江霞

近些年，中央和地方財(cái)政對(duì)農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)的資金投人雖都在逐年上升,先后通過(guò)“陽(yáng)光工程”、“農(nóng)村勞動(dòng)力技能就業(yè)計(jì)劃”、“雨露計(jì)劃”、“星火計(jì)劃”及其它項(xiàng)目來(lái)開(kāi)展農(nóng)民工培訓(xùn)。通過(guò)公共產(chǎn)品理論，政府理應(yīng)成為農(nóng)民工培訓(xùn)的投資主體，但是，現(xiàn)在政府對(duì)農(nóng)民工培訓(xùn)的投入遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民工的需求，針對(duì)這種特殊情況，從農(nóng)民工培訓(xùn)政策尋找問(wèn)題的突破口，借此研究政府資金投入不足的問(wèn)題。

一、農(nóng)民工培訓(xùn)投入相關(guān)政策回顧

2003 年，農(nóng)業(yè)部和教育部等六部門聯(lián)合發(fā)布《2003-2010 年全國(guó)農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》，論述到中央政府與地方政府相互扶持，積極引導(dǎo)和開(kāi)展農(nóng)民工培訓(xùn)，要加強(qiáng)管理和加大投入的同時(shí)，各相關(guān)部門協(xié)調(diào)合作，各盡職責(zé)，共同做好農(nóng)民工培訓(xùn)的政策指導(dǎo)、督促以及服務(wù)工作。[1]

2008 年，金融危機(jī)席卷全球，我國(guó)的制造業(yè)受到嚴(yán)重影響，農(nóng)民工就業(yè)形勢(shì)十分嚴(yán)峻，我國(guó)政府及時(shí)出臺(tái)了很多政策支持農(nóng)民工教育培訓(xùn)和就業(yè)。國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于切實(shí)做好當(dāng)前農(nóng)民工工作》的通知，闡述了要加大對(duì)農(nóng)民工培訓(xùn)的投入。但是農(nóng)民工培訓(xùn)出現(xiàn)地區(qū)間的非合作博弈突出表現(xiàn)為輸入地政府與輸出地政府之間的利益沖突。對(duì)這個(gè)問(wèn)題，中央政府也給予了高度關(guān)注。[2]

中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于2009 年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》中，明確要求輸入地政府、輸出地政府及企業(yè)必須相互配合，積極開(kāi)展具有針對(duì)性和實(shí)用性的農(nóng)民工培訓(xùn)，盡量解決跨地區(qū)的保障關(guān)系轉(zhuǎn)移的接續(xù)問(wèn)題。[3]

2010 年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民工培訓(xùn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出要落實(shí)農(nóng)民工培訓(xùn)的責(zé)任，中央和地方政府在加大支持力度的同時(shí)，建立并完善政府、用人單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的農(nóng)民工培訓(xùn)投入機(jī)制。[4]還進(jìn)一步指出，我國(guó)農(nóng)民工培訓(xùn)要以省級(jí)統(tǒng)籌為重點(diǎn)，將農(nóng)民工培訓(xùn)資金列入財(cái)政預(yù)算中，集中使用培訓(xùn)資金，提高效益。改變資金分散安排、分散下達(dá)、效益不高的狀況?？茖W(xué)制定培訓(xùn)補(bǔ)貼基本標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范培訓(xùn)項(xiàng)目管理，嚴(yán)格監(jiān)管培訓(xùn)資金使用按照同一地區(qū)、同一工種補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的原則。[4]

其后不久，人力資源和社會(huì)保障部等三部委又聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步實(shí)施特別職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃的通知》，要求各級(jí)相關(guān)部門對(duì)失去工作返回家鄉(xiāng)的農(nóng)民工，根據(jù)其就業(yè)意愿，由所在地勞動(dòng)保障部門組織開(kāi)展相關(guān)培訓(xùn)，民工參加各類職業(yè)培訓(xùn)后，政府要按規(guī)定給予相關(guān)專項(xiàng)資金。[5]

2010 年7 月29 日，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020 年）》發(fā)布，提出建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)的目標(biāo)，要求國(guó)家財(cái)政加大對(duì)終身教育、綜合素養(yǎng)和職業(yè)技能培訓(xùn)的投人比例，尤其是要加大對(duì)農(nóng)民工業(yè)技能培訓(xùn)的投人。[6]

二、農(nóng)民工培訓(xùn)政府投入困境

（一）資金投入過(guò)于分散

我國(guó)政府有多個(gè)部門包括勞動(dòng)部門、農(nóng)業(yè)部門、教育部門、扶貧開(kāi)發(fā)部分及其他各政府部門，都在以不同方式介入農(nóng)民工培訓(xùn)，但缺少集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。目前，全國(guó)各地以“陽(yáng)光工程”、“農(nóng)村勞動(dòng)力技能就業(yè)計(jì)劃”、“雨露計(jì)劃”、“星火計(jì)劃”等為載體，通過(guò)興辦學(xué)校、舉辦培訓(xùn)項(xiàng)目等來(lái)開(kāi)展農(nóng)民工培訓(xùn)工作，中央及地方各級(jí)部門投入了大量的培訓(xùn)資金，但由于培訓(xùn)項(xiàng)目繁多，資金過(guò)于分散，重復(fù)培訓(xùn)現(xiàn)象嚴(yán)重，實(shí)際落實(shí)到人頭的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)很少，培訓(xùn)效果不佳。

（二）資金投入總量太少

當(dāng)前，政府對(duì)培訓(xùn)的資金投入未達(dá)到應(yīng)有的水平，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-202 年）》指出，教育公平的主要責(zé)任在政府。培訓(xùn)也是一種教育，那么，在農(nóng)民工培訓(xùn)中實(shí)現(xiàn)教育公平的主要責(zé)任也應(yīng)在政府。但目前，政府對(duì)農(nóng)民工培訓(xùn)的投入比例遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到50%。相關(guān)研究報(bào)告顯示，中央財(cái)政用于補(bǔ)貼農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)僅有“陽(yáng)光工程”的2.5 億元，地方配套的資金也僅為6 億多元，這對(duì)于解決2 億多農(nóng)民工的職業(yè)技能培訓(xùn)來(lái)說(shuō)是杯水車薪。投入的嚴(yán)重不足，已經(jīng)影響到農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)工作的正常進(jìn)行。[7]

（三）資金投入不夠均衡

目前，我國(guó)的農(nóng)民工培訓(xùn)資金投入存在著嚴(yán)重缺失公平的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為農(nóng)民工投資存在著巨大的城鄉(xiāng)差異和地區(qū)差異。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)占據(jù)了我國(guó)大部分的社會(huì)公共品的投資，而廣大貧困農(nóng)村地區(qū)地區(qū)則只占很小一部分，農(nóng)民工培訓(xùn)在一些偏遠(yuǎn)的地區(qū)很難正常開(kāi)展起來(lái)。

三、農(nóng)民工培訓(xùn)政府投入困境的根源

（一）農(nóng)民工培訓(xùn)資金管理混亂

目前，我國(guó)有多個(gè)部門開(kāi)展農(nóng)民工培訓(xùn)，如農(nóng)業(yè)部有“陽(yáng)光工程”，中央扶貧辦有“雨露計(jì)劃”，中央統(tǒng)戰(zhàn)部有“溫暖工程”，不夠成熟的投入機(jī)制稀釋了農(nóng)民工培訓(xùn)的財(cái)政資金，并且各部門各行其政、分頭管理，出現(xiàn)培訓(xùn)力量分散、培訓(xùn)管理失控的局面。各部門之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，更容易出現(xiàn)政出多門的現(xiàn)象，減小了農(nóng)民工培訓(xùn)的財(cái)政合力，出現(xiàn)重復(fù)性培訓(xùn)，降低了培訓(xùn)資金的利用率。

（二）中央與地方政府的不協(xié)調(diào)

農(nóng)民工培訓(xùn)的投入問(wèn)題之所以沒(méi)得到很好的解決，還應(yīng)歸因于中央與地方政府間的合作缺位。雖然政策上說(shuō)中央政府對(duì)農(nóng)民工培訓(xùn)投入應(yīng)起到主導(dǎo)地位，地方政府要給予輔助，但是，沒(méi)有一條細(xì)則是闡述中央政府與地方政府在農(nóng)民工培訓(xùn)投入上的比例關(guān)系，一些地方政府借此搞機(jī)會(huì)主義，把農(nóng)民工培訓(xùn)的投入責(zé)任拋給中央政府，從而導(dǎo)農(nóng)民工培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)不足。并且，由于中央和地方政府的利益和目標(biāo)不盡相同，對(duì)于財(cái)政資金的使用，中央和地方的支出偏好順序可能不一致，在監(jiān)督機(jī)制不健全的情況下，難免會(huì)出現(xiàn)地方政府為了實(shí)現(xiàn)自己利益的最大化，而消極對(duì)待農(nóng)民工培訓(xùn)投入的問(wèn)題。

（三）農(nóng)民工輸入地與輸出地的不合力

一方面，地方政府對(duì)于農(nóng)民工培訓(xùn)與自身利益的關(guān)系具有其功利性認(rèn)識(shí)。根據(jù)我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡性的特點(diǎn)，相對(duì)欠發(fā)達(dá)的地方往往是農(nóng)民工重要的輸出地，在財(cái)政緊缺的狀況下，當(dāng)?shù)卣辉敢獬袚?dān)更多的培訓(xùn)任務(wù)；而輸入地政府則認(rèn)為農(nóng)民工的流動(dòng)性很強(qiáng)，投入的回報(bào)率很低，并且，會(huì)加大財(cái)政支出，導(dǎo)致農(nóng)民工輸入地政府對(duì)農(nóng)民工培訓(xùn)的熱情不高。另一方面，由于農(nóng)民工培訓(xùn)的信息的共享程度不高，容易導(dǎo)致重復(fù)培訓(xùn)或者培訓(xùn)后期追蹤服務(wù)不到位等現(xiàn)象，從而導(dǎo)致培訓(xùn)成本提高。

（四）農(nóng)民工培訓(xùn)相關(guān)政策不夠明了

我國(guó)對(duì)于農(nóng)民工培訓(xùn)投入的相關(guān)政策一直采取理想狀態(tài)的闡述，希望政府、企業(yè)和農(nóng)民工三方共同投入。但是，這就忽略了很重要的現(xiàn)實(shí)狀況。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)民工的收入一直較低并且不穩(wěn)定，對(duì)于工資作為主要收入來(lái)源的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，基本無(wú)力承擔(dān)人力資本投資費(fèi)用；從企業(yè)的角度講，農(nóng)民工是從業(yè)人員中流動(dòng)性最強(qiáng)的群體，農(nóng)民工人力資本的投資與收益不對(duì)稱的情況，使得絕大多數(shù)企業(yè)不愿意承擔(dān)農(nóng)民工培訓(xùn)的任務(wù)；這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題使投入政策成為一紙空文，也使政府對(duì)自己應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任找到推諉的理由。

四、農(nóng)民工培訓(xùn)政府投入困境的解決路徑

（一）規(guī)范農(nóng)民工培訓(xùn)資金的管理制度

實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，必須抓好農(nóng)民工培訓(xùn)這項(xiàng)重要工作，然而，充足的投入資金是開(kāi)展農(nóng)民工培訓(xùn)的奠基石，因此，規(guī)范農(nóng)民工培訓(xùn)資金的管理制度尤為重要。要將相關(guān)部門的培訓(xùn)資金由培訓(xùn)基地統(tǒng)一管理，整合使用，并實(shí)行政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，相關(guān)部門分工合作管理體制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府是被作為市場(chǎng)調(diào)節(jié)的補(bǔ)充者，在市場(chǎng)失調(diào)的時(shí)候主動(dòng)承擔(dān)調(diào)節(jié)的責(zé)任。因?yàn)椋坏獫M足農(nóng)民工公共需要及其對(duì)公共利益的追求，還應(yīng)該對(duì)農(nóng)民工培訓(xùn)投入彌補(bǔ)和消除可能帶來(lái)的種種缺陷和不足。[8]

（二）完善中央與地方政府的投入合作

政府的人力資本投資行為動(dòng)機(jī)與個(gè)人和用人單位追求各自的經(jīng)濟(jì)利益的投資行為動(dòng)機(jī)不同，它是滿足政府行使公共權(quán)力，發(fā)揮其公共職能作用的需要。（1）中央政府要明確自己的主導(dǎo)作用，把重點(diǎn)放在實(shí)施農(nóng)民工培訓(xùn)的政策方針與宏觀規(guī)劃上，在充分調(diào)動(dòng)地方政府培訓(xùn)的積極性的情況下，把實(shí)施具體措施的權(quán)利交給地方政府；（2）中央政府必須要加強(qiáng)對(duì)地方政府的監(jiān)督力度，建立并完善合理的獎(jiǎng)懲制度，對(duì)消極對(duì)待農(nóng)民工培訓(xùn)投入問(wèn)題的地方政府進(jìn)行合理、有效的懲罰；（3）政府應(yīng)積極對(duì)農(nóng)民工培訓(xùn)制度實(shí)行創(chuàng)新，并以相應(yīng)的財(cái)政和政策給予支持，建立并完善可行的農(nóng)民工培訓(xùn)投入機(jī)制，推動(dòng)地方各級(jí)政府更好地落實(shí)相應(yīng)的農(nóng)民工投入責(zé)任。

（三）厘清“輸出地與輸入地”的合作關(guān)系

對(duì)農(nóng)民工培訓(xùn)的投入問(wèn)題，農(nóng)民工的輸出地與輸入地之間應(yīng)達(dá)到“雙贏”的目標(biāo)。從農(nóng)民工的輸出地與輸入地之間的關(guān)系看，農(nóng)民工是所在地區(qū)的勞動(dòng)力精英，如果對(duì)農(nóng)民工加以針對(duì)性培訓(xùn)，不但能夠帶動(dòng)輸出地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，對(duì)輸入地財(cái)政收入的增長(zhǎng)也會(huì)起到更好的促進(jìn)效應(yīng)。因此，就農(nóng)民工輸出地而言，應(yīng)加強(qiáng)外出農(nóng)民工的管理與服務(wù)，并且針對(duì)民工就業(yè)分散的特點(diǎn)，為他們提供跟蹤服務(wù)和權(quán)益維護(hù)；而對(duì)農(nóng)民工輸入地而言,更須加快農(nóng)民工的勞動(dòng)保障和就業(yè)服務(wù)體制的改革，為農(nóng)民工謀取更好的福利?？傊?，在農(nóng)民工培訓(xùn)的投入方面，農(nóng)民工的輸出地和輸入地應(yīng)該齊心協(xié)力、各盡其責(zé)，開(kāi)展好農(nóng)民工培訓(xùn)工作。

（四）農(nóng)民工培訓(xùn)投入的法制建設(shè)

對(duì)于政府部門來(lái)說(shuō)，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)政策導(dǎo)向投入。針對(duì)目前忽視農(nóng)民工培訓(xùn)的現(xiàn)狀，政府有義務(wù)保障對(duì)農(nóng)民工培訓(xùn)的公共財(cái)政投入，確立農(nóng)民工培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的投入原則，確保農(nóng)民工培訓(xùn)公共財(cái)政投入隨國(guó)民經(jīng)濟(jì)收入增長(zhǎng)而逐年增長(zhǎng)；合理測(cè)算農(nóng)民工培訓(xùn)成本，核定農(nóng)民工培訓(xùn)人均公共財(cái)政投入的額度和標(biāo)準(zhǔn)；明確各級(jí)政府在農(nóng)民工培訓(xùn)中的財(cái)政投入比例和責(zé)任，做到有法可依。

[1]農(nóng)業(yè)部，勞動(dòng)保障部，教育部，科技部，建設(shè)部，財(cái)政部.2003-2010 年全國(guó)農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃[Z].2003-09-09.

[2]國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于切實(shí)做好當(dāng)前農(nóng)民工工作的通知[Z].國(guó)辦發(fā)[2008]130 號(hào),2008-12-20.

[3]中共中央,國(guó)務(wù)院.關(guān)于2009 年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)[Z].2008-12-31.

[4]國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民工培訓(xùn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)[Z].國(guó)辦發(fā)[2010]11 號(hào),2010-01-21.

[5]人力資源和社會(huì)保障部,國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì),財(cái)政部.關(guān)于進(jìn)一步實(shí)施特別職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃的通知[Z].人社部發(fā)[2010]13 號(hào),2010-02-10.

[6]國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020 年）[Z].2010-07-29.

[7]黃錕,楚睿.農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)的現(xiàn)狀、特征與對(duì)策[J].遼寧農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào),2008(7):18.

[8]肖娜.農(nóng)民工人力資本形成過(guò)程中投資主體行為分析[D].北京:首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué),2006:27.