列(GPS，Grafts Protective Custodial Schedule)，包括技藝與保管職務類，燈塔與倉庫職務類，共10職等。本次改革細分職組與職系，劃分為27職組(Position Group)、569職系(Position Series)。1954年，技藝與保管序列職位被取消，其部分職位并入“一般職位”序列，另一部分職位經(jīng)文官委員會核準后作為不適用于職位分類法的例外職位。美國文官委員會于1958年將 GS職位削減至23職組、524職系，于1965年再次削減至22職組、439職系。1967年，美國國會組織專門委員會調(diào)查職位分類制，美國國會按照報告建議成立“工作評價與報酬審核”專業(yè)小組，著手建立改進工作評價和職位分類分級的方法。1972年，文官委員會向美國總統(tǒng)提交報告，建議采用“因素分等法”修改職位分類。

3．完善時期(1978年至今)

隨著1978年美國《文官制度改革法》的出臺，聯(lián)邦政府進一步調(diào)整公務員職位分類制度，確立了九條功績制原則。此次職位分類制度改革的主要內(nèi)容包括:一是構(gòu)建相對獨立的“高級公務員”序列(SES，Senior Executive Service)，包括一般職務序列中的16、17、18職等，實行“級隨人走”的相對獨立的工資制度。二是改革高級公務員之外的一般職務序列的職位分類制度。簡化職位分類結(jié)構(gòu)、程序、標準，壓縮職等、職組、職系，實行浮動工資制度，簡化職位說明書。三是在部分中高級公務員中推行“績效工資”(Merit Pay System)。對GS序列12～15職等的公務員，自1981年10月1日起，不再根據(jù)其工作年限進行等內(nèi)加薪，而是根據(jù)其工作實績和績效考評成績進行加薪，并酌情頒發(fā)獎金。

1993年9月7日，戈爾副總統(tǒng)向克林頓總統(tǒng)提交題為《從紅頭文件到追求結(jié)果:產(chǎn)生一個工作更好、花錢更少的政府》的系列報告，其中包含題為《重塑人力資源管理》(Reinventing Human Resources Management)的子報告。該報告在“改革一般職務和基本薪酬制度”部分，提出五項改革措施。與公務員職位分類制度有關的措施包括:一是廢除15職等的分類標準;二是授予聯(lián)邦政府各行政機構(gòu)職位分類決策權(quán)，免除聯(lián)邦政府人事管理總署對分類的評估和審批權(quán);三是簡化標準的分類制度。通過減少工作種類數(shù)量、分類標準、分類程序等措施，簡化職位分類制度，賦予行政機構(gòu)和一線管理者更大的職位分類自主權(quán)，保持職位分類的彈性和靈活性。

按照是否適用于功績制原則，可將美國政府雇員分為兩類:一是適用于功績制、職位分類制度的政府雇員，包括公開競爭性考試人員(常任文官);非公開競爭性考試人員(專業(yè)技術性);免試人員(勞工、機要人員、臨時工、政策制定者、非考試錄取者)。二是不適用于功績制、職位分類制度的政府雇員，包括民選官員(如總統(tǒng)、副總統(tǒng)、州長等);特殊委員會委員;部長、副部長、次長等(需經(jīng)總統(tǒng)提名，參議院同意后任命);聘任制專家。不適用于職位分類制的人員具體涉及高級行政職位官員、外交官、郵政人員、警察、教師、保密人員、退伍軍人機關職員、情報人員等。

按照職業(yè)劃分，可將美國政府雇員的職業(yè)主要分為白領、藍領職業(yè)，適用于不同的職位分類和報酬系統(tǒng)。一是白領職業(yè)(White Collar Occupation)。白領職業(yè)按照工作內(nèi)容、難易程度、責任大小、任職資格條件等標準，可以分為專業(yè)類、行政類、技術類、文秘類和其他類(即不能劃入以上四類的混合白領職業(yè))。絕大部分白領職業(yè)職員適用于一般職務序列(GS)及其報酬系統(tǒng)。目前，美國白領職業(yè)職員所適用的一般職務序列(GS)中，共分為23個職組，420個職系。二是藍領職業(yè)(Trades and Labor Occupation)。藍領職業(yè)職員，由從事貿(mào)易、技藝和體力勞動的不熟練工、半熟練工和熟練工組成。絕大部分藍領職業(yè)職員適用于聯(lián)邦薪酬系統(tǒng)分類及其報酬系統(tǒng)(Federal Wage System)。藍領職業(yè)職員所適用的聯(lián)邦薪酬系統(tǒng)職務分類序列中，包括36個工作簇(Job Families)和250種具體職業(yè)。

(二)英國:公務員品位分類制

1．萌芽時期(1805—1869年)

英國公務員分類管理屬于典型的品位分類制。英國最早劃分政務官和事務官。英國1700年《吏治澄清法》規(guī)定:“凡是接受皇家薪俸和年金的官吏，除各部大臣和國務大臣外，均不得為議會下院議員。”1805年，英國財政部設立常務次官，到1830年，政府各部門都設立常務次官。1854年《關于建立英國常任文官制度的報告》建議設立常任文官制度，將政府文官分為高級和低級兩類，由于受到保守勢力的反對，該報告中關于文官分類的主張并未落實。1855年，英國頒發(fā)《關于錄用王國政府文官的樞密院令》，決定成立“文官事務委員會”，審查初任的低級文官資格。1860年，斯坦利委員會(Stanley Committee)建議根據(jù)公務員學歷劃分高級事務官(受過高等教育)和低級事務官(未受過高等教育)，低級事務官永遠不能晉升到高級事務官，并按工作性質(zhì)將文官分類。

2．發(fā)展時期(1870—1967年)

1870年英國樞密院頒布法令，將全部文官分為第一等級文官和第二等級文官兩等級;第一等級文官必須具備大學學歷，第二等級文官無學歷限制，但永不能升入第一等級文官序列。根據(jù)潑萊藩委員會(Ployfair Committee)的建議，英國政府于1876年頒發(fā)樞密院令，裁減第一等級人員數(shù)量;將第二等級文官分為成年級和學童級，增設抄寫級。1890年，根據(jù)理德利委員會(Ridley Committee)的建議，英國政府調(diào)整第一等級和第二等級的劃分辦法，限制第一等級人員的數(shù)量，并將第二等級人員劃分為3級別。1906年，英國財政部要求在第一等級文官和第二等級文官之間增設中間級(執(zhí)行級)。1914年，英國公務員分類管理體系初步形成。

1920年，根據(jù)麥克唐納委員會(MacDonald Committee)和格萊斯頓委員會(Gladstone Committee)的建議，英國將三級文官序列改為四級，即行政級(原第一等級)、執(zhí)行級(原中間級)、文書級、助理文書級。1931年，英國增設科學官員職類、科學助理職類。1945年，全國統(tǒng)一將文官分為一般行政人員(包括行政級、執(zhí)行級、文書級、助理文書級)和專業(yè)技術人員。

二戰(zhàn)后，英國政府調(diào)整公務員職位分類制度，增加橫向分類，增設專業(yè)技術職類。1950年起，英國公務員分為以下類別:(1)工業(yè)人員、非工業(yè)人員。其中，工業(yè)人員包括10職類，涉及在國防部所屬兵工廠和海軍碼頭工作的人員、郵政系統(tǒng)工作人員、科研單位技術人員、環(huán)保部工作人員;非工業(yè)人員包括普通行政人員、專業(yè)技術人員、外交領事人員。普通行政人員包括行政、經(jīng)濟、情報、統(tǒng)計等職類，其服務條件由財政部統(tǒng)一規(guī)定，涉及行政級、執(zhí)行級、文書級、助理文書級人員;專業(yè)技術人員分為科學(甲類)、技術(乙類)兩類，服務條件由各部規(guī)定，包含法律人員、統(tǒng)計人員、科學人員、工務人員、醫(yī)務人員、會計人員、郵政人員等［1］。(2)編制人員、非編制人員。編制人員享有退休金待遇。非編制人員為各部臨時聘用的人員。

3．改革、完善時期(1968年至今)

1968年以前的英國公務員分類管理屬于典型的封閉式品位分類制度，職類之間壁壘森嚴、不交叉，不能跨職類交流或晉升。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，以品位分類為主、注重“通才”、封閉型公務員分類管理制度難以適應社會分工和公共管理的要求。1968年，富爾敦委員會(Fulton Committee)發(fā)布《富爾敦報告》，尖銳地指出英國品位分類制度的缺點，建議改革僵化、繁瑣、封閉的品位分類等級結(jié)構(gòu)，建立公務員職位分類制度，實行基于功績制的公開結(jié)構(gòu)。按照《富爾敦報告》的建議，英國政府于1971年取消原有的等級結(jié)構(gòu)，構(gòu)建基于職位的公開結(jié)構(gòu)。本次改革將公務員職位結(jié)構(gòu)簡化為職類、職組、職等三個層次，全國公務員統(tǒng)一為10職類、19職組，每職組按照工作繁簡難易、責任大小和所需資格條件不同分為不同職等。其中，10職類為:綜合類;科學類;專業(yè)技術類;秘書類;社會保障類;培訓類;法律類;警察類;調(diào)查研究類;資料處理類［2］。各類職位包括若干職系、職級、職等。20世紀80年代以來，英國歷屆政府對英國公務員制度進行了大刀闊斧的改革，以精簡結(jié)構(gòu)，裁減冗員，促進職位公開結(jié)構(gòu)擴大化，推動行政人員專業(yè)化，鼓勵公務員橫向、縱向流動。

1982年，英國政府增設“高級執(zhí)行官—發(fā)展類”(Higher Executive Officer —Development，HEOD)。1994年，英國政府發(fā)布《英國文官制度的繼續(xù)與變革》白皮書，建議成立高級公務員管理組織。1995年，英國頒發(fā)《公務員管理法》，其中對高級公務員進行了規(guī)定:“高級公務員包括各內(nèi)閣部與執(zhí)行機構(gòu)的大多數(shù)職員。內(nèi)閣部和執(zhí)行機構(gòu)可以設置高級公務員職位。而且，只要公務員的級別達到7級，就可以決定充任高級公務員職位的人選?！保?］英國高級公務員(SCS，Senior Civil Service)包括常務次官、次官、副次官、主管、助理次官等職位的公務員。

二、美英公務員分類管理制度的演變趨勢

英國、美國公務員分類管理制度各有優(yōu)缺點，適用于不同的行政環(huán)境和政治體制。20世紀中后期，伴隨著風起云涌的新公共管理改革浪潮，公務員分類管理制度發(fā)生了相應的變革?？傮w說來，公務員分類管理制度呈現(xiàn)以下發(fā)展趨勢:

(一)融合性:職位分類和品位分類相互交融

作為公務員分類管理的兩大類型，公務員品位分類制和職位分類制各有長短。品位分類制以“人”為中心，強調(diào)人在事先，因人設職;職位分類制以“事”為中心，強調(diào)“事在人先”，因職擇人。二者的有機整合，促進了公務員分類管理的人、事互動，不僅有助于構(gòu)建科學、規(guī)范、嚴謹?shù)臉藴驶猜毼惑w系，也有助于選拔、培養(yǎng)和造就高技能專業(yè)化公共管理人才隊伍。20世紀中后期以來，公務員職位分類制、品位分類制呈現(xiàn)相互融合、互通有無、取長補短的趨勢。如以公務員品位分類制為主導的英國，自《富爾頓報告》實施以來，吸收和借鑒了美國公務員職位分類制度的特質(zhì)，引進了以職位、職務、職級、職系、職組等為基本元素的公務員職位分類方法和技術，構(gòu)建起職位分類、品位分類相融合的公務員分類管理制度。以公務員職位分類制為主導的美國自1978年《文官制度改革法》頒發(fā)以來，借鑒英國品位分類制的經(jīng)驗，基于“功績制”原則設立“高級行政職位”，實行“級隨人走”的品位分類方法。

(二)由繁至簡:公務員分類管理規(guī)則、標準、程序、等級日益簡化

綜觀美國、英國的公務員分類管理制度的發(fā)展歷程，不難發(fā)現(xiàn)，公務員分類管理的規(guī)則、標準、程序、等級等日益簡化。如美國政府自1923年實施統(tǒng)一的公務員職位分類管理以來，不斷歸并公務員的職類，削減職組、職系，壓縮職等、職級，簡化分類規(guī)則、標準和程序，公務員職位分類制度日益明晰、簡潔、規(guī)范。美國政府于1980年啟動公共職位分類制度簡化實驗，“實驗的目的在于簡化分類結(jié)構(gòu)”［4］，將18職等簡化為5職等，職系、職級、錄用程序、工資體系等也進行了簡化?！爸厮苷备母锲陂g，在國家績效評估委員會的指導下，美國聯(lián)邦人事管理署廢除了將近10 000頁復雜、繁瑣的聯(lián)邦人事手冊，以及無所不包、令人厭煩的聯(lián)邦政府人事履歷表等繁文縟節(jié)。英國在新公共管理運動過程中，隨著雷納評審、伊布斯評審、公民憲章運動、以競爭求質(zhì)量運動等改革的推進，以及部長規(guī)章信息系統(tǒng)、財務管理信息方案的實施，3E原則(經(jīng)濟、效率、效能)在公務員分類管理中體現(xiàn)得淋漓盡致，大量設置“執(zhí)行機構(gòu)”，部分繁瑣復雜的人事管理規(guī)章制度被廢除，公務員分類管理規(guī)則、程序、標準日益簡化。

(三)分權(quán)化:下放分類管理權(quán)力，增加彈性空間

集權(quán)還是分權(quán)，這是公務員分類管理面臨的一大難題。總體說來，自19世紀中后期以來，英國、美國公務員分類管理權(quán)力配置基本上走過了“分權(quán)—集權(quán)—分權(quán)”的歷程。公務員分類管理權(quán)力配置與調(diào)整，與各國的政治制度、行政制度以及公務員管理體制息息相關。如實施部外制公務員管理體制的美國，在19世紀末20世紀初期，因公務員職位分類管理處于探索階段，致使分類管理權(quán)力分散，地方政府、各部門自主設置職位;隨著1923年《聯(lián)邦政府職位分類法》的實施，美國政府逐步構(gòu)建了統(tǒng)一、完備的公務員職位分類管理體系，公務員職位分類管理權(quán)限逐步集中在中央公務員管理機構(gòu)“聯(lián)邦文官委員會”;20世紀30—40年代，美國公務員職位分類權(quán)力逐漸分散，富蘭克林·羅斯福、杜魯門總統(tǒng)先后發(fā)布行政命令，要求分散聯(lián)邦政府的職位分類、晉升等方面的人事管理權(quán)力［5］;1949年新《職位分類法》實施后，公務員職位分類管理分權(quán)力度加大，聯(lián)邦政府將1～15職等中下級行政人員管理權(quán)限授予各部門;1978年《文官制度改革法》實施后，美國聯(lián)邦人事管理署進一步將一般公務員職位(GS序列)分類管理權(quán)力下放到政府部門及其行政主管，并鼓勵和支持地方政府、行政機構(gòu)開展公務員分類管理試點。1989年，美國全國公職委員會建議聯(lián)邦人事管理署應該向聯(lián)邦政府所屬的機構(gòu)和部門分權(quán)，“靈活性和適應性的要求同持續(xù)的集權(quán)是嚴重對立的……OPM應當考慮允許將職位分類權(quán)力下放到機構(gòu)意味著什么”［6］?！爸厮苷边\動過程中，美國聯(lián)邦人事管理署將大量人事管理權(quán)力(包含分類管理權(quán))分散至政府機構(gòu)。

英國政府自《關于建立英國常任文官制度的報告》公布以后，通過持續(xù)的公務員分類管理改革探索，頒發(fā)了一系列樞密院令，于20世紀初構(gòu)建了集中、統(tǒng)一的分類管理制度;自《富爾頓報告》實施以來，伴隨著新公共管理運動的推行，英國公務員分類管理權(quán)力也逐漸下放;1996年以來，英國中央政府的公務員管理體制改革，大部分一般公務員管理權(quán)限下放至政府各部門和地方政府，中央政府不再進行統(tǒng)一管理。

總體說來，美國、英國政府通過“放松管制，建立彈性化的管理制度”［7］，實現(xiàn)了公務員分類管理權(quán)力分散化，在一定程度上增加了地方政府、各部門及其行政首長在職位設置、公務員招募、職務任免與升降、交流等方面的人事管理權(quán)限，有助于優(yōu)化公共部門人力資源配置，提高人事管理效率。此外，在新公共管理浪潮中，美國、英國等西方國家通過引進“市場模式”和“寬帶模式”等企業(yè)職位分類管理做法［8］，并結(jié)合公共部門的實際情況，不斷創(chuàng)新了公務員分類管理方法和技術。

(四)兩官分立:政務官、事務官分類管理

美國、英國等西方國家實行立法、行政、司法三權(quán)分立的政治體制，政務官、事務官“兩官分立”。政務官是西方國家政黨政治的產(chǎn)物，經(jīng)由政治選舉或政治任命而產(chǎn)生，對選民、議會、政黨和政治領導人負責，與政黨和內(nèi)閣共進退。事務官保持政治中立，長期任職，不與政黨和內(nèi)閣共進退。兩官分立在一定程度上有助于增強西方國家公務員隊伍的穩(wěn)定性、持續(xù)性、廉潔性，并有利于提升公共管理效能、效率。

(五)讓管理者管理:設置高級行政職位，實行績效管理

20世紀中后期，隨著新公共管理運動的推行，美國、英國等西方國家紛紛設立高級行政職位。奉行“管理主義”的新公共管理運動基于公共選擇理論、委托代理理論、交易成本理論，“讓管理者管理”［9］成為新公共管理的重要特質(zhì)，高級行政官擁有充分、積極、顯著的自由裁量權(quán)。高級行政官與政府部長簽訂績效合同，對部長負責，基于功績制原則獲取績效薪酬，實施績效管理。隨著1978年《文官制度改革法》實施，美國“擯棄將政治從行政中分離出去的傳統(tǒng)主張，強調(diào)行政不回避政治”［10］，在政務官之下、普通文官之上設置高級行政職位(SES，Senior Executive service)。按照任職方式，美國高級行政職位可以分為職業(yè)任命(Career Appointments)、非職業(yè)任命(Noncareer Appointments)、限期任命(Limited Term Appointments)、限期緊急任命(Limited E-mergency Appointments)等四種職位。英國于1982年設“高級行政官—發(fā)展類”(Higher Executive Officer—Development，HEOD)。隨著1988年《改進政府管理:下一步行動方案》實施，英國政府開展大刀闊斧的“執(zhí)行機構(gòu)”改革，政府各部通過績效合同強化對高級行政官的績效管理。上級主管部門基于“政策與資源框架文件”對高級行政官適度控制，高級行政官享有充分自主管理權(quán)。

(六)開放性:公務員職位結(jié)構(gòu)由封閉至開放

長期以來，層級節(jié)制的傳統(tǒng)官僚制組織的不同部門、職位之間壁壘森嚴，每一職位都有明確的職責、任務、任職資格條件。公務員的職務、級別晉升機會渺茫，跨職類、跨部門、跨地區(qū)公務員流動機制不暢，公務員職業(yè)生涯發(fā)展通道狹窄，尤其是專業(yè)技術人員的發(fā)展受到抑制。以品位制為主導的英國公共職位結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了“由封閉型逐步轉(zhuǎn)為開放型”［11］的發(fā)展歷程，公共職位的開放性不斷增強。如按照1870年英國樞密院令，第二等級文官永不能升入第一等級文官序列;1890年，根據(jù)理德利委員會(Ridley Committee)的建議，符合條件的第二等級公務員8年后可以晉升到第一等級;1968年《富爾敦報告》主張構(gòu)建公共職位公開結(jié)構(gòu)，所有職位面向所有具備任職資格條件者開放;布萊爾政府在《公務員制度改革:服務提供與價值》中，倡導公務員各層次對外開放。目前英國所有非工業(yè)類公務員職位實行公開結(jié)構(gòu)。以職位分類制度為主導的美國政府雖然早在20世紀初構(gòu)建了嚴密、規(guī)范的公務員職位分類體系，但公共職位的開放度有限;隨著1978年美國《文官制度改革法》實施以及高級行政職位的設置，美國公共職位的開放性大大增強?？傮w說來，美國、英國公共職位的開放性日漸增強，公務員的任職資格條件日益寬松，同一職類、職組、職系的公務員晉升、交流渠道日益暢通，也為不同職類、職組、職系的公務員拓寬了交流渠道。

三、美英公務員分類管理制度對中國的啟示

(一)完善職務與級別相結(jié)合的分類管理制度

按照《中華人民共和國公務員法》，“國家對公務員實行分類管理，提高管理效能和科學化水平”。與美國、英國等西方國家相比，中國公務員分類管理制度發(fā)展歷程相對短暫，分類管理形式單一，職務與級別序列有待規(guī)范。因此，有必要結(jié)合中國公共部門人力資源特點，構(gòu)建符合中國國情的以職位分類為主、品位分類為輔的公務員分類管理體系。中國實行公務員職位分類制度，應將公務員職位類別按照公務員職位的性質(zhì)、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業(yè)技術類和行政執(zhí)法類等類別。國家根據(jù)公務員職位類別設置公務員職務序列，公務員職務分為領導職務和非領導職務。在實施《綜合管理類公務員非領導職務設置管理辦法》的同時，探索行政執(zhí)法類、專業(yè)技術類公務員職位分類制度，構(gòu)建適應不同公務員類別、職務與級別相結(jié)合的公務員分類管理制度。

(二)簡化公務員分類管理規(guī)則、標準、程序，規(guī)范職位說明書

“精簡、統(tǒng)一、效能”是中國行政體制改革的基本原則，也是中國公務員分類管理的基本要求。與美國、英國等西方國家相比，中國公務員職位分類法制化建設相對滯后，分類管理的方法、規(guī)則、技術、標準、程序有待改進，職組、職系、職等、職級有待規(guī)范，公務員職位說明書有待健全。當前，中國有必要基于《中華人民共和國公務員法》、《公務員職務與級別管理規(guī)定》，根據(jù)中國公務員的結(jié)構(gòu)和職位類別，結(jié)合綜合管理類、專業(yè)技術類、行政執(zhí)法類公務員的職位特點和工作性質(zhì)，科學、合理地設置不同職類公務員的職位、職組、職系、職等、職級。有必要整合相關職位分類管理法規(guī)、政策，構(gòu)建規(guī)范、統(tǒng)一的《中華人民共和國公務員職位分類法》。隨著干部人事制度改革的推進，中國可適度簡化公務員職位分類的結(jié)構(gòu)、標準和程序。按照《中華人民共和國公務員法》的要求，適時修訂《國家公務員職位分類工作實施辦法》，明確、規(guī)范公務員職位名稱、職位代碼、工作項目、工作概述、所需知識能力、轉(zhuǎn)任和升遷的方向、工作標準等相關內(nèi)容。

(三)適度下放公務員分類管理權(quán)限，增加分類管理的靈活性

改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展和干部人事制度、政府機構(gòu)改革的推進，中國原有的高度集中統(tǒng)一的公務員管理權(quán)限逐漸分散，公務員職位分類管理權(quán)限也適度下放。中國公務員職位分類管理權(quán)限分散化體現(xiàn)在以下幾個方面:一是中央綜合性公務員管理機構(gòu)向中央各部委、地方政府授予公務員職位分類管理權(quán)力;二是地方各級綜合性公務員管理機構(gòu)向本級政府部門授予公務員職位分類管理權(quán)力;三是各級政府部門向直屬的下一級機關授予公務員職位分類權(quán)力?！吨腥A人民共和國公務員法》實施前后，中國在一些地方政府、工作部門試點公務員職位分類制度改革，以積累經(jīng)驗，完善公務員職位分類制度。如自2008年起，深圳開展公務員職位分類改革試點，將全市公務員職位歸入綜合管理類、專業(yè)技術類和行政執(zhí)法類。2010年5月17日，福建省交通運輸廳廳務會議審議通過《關于職位分類管理規(guī)范權(quán)力運行的工作方案》，該單位的公務員職位分類管理改革工作穩(wěn)步推進。當前，有必要在中央綜合性公務員管理機構(gòu)的宏觀調(diào)控、指導、監(jiān)督下，允許和鼓勵各部委、地方政府及其工作部門根據(jù)部門和地方特點、工作性質(zhì)、行政職能、服務對象等因素開展公務員職位分類改革。

(四)堅持黨管干部、德才兼?zhèn)?、任人唯賢原則，不搞政治中立

按照《中華人民共和國公務員法》，中國公務員制度堅持黨管干部原則;公務員的任用堅持任人唯賢、德才兼?zhèn)涞脑瓌t，注重工作實績。中國是人民民主專政、議行合一的社會主義國家，實行中國共產(chǎn)黨領導下的多黨合作和政治協(xié)商制度。中國公務員管理遵循“黨管干部”原則。具有中國特色的社會主義政治制度、政黨制度決定了中國當前不能照搬西方國家所實施的政務官與事務官“兩官分立”做法，公務員不能“政治中立”。當前，有必要按照《中華人民共和國公務員法》、《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《2010—2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》等法規(guī)、政策，堅持黨管干部、德才兼?zhèn)?、任人唯賢原則，推進中國干部人事制度改革。在完善黨政領導干部選拔任用、考核、紀律、監(jiān)督、交流與回避、辭職等制度的同時，重點推進中國公務員職位分類、考試錄用、職務任免與升降、獎懲、工資保險福利、交流與回避等制度改革。

(五)探索政府雇員制，加大聘任制公務員改革的力度

美英等西方國家高級行政職位設置對中國政府雇員制改革和發(fā)展具有一定的借鑒意義。目前，中國尚無統(tǒng)一、規(guī)范的政府雇員管理辦法、條例。近年來，吉林、揚州、深圳、長沙等地相繼試點政府雇員制，探索具有中國特色的“高級行政官”。如2002年6月出臺的《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》指出:“政府雇員是省政府根據(jù)全局性工作的特殊需要，從社會上雇傭的為政府工作的法律、金融、經(jīng)貿(mào)、信息、高新技術等方面的專門人才?！苯Y(jié)合中國公共部門人力資源現(xiàn)狀，可適時歸納、總結(jié)各地試點經(jīng)驗，由國家公務員局制定和實施政府雇員管理辦法、指導方針，重點規(guī)范政府雇員的任職范圍、資格條件、職位、職類、職等、職級、績效管理、薪酬保險福利待遇、勞動爭議仲裁、辭職辭退、獎懲等相關內(nèi)容。

(六)完善公務員職務任免與升降、交流等制度，提升公共職位開放性

美國、英國等西方國家致力于構(gòu)建公共職位的公開結(jié)構(gòu)，促使公務員有序流動。按照《中華人民共和國公務員法》，公務員的管理，堅持公開、平等、競爭、擇優(yōu)的原則，依照法定的權(quán)限、條件、標準和程序進行。近年來，隨著中國公務員職位分類制度的發(fā)展，中國公共職位結(jié)構(gòu)的開放性不斷增強，公務員的職務晉升渠道日益多元化，公務員在不同地區(qū)、部門、職位之間的流動日益頻繁。當前，有必要進一步完善公務員職務任免與升降、交流、辭職與辭退等制度改革，推動公共管理工作豐富化、擴大化，拓寬公共職位交流空間。同時，在深化綜合管理類、行政執(zhí)法類公務員職位分類制度改革的同時，有必要加大專業(yè)技術類公務員職位分類制度改革，鼓勵專業(yè)技術類公務員合理、有序流動。

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