■狄邦建 盧延林 黃文龍 (江蘇省如皋市司法局)

社會(huì)矛盾糾紛末端處理探析
——以江蘇省如皋市社會(huì)矛盾糾紛調(diào)解為例

■狄邦建 盧延林 黃文龍 (江蘇省如皋市司法局)

基層雖“小”卻折射大局，基層穩(wěn)則全局安?；鶎由鐣?huì)矛盾糾紛末端處理，是細(xì)活、長(zhǎng)期活、 “功夫活”，必須下猛力“苦干”，用見得到、摸得著的“真金白銀”實(shí)打?qū)嵉刈?，又要用“巧勁”，講究方法，創(chuàng)新手段，才能“四兩撥千斤”，事半功倍?；谶@一認(rèn)識(shí)，近年來，江蘇省如皋市準(zhǔn)確把握新時(shí)期社會(huì)矛盾的規(guī)律性，把基層矛盾排查化解工作與法治引領(lǐng)、服務(wù)群眾相結(jié)合，念好矛盾糾紛化解“綜”、 “?！?、“細(xì)”、“實(shí)”四字訣，實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛“發(fā)現(xiàn)得了，發(fā)現(xiàn)得早”、“解決得了，解決得早”。

一、當(dāng)前如皋市社會(huì)矛盾糾紛呈現(xiàn)的特點(diǎn)

如皋位于長(zhǎng)江入海口北岸，是中國(guó)首批對(duì)外開放的沿海城市。立足全面建成小康社會(huì)新平臺(tái)，如皋大力實(shí)施新型工業(yè)化、城鄉(xiāng)一體化、經(jīng)濟(jì)國(guó)際化、生態(tài)文明化四大發(fā)展戰(zhàn)略，經(jīng)濟(jì)總量連續(xù)三年位居全省第八，躋身全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)基本競(jìng)爭(zhēng)力50強(qiáng)、全國(guó)中小城市綜合實(shí)力百?gòu)?qiáng)縣 (市)。現(xiàn)代化建設(shè)為如皋經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來巨大變革，也同時(shí)伴隨著各類社會(huì)矛盾糾紛更加錯(cuò)綜復(fù)雜，具體呈現(xiàn)出以下特點(diǎn):

(一)矛盾主體復(fù)雜性。經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，使得更多的社會(huì)主體加入到各類利益糾紛中，矛盾涉及面越來越廣，基層矛盾糾紛現(xiàn)已拓展到政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，糾紛主體由過去的公民與公民之間的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛，擴(kuò)展到公民與經(jīng)濟(jì)組織之間、公民與新經(jīng)濟(jì)組織之間、公民與新社會(huì)組織之間、公民與基層政府管理部門之間，矛盾糾紛排查化解工作也由原來的主要化解民間糾紛，發(fā)展到范圍更為廣泛的經(jīng)濟(jì)糾紛、行政糾紛等等甚至由其復(fù)合而成的個(gè)體性與群體性共存的社會(huì)矛盾糾紛。

(二)矛盾訴求多元化。新形勢(shì)下的社會(huì)矛盾大多涉及民生，權(quán)益性訴求成為當(dāng)前群眾訴求的主體，主要涉及群眾切身利益的物權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)權(quán)、發(fā)展成果共享權(quán)以及民主法治權(quán)等方面。從矛盾糾紛的類型看，逐漸由家庭成員內(nèi)部之間的婚姻、繼承糾紛或鄰里之間簡(jiǎn)單的侵權(quán)、債務(wù)糾紛，發(fā)展為合伙投資糾紛、職工與企業(yè)之間的勞資糾紛、安全事故糾紛、物業(yè)管理糾紛、搬遷征收糾紛等等。

(三)矛盾分布廣泛性。基層鎮(zhèn)村是各類矛盾和問題的起點(diǎn)站，當(dāng)前，村居面積變大了、定職干部減少了、經(jīng)濟(jì)建設(shè)上去了、污染也下鄉(xiāng)了，集中表現(xiàn)為矛盾糾紛變多了。從整個(gè)社會(huì)矛盾糾紛分布情況看，80%以上發(fā)生在村居一級(jí)，全市347個(gè)村居中每個(gè)村居都有矛盾糾紛發(fā)生，常見的婚姻家庭、鄰里糾紛、損害賠償?shù)让茴l發(fā)，處置不當(dāng)極易激化。

2011年以來，如皋市各級(jí)各類調(diào)解組織共受理調(diào)解社會(huì)矛盾糾紛40666件，調(diào)解成功率為99.2%。一大批疑難、復(fù)雜、重大的矛盾糾紛得到及時(shí)化解，有效地防止了群體性事件和民轉(zhuǎn)刑案件的發(fā)生。實(shí)踐證明，與訴訟、仲裁等糾紛解決機(jī)制相比，調(diào)解方式及時(shí)簡(jiǎn)便，群眾不跑遠(yuǎn)路、不花本錢、不打官司，就地解決矛盾，最大限度地做到案結(jié)事了，易于為群眾所接受，易于將各種矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)。

二、如皋市矛盾糾紛末端處理“四字訣”的探索實(shí)踐

如皋市充分發(fā)揮調(diào)解在社會(huì)矛盾糾紛末端處理中的作用，突出矛盾糾紛化解“綜”、 “?！?、 “細(xì)”、“實(shí)”四字訣，社會(huì)矛盾糾紛調(diào)解成功率綜合考評(píng)連續(xù)五年列南通第一、全省前列，市社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處中心被評(píng)為江蘇省規(guī)范化調(diào)處中心，2名調(diào)解員分別被評(píng)為全國(guó)模范調(diào)解員、全國(guó)人民調(diào)解能手。

(一)“綜”字蓄力，建立多元化的矛盾糾紛末端處理機(jī)制

以“綜”為核心抓好整合，把各種資源、手段、主體、力量納入矛盾化解平臺(tái)，形成在各個(gè)層面共同化解糾紛的合力。一是突出黨政主導(dǎo)的政治優(yōu)勢(shì)。化解矛盾是黨委政府的責(zé)任，如皋突出黨政主導(dǎo)的政治優(yōu)勢(shì)，按照“做大市級(jí)、做強(qiáng)鎮(zhèn)級(jí)、做實(shí)村級(jí)”的要求，在工作職能上賦予市、鎮(zhèn)調(diào)處中心交辦轉(zhuǎn)辦、督查考核、指導(dǎo)協(xié)調(diào)、人事建議、情況通報(bào)、一票否決建議“六大權(quán)力”，強(qiáng)化市、鎮(zhèn)調(diào)處中心和村居調(diào)委會(huì)的核心引導(dǎo)作用。明確市社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處中心為正科級(jí)事業(yè)單位，全市鎮(zhèn)、村人民調(diào)解委員會(huì)全部按標(biāo)準(zhǔn)化調(diào)委會(huì)要求建設(shè)到位。二是延伸社會(huì)組織的協(xié)同優(yōu)勢(shì)。發(fā)揮社會(huì)組織上聯(lián)系黨委政府、下聯(lián)系企業(yè)群眾的優(yōu)勢(shì)，積極推動(dòng)調(diào)解組織向社會(huì)組織延伸。讓人大代表、黨代表、政協(xié)委員、白領(lǐng)、藍(lán)領(lǐng)、流動(dòng)人口等群體代表參與進(jìn)來，構(gòu)筑起社會(huì)矛盾的緩沖帶。2012年在白蒲鎮(zhèn)成立的企鄰矛盾糾紛人民調(diào)解協(xié)會(huì)，確定了22名協(xié)會(huì)成員，由19家規(guī)模企業(yè)會(huì)員、3名人民調(diào)解員組成，已成功化解涉企糾紛12件，幫助企業(yè)整改管理問題、解決法律難題19件，為一家大型化工企業(yè)成功調(diào)解涉及100多戶家庭的環(huán)境保護(hù)糾紛。三是提升群眾參與的基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)。樹立群眾的矛盾由群眾先解決的理念，發(fā)動(dòng)和依靠群眾的力量、智慧化解矛盾。鼓勵(lì)和引導(dǎo)老干部、老黨員、老政法干警和熱心公益人士成立了47個(gè)個(gè)人調(diào)解室，每個(gè)調(diào)解室輻射方圓十里，為群眾提供就近、便捷的調(diào)解服務(wù)。成立老舅媽調(diào)解隊(duì)、夕陽紅陪調(diào)團(tuán)等群眾性志愿組織，對(duì)矛盾糾紛的當(dāng)事人進(jìn)行合情、合理、合法的勸說調(diào)解，搶占化解矛盾糾紛的“第一先機(jī)”。東陳鎮(zhèn)雪東社區(qū)等10余個(gè)村居 (社區(qū))的陪調(diào)員已經(jīng)成功參與調(diào)解數(shù)十起疑難復(fù)雜糾紛，涉及標(biāo)的額近100萬元。

(二)“專”字引領(lǐng)，建立法治化的矛盾糾紛末端處理機(jī)制

用調(diào)解的理念化解社會(huì)矛盾，有利于推動(dòng)社會(huì)管理從剛性向柔性轉(zhuǎn)變。如皋市叫響“調(diào)解讓生活更美好”的口號(hào)，圍繞“專”字下功夫，將社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處納入法治化的軌道，做到按“規(guī)矩”辦事。一是把穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)排除在前。市調(diào)處中心與法制辦、維穩(wěn)辦常態(tài)化開展聯(lián)合聽證對(duì)話、聯(lián)合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、聯(lián)合分析研判，完善實(shí)施細(xì)則、考核辦法及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、責(zé)任追究等配套制度，規(guī)定凡涉及土地流轉(zhuǎn)、房屋征收等民生利益的問題全部納入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，只有做到不損害群眾利益，符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，不影響社會(huì)穩(wěn)定，才可以“上馬”。2012年以來，全市共實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估項(xiàng)目209件，其中準(zhǔn)予出臺(tái)205件、暫緩出臺(tái)4件，補(bǔ)充落實(shí)相應(yīng)的整改措施25條，真正從源頭上減少社會(huì)矛盾的產(chǎn)生。二是把法治理念引導(dǎo)在前。牢固樹立“調(diào)解是執(zhí)法、調(diào)解是辦案”的理念，堅(jiān)持矛盾化解和法治引導(dǎo)相結(jié)合，通過每年6月份“調(diào)解宣傳月”等活動(dòng)，廣泛宣傳房屋征收、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、教育醫(yī)療、安全生產(chǎn)等方面的法律法規(guī)和政策規(guī)定，讓群眾知道什么是合法權(quán)益，明白如何依法維權(quán)，清楚如果突破秩序底線所要承擔(dān)的后果，用大道理管住“歪”道理，把矛盾納入法治的框架內(nèi)解決，確保案結(jié)事了人和。三是把調(diào)處程序規(guī)范在前。程序上始終堅(jiān)持當(dāng)事人意思自治、自愿原則，注重調(diào)處機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理的專業(yè)化，制定《調(diào)解程序操作規(guī)范》，規(guī)范排查、研判、接待、調(diào)處、回訪等一系列工作制度，完善重大矛盾糾紛調(diào)處全程錄音錄像、公開舉證質(zhì)證、釋法明理等制度，完善簡(jiǎn)易矛盾糾紛“三個(gè)一”調(diào)解結(jié)案制度，依法化解矛盾糾紛。建立“司法確認(rèn)平臺(tái)”，完善簡(jiǎn)便快捷的調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)綠色通道，通過市法院訴前調(diào)解中心和市鎮(zhèn)兩級(jí)調(diào)處中心聯(lián)網(wǎng)，對(duì)調(diào)解協(xié)議的合法性、合理性進(jìn)行前置性司法確認(rèn)。

(三)“細(xì)”字入手，建立精細(xì)化的矛盾糾紛末端處理機(jī)制

基層矛盾糾紛的末端處理，立足點(diǎn)就是要未雨綢繆、“雪中送炭”，抓早、抓細(xì)、抓源頭，把各類矛盾問題納入視線掌控，提前介入，吸附在當(dāng)?shù)?，化解在基層一線，做到“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”。一是網(wǎng)格排查全覆蓋。強(qiáng)化層級(jí)排查，推行“全市建網(wǎng)、網(wǎng)中有格、格中定人、人盡其責(zé)”的網(wǎng)格化排查化解工作機(jī)制。以村居為基層單元，落實(shí)村民議事代表為所在地的信息員，負(fù)責(zé)收集矛盾糾紛信息;每十個(gè)信息聯(lián)絡(luò)員組成一個(gè)聯(lián)絡(luò)小組，每個(gè)村居劃分若干聯(lián)絡(luò)小組，形成信息員、聯(lián)絡(luò)小組、村居調(diào)委會(huì)、村兩委會(huì)的層級(jí)排查體系。二是能動(dòng)調(diào)處全時(shí)段。投入50多萬元，在全市14個(gè)鎮(zhèn) (街道辦事處)和347個(gè)村 (社區(qū))鎮(zhèn)、村統(tǒng)一安裝“調(diào)解服務(wù)一鍵通”智能服務(wù)箱，即便是在節(jié)假日，群眾有求助只要一按“一鍵通”，15分鐘之內(nèi)就會(huì)有專門人員趕到現(xiàn)場(chǎng)。運(yùn)行以來，全市通過“調(diào)解服務(wù)一鍵通”提供法律咨詢12818起，受理矛盾5195起，調(diào)處成功率達(dá)100%，提供其他便民服務(wù)5218次。如皋還將信息化手段引入調(diào)解，投入運(yùn)行視頻調(diào)解指揮系統(tǒng)和市鎮(zhèn)村三級(jí)調(diào)解信息化平臺(tái)，市調(diào)處中心在線實(shí)時(shí)指導(dǎo)、幫助、監(jiān)督全市矛盾糾紛調(diào)處工作，實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛網(wǎng)上排查，工作責(zé)任網(wǎng)上傳遞。三是專業(yè)對(duì)接全方位。落實(shí)“排查預(yù)警、接待受理、協(xié)調(diào)化解、跟蹤回訪、督辦指導(dǎo)、立卷歸檔”等要求，健全公調(diào)、檢調(diào)、訴調(diào)、援調(diào)、消調(diào)、訪調(diào)等六大專業(yè)對(duì)接調(diào)處機(jī)制，建立完善醫(yī)患、勞資、環(huán)保、婚姻、土地征用、房屋征收等15個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的專業(yè)調(diào)解組織，形成“1+21”的專業(yè)化調(diào)處格局，培育了公調(diào)對(duì)接“五三”模式、檢調(diào)對(duì)接“調(diào)解四法”、婚姻糾紛調(diào)處“六二模式”等一批典型經(jīng)驗(yàn)，提升了在涉及發(fā)展、民生、穩(wěn)定等重點(diǎn)領(lǐng)域的調(diào)解能力，讓群眾從化解的每一個(gè)矛盾糾紛中切身感受到社會(huì)的公平正義。針對(duì)現(xiàn)階段物業(yè)糾紛迅猛上升的態(tài)勢(shì)，市調(diào)處中心把物業(yè)矛盾糾紛調(diào)解網(wǎng)絡(luò)延伸到小區(qū)和住戶，今年以來共調(diào)解各類物業(yè)矛盾70余起，成功催繳400多戶物業(yè)拖欠費(fèi)用，約占糾紛總數(shù)的64.3%。

三、“實(shí)”字為本，建立效能化的矛盾糾紛末端處理機(jī)制

如皋市堅(jiān)持突出一個(gè)“實(shí)”字，確保社會(huì)矛盾糾紛末端處理不“踩高蹺”，有“面子”更有“里子”。一是責(zé)任抓實(shí)。健全矛盾糾紛發(fā)生地黨政部門主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門、調(diào)解員的層級(jí)責(zé)任體系，形成一級(jí)對(duì)一級(jí)負(fù)責(zé)的緊密鏈條。每月公布矛盾糾紛預(yù)防化解情況，發(fā)生問題嚴(yán)格責(zé)任倒查，對(duì)影響面大、久拖不決、群眾反映強(qiáng)烈的突出問題和責(zé)任主體不清、解決條件不明的疑難矛盾，嚴(yán)格執(zhí)行市、鎮(zhèn)、村三級(jí)“五個(gè)一”的領(lǐng)導(dǎo)包案制度。即:一個(gè)不穩(wěn)定因素，一名領(lǐng)導(dǎo)掛帥，一個(gè)部門負(fù)責(zé)，一個(gè)專班調(diào)處，一包到底消案。將調(diào)解績(jī)效與調(diào)解員的經(jīng)濟(jì)利益直接掛鉤，按照排查預(yù)警、化解成效、卷宗整理等內(nèi)容進(jìn)行績(jī)效考核，先后有34名調(diào)解員因成績(jī)突出被提拔到副科級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)崗位，做到“干事有政策、干好有待遇”，有效調(diào)動(dòng)了基層調(diào)解員的工作積極性和主動(dòng)性。二是機(jī)制做實(shí)。合理調(diào)配資源，由市調(diào)處中心牽頭，把公調(diào)、檢調(diào)、訴調(diào)、援調(diào)、律調(diào)以及醫(yī)患、勞資、搬遷、消費(fèi)、婚姻家庭、土地流轉(zhuǎn)等專業(yè)調(diào)解機(jī)制全面前移到村、組，貼近矛盾一線，組織干警、公益律師以及婦聯(lián)、工會(huì)、商會(huì)、工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、民政等部門定期開展“進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)廣場(chǎng)、進(jìn)企業(yè)”活動(dòng)，擔(dān)當(dāng)政策法規(guī)宣傳員、思想工作教導(dǎo)員、社情民意收集員、矛盾糾紛調(diào)解員、為民辦事服務(wù)員等“五大員”，從源頭上發(fā)現(xiàn)矛盾，解決問題。三是經(jīng)費(fèi)落實(shí)。如皋市建立多元化的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，在硬件設(shè)施上，近年來市財(cái)政為主投入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力配套，對(duì)全市所有基層調(diào)解組織進(jìn)行改造升級(jí)，每個(gè)鎮(zhèn)的調(diào)處中心辦公用房面積均達(dá)到了200平方米以上，規(guī)范化設(shè)置接待區(qū)、調(diào)解區(qū)、辦公區(qū)、文庫區(qū)四大功能區(qū)，標(biāo)識(shí)標(biāo)牌、功能劃分、上墻制度、卷宗臺(tái)賬的“四統(tǒng)一”，每鎮(zhèn)選配4名以上專職調(diào)解員。347個(gè)村 (社區(qū))調(diào)委會(huì)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，均設(shè)有接待室和調(diào)解室，配備2名以上專職調(diào)解員。通過“政府購(gòu)買服務(wù)”，將2000余名鎮(zhèn)村專職調(diào)解員人均每年5000－6000元補(bǔ)貼納入市鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政預(yù)算。

四、社會(huì)矛盾糾紛末端處理的幾點(diǎn)啟示

有效化解社會(huì)矛盾糾紛，事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定，百姓康福。如皋社會(huì)矛盾糾紛末端處理“四字要訣”的做法，歸納起來有以下啟示:

啟示之一:不能躲，就是要始終堅(jiān)持主動(dòng)出擊，未雨綢繆?；鶎用芗m紛面廣量大，前提是要做到敢于直面群眾，敢于直面矛盾，敢于承擔(dān)責(zé)任。如皋市全面建立排查預(yù)警的基本網(wǎng)絡(luò)體系、工作運(yùn)行機(jī)制，把黨員干部、社會(huì)能人、企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)主等各類資源整合起來，發(fā)動(dòng)社會(huì)力量為基層所用，落實(shí)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、“個(gè)案補(bǔ)貼”、業(yè)務(wù)大培訓(xùn)等辦法完善基層調(diào)解平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)，建強(qiáng)一支能啃硬骨頭的基層骨干隊(duì)伍。把工作做在前頭，把問題解決在萌芽，掌握了基層工作的主動(dòng)權(quán)。

啟示之二:不能虛，就是要始終堅(jiān)持工作不縮水，標(biāo)準(zhǔn)不走樣。如皋市在工作中力戒漂浮，力求破解難題。針對(duì)近年來農(nóng)村矛盾突出的現(xiàn)狀，如皋市著手推進(jìn)“服務(wù)群眾、化解矛盾”重心下移，在處理歷史長(zhǎng)期遺留下來的矛盾中，不斷反思，探索破解矛盾多發(fā)局面的新體系、新方法，整合社會(huì)各方力量，整合行政、司法和群眾自治組織的力量，實(shí)現(xiàn)了人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的有效對(duì)接，使基層調(diào)解組織擺脫孤軍奮戰(zhàn)，向聯(lián)動(dòng)聯(lián)調(diào)聯(lián)治轉(zhuǎn)變。

啟示之三:不能拖，就是要始終堅(jiān)持責(zé)任先行，壓力下沉，工作倒逼。沒有落后的群眾，只有落后的工作方法。如皋市通過建立剛性制度，迫使基層干部對(duì)于群眾反映的任何一件“小事”當(dāng)作“大事”來認(rèn)真對(duì)待，帶著感情、帶著責(zé)任、帶著使命走進(jìn)居民小區(qū)，走進(jìn)農(nóng)家小院，積極化解，防范小事拖大，矛盾激化，把以人為本的理念落實(shí)到了實(shí)際工作中。實(shí)踐證明，有責(zé)任才有壓力，有壓力才有動(dòng)力，才能真正緊抓矛盾，解決問題，讓矛盾化解在萌芽狀態(tài)。

(責(zé)任編輯 張文靜)