屈振輝 楊 瑩

在我國的教育法律體系中，學前教育立法應被提上重要日程。剛卸任不久的溫家寶總理調(diào)研北京學前教育工作時曾指出，要通過立法把發(fā)展學前教育納入法制軌道。[1]在2011年初的全國人大會議上，有關學前教育立法的問題多次引發(fā)了熱議。教育部早已表示要啟動學前教育立法，目前我國的學前教育立法卻仍未啟動。此種情形也反映出在我國的學前教育立法中，仍有很多關鍵的基礎性問題沒有解決。這些問題中，最為關鍵的是如何定位學前教育法的屬性問題，這些問題的解決關系著如何制定學前教育法。學前教育在現(xiàn)代已是重要的公共產(chǎn)品，所以立法需體現(xiàn)出學前教育的公益性。我國需在學前教育立法中強調(diào)其社會公益的地位，擯棄過去教育立法中的行政意蘊。在此方面我國已頒布許多的相關政策，其中多數(shù)政策都表達出其社會公益性，但從性質(zhì)上來說還是屬于社會政策的范圍?，F(xiàn)階段我國學前教育立法極其重要的任務，就是促進這些政策實現(xiàn)法律化。

一、社會公益性是學前教育政策與立法的構建基礎，更是學前教育的基本所在

社會公益性是學前教育屬性的基本所在?！蛾P于當前發(fā)展學前教育的若干意見》（國發(fā)〔2010〕41號）明確指出：學前教育“是重要的社會公益事業(yè)”?！鞍l(fā)展學前教育，必須堅持公益性和普惠性?！痹趥€人發(fā)展方面，學前教育能促進個人德智體等方面的發(fā)展；在社會效益方面，可以整體提升家庭的生活質(zhì)量與教育效益，并增加社會的穩(wěn)定性，尤其是在保障弱勢群體教育的公平起點上，可打破貧困的代際循環(huán)，維護社會公平，為我國的可持續(xù)發(fā)展播撒正能量。因此，學前教育內(nèi)含顯著的公益性，學前教育的根本性質(zhì)是公益性。[2]在我國當前的學前教育領域中卻具有明顯的功利主義偏向，與公益性相違背?！爱斍捌赜诠麅r值的現(xiàn)實社會需求，使得學前教育的工具性價值占據(jù)主導地位……使學前教育出現(xiàn)了一種泛功利化傾向，主要表現(xiàn)在：一是學前教育機構社會化。市場運作下一些幼兒園為了追逐利潤，辦園貴族化、精品化而去大眾化的趨勢日益嚴峻?！盵3]為避免此種功利主義的蔓延，必須將學前教育的社會公益性放置在第一位。確定學前教育的社會公益性在政策與立法的角度上，也含有深層次的涵義。由于“社會政策也體現(xiàn)了一定的公共利益……它是一定時期‘公益性’利益的體現(xiàn)”[4]14，這表明內(nèi)含社會公益性的學前教育政策，需要從教育政策中升格為社會政策。而正在發(fā)展中的學前教育也和社會政策有著千絲萬縷的聯(lián)系。幼兒園、托兒所等學前教育組織形式的出現(xiàn)，許多都是職工主要是有關女職工社會福利政策的產(chǎn)物。在計劃經(jīng)濟時代，“各級教育、衛(wèi)生部門舉辦的幼兒園和托兒所，各企業(yè)、事業(yè)、機關、部隊舉辦的園所由舉辦部門和單位負責，作為職工福利的一部分?！盵5]91但學前教育政策社會政策性質(zhì)的確立，對于學前教育立法更具有意義。“學前教育政策不僅指導著學前教育立法的過程，而且指導著學前教育法規(guī)的運行和實施，是學前教育法規(guī)的靈魂……學前教育政策是制定學前教育法規(guī)的依據(jù)，學前教育法規(guī)是學前教育政策得到實施的保證。成熟的、穩(wěn)定的學前教育政策在一定的條件下可以轉化成學前教育法規(guī)?！盵6]30所以在我國的學前教育領域中，當前的學前教育政策也應是今后立法不可或缺的一環(huán)?！吧鐣咿D變?yōu)榱⒎?，是把?jīng)過實踐驗證證明是正確的并具有長期穩(wěn)定性的成熟的社會政策，用法規(guī)的形式固定下來?！盵7]9我國學前教育政策應是符合社會公益性的社會政策，所以其法律化產(chǎn)物的立法也應符合社會公益性。

二、深入領略和辨識當前的學前教育政策，研究我國今后的學前教育立法導向

在政策和立法問題的關系上，法理學與政策科學似有著相同的見解，即將政策作為法律的靈魂和導向?！胺梢哉邽橹笇?。首先，政策是法律制定的依據(jù)。在立法過程中，無論立法動議的提出，還是法律草案的起草，都應當參考當時國家和執(zhí)政黨政策的總體精神。”[8]14這表明在我國學前教育立法出臺前，國家的有關政策是立法的導向。新中國成立后頒布了一攬子學前教育政策?！皬男轮袊闪⒊跗谥痢母铩八雠_的學前教育相關政策來看，我國的學前教育政策體系基本成型?！盵9]但自改革開放以來，我國原本的學前教育格局破裂，國家因此頒布了一些新的政策，如《關于發(fā)展農(nóng)村幼兒教育的幾點意見》《關于改進和加強學前班管理的意見》《關于企業(yè)辦幼兒園的若干意見》《關于幼兒教育改革與發(fā)展的指導意見》《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》《全國幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標實施意見》《中國兒童發(fā)展綱要（2001—2010）》《幼兒園教育指導綱要（試行）》《中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020）》等。國家還頒布了一些學前教育法規(guī)，如《幼兒園工作規(guī)程》《幼兒園管理條例》等。2010年，國務院頒布了《關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》。這些都是對我國當前學前教育發(fā)展富含指導意義的政策，對我國學前教育領域中的多數(shù)問題提出了原則性規(guī)范，這為我國未來的學前教育立法打下了基礎。有學者認為，我國學前教育立法應抓住影響我國學前教育事業(yè)發(fā)展的根本性、深層次的核心問題，特別是要對學前教育性質(zhì)、政府職責、投入體制、管理體制、辦園體制、幼兒教師的身份與待遇等重點問題作出規(guī)定。[10]筆者認為，這些問題在《關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》等政策性文件中已有涉及，下一步是要盡快將這些政策性的規(guī)定提升為國家立法。如前所述，學前教育應是富含社會公益性的事業(yè)，學前教育的政策也是內(nèi)含社會公益性的社會政策，它們?nèi)羯駷閲伊⒎ㄐ柽_到一定的條件，即只有“成功的和成熟的”、“具有長期穩(wěn)定性的”和“對全局有重大影響的”政策才能轉化為立法。[11]22從目前的情況看來，我國實行的學前教育政策基本合乎上述要求，因此，可以此為藍本制定相關學前教育立法。實際上，我國有許多地方性質(zhì)的學前教育立法早已出現(xiàn)，如北京、上海和浙江等地的學前教育條例，其他省份的學前教育立法也正在制定當中。這也讓我國的法制領域出現(xiàn)了“地方性立法大面積趕超國家立法”的奇觀。這既表現(xiàn)出地方性政府對學前教育的重視，也給我國學前教育立法施加了相當重的壓力，因此，我國學前教育立法的正式行文迫在眉睫。

三、描繪今后我國學前教育立法的基本框架，爭取制度創(chuàng)新并處理重大性問題

對學前教育立法存在的問題，一方面有理念、目標和認知層面的，另一方面也有基本制度設計和具體內(nèi)容層面的。有許多學者先于本文對此進行了深入的研究，取得了一系列內(nèi)含重要實際價值的研究成果。筆者無意重復學界友人的研究成果，只在自身的領悟上對此問題提出一些見解。這些見解包含以下三點：

（一）充實當下的學前教育政策，并促使其向社會政策轉變，鞏固學前教育立法的根基

前文論及我國學前教育政策應是富含社會公益性的社會政策，但實質(zhì)上是我國學前教育政策發(fā)展的未來展望。當前我國的學前教育政策與社會政策仍相距甚遠，此等差距也許會極大程度地影響我國的學前教育立法進度。一般說來，“政府的社會政策具有社會性的目標，這種目標在各國可能有所不同，但一般包含以下幾個方面：滿足社會成員的基本需要、維護社會公平、解決社會問題、保持社會穩(wěn)定和提高社會生活質(zhì)量等?！盵12]11只可惜我國新近頒布的學前教育政策，對以上社會性目標的體現(xiàn)卻不顯著。實際上學前教育所覆蓋的問題在當代中國需作為首要的社會問題上來解決，而不能以教育問題一以概之。幼兒入園難、教育資源分配不合理等問題的本身就隱藏著難以言明的社會動因。由于學前教育問題所蘊含的社會問題性質(zhì)，這使我們應運用社會政策去妥善解決它?！吧鐣弑旧砭褪轻槍ι鐣栴}而形成并展開的活動過程，在社會問題的解決中發(fā)揮著作用?！盵12]75所以，我國需對現(xiàn)行的學前教育政策開展有針對性的修補工作，如前文所述的社會公益性，讓學前教育政策升格為公益的社會政策。在這一方面，國務院《關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》中“保障適齡兒童接受基本的、有質(zhì)量的學前教育”、“提供‘廣覆蓋、?；尽膶W前教育公共服務”、“積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費較低的普惠性民辦幼兒園發(fā)展”等內(nèi)容內(nèi)含顯著的社會政策色彩，是目前我國現(xiàn)行學前教育政策中最具社會政策意義的內(nèi)容。我國若要制定出有社會公益性的學前教育立法，就一定要主動吸收這些政策的精神，并將之法律化。

（二）潛心研討學前教育立法模式，統(tǒng)籌與義務教育的轉接事宜，衡量現(xiàn)法與新法間的關系

為社會立法，更是為社會利益立法。“法律應該以社會為基礎。法律應該是社會共同的、由一定物質(zhì)生產(chǎn)方式所產(chǎn)生的利益和需要的表現(xiàn)?！盵13]292人類法律發(fā)展至近代出現(xiàn)了一種新的類型，即以維護社會利益為其價值本位的社會法。它以增進人類社會共同福祉、促進社會的均衡發(fā)展為其主旨。[14]9-10如前所述，學前教育應富含社會公益性，因此它的立法也應富含社會公益性，應被劃入社會法的范疇當中。將學前教育法歸入社會法的范疇，是對于傳統(tǒng)教育立法的創(chuàng)造性改變。“對于教育法在法律體系中的地位，國內(nèi)法學界一般認為教育法附屬于行政法，因為教育行政部門屬于行政機關，教育行政領域的法律自然要歸入行政法系統(tǒng)?！盵15]我國其實早已開了社會法性質(zhì)教育立法的先河——《義務教育法》。此法從內(nèi)容到理念上都表達出了社會公益性，是一部千真萬確運用到實際中的社會法，而這也在一定意義上啟迪了我國的學前教育立法。對此已有學者進行了專門的研究。[16]我們的問題是：兩者在立法上能否“合并”？眾所周知，我國的學前教育體制在改革開放后發(fā)生了巨變，最明顯的就是學前教育領域中的“國退民進”，即公辦園日漸萎縮而民辦園卻充斥著市場。我國學前教育的一系列問題，如收費不合理以及由此而引發(fā)入園難等，似乎都與這種“國退民進”的現(xiàn)象有關系。因此，我國當前學前教育領域最重要的政策，即《關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》明確提出“大力發(fā)展公辦幼兒園”，這實質(zhì)上是今后實施學前義務教育的前奏。義務教育向下延展至學前教育階段，會成為未來我國學前教育發(fā)展的潮流。我國是依舊制定單行的學前教育立法，還是對現(xiàn)有《義務教育法》做適當?shù)男薷?，讓它的適用范圍擴大和延伸到學前教育領域？這也是我國學前教育立法需要考慮的問題。筆者認為，在我國現(xiàn)行的教育立法體系框架下，后一種做法更似合理和符合實際些。當前在基礎教育階段，現(xiàn)行的義務教育已相當成熟，但學前教育較基礎教育更為“基礎”，因此，它也有著歸屬于義務教育的理由。但零至三歲的早教甚至于出生前的胎教，皆不能劃分到義務教育中，否則義務教育的范圍就未免太寬泛了。

（三）立足于我國的國情與現(xiàn)實，強調(diào)立法上的制度機制創(chuàng)新，制定有中國特色的學前教育立法

雖然很多西方發(fā)達國家與部分發(fā)展中國家在學前教育立法方面領先于我國，但考慮到各國的經(jīng)濟、社會發(fā)展速度，學前教育發(fā)展水平及法制化進程，情況會大不一樣。我們誠然可以汲取他國的先進經(jīng)驗，但也必須堅持一切從實際出發(fā)，立足于我國國情制定學前教育立法。除此之外，在學前教育立法過程中還需強調(diào)制度上的創(chuàng)新，現(xiàn)行的學前教育政策對此已提供了指引。如《關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》中指出，對于面向大眾、收費較低的普惠性民辦幼兒園，國家將采取“政府購買服務”等方式予以支持。眾所周知，政府購買服務是當代公共管理發(fā)展的產(chǎn)物，它現(xiàn)在主要被廣泛應用于社會工作等領域。把政府購買服務借鑒到學前教育領域當中，可說是政府履行其學前教育責任的重大舉措，也是我國學前教育領域里的一大創(chuàng)新機制。它將有利于減緩我國公辦學前教育資源的緊缺問題，更好地為廣大群眾提供公益性和普惠性服務。筆者建議，我國在制定學前教育立法時，應有針對性地將這項內(nèi)容加以吸收并將之制度化。再如《關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》中指出，要采取各種措施“努力擴大農(nóng)村學前教育資源”。當前農(nóng)村學前教育最為頭疼的就是師資匱乏問題，其解決之良策在于建立免費師范生制度，并將特崗教師的范圍延展到學前教育領域，目前這兩項制度仍主要限于基礎教育領域。筆者建議我國在制定學前教育立法時，將這些列為農(nóng)村學前教育的制度保障性條款。這些制度也會成為有中國特色的學前教育立法不可或缺的內(nèi)容。

綜上所述，由于我國國情與學前教育發(fā)展狀況的限制，再加之我國社會主義國家的國家性質(zhì)所決定，不論在學前教育的政策還是在立法之中，都需要把社會公益性放在首位，立足于學前教育所富含的社會公益性特點，制定出以社會利益為本位的學前教育法和蘊涵社會政策性的學前教育政策，并且在此方面鞭策學前教育政策的法律化。以社會公益性為立法導航，將對我國學前教育的立法路徑起到引領作用。