夏蕾

一、研究背景

農(nóng)村職業(yè)教育政策研究既是一個(gè)廣闊的知識(shí)領(lǐng)域，也是思考農(nóng)村職業(yè)教育問(wèn)題的一種方法。之所以要進(jìn)行農(nóng)村職業(yè)教育政策研究，其理論背景在于農(nóng)村職業(yè)教育體系需要完善，而社會(huì)現(xiàn)實(shí)背景則是“三農(nóng)”問(wèn)題已成為國(guó)家和社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，農(nóng)村職業(yè)教育與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民發(fā)展直接相關(guān)。大力發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的必然選擇，對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)的穩(wěn)步增長(zhǎng)，農(nóng)村的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)都具有積極作用。[1]許多研究結(jié)論把教育發(fā)展不均衡的原因指向了教育政策。例如，“轉(zhuǎn)型期中國(guó)重大教育政策案例研究”課題組的結(jié)論是“政策原因是教育差距拉大的重要原因，甚至是主要原因”。[2]

政策是前提,我國(guó)農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展與相關(guān)政策的制定與實(shí)施是分不開(kāi)的。恰當(dāng)?shù)?、合理的農(nóng)村職業(yè)教育政策是大力發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育的前提和保障。

二、研究?jī)?nèi)容分析

不同的歷史環(huán)境會(huì)有不同的理論思維，并且在不同的時(shí)代具有完全不同的形式和內(nèi)容。新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村職業(yè)教育政策研究成果不斷增多。在學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)上以“農(nóng)村職業(yè)教育政策”為主題進(jìn)行搜索,共搜得三十多篇文獻(xiàn),其中，碩士學(xué)位論文有6篇,博士學(xué)位論文暫無(wú)。對(duì)這些文獻(xiàn)進(jìn)行梳理、分析，可以看出，研究?jī)?nèi)容主要涉及農(nóng)村職業(yè)教育政策的基本理論研究、政策管理體制的研究、政策的價(jià)值取向研究、政策的制定、執(zhí)行及出現(xiàn)的問(wèn)題研究、政策實(shí)施的建議等方面。

（一）農(nóng)村職業(yè)教育政策的基本理論

職業(yè)教育政策研究屬于職業(yè)教育學(xué)與政策學(xué)的交叉研究領(lǐng)域。農(nóng)村職業(yè)教育政策基本理論研究包括政策的基本理念、功能等方面。

1.農(nóng)村職業(yè)教育政策的概念。研究農(nóng)村職業(yè)教育政策，首先要對(duì)概念進(jìn)行明確地界定，只有這樣，才能更好地把握所要研究對(duì)象的具體內(nèi)容和外延，實(shí)現(xiàn)同一語(yǔ)境中的對(duì)話和交流。許文靜通過(guò)分析“教育政策”的概念，結(jié)合農(nóng)村職業(yè)教育的相關(guān)理論，得出“農(nóng)村職業(yè)教育政策”的概念。教育政策是指“國(guó)家較高決策層為實(shí)現(xiàn)教育目標(biāo)并依照一定程序而制定的教育事務(wù)的行動(dòng)綱領(lǐng)和準(zhǔn)則?！闭咧贫ㄕ邽閷?shí)現(xiàn)教育目標(biāo)、解決教育問(wèn)題，通過(guò)制定通知、規(guī)范、規(guī)則、法律等方式表達(dá)政府意圖。與此相類似，“農(nóng)村職業(yè)教育政策”是指國(guó)家決策層或政策制定者為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村職業(yè)教育目標(biāo)，在遵循政策的合法性的基礎(chǔ)上，而制定的指導(dǎo)農(nóng)村職業(yè)教育相關(guān)事務(wù)的行動(dòng)綱領(lǐng)和準(zhǔn)則。它體現(xiàn)國(guó)家及政府發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育的意圖和職責(zé)，具有一定的強(qiáng)制性，引導(dǎo)并規(guī)范著農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展。[3]

2.農(nóng)村職業(yè)教育政策的功能。自改革開(kāi)放以來(lái)，在宏觀政策的引導(dǎo)與規(guī)范下，農(nóng)村職業(yè)教育領(lǐng)域出現(xiàn)了學(xué)校數(shù)量增多、專業(yè)設(shè)置層次多樣化以及辦學(xué)主體多元化的趨勢(shì)，政府采取的多種配套政策賦予農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展的新內(nèi)涵和新意義。李峻等認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村職業(yè)教育政策的基本功能有：導(dǎo)向功能，使大量的低質(zhì)量的勞動(dòng)力變?yōu)閺?qiáng)有力的人才資源，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定；控制功能，使我國(guó)農(nóng)村職業(yè)教育在完善體系、制定培養(yǎng)與教學(xué)目標(biāo)、課程設(shè)置、教學(xué)計(jì)劃的制定和管理及招生時(shí)都有章可循，有法可依；協(xié)調(diào)功能，我國(guó)農(nóng)村職業(yè)教育的相關(guān)政策有力地協(xié)調(diào)了政治與經(jīng)濟(jì)和文化、農(nóng)村與城市、普通教育與職業(yè)教育之間的關(guān)系。[4]

（二）農(nóng)村職業(yè)教育政策的管理體制

農(nóng)村職業(yè)教育政策貫徹執(zhí)行力度與管理體制有很大關(guān)系，管理體制的健全與否會(huì)影響政策實(shí)施的具體效果。有研究者認(rèn)為，新世紀(jì)是農(nóng)村職業(yè)教育管理體制健全和縱深化的發(fā)展期。要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，從促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的高度，建立“三教統(tǒng)籌，推進(jìn)農(nóng)科教相結(jié)合，以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的農(nóng)村職業(yè)教育體系。以整合不同類型的教育資源，解決教育、科技、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期分離的社會(huì)難題，深化農(nóng)村職業(yè)教育體制改革，加快農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展。[5]還有研究者認(rèn)為，目前我國(guó)農(nóng)村職業(yè)教育沒(méi)有相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，因此，要在中央和地方設(shè)立上下統(tǒng)屬、專門管理農(nóng)村職業(yè)教育的機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)農(nóng)村職業(yè)教育在全國(guó)和地方的協(xié)調(diào)開(kāi)展。促使農(nóng)村職業(yè)學(xué)歷教育、農(nóng)民培訓(xùn)和農(nóng)業(yè)推廣形成既相互競(jìng)爭(zhēng),又相互促進(jìn)與配合的良性關(guān)系。[6]

（三）農(nóng)村職業(yè)教育政策制定和執(zhí)行問(wèn)題

在論及農(nóng)村職業(yè)教育政策的研究時(shí)，學(xué)者們普遍認(rèn)為由于研究者本身存在學(xué)識(shí)不足、方法落后等問(wèn)題，導(dǎo)致政策存在一定的缺陷。何云峰認(rèn)為，由于政策研究中存在著對(duì)職業(yè)教育發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)不清、職業(yè)教育政策研究的超前性不強(qiáng)、農(nóng)村職業(yè)教育政策研究力量薄弱、研究方法落后、研究水平整體不高等問(wèn)題，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中具體政策的制定過(guò)程中出現(xiàn)政策法規(guī)水平平面化、一般化，缺乏應(yīng)有的深度、廣度與效度。[7]雷世平認(rèn)為，現(xiàn)行的農(nóng)村職業(yè)教育政策存在著一些問(wèn)題，比如對(duì)政策本身的理論問(wèn)題研究不深，研究的根基不牢，導(dǎo)致了政策研究浮躁、缺乏理性；由于政策研究主體和政策決策主體趨同，且研究主體的作用發(fā)揮得不充分，降低了政策研究的價(jià)值；我國(guó)在農(nóng)村職業(yè)教育政策決策之前所采用的方法陳舊落后，一是經(jīng)驗(yàn)性論證，即征求意見(jiàn)。二是單向度論證，即可行性論證。這些都很難提醒決策者，并促使決策者從脫胎換骨的角度審視政策決定。[8]

（四）農(nóng)村職業(yè)教育政策的價(jià)值

從我國(guó)的國(guó)情來(lái)看，現(xiàn)階段要大力發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育，更應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮政策因素，隨之相關(guān)政策的價(jià)值問(wèn)題越來(lái)越成為影響農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展的重要因素。

1.農(nóng)村職業(yè)教育政策的價(jià)值分析。教育政策價(jià)值分析是一種教育政策研究的方法，具體是指對(duì)教育運(yùn)行價(jià)值系統(tǒng)和價(jià)值問(wèn)題進(jìn)行確認(rèn)及分析。從其研究的內(nèi)容來(lái)看，教育政策活動(dòng)中的價(jià)值問(wèn)題是教育政策價(jià)值分析的主要研究對(duì)象。有研究者從價(jià)值選擇、合法性和有效性這三個(gè)向度，對(duì)農(nóng)村職業(yè)教育政策進(jìn)行價(jià)值分析。在價(jià)值選擇方面，因?yàn)檗r(nóng)村職業(yè)教育兼具基礎(chǔ)性和職業(yè)性的雙重屬性，因而農(nóng)村職業(yè)教育政策的價(jià)值選擇，要保證同時(shí)滿足社會(huì)對(duì)效率的追求和個(gè)人對(duì)自由發(fā)展的需要。在合法性方面，農(nóng)村職業(yè)教育政策是以《憲法》作為基本依據(jù)，并根據(jù)公民受教育的基本權(quán)利和義務(wù)以及國(guó)家發(fā)展社會(huì)主義教育事業(yè)的原則來(lái)制定，因?yàn)橐先说陌l(fā)展、符合教育公平，符合社會(huì)利益的要求。在有效性方面，從價(jià)值與事實(shí)的角度來(lái)看農(nóng)村職業(yè)教育政策，其出發(fā)點(diǎn)來(lái)自農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高及農(nóng)民現(xiàn)代素質(zhì)的培養(yǎng)。[1]

2.農(nóng)村職業(yè)教育政策的價(jià)值定位。對(duì)政策的科學(xué)研究方法不僅強(qiáng)調(diào)基本問(wèn)題，而且在相當(dāng)大的程度上也需要澄清政策中的價(jià)值取向。對(duì)農(nóng)村職業(yè)教育政策的價(jià)值進(jìn)行理性的、批判性的認(rèn)識(shí)與檢驗(yàn)是農(nóng)村職業(yè)教育政策研究的重要內(nèi)容。周潔認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村職業(yè)教育政策價(jià)值定位有兩個(gè)基本點(diǎn)，這兩個(gè)基本點(diǎn)分別是發(fā)展性和社會(huì)性。發(fā)展性主要體現(xiàn)在以農(nóng)民個(gè)體發(fā)展為本位，解決弱勢(shì)群體的個(gè)人發(fā)展問(wèn)題，解決社會(huì)弱勢(shì)群體的教育不公平問(wèn)題；社會(huì)性主要表現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)和就業(yè)為本位，解決與經(jīng)濟(jì)掛鉤的農(nóng)民收入和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題。[1]趙翠認(rèn)為，新世紀(jì)農(nóng)村職業(yè)教育政策的核心是人的發(fā)展。新型農(nóng)民的培養(yǎng)成為衡量農(nóng)村職業(yè)教育政策的標(biāo)準(zhǔn)。把人本身的發(fā)展作為一切發(fā)展的切入點(diǎn)，在注重農(nóng)民技能培訓(xùn)的同時(shí)，還要注重農(nóng)民其他素質(zhì)及精神文明的提高。實(shí)現(xiàn)教育政策價(jià)值從社會(huì)性的外在價(jià)值向人本身發(fā)展的內(nèi)在價(jià)值轉(zhuǎn)變。追求回歸農(nóng)民發(fā)展的內(nèi)在價(jià)值的農(nóng)村職業(yè)教育，要有更加豐富的內(nèi)涵，為農(nóng)民的幸福生活服務(wù)，這才是農(nóng)村職業(yè)教育的最高價(jià)值。[9]

我國(guó)農(nóng)村職業(yè)教育政策越來(lái)越關(guān)注弱勢(shì)群體個(gè)人發(fā)展的問(wèn)題,符合教育政策當(dāng)前“以人為本”、“注重公平”的價(jià)值取向，將“以人為本,以農(nóng)民為本”作為農(nóng)村職業(yè)教育政策的價(jià)值定位。從“注重效率，兼顧公平”的價(jià)值取向“以人文本，注重公平”的價(jià)值取向的轉(zhuǎn)變，可以看出我國(guó)社會(huì)的進(jìn)步，我國(guó)教育的進(jìn)步。同時(shí)也看到了我國(guó)農(nóng)村職業(yè)教育光明的未來(lái)。

3.農(nóng)村職業(yè)教育政策的價(jià)值偏差。有學(xué)者指出，由于農(nóng)村職業(yè)教育的投入偏低、教育資源配置失衡，農(nóng)村學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)普遍存在投入不足、教學(xué)設(shè)備單一和教學(xué)手段落后等問(wèn)題。再加上政府對(duì)教育投資的城市導(dǎo)向，忽視農(nóng)村教育的重要性及一些地方政府官員為了顯示自己的政績(jī)有意制造與拉大城鄉(xiāng)校際差距，追求“形象工程”，過(guò)分投入對(duì)“示范性學(xué)?！?、“重點(diǎn)學(xué)校”的建設(shè)，造成基礎(chǔ)教育發(fā)展不均衡等都造成了農(nóng)村職業(yè)教育政策的失真。關(guān)于產(chǎn)生的具體的原因分析，周潔認(rèn)為，一是政策的價(jià)值主體存在多樣性。我國(guó)對(duì)農(nóng)村中等職業(yè)教育實(shí)行中央、省、市三級(jí)辦學(xué)體制；二是價(jià)值選擇中的錯(cuò)位與缺失。由于政府對(duì)農(nóng)村學(xué)校職業(yè)學(xué)校在管理上的落后和不重視，導(dǎo)致農(nóng)村與城鎮(zhèn)學(xué)校的不公平逐漸被人為的擴(kuò)大；三是獲取教育資源的有限性。由于職業(yè)教育的非義務(wù)教育性以及客觀存在的城鄉(xiāng)差距和貧富差距，致使農(nóng)村廣大弱勢(shì)群體職業(yè)教育權(quán)益得不到保障。[1]

（五）政策實(shí)施的建議

我國(guó)農(nóng)村職業(yè)教育長(zhǎng)期以來(lái)在較低的水平徘徊。政府、社會(huì)、個(gè)人對(duì)于農(nóng)村職業(yè)教育的認(rèn)識(shí)水平較低。因此，完善我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)村職業(yè)教育的任務(wù)是相當(dāng)艱巨的。為了保證這項(xiàng)工作的正確方向和發(fā)展速度，必須確立起完善農(nóng)村職業(yè)教育政策的原則。具有包括：（1）以質(zhì)量樹(shù)品牌原則。這是保證農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展方向的有力保障。（2）以點(diǎn)帶面原則。以縣級(jí)職教中心為基礎(chǔ)，逐步完成農(nóng)村職業(yè)教育的任務(wù)。（3）以就業(yè)為導(dǎo)向原則。農(nóng)村職業(yè)教育的實(shí)效性是人們衡量農(nóng)村職業(yè)教育本身好壞的首要標(biāo)準(zhǔn)。（4）以政府為主導(dǎo)原則。自上而下由各級(jí)政府主動(dòng)制定并組織實(shí)施、負(fù)責(zé)監(jiān)督。[10]何云峰則認(rèn)為要從以下三方面來(lái)促進(jìn)看未來(lái)農(nóng)村職業(yè)教育政策的建設(shè)：（1）要以大職業(yè)教育的視野審視農(nóng)村職業(yè)教育政策法規(guī)建設(shè)；（2）要以國(guó)際化的視野來(lái)推進(jìn)農(nóng)村職業(yè)教育政策法規(guī)建設(shè)；（3）要提高農(nóng)村職業(yè)教育政策法規(guī)研究的水平，增強(qiáng)政策的執(zhí)行效力。[7]

三、相關(guān)研究的未來(lái)走向

農(nóng)村職業(yè)教育政策研究是農(nóng)村職業(yè)教育政策的方法論或技術(shù)工具，貫穿于農(nóng)村職業(yè)教育政策落實(shí)的全過(guò)程。農(nóng)村職業(yè)教育政策研究既是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立，又是一個(gè)囊括實(shí)證性和經(jīng)驗(yàn)性的領(lǐng)域，因其研究對(duì)象的廣泛性、復(fù)雜性，相應(yīng)地，其研究范疇也極為廣泛。

新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村職業(yè)教育政策研究成果迅速增加，政策研究也開(kāi)始走向深入，研究已經(jīng)不限于經(jīng)驗(yàn)式的總結(jié)，理性思考的成分逐漸增多。但是問(wèn)題依然存在，主要表現(xiàn)為：（1）整體而言，大部分的研究還是基于實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的對(duì)策總結(jié)，基礎(chǔ)性的理論探究顯得薄弱；（2）有關(guān)農(nóng)村職業(yè)教育政策基本理論，如政策的基本理念、價(jià)值觀、社會(huì)目的等相關(guān)本體性的研究有待深入；（3）對(duì)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒的不是太多。無(wú)論是本土政策還是國(guó)外政策，都具有其存在的合理性。對(duì)國(guó)外相關(guān)政策的研究，將對(duì)我國(guó)農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展具有借鑒的重要意義。

隨著研究的深入，農(nóng)村職業(yè)教育政策的方法論、農(nóng)村職業(yè)教育政策制定機(jī)制及其改進(jìn)、農(nóng)村職業(yè)教育政策的執(zhí)行和發(fā)展將是未來(lái)政策研究的重要領(lǐng)域。由于我國(guó)的特殊情況，農(nóng)村人口占了總?cè)丝诘娜种€多，農(nóng)村的地域面積很大，使得農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展環(huán)境很復(fù)雜。再加上農(nóng)村職業(yè)教育政策制定過(guò)程及涉及的問(wèn)題繁雜，而且，農(nóng)村職業(yè)教育政策的理論和方法都還沒(méi)有得到相應(yīng)的發(fā)展，所以，容易導(dǎo)致理論和實(shí)踐相脫離的現(xiàn)象。針對(duì)這一情況，應(yīng)尤為重視以下幾個(gè)研究方向。

（一）大力加強(qiáng)農(nóng)村職業(yè)教育政策的基本理論和方法論研究，迅速提高我國(guó)農(nóng)村職業(yè)教育理論的研究水平

與傳統(tǒng)的社會(huì)科學(xué)相比，農(nóng)村職業(yè)教育政策研究具有更廣泛的范圍，用科學(xué)的理論來(lái)看農(nóng)村職業(yè)教育政策，以及從國(guó)外職業(yè)教育發(fā)展的成功案例中尋求啟示對(duì)改進(jìn)我國(guó)的農(nóng)村職業(yè)教育政策研究是大有好處的?，F(xiàn)階段，由于多方面的原因，我國(guó)農(nóng)村職業(yè)教育政策研究剛剛起步，研究團(tuán)隊(duì)尚未形成。因此，新世紀(jì)我國(guó)農(nóng)村職業(yè)教育政策研究必須大力加強(qiáng)對(duì)基本理論和方法的探索，進(jìn)行知識(shí)創(chuàng)新，提高自身的學(xué)術(shù)水平。

（二）全面開(kāi)展對(duì)農(nóng)村職業(yè)教育政策分支領(lǐng)域的探索，建立健全我國(guó)農(nóng)村職業(yè)教育政策的科學(xué)體系

農(nóng)村職業(yè)教育政策研究作為一個(gè)學(xué)科領(lǐng)域的總名稱，包含有農(nóng)村職業(yè)教育政策理論、農(nóng)村職業(yè)教育政策分析方法、農(nóng)村職業(yè)教育政策決策過(guò)程、農(nóng)村職業(yè)教育政策比較、農(nóng)村職業(yè)教育政策未來(lái)研究以及政策的選擇和執(zhí)行等。與此同時(shí)，我國(guó)農(nóng)村東西部差異很大，要針對(duì)不同地區(qū)的特點(diǎn)制定相應(yīng)的政策。因此，全面開(kāi)展對(duì)農(nóng)村職業(yè)教育政策分支領(lǐng)域和地區(qū)差異的探索，建立健全我國(guó)農(nóng)村職業(yè)教育政策科學(xué)體系十分迫切。

（三）立足于對(duì)我國(guó)農(nóng)村職業(yè)教育政策問(wèn)題的調(diào)查研究，增強(qiáng)我國(guó)農(nóng)村職業(yè)教育政策研究的應(yīng)用性、現(xiàn)實(shí)性和本土化

農(nóng)村職業(yè)教育政策研究的對(duì)象是農(nóng)村職業(yè)教育政策實(shí)踐、政策系統(tǒng)及其運(yùn)行，是以行動(dòng)為導(dǎo)向的，體現(xiàn)理論與實(shí)踐的有機(jī)統(tǒng)一，其目的和功能是提供農(nóng)村職業(yè)教育政策相關(guān)知識(shí)，為現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村職業(yè)教育政策實(shí)踐服務(wù)。

（四）緊密關(guān)注國(guó)外農(nóng)村職業(yè)教育政策發(fā)展的趨勢(shì)，大膽借鑒其理論和方法成果

雖然國(guó)與國(guó)之間的情況不同，但實(shí)施政策的目的都是一致的。借鑒國(guó)外政策科學(xué)研究的相關(guān)理論，有助于開(kāi)闊農(nóng)村職業(yè)教育政策研究的視野，拓展農(nóng)村職業(yè)教育政策研究的主題，也有助于農(nóng)村職業(yè)教育政策研究更好地為農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展服務(wù)。

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