上官丕亮

（蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇蘇州215006）

人民代表大會制度，還是人民代表大會制*

上官丕亮

（蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇蘇州215006）

與“人民代表大會制度”概念相比，“人民代表大會制”更能準確反映政體的本質(zhì)，使用“人民代表大會制”一詞有利于與世界各國的政體類型進行比較?！叭嗣翊泶髸啤备拍钤谖覀冃轮袊膽椃ㄊ飞嫌袕V泛使用的經(jīng)驗，“人民代表大會制”概念的使用有利于促使人們重視我國各國家機關(guān)之間權(quán)力關(guān)系的理順，完善我國的政體。“人民代表大會制”概念有其存在和廣泛使用的合理性和必要性，“人民代表大會制”是我國憲法學(xué)應(yīng)有的一個重要范疇。

人民代表大會制度；人民代表大會制；政體；國家機構(gòu)；權(quán)力關(guān)系

我國現(xiàn)行憲法即1982年憲法公布施行已經(jīng)超過30周年，1982年憲法加強了我國以人民代表大會為中心的政治體制。1而正式確立這一國家政治體制的1954年憲法至今也快60周年了，初步確立這一國家政治體制的、起臨時憲法作用的1949年《共同綱領(lǐng)》更是有60多年的歷史了。長期以來，我們通常說，我國的政體或政權(quán)組織形式或者國家的根本政治制度是“人民代表大會制度”。我們的黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人，我們的大中小學(xué)課本，以及我們的各種媒體都這樣表述，2這幾乎成了我國的常識。筆者認為，“人民代表大會制度”一詞未能準確地概括我國的政體或政權(quán)組織形式或根本政治制度，建議使用“人民代表大會制”的概念來稱呼我國的政體或政權(quán)組織形式或根本政治制度。

一、“人民代表大會制”更能準確反映政體的本質(zhì)

大家都知道，關(guān)于“政體”問題，長期以來我國憲法學(xué)界的絕大多學(xué)者認同毛澤東的說法：“所謂‘政體’問題，那是指的政權(quán)構(gòu)成的形式問題，指的一定的社會階級取何種形式去組織那反對敵人保護自己的政權(quán)機關(guān)”，3并通常將“政體”與“政權(quán)組織形式”兩個概念相等同，認為政體即政權(quán)組織形式，認為政體是國家的基本或根本政治制度。各位學(xué)者對“政體”概念的定義表述基本相同：“一個國家的政權(quán)組織形式，即通常據(jù)說的政體，也叫做國家的基本政治制度。政權(quán)組織形式，是指統(tǒng)治階級采取何種形式去組織反對敵人、保護自己的政權(quán)機關(guān)?！?但是，鮮有學(xué)者明確指出政體的本質(zhì)是什么？

一般地，各國的國家機構(gòu)均由元首機關(guān)、立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)等國家機關(guān)組成。在世界上，各國國家機關(guān)之間的相互關(guān)系不盡相同，由此形成了幾種不同的國家機構(gòu)權(quán)力配置模式。這也就是我國憲法學(xué)界通常所說的“政體”或“政權(quán)組織形式”問題。筆者認為，所謂政體（或政權(quán)組織形式）的問題，在實質(zhì)上就是立法、行政、司法等國家機關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系問題，5政體是反映國家政治組織之間權(quán)力關(guān)系的政治體制，政體的本質(zhì)就是國家政治組織之間的權(quán)力關(guān)系，也就是誰在整個國家的政治權(quán)力關(guān)系中處于中心地位的問題。在君主專制時代，國家權(quán)力一般集中在皇帝、國王等君主一人之手，其他所有國家機關(guān)都從屬于君主，君主處于整個國家權(quán)力關(guān)系的中心地位，一切由君主一人說了算，所以人們稱此種政體為專制君主制。自近代產(chǎn)生憲法以來，國家權(quán)力則由憲法規(guī)定的國家元首、議會、政府、法院等幾個不同的國家機關(guān)分別掌握。由此，政體也發(fā)生變化，自近代以來實行法治的國家，其政體所反映的是國家機關(guān)之間權(quán)力關(guān)系，政體的本質(zhì)表現(xiàn)為國家機關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系，表現(xiàn)為哪個國家機關(guān)在整個國家的政治權(quán)力關(guān)系中處于中心地位的問題。國家元首、議會、政府等國家機關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系不同，權(quán)力中心不同，政體也就不同。當然，處于權(quán)力中心的國家機關(guān)一般不再是至高無上的，它要受到其他國家機關(guān)的制約，其權(quán)力中心地位只是相對的，這在西方憲政國家表現(xiàn)得更為明顯。

我國憲法規(guī)定：“國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督”（第3條）；“中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)。它的常設(shè)機關(guān)是全國人民代表大會常務(wù)委員會”（第57條）；“全國人民代表大會行使下列職權(quán)：……（四）選舉中華人民共和國主席、副主席；（五）根據(jù)中華人民共和國主席的提名，決定國務(wù)院總理的人選；根據(jù)國務(wù)院總理的提名，決定國務(wù)院副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長的人選；（六）選舉中央軍事委員會主席；根據(jù)中央軍事委員會主席的提名，決定中央軍事委員會其他組成人員的人選；（七）選舉最高人民法院院長；（八）選舉最高人民檢察院檢察長……”（第62條）；“全國人民代表大會有權(quán)罷免下列人員：（一）中華人民共和國主席、副主席；（二）國務(wù)院總理、副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長；（三）中央軍事委員會主席和中央軍事委員會其他組成人員；（四）最高人民法院院長；（五）最高人民檢察院檢察長”（第63條）；“全國人民代表大會常務(wù)委員會行使下列職權(quán)：……（六）監(jiān)督國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作；（七）撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令……”（第67條）；“中華人民共和國主席、副主席由全國人民代表大會選舉”（第79條）；“中華人民共和國國務(wù)院，即中央人民政府，是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)……”（第85條）；“國務(wù)院對全國人民代表大會負責并報告工作；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會常務(wù)委員會負責并報告工作”（第92條）；“中央軍事委員會主席對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負責”（第94條）；“最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負責”（第128條）；“最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負責”（第133條）。

以上述憲法條文為依據(jù)，從國家權(quán)力機關(guān)、國家行政機關(guān)、國家審判機關(guān)、國家檢察機關(guān)等國家機關(guān)之間的相互關(guān)系來看，國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督，人民代表大會處于國家機構(gòu)體系中的中心地位，也就是說，人民代表大會在與人民政府、人民法院、人民檢察院乃至國家主席、中央軍委等其他國家機關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系中處于中心地位。正如郭道暉先生所言：“人大者，有大權(quán)之謂也?！?由此，可以說，我國的政體是人民代表大會制。顯然，使用“人民代表大會制”概念，能恰當說明我國人民代表大會與其他國家機關(guān)的權(quán)力關(guān)系，準確地反映我國政體的本質(zhì)。值得一提的是，與西方國家的政體相比，我國憲法規(guī)定的人民代表大會制政體中的人民代表大會的權(quán)力中心地位是絕對的，人民代表大會的地位至上，它只制約其他國家機關(guān)，而其他國家機關(guān)不能制約人民代表大會。

使用“人民代表大會制度”概念容易讓人產(chǎn)生誤解。實踐已經(jīng)證明，它往往會讓人誤解為其是指我國人民代表大會本身的制度，如人民代表大會的立法制度、監(jiān)督制度、代表制度、選舉制度、會議制度、組織制度和工作制度等，使人們難以準確地把握我國的政體。1982年11月26日，當時憲法修改委員會副主任彭真在第五屆全國人民代表大會第五次會議上所作《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報告》也將“人民代表大會制度”概念主要當作人民代表大會及其常委會本身的職權(quán)、組織和工作來使用。他講：“加強人民代表大會制度。將原來屬于全國人大的一部分職權(quán)交由它的常委會行使，擴大全國人大常委會的職權(quán)和加強它的組織……為了加強全國人大的工作，還將增設(shè)一些專門委員會，在全國人大和它的常委會領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案?！薄斑m當擴大全國人大常委會的職權(quán)是加強人民代表大會制度的有效辦法?！?

二、使用“人民代表大會制”一詞有利于與世界各國的政體類型進行比較

如前所述，政體的本質(zhì)是國家機構(gòu)的權(quán)力關(guān)系問題，由此，哪個機關(guān)在國家的政治權(quán)力關(guān)系中處于中心地位，人們就往往用這個機關(guān)的名稱來命名該國的政體?？偨y(tǒng)制、議會制、半總統(tǒng)半議會制、委員會制等這些典型的政體類型的概括和區(qū)分無不是如此。

總統(tǒng)制是指總統(tǒng)掌握最高行政權(quán)并為國家權(quán)力核心的國家機構(gòu)權(quán)力配置模式。美國是第一個實行總統(tǒng)制的國家，是總統(tǒng)制的典型代表。以美國為代表的總統(tǒng)制政體的主要有以下幾個特征。（1）總統(tǒng)既是國家元首，行使國家元首權(quán)，統(tǒng)帥軍隊，又是政府首腦，行使行政權(quán)，直接領(lǐng)導(dǎo)政府（內(nèi)閣），內(nèi)閣部長由總統(tǒng)任命，對總統(tǒng)負責。（2）總統(tǒng)不由國會產(chǎn)生，不對國會負責，國會不能通過不信任案迫使總統(tǒng)辭職，總統(tǒng)也不能解散議會，國會行使立法權(quán)，但總統(tǒng)可通過向國會發(fā)表國情諮文提出立法建議，并可對國會通過的議案行使否決權(quán)，當然，如國會兩院均三分之二多數(shù)再次通過，則該議案即成為法律，無需總統(tǒng)批準，而且國會有權(quán)彈劾總統(tǒng)。（3）法院行使司法權(quán)，但總統(tǒng)任命最高法院的法官，只是需經(jīng)國會批準，當然，最高法院可以對國會的立法行為和總統(tǒng)的行政行為行使司法審查權(quán)。

顯然，美國這種政體之所以被稱為總統(tǒng)制，不僅僅是因為美國有總統(tǒng)，也不是因為美國總統(tǒng)處于至上地位，而主要是總統(tǒng)在整個國家機構(gòu)的權(quán)力關(guān)系和結(jié)構(gòu)中處于相對的中心地位。

議會制，又稱內(nèi)閣制，還有的學(xué)者稱之為“議會內(nèi)閣制”，它是指內(nèi)閣（行政機關(guān)，狹義的政府）由議會產(chǎn)生并對議會負責的國家機構(gòu)權(quán)力配置模式。議會制最早是在英國通過慣例而逐步形成的，英國是議會制的典型代表。議會制的主要有以下幾個特征。（1）國家元首與行政首腦由兩人分別擔任，但國家元首為虛權(quán)元首，不掌握實權(quán)，不負行政責任，僅在形式上代表國家。（2）內(nèi)閣（政府）由議會產(chǎn)生，由議會中獲得多數(shù)席位的政黨或政黨聯(lián)盟組成。通常議會與內(nèi)閣合一，內(nèi)閣成員一般是議會議員，首相或總理就是議會多數(shù)黨領(lǐng)袖。例如，日本憲法第67條規(guī)定：“內(nèi)閣總理大臣經(jīng)國會決議在國會議員中提名。”其第68條規(guī)定：“內(nèi)閣總理大臣任命國務(wù)大臣。但其中半數(shù)以上人員必須在國會議員中選任。”（3）內(nèi)閣對議會負責，當議會通過不信任案或信任案遭到否決時，內(nèi)閣必須總辭職，但首相或總理也有權(quán)提請國家元首下令解散議會，重新進行議會選舉。議會制又可分為議會君主制與議會共和制，議會君主制與議會共和制的主要區(qū)別在于二者的國家元首有所不同：議會君主制的國家元首為君主，代表國家有英國、日本等；議會共和制的國家元首為總統(tǒng)，代表國家有德國、意大利等。

無疑，這種政體之所以被稱為議會制，是因為議會在這些國家的權(quán)力關(guān)系和結(jié)構(gòu)中處于相對的中心地位。由于內(nèi)閣是由議會中獲得多數(shù)席位的政黨或政黨聯(lián)盟組成的，議會處于權(quán)力中心地位在實際上也就是內(nèi)閣處于權(quán)力中心地位，所以議會制通常又稱為內(nèi)閣制。

半總統(tǒng)半議會制是指一種兼有總統(tǒng)制和內(nèi)閣制（議會制）特點的國家機構(gòu)權(quán)力配置模式。它最早出現(xiàn)在戴高樂主持制定的1958年法國憲法之中，戴高樂稱它為“半總統(tǒng)半議會制”。學(xué)術(shù)界還稱之為“半總統(tǒng)制”、“混合制”、“雙元首腦制”等。8半總統(tǒng)半議會制具有總統(tǒng)制的特點?？偨y(tǒng)是國家元首，由選民選舉產(chǎn)生，不對議會負責，實際掌握最高行政權(quán)，有權(quán)任命政府總理和部長等內(nèi)閣成員，主持內(nèi)閣會議，并負責公布法律，有權(quán)要求議會重新審議已通過的法律，統(tǒng)帥軍隊等。顯然，這些與美國的總統(tǒng)制很相似。但其與美國的總統(tǒng)制也有不同之處，法國總統(tǒng)還有權(quán)將重要法律草案提交公民投票，有權(quán)在征詢總理和議會兩院議長意見后宣布解散國民議會，并享有采取緊急狀態(tài)措施的權(quán)力等。其又有內(nèi)閣制（議會制）的特點?？偫頌檎啄X，領(lǐng)導(dǎo)政府的活動，政府決定并指導(dǎo)國家的政策，政府掌管行政部門，政府對議會負責，當國民議會通過不信任案或者表示不贊同政府的施政綱領(lǐng)或者總政策聲明的時候，總理必須向總統(tǒng)提出政府辭職。這顯然與內(nèi)閣制（議會制）相同。但其也有不同于內(nèi)閣制（議會制）的地方，即政府成員不能兼任議會議員，解散議會的主動權(quán)主要在總統(tǒng)而不在總理，而且議會對政府的不信任投票要比內(nèi)閣制嚴格。法國憲法第23條第2款規(guī)定：“國民議會可以通過一項不信任案追究政府的責任。此項動議至少有國民議會議員十分之一的人數(shù)簽署才能受理。此項不信任案提出后經(jīng)過四十八小時之后，才可以進行表決。只統(tǒng)計對不信任案的贊成票，不信任案只有獲得組成國民議會的議員過半數(shù)票才能通過。如果不信任案被否決，這些簽署人在同一會期中不得再提出不信任案。”不難看出，法國的半總統(tǒng)半議會制雖然兼有總統(tǒng)制和內(nèi)閣制的特點，但其更像是總統(tǒng)制的變種，日本有學(xué)者稱其為“總統(tǒng)制性質(zhì)的議會政治”。9

顯然，以法國為代表的半總統(tǒng)半議會制是總統(tǒng)在國家權(quán)力關(guān)系和結(jié)構(gòu)中處于中心地位但又兼有議會制特點的政體。

委員會制是指由多人組成的委員會集體行使國家最高行政權(quán)的國家機構(gòu)權(quán)力配置模式。目前，世界上只有瑞士一個國家采用這種模式。根據(jù)1999年瑞士憲法的規(guī)定，委員會制具有以下幾項主要特征。（1）作為瑞士聯(lián)邦最高管理和執(zhí)行機構(gòu)的聯(lián)邦政府由7名委員組成，由聯(lián)邦議會選舉產(chǎn)生，在來源上一個州至多只能有一位委員。每一個委員各分管一個行政部門，兼任部長。（2）實行集體領(lǐng)導(dǎo)。每年聯(lián)邦議會從7名委員中選舉1人為聯(lián)邦總統(tǒng)，主持聯(lián)邦政府的工作，任期一年，不得連任，聯(lián)邦總統(tǒng)既是國家元首又是行政首腦，但這主要是禮節(jié)儀式上的工作，總統(tǒng)與其他委員的權(quán)力相同，聯(lián)邦政府的各種決定均由7名委員集體作出。正是基于這一點，所以人們通常認為瑞士聯(lián)邦政府實行的是委員會制。（3）聯(lián)邦政府負責執(zhí)行聯(lián)邦議會制定的法律和決定，受聯(lián)邦議會的監(jiān)督，但聯(lián)邦議會不能通過不信任案等形式迫使聯(lián)邦政府辭職，聯(lián)邦政府也無權(quán)解散聯(lián)邦議會。這與內(nèi)閣制明顯不同。

顯然，瑞士聯(lián)邦政府委員會為處于國家權(quán)力的中心地位，所以人們稱此種政體為委員會制。

綜上所述，我們不難看出，使用“人民代表大會制”一詞，可以與“總統(tǒng)制”、“議會制”、“半總統(tǒng)半議會制”、“委員會制”等世界各國政體類型的稱呼保持一致，從而有利于與世界各國的政體進行比較，進而使人們能更加清楚地認識政體問題。

三、“人民代表大會制”概念在新中國的憲法史上有廣泛使用的經(jīng)驗

值得指出的是，“人民代表大會制”這一概念并不是筆者生造的名詞。在新中國建立之初，這一概念曾經(jīng)比較廣泛地使用過，而且與我國的憲法（包括作為臨時憲法的《共同綱領(lǐng)》）密切相關(guān)。當時，“人民代表大會制”與“人民代表大會制度”這兩個概念經(jīng)?；焱褂?。

1949年9月22日，周恩來在談到“人民政協(xié)共同綱領(lǐng)草案的特點”時指出：“新民主主義的政權(quán)制度是民主集中制的人民代表大會的制度，它完全不同于舊民主的議會制度，而是屬于以社會主義蘇聯(lián)為代表的代表大會制度的范疇之內(nèi)的?！?0周恩來還曾指出：“人民代表大會制屬于蘇維埃工農(nóng)兵代表大會制的體系，完全不同于資產(chǎn)階級的議會制?！?1

1949年9月22日，董必武在向中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議作關(guān)于中央人民政府組織法的起草報告《中華人民共和國中央人民政府組織法的草擬經(jīng)過及其基本內(nèi)容》時明確指出：“政府組織的原則：這個原則是民主集中制，它具體的表現(xiàn)是人民代表大會制的政府?！?2

1949年9月27日中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》第2條明確規(guī)定：“中華人民共和國政府是基于民主集中原則的人民代表大會制的政府?！?/p>

1951年9月23日，董必武在中央人民政府華北事務(wù)部召開的華北第一次縣長會議上的講話《論加強人民代表會議的工作》指出：“我們的國家是人民代表會議與人民代表大會制的國家?！薄拔覀儑矣泻芏嘀贫?，如婚姻制度，稅收制度，司法制度，軍制，學(xué)制等等，但這些制度都只能表示我們政治生活的一面，只有人民代表會議或人民代表大會制度才能代表我們政治生活的全面，才能表示我們政治力量的源泉，因此人民代表會議或人民代表大會制度是我們國家的基本制度?！薄拔覀兗纫汛_認人民代表會議或人民代表大會制為我們國家的基本制度，我們的國家政權(quán)建設(shè)工作，首先就要弄好各級各界人民代表會議。”13

1954年3月23日，在中華人民共和國憲法起草委員會第一次全體會議上，憲法起草委員會委員陳伯達向會議所作的《關(guān)于〈中華人民共和國憲法草案（初稿）〉起草工作的說明》也使用“人民代表大會制”這一概念，其認為憲法草案所規(guī)定的國家政治制度是“人民代表大會制”，指出：“我們的憲法草案所規(guī)定的國家政治制度，是屬于社會主義的類型的，有些不同的形式，但在實質(zhì)上是一致的?！薄拔覀兊娜嗣翊泶髸疲吞K聯(lián)是一致的，即人民代表大會是人民的權(quán)力機關(guān)，而不只是議事機關(guān)?！?4

1954年9月15日，劉少奇在中華人民共和國第一屆全國人民代表大會第一次會議上所作的《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報告》中指出：“憲法草案第二條規(guī)定：‘中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！@個規(guī)定和其他條文的一些規(guī)定表明我們國家的政治制度是人民代表大會制度?！薄叭嗣翊泶髸萍纫?guī)定為國家的根本政治制度，一切重大問題就都應(yīng)當經(jīng)過人民代表大會討論，并作出決定?！薄皯椃ú莅傅诙l第二款規(guī)定：‘全國人民代表大會、地方各級人民代表大會和其他國家機關(guān)，一律實行民主集中制?！覀兘?jīng)過人民代表大會制統(tǒng)一和集中行使國家的權(quán)力，就說明了我們的民主集中制。在香港出版的反動刊物說我們‘這種人民代表大會制乃是中央集權(quán)制度’。這些反動分子自以為發(fā)現(xiàn)了一種什么理論可以用來攻擊我們。可是我們馬克思列寧主義者早就公開地宣布過，我們是主張集中制的。”15

值得一提的是，改革開放之后，在1982年憲法修改期間，武漢大學(xué)何華輝教授撰文討論《憲法修改草案》中的我國政體問題時使用了“人民代表大會制”的概念，他寫道：“我國的政體是按照民主集中制原則組織起來的人民代表大會制”；“人民代表大會制是我國根本的政治制度?！?61983年11月群眾出版社出版、吳家麟主編的國內(nèi)第一部憲法學(xué)統(tǒng)編教材《憲法學(xué)》在第五章“政權(quán)組織形式”中也使用了“人民代表大會制”概念，強調(diào)“人民代表大會制是我國的政權(quán)組織形式”、“人民代表大會制是我國基本的政治制度”，17該章的內(nèi)容就是由何華輝教授執(zhí)筆撰寫的。

四、“人民代表大會制”概念的使用有利于促使人們重視我國政體的完善

眾所周知，雖然我國憲法第3條第3款明確規(guī)定“國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督”，但是在我國的實際政治生活中，各國家機關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系尚未完全理順。例如，人大與政府之間的關(guān)系，在現(xiàn)實生活中，政府的地位高于人大，人大無力監(jiān)督政府，而且許多本來由人大決定的重要事項往往被政府越權(quán)決定了。正如已故的曾經(jīng)長期在全國人大機關(guān)工作的著名憲法學(xué)者蔡定劍先生所指出的：“由于長期以來，黨比較重視行政權(quán)力，行政首腦又在黨內(nèi)地位高于人民代表大會，因而，行政機關(guān)往往比人民代表大會更有權(quán)威……使得一些地方政府可以去行使明顯屬于人民代表大會決定權(quán)范圍的權(quán)力。例如國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃和預(yù)算的部分調(diào)整變更，法律明確規(guī)定政府應(yīng)報人大常委會審批，實際上政府常常不予報告。重大改革計劃和重大經(jīng)濟建設(shè)項目的上馬，本行政區(qū)域內(nèi)有關(guān)公民權(quán)利的重要行動等等，都是明顯地應(yīng)由人民代表大會及其常委會來決定的事情，但有些政府不習慣、不愿意把這些事提交人民代表大會決定。”18

又如，人大與法院、檢察院之間的權(quán)力關(guān)系，以及政府、法院、檢察院等國家機關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系，均存在沒有理順的問題。前些年來，引起爭議的人大“個案監(jiān)督”問題實質(zhì)上就是人大與法院之間的權(quán)力關(guān)系沒有理順的表現(xiàn)；當前行政訴訟舉步維艱實質(zhì)上也是由于法院與政府之間的權(quán)力關(guān)系沒有理順所造成的；檢察院要不要監(jiān)督法院以及如何監(jiān)督等這些近年來學(xué)術(shù)界和實務(wù)界熱烈討論的司法改革問題，實際上也就是法院與檢察院之間的權(quán)力關(guān)系如何理順的問題。這些問題都是我國政體還沒有解決的問題。

值得注意的是，黨與人大等國家機關(guān)之間的關(guān)系還沒有理順。黨如何領(lǐng)導(dǎo)人民代表大會等國家機關(guān)的問題在我國一直沒有得到很好的解決，雖然改革開放以來各個國家機關(guān)依法獨立行使職權(quán)的程度不斷增強，但1980年鄧小平同志在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》這篇著名講話中所指出的“不適當?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個人領(lǐng)導(dǎo)”19這種以黨代政甚至黨委書記個人代替國家機關(guān)的現(xiàn)象到現(xiàn)在為止還沒有得到徹底改變，“一些地方黨委包攬具體事務(wù)過多……有些地方的黨委、人大、政府、政協(xié)四套班子的權(quán)力過分集中在黨委，至今仍有‘黨委揮手，人大舉手，政府動手，政協(xié)拍手’的現(xiàn)象”。20在現(xiàn)實生活中，黨的組織國家化，直接行使國家權(quán)力，黨委甚至就是黨委書記成了事實上的權(quán)力中心，人民代表大會和其他國家機關(guān)則成了黨委乃至黨委書記的執(zhí)行機構(gòu)，“作為全國與地方的最高國家權(quán)力機關(guān)，人大權(quán)力的至上性還不能說是已經(jīng)完全到位，有的地方常受黨政機關(guān)的侵權(quán)，甚至‘大權(quán)旁落’”，21而且政府、法院、檢察院等其他國家機關(guān)的權(quán)力也經(jīng)常被同級黨的組織實際行使。總之，國家權(quán)力的運轉(zhuǎn)并不完全按照憲法規(guī)定的政體來運轉(zhuǎn)，人民代表大會制政體名不符實。憲法規(guī)定的人民代表大會制這一根本政治制度沒有落到實處，黨政不分、以黨代政，黨委乃至黨委書記的權(quán)力高度集中，但又不受憲法和法律的約束，這也是我國腐敗問題不斷發(fā)生的一個重要原因。正如一位學(xué)者所指出的：“黨政不分、以黨代政的實質(zhì)，就是黨代替國家機關(guān)去行使了它不應(yīng)該行使的國家權(quán)力。這種情況是同當代民主、法治的要求背道而馳，與我國的國體、政體和政權(quán)組織形式不相符合，在實踐上也會造成不良后果。在事實上，大家都已經(jīng)看到，由于過去長期以來黨政不分、以黨代政，黨被國家化了，一些黨的組織機構(gòu)官僚主義化了，黨的高度集權(quán)，產(chǎn)生了許多重大決策失誤和黨政機關(guān)嚴重的腐敗。時至今日，仍然面臨各種嚴峻考驗?！?2

顯然，廣泛使用“人民大會代表制”的概念，要比使用“人民代表大會制度”的概念更有利于引起人們對理順人大與其他國家機關(guān)以及黨委之間的權(quán)力關(guān)系的重視，促使大家重視我國政體的完善，而不僅僅關(guān)注人民代表大會這個國家機關(guān)本身的改革。需要說明的是，這里筆者不是要說人民代表大會本身的改革不重要。它同樣重要，而且它的改革直接關(guān)系到我國人民代表大會制政體的完善?！按砑媛毣?、機關(guān)臨時化、工作節(jié)日化、主體助手化”的人大組織自身狀況，在很大程度上也是造成人大在整個國家的權(quán)力關(guān)系中“權(quán)力邊緣化”、人民代表大會制政體名不符實的一個重要原因，23這同樣必須引起足夠的重視。

總之，“人民代表大會制”比“人民代表大會制度”更準確地概括了我國憲法所確立的政體，更有其存在和廣泛使用的合理性和必要性。“人民代表大會制”是我國憲法學(xué)應(yīng)有的一個重要范疇。建議憲法學(xué)者在討論我國的政體或政權(quán)組織形式時少說“人民代表大會制度”，而多講“人民代表大會制”。

注：

11982年11月26日憲法修改委員會副主任彭真在第五屆全國人大第五次會議上所作的《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報告》指出：“草案對國家機構(gòu)作了許多重要的新規(guī)定，主要有以下幾個方面。（一）加強人民代表大會制度……”參見全國人大常委會辦公廳秘書二局編：《中國憲法文獻通編》，中國民主法制出版社2004年版，第72頁。

2例如，黨的十五大報告強調(diào)：“我國實行的人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體是人民奮斗的成果和歷史的選擇，必須堅持和完善這個根本政治制度。”黨的十六大報告指出：“堅持和完善人民代表大會制度，保證人民代表大會及其常委會依法履行職能，保證立法和決策更好地體現(xiàn)人民的意志。”黨的十七大報告又強調(diào)：“堅持和完善人民代表大會制度。”黨的十八再次強調(diào)：“人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度。”

3毛澤東：《新民主主義論》，載《毛澤東著作選讀》（上冊），人民出版社1986年版，第364頁。

4蕭蔚云、魏定仁、寶音胡日雅克琪：《憲法學(xué)概論》（修訂本），北京大學(xué)出版社1985年版，第207頁。又如，有的學(xué)者表述為“政治制度，主要指政權(quán)的組織形式，即政體”，參見《中國大百科全書·法學(xué)》，中國大百科全書出版社1984年版，第750頁。有的學(xué)者表述為“政權(quán)組織形式也叫政體。它是指一定的社會中，統(tǒng)治階級為了行使國家權(quán)力，而確立國家機關(guān)的組織體系……政體也被稱為國家的基本政治制度”，參見蔣碧昆：《憲法學(xué)》（修訂本），中國政法大學(xué)出版社1999年修訂版，第155頁。還有學(xué)者表述為“政權(quán)組織形式也叫政體或國家管理形式，它是一個國家的根本政治制度，也就是掌握政權(quán)的統(tǒng)治階級，用以實現(xiàn)其行使國家權(quán)力的特定形式，即統(tǒng)治者為了反對敵人、保護自己而組織起來的政權(quán)機關(guān)”，參見許崇德：《憲法》，中國人民大學(xué)出版社1999年版，第103頁，等等。

5嚴格說來，政體（或政權(quán)組織形式）是一個國家所有國家機關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系問題，它不僅包括橫向的立法、行政、司法等國家機關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系，還包括縱向的中央國家機關(guān)與地方國家機關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系，即包括聯(lián)邦制和單一制，所謂“國家結(jié)構(gòu)形式”的問題。參見上官丕亮：《政體新探》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2001年第4期。

6、21郭道暉：《法的時代挑戰(zhàn)》，湖南人民出版社2003年版，第336頁，第337頁。

7全國人大常委會辦公廳秘書二局編：《中國憲法文獻通編》，中國民主法制出版社2004年版，第72、73頁。

8張千帆：《憲法學(xué)導(dǎo)論》，法律出版社2004年版，第330頁。

9參見[日]蘆部信喜：《憲法》（第三版），高橋和之增訂，林來梵等譯，北京大學(xué)出版社2006年版，第289頁。

10全國人大常委會辦公廳秘書二局編：《中國憲法文獻通編》，中國民主法制出版社2004年版，第289頁。

11《周恩來統(tǒng)一戰(zhàn)線文選》，人民出版社1948年版，第244頁。

12、13董必武：《董必武法學(xué)文集》，法律出版社2001年版，第19頁，第100、101頁。

14參見韓大元編：《1954年憲法與新中國憲政》，湖南人民出版社2004年版，第227頁。

15全國人大常委會辦公廳秘書二局編：《中國憲法文獻通編》，中國民主法制出版社2004年版，第243、245頁。

16何華輝：《中華人民共和國的政體——人民代表大會制》，載《何華輝文集》，武漢大學(xué)出版社2006年版，第49頁。

17參見吳家麟主編：《憲法學(xué)》，群眾出版社1983年版，第180頁。

18蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社1998年版，第340頁。

19《鄧小平文選》（一九七五———九八二年），人民出版社1983年版，第288-289頁。

20韓玉璽：《依法治國中黨的領(lǐng)導(dǎo)的幾個主要問題》，《人大研究》2004年第2期。

22呂泰峰：《試論政黨與人大的關(guān)系》，載蔡定劍、王晨光主編：《人民代表大會大會二十年發(fā)展與改革》，中國檢察出版社2000年版，第450頁。

23上官丕亮：《一名常委會委員辭職引發(fā)的思考》，《人大研究》2006年第1期。

（責任編輯：姚魏）

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1005-9512（2013）12-0052-08

上官丕亮，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)教研室主任、教授，法學(xué)博士。

*本文系作者所主持的國家社會科學(xué)基金項目“法律適用中的憲法實施研究”（項目編號：10BFX 025）的階段性研究成果。